SD:TCP/CMB/4558 PROGRAMME DE COOPERATION TECHNIQUE APPUI A LA PREPARATION DE LA RESTRUCTURATION DES INSTITUTIONS DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE CAMBODGE Compte rendu final du projet l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture Rome, 1998 |
2. RESULTATS DES TRAVAUX REALISES ET CONCLUSIONS
2.1 Analyse-diagnostic de la situation actuelle du MAFF
2.2 Propositions de restructuration
La crise qu'a connue le pays durant de nombreuses années a affaibli les institutions publiques et n'a pas permis un développement suffisant des organisations professionnelles pour appuyer efficacement la production agricole. De ce fait, l'agriculteur ne trouve pas, au niveau local, les appuis institutionnels nécessaires pour lui permettre de produire et de commercer dans un cadre légal et réglementaire et pour l'assister techniquement dans ses opérations productives en vue d'une meilleure organisation de ses activités.
Il en résulte une faible participation des paysans au développement, faiblesse qui a été accentuée par une gestion centralisée des services agricoles, laquelle a entraîné des mesures inadaptées aux besoins des agriculteurs et inhibé les initiatives locales. Les institutions rurales et les organisations paysannes ne sont pas, dans leur situation actuelle, à même d'apporter l'appui nécessaire aux exploitations agricoles à des coûts d'intervention supportables.
Le Gouvernement et le Ministère de l'agriculture, des forêts-chasse et de la pêche (MAFF), désireux d'apporter aux institutions agricoles les transformations nécessaires pour en faire des instruments efficaces de développement, ont sollicité l'assistance de la FAO pour la préparation du plan de restructuration de l'ensemble des services centraux et provinciaux du Ministère et des conditions de sa mise en oeuvre. Cette assistance s'est concrétisée par le projet identifié en page de titre et financé par le Programme de coopération technique.
L'accord de projet a été signé le 16 mars 1996 par le Gouvernement et la FAO. La contribution de cette dernière, de 290 000 dollars EU, a couvert des frais de personnel, d'appui administratif, de fournitures, l'achat de matériel de bureau et de transport.
L'assistance avait pour objectif de contribuer à la préparation de la restructuration des institutions rurales avec le concours des partenaires au développement.
Le projet s'est déroulé sous l'égide du Ministère de l'agriculture, des forêts-chasse et de la pêche avec une large participation nationale et des bailleurs de fonds intéressés par la restructuration.
D'après les analyses faites par le projet, il est apparu que:
- le MAFF mène certaines activités commerciales et de production qui ne sont plus compatibles avec sa nouvelle mission et qui devraient être privatisées;
- les performances du MAFF sont faibles. Cette faiblesse se traduit par l'absence d'un appui technique aux producteurs et par l'inexistence d'un contrôle, en particulier sur les ressources naturelles.
Les raisons de cette faible efficacité sont les suivantes:
- absence d'une politique et d'un programme général de développement agricole;
- application de méthodes de travail ne comportant pas de programmation, de suivi et d'évaluation des activités;
- moyens de travail, de déplacement et de bureau insuffisants;
- pléthore des effectifs qui se chiffrent à près de 12 000 agents;
- grand absentéisme du personnel (50% environ);
- inadéquation du profil des agents aux besoins du développement agricole et sous- qualification généralisée;
- déséquilibre dans la répartition du personnel, ce qui nuit aux échelons d'appui direct aux producteurs (43% du personnel se trouvent dans les services centraux);
- absence d'un système de formation continue et de recyclage du personnel, et donc d'évaluation de ses compétences et d'amélioration de son niveau technique;
- faible motivation des agents, due principalement au bas niveau des salaires, à l'absence de programmes et de moyens d'actions et au manque de responsabilisation, d'orientation et de cadre de référence.
Partant de la situation du MAFF, la restructuration a pour objectif de recentrer le Ministère sur sa seule mission de service public, compatible avec une économie de marché. Elle vise en même temps à rendre son action d'appui au développement plus efficace et supportable pour les finances publiques du pays.
Dans ce contexte, la mission du MAFF sera essentiellement d'orienter et de faciliter les actions de développement menées par les différents opérateurs publics et privés, de contribuer à l'appui technique aux producteurs, d'élaborer et de faire appliquer les réglementations visant notamment à protéger les ressources naturelles et le patrimoine productif.
A ce stade, la préparation de la restructuration a permis:
- d'élaborer des propositions pour une nouvelle organisation des services centraux et provinciaux;
- de faire une première évaluation globale des principales incidences sur la ressource humaine de la réorganisation proposée.
Les éléments importants à retenir de ces propositions sont les suivants:
i. L'organisation proposée accorde une grande importance à l'échelon local pour lui permettre d'apporter un appui efficace et adapté aux attentes des producteurs et de surveiller de plus près les ressources naturelles. Les services agricoles centraux et ceux du siège de la province ont un rôle complémentaire d'orientation, de coordination, d'évaluation et d'appui technique des activités de terrain. Les moyens ainsi que le nombre et le profil des agents intervenant sur le terrain seront définis en fonction des besoins en appui au développement et en tenant compte des diversités agricoles locales.
ii. Les activités ne relevant plus de la mission du MAFF devraient être rapidement organisées en unités autonomes sous forme d'établissements publics sous tutelle du Ministère. Il s'agit notamment de la Direction des plantations d'hévéas, de la COCMA, de l'unité des travaux ruraux, de l'unité de congélation des poissons, de la compagnie de transport forestier, etc.
iii. Une direction générale chargée des ressources naturelles est prévue dans la proposition d'organisation du MAFF. Celle-ci, grâce à ses attributions étendues à l'ensemble des facteurs naturels, sera en mesure de permettre une exploitation rationnelle des ressources naturelles tout en veillant au respect des équilibres écologiques garantissant leur durabilité.
iv. La vulgarisation doit faire place au concept de conseil agricole aux producteurs afin de leur permettre de trouver la réponse à tous les problèmes techniques et de gestion qu'ils rencontrent dans leurs exploitations. Ce conseil doit donc être polyvalent et porter sur les sujets choisis par les agriculteurs. Cette fonction doit être fortement décentralisée et une structure sera chargée de la fonction de conseil aux agriculteurs ou de vulgarisation. Son organisation est conçue en partant de l'échelon local considéré comme le niveau opérationnel privilégié. Le rôle des services centraux et provinciaux dans ce cas est d'assurer la coordination des actions et de leur apporter les appuis techniques et logistiques nécessaires. Pour les mêmes raisons, cette proposition a prévu de mettre la vulgarisation ou conseil agricole et la recherche-développement dans une même structure.
v. Le passage à l'économie de marché s'accompagne d'une privatisation des activités commerciales et de production du MAFF. La professionnalisation de l'agriculture constitue l'une des formes de cette privatisation. En prévision de cette professionnalisation, il a été jugé nécessaire de doter le MAFF d'une structure lui permettant d'aider les agriculteurs à s'organiser. Cette fonction a été mise dans la même structure que le conseil agricole car elle s'adresse directement aux agriculteurs pour les appuyer.
vi. Le problème foncier agricole doit être suivi par le MAFF qui dispose de moyens jusqu'au niveau local pour l'analyser et faire appliquer les mesures arrêtées.
vii. La législation et la réglementation agricoles, pour une grande part, ont besoin d'être élaborées, complétées ou révisées. A cet effet, une structure spécialisée dotée du personnel approprié est prévue, en faisant participer chaque fois les services techniques concernés.
viii. Avec le passage à l'économie de marché, la nouvelle mission du MAFF se traduit dans la nouvelle organisation par une structure dont la fonction principale est d'analyser les différentes productions et filières agricoles, d'analyser et d'informer les producteurs sur leurs évolutions et de mettre en oeuvre les mesures encourageant leur développement.
ix. Toutes les analyses et propositions de politiques concernant les différentes filières et productions doivent tenir compte du contexte économique général dans lequel elles s'inscrivent et des concurrences qui peuvent naître entre elles. Pour cela, il est indispensable de confier à une structure la fonction de synthèse des informations et des propositions concernant les différents domaines d'action du MAFF afin d'assurer leur cohérence dans le cadre de l'élaboration des politiques agricoles et leur compatibilité avec les orientations de l'économie générale du pays.
x. L'efficacité du MAFF dépend en premier lieu de la qualité de ses ressources humaines et de leur bonne utilisation. Il est nécessaire de procéder à une planification, à un suivi et à une évaluation de ses ressources et d'apporter à celles-ci de façon continue la formation dont elles ont besoin pour que leurs compétences répondent aux besoins changeants du développement et à la maîtrise des technologies nouvelles. Pour assurer cette fonction importante, il a été proposé de créer une structure chargée conjointement de la planification des ressources humaines, de l'enseignement agricole et de la formation et du recyclage.
xi. Afin d'alléger le fonctionnement du MAFF et de donner plus de souplesse et de liberté d'initiative en matière de recherche, d'enseignement et de formation, il est proposé d'ériger en établissements publics autonomes, sous tutelle du MAFF, les unités chargées de l'enseignement et de la formation agricoles et celles chargées de la recherche. Cette mesure devrait s'accompagner du regroupement, dans un même établissement, de toutes les activités de recherche jusqu'ici dispersées dans les différents secteurs dépendant du MAFF.
xii. Dans le même esprit et pour éviter une dispersion peu efficace et coûteuse, il est nécessaire de regrouper les activités d'études, d'analyses, de cartographie, de télédétection, etc., dans un même établissement public qui serait chargé des laboratoires et des équipements prévus à cet effet.
Le projet a proposé une organisation des services provinciaux et centraux du Ministère qui ont fait l'objet de nombreuses discussions et d'un atelier national qui s'est tenu les 17 et 18 mars 1997 à Phnom Phen. L'objectif de cet atelier était de présenter les propositions de restructuration du MAFF et de permettre aux participants d'en discuter. Les conclusions et les recommandations de l'atelier devaient permettre de compléter et, de préciser les propositions pré_entées. La version retenue par le MAFF a été modifiée uniquement au niveau central et comporte:
i. Au niveau central
- le cabinet;
- le secrétariat général qui coordonne les activités de quatre directions générales elles-mêmes composées de 15 directions et des inspections des pêches et des forêts;
- l'inspection générale.
Le Ministère s'appuie sur des établissements publics spécialisés parmi lesquels l'Institut national chargé de la recherche agricole et dont l'organisation et les programmes d'activités restent à définir. Dans le but d'associer les services concernés et de mieux coordonner les activités communes à tous, le Ministère peut constituer des organes de type conseils ou commissions nationales. Dans cet esprit, un conseil national de la recherche agricole peut être mis en place. Ce conseil, composé des services concernés, serait chargé de définir la politique de recherche agricole, d'orienter et d'évaluer les activités conduites dans ce domaine.
ii. Au niveau provincial
- une direction provinciale de l'agriculture;
- six bureaux composés de 12 sections;
La restructuration va se traduire par d'importantes modifications des ressources humaines du MAFF. Ces aménagements vont entraîner deux types d'actions:
i. Les agents retenus comme répondant aux besoins du MAFF réorganisé. Ils seront répartis de façon plus adéquate dans les nouvelles structures et recevront la formation nécessaire pour pouvoir répondre aux exigences des postes où ils seront affectés. Cette action fera l'objet de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'un plan de redéploiement et de formation.
ii. Les agents dont le profil ne répond pas aux besoins du MAFF réorganisé seront amenés à quitter la fonction publique. Ces départs doivent s'effectuer dans les conditions sociales les meilleures possibles. Ils devront s'accompagner, pour les agents partants, de possibilités de réinsertion dans le secteur privé, avec des activités correspondant à leurs capacités, aux besoins du marché et susceptibles de leur procurer un revenu convenable. Cette action nécessite l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan de reconversion de ces agents.
Ce plan de reconversion requiert une préparation minutieuse, comportant notamment une évaluation appropriée des agents et la constitution d'une banque ou d'un fichier de micro-projets et d'activités à entreprendre par eux. La mise en oeuvre de ce plan ne peut être assurée valablement que de façon décentralisée. Elle doit être confiée à des structures ad hoc légères, chargées de traiter les différents cas au niveau de chaque province. Ces structures devront être dotées d'un nombre réduit d'agents préparés à cet effet et disposer du fichier ou de la banque de projets intéressant leur province ainsi que des équipements nécessaires à leur travail, en particulier en informatique.
La réalisation de ce plan de reconversion est conditionnée par la possibilité de fournir le crédit d'installation aux agents intéressés. Cela nécessitera des contributions de la part des partenaires financiers qui devraient être sensibilisés, dès à présent, à l'importance d'une telle opération.
Sur la base de ces propositions, le plan de mise en oeuvre de la restructuration a été envisagé. Cette restructuration se fera à deux niveaux:
i. Au niveau national
- le Comité de suivi, composé des représentants des Ministères concernés et des bailleurs de fonds, qui définit les orientations, l'organisation, les méthodes, les règles et les procédures de la restructuration ainsi que son harmonisation pour toutes les structures et assure le suivi et le contrôle de son exécution;
- la Cellule nationale de la restructuration qui est l'instrument technico-administratif du Comité pour qui elle prépare les éléments et les dossiers de prise de décisions qu'elle est chargée de notifier et dont elle évalue l'exécution.
ii. Au niveau départemental
- les cellules départementales d'exécution de la restructuration qui sont chargées de préparer les décisions de la restructuration, les exécutent, et rendent compte, au niveau national, de l'état d'avancement des opérations programmées.
Cette restructuration se décomposera en deux phases:
i. Une phase préparatoire immédiate, au cours de laquelle seront mis en place les instruments indispensables à la mise en oeuvre de la restructuration (instruments institutionnels, juridiques et méthodologiques) ainsi que les moyens financiers pour couvrir ce plan.
ii. Une seconde phase consacrée simultanément:
- aux transferts des activités des structures avec le souci d'assurer les meilleures conditions de leur développement ultérieur;
- à la reconversion du personnel partant;
- à la réorganisation et au renforcement des institutions ainsi qu'à la formation de leur personnel.
Cette restructuration devrait s'accompagner de la définition de politiques dans les domaines suivants:
- le développement des productions agricoles avec des propositions fondées sur des études de marchés intérieurs et extérieurs et des conditions permettant leur accès aux producteurs et respectant les équilibres agro-écologiques et socio-économiques;
- les problèmes fonciers qui ne peuvent être traités en dehors de la participation effective des paysans au niveau local et sans intégrer les us et coutumes en vigueur;
- les ressources naturelles (les sols, les eaux, la flore, la faune continentale et aquatique), leur aménagement, leur exploitation, leur gestion (irrigation, reboisement, etc.) et leur protection (réglementation, contrôle, etc.);
- le crédit agricole, avec des propositions permettant de le rendre accessible à toutes les catégories d'agriculteurs et assurant l'harmonisation des formules existantes en précisant le rôle de l'Etat et la participation de la profession agricole;
- l'appui technique, avec la définition des rôles et des relations qui doivent exister entre la recherche agronomique, la vulgarisation et la formation en précisant la part d'intervention de l'Etat, la participation des agriculteurs et de leurs partenaires des autres professions;
- les institutions publiques, avec l'élaboration d'une loi organique traduisant le contenu de la restructuration;
- les organisations professionnelles agricoles, avec l'élaboration d'une nouvelle législation coopérative donnant une entière autonomie au mouvement coopératif, facilitant sa promotion et ramenant le rôle de l'Etat à celui de suivi statistique et d'encouragement en tenant compte des propositions contenues dans le plan de restructuration;
- le système d'enseignement et de formation agricoles qui doit être réformé pour être capable de répondre aux besoins évolutifs du développement agricole, incluant les secteurs public et privé;
- les groupes défavorisés avec des propositions reposant sur l'évaluation de leurs besoins spécifiques et visant leur intégration économique et sociale à travers des programmes adaptés à leurs conditions.
La mise en oeuvre de la restructuration devrait commencer à être préparée dès l'adoption des axes proposés. Cette préparation comprend:
- La concertation avec les bailleurs de fonds en vue de la définition de leurs contributions à la mise en oeuvre de la restructuration qui doit être considérée comme un processus à mener sans interruption. Dans cet esprit, afin d'éviter un arrêt au terme de cette phase de préparation et d'assurer dès à présent la suite des opérations, il est nécessaire de préparer les partenaires financiers à l'idée de contribuer au financement de la mise en oeuvre de la restructuration.
En même temps, il conviendrait de mobiliser les fonds nécessaires à une assistance technique au MAFF pour l'aider à suivre et à coordonner l'exécution de la restructuration jusqu'à son terme.
- L'information du personnel des services agricoles et des agriculteurs quant aux objectifs et aux modalités de la restructuration pour obtenir leur adhésion.
- L'élaboration des textes juridiques et la mise au point des procédures d'exécution des opérations de restructuration.
Les principes liés à ces opérations de restructuration sont les suivants:
- La restructuration des services doit obéir aux mêmes règles et principes et se faire en même temps pour assurer la cohérence des actions et bénéficier des mêmes moyens.
- La restructuration des institutions rurales est une affaire nationale qui doit être exécutée par des organes et un personnel nationaux. Elle nécessite des apports techniques et financiers extérieurs en complément des capacités nationales pour aider à la reconversion aisée du personnel partant et à la réorganisation et au renforcement des structures.
- Une attention particulière doit être accordée aux conditions dans lesquelles seront traitées les ressources humaines, tant en raison de la sensibilité sociale qui s'attache au personnel à reconvertir que de l'importance du facteur humain dans le succès des structures mises en place.
- Les opérations de restructuration doivent être préparées minutieusement afin d'en assurer le succès, en tenant compte de la progressivité de la mise en oeuvre, tout en envisageant les possibilités de relève de certaines opérations commerciales et industrielles des structures d'encadrement par d'autres opérateurs et, en priorité, les personnes quittant les structures.