1. Los organismos no gubernamentales, la industria privada y los gobiernos han implantado ya en varios sectores y por diferentes razones planes de etiquetado de productos. Su rasgo común es que se orienta el comportamiento adquisitivo de los consumidores para que tengan en cuenta las características de los productos, además de su precio y las normas de calidad y sanidad obligatorias. Estas características pueden referirse a objetivos económicos y sociales (comercio leal; apoyo al pequeño agricultor; disuasión del trabajo de los menores), además de objetivos ambientales y ecológicos. Tales planes pueden comprender programas específicos de apoyo para facilitar el cumplimiento por parte del sector privado de los criterios de etiquetado, especialmente en los países en desarrollo, así como medidas temporales para resarcir a las personas y a las familias que pudieran verse perjudicadas.

2. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Rio de Janeiro, Brasil, en 1992, se reconoció internacionalmente la utilidad potencial de los planes de ecoetiquetado para crear incentivos basados en el mercado para productos y procedimientos de producción inocuos para el medio ambiente. En dicha Conferencia, los gobiernos acordaron "alentar la difusión del etiquetado con indicaciones ecológicas y otros programas de información sobre productos que tienen relación con el medio ambiente, a fin de que el consumidor pueda hacer una selección fundamentada"¹. A los consumidores se les ofrece la oportunidad de manifestar sus inquietudes ambientales mediante los productos que eligen. Se espera que las preferencias de los consumidores determinen diferencias de precios y/o cuotas de mercado entre los productos ecoetiquetados y aquellos otros que no reúnen las condiciones para su ecoetiquetado o cuyos productores no tratan de obtener esas etiquetas. La etiqueta se obtiene a través de un proceso de certificación que se basa en una serie de criterios (es decir, el nivel deseado). Las diferencias de precios y/o cuotas de mercado potenciales proporcionan un incentivo económico para que las empresas recaben la certificación de sus productos.

3. Desde que el Gobierno de Alemania, allá por los años setenta, introdujo con éxito el primer plan de ecoetiquetado, han proliferado estos planes en muchos países y para una amplia gama de productos, incluidos los artículos alimenticios y los productos forestales. La introducción de planes de ecoetiquetado en el sector forestal obedeció a la creciente preocupación por la deforestación tropical entre las organizaciones ambientales, los gobiernos y los consumidores sensibles a las cuestiones ecológicas en el decenio de 1980. Por una parte, se introdujeron planes de ecoetiquetado como medio para reducir la demanda de madera de bosques tropicales no sometidos a ordenación, sin recurrir a medidas restrictivas del comercio que podrían haberse impugnado en virtud de las normas del comercio internacional. Por otra parte, los países productores que suministraban cantidades importantes de madera tropical a consumidores de América del Norte y Europa sensibles a las cuestiones ecológicas recibieron un estímulo para introducir estos planes con el fin de evitar la pérdida de cuotas de mercado. En los últimos años, los planes de ecoetiquetado en el sector forestal se han ampliado para incluir productos procedentes de bosques templados y boreales.

4. En la cuarta reunión del Grupo Intergubernamental Ad Hoc de las Naciones Unidas sobre los Bosques, celebrada en febrero de 1997, se aprobaron propuestas de acción relacionadas con la certificación y el etiquetado. El Grupo instó a los países, dentro de sus marcos jurídicos respectivos, y a las organizaciones internacionales a que examinaran la relación, potencialmente de apoyo mutuo, entre ordenación forestal sostenible, comercio y planes voluntarios de certificación y etiquetado aplicados con arreglo a la legislación nacional pertinente, y a que se esforzaran por asegurar, cuando fuera necesario, que tale planes no se utilizaran como forma de proteccionismo encubierto ni estuvieran en contradicción con las obligaciones internacionales.

5. En el sector agrícola, hay datos que indican que la demanda de alimentos orgánicos en Europa y América del Norte ha sido superior a la oferta durante muchos años. Como resultado de ello, los importantes sobreprecios aplicados a los productos alimenticios orgánicos han creado un fuerte incentivo para ampliar la producción no sólo en esas regiones sino también en un número creciente de países en desarrollo. El rápido aumento de los planes de etiquetado que identifican a los productos "orgánicos" han dado lugar a una situación bastante confusa para los consumidores, por lo que se han hecho intentos de elaborar normas armonizadas que faciliten el acceso de los productores orgánicos a los mercados mundiales mediante el mutuo reconocimiento de los planes de certificación a través de las fronteras. Las dos iniciativas principales para llegar a unas normas internacionales comunes son las "Normas básicas" para la agricultura orgánica de la Federación Internacional de los Movimientos de Agricultura Biológica (IFOAM) y el "Proyecto de directrices para la producción, elaboración, etiquetado y comercialización de alimentos producidos orgánicamente", elaborado por el Comité sobre Etiquetado de los Alimentos de la Comisión del Codex Alimentarius (CAC). Se prevé que este último documento será presentado a la CAC en 1999.

6. En el sector pesquero, hay en la actualidad por lo menos dos iniciativas privadas para crear planes de ecoetiquetado: i) el Consejo de Administración de los Mares, promovido por el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y Unilever, para la pesca marítima, y ii) un plan de etiquetado para la acuicultura, promovido para la Alianza Mundial de la Acuicultura, ONG de reciente creación que representa principalmente a empresas interesadas en la acuicultura del camarón. Es probable que las preocupaciones por la reducción de los suministros procedentes de poblaciones de peces explotadas en exceso y por los efectos ambientales de ciertas prácticas de la acuicultura sean las razones por las que las asociaciones industriales y los grandes mayoristas y minoristas de pescado en algunos países están examinando la aplicación de planes de ecoetiquetado para el pescado y los productos pesqueros.

7. El objetivo último del ecoetiquetado del pescado y productos pesqueros es alcanzar la meta de la pesca y la acuicultura sostenibles. Esto concuerda con los objetivos que se persiguen mediante el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable y demás instrumentos internacionales y nacionales, que en general insisten en conseguir los objetivos de la sostenibilidad a través de intervenciones de política pública que comprenden, entre otras cosas, instrumentos de reglamentación como la limitación de los planes de concesión de licencias, normas sobre efluentes, regulación del uso de la tierra, y medidas basadas en el mercado, como el establecimiento de derechos de pesca comerciables (por ejemplo, CIT) y la imposición de derechos o impuestos por el empleo de los recursos y la contaminación. Los planes voluntarios de ecoetiquetado pueden complementar las intervenciones de política pública proporcionando más incentivos económicos para unas prácticas de producción sostenibles, pero normalmente no pueden sustituir las funciones de ordenación del Estado, dado el carácter de propiedad pública o común de los recursos pesqueros y de sus hábitat. Además, la explotación de poblaciones de peces transfronterizas por parte de varios Estados requiere que éstos cooperen bilateralmente o mediante acuerdos pesqueros regionales para la ordenación de esas poblaciones.

8. Entre los objetivos pertinentes del Código de Conducta para la Pesca Responsable enunciados en el Artículo 2 que guardan relación con la cuestión del ecoetiquetado, se incluyen los siguientes:

1. establecer principios, de conformidad con las normas del derecho internacional pertinentes, para que la pesca y las actividades relacionadas con la pesca se lleven a cabo de manera responsable, teniendo en cuenta todos los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, sociales, ambientales y comerciales pertinentes;
8. promover el comercio de pescado y productos pesqueros, de conformidad con las normas internacionales pertinentes y evitar el uso de medidas que constituyan obstáculos encubiertos a dicho comercio.

También deberá hacerse referencia a los principios generales del Código siguientes:

• La ordenación de la pesca debería fomentar el mantenimiento de la calidad, la diversidad y disponibilidad de los recursos pesqueros en cantidad suficiente para las generaciones presentes y futuras, en el contexto de la seguridad alimentaria, el alivio de la pobreza y el desarrollo sostenible. Las medidas de ordenación deberían asegurar la conservación no sólo de las especies objetivo, sino también de aquellas especies pertenecientes al mismo ecosistema o dependientes de ellas o que están asociadas con ellas (Artículo 6.2);
• Los estados deberían considerar a la acuicultura, incluidas las pesquerías basadas en el cultivo, como una forma de promover una diversificación en el ingreso y la dieta. Al hacerlo, los estados deberían velar por que los recursos sean usados de forma responsable y los impactos adversos sobre el ambiente y las comunidades locales sean minimizados (Artículo 6.19).

9. Al abordar la utilización responsable del pescado, el Artículo 11.1.11 del Código de Conducta pide a los estados que velen por que "el comercio internacional e interno de pescado y productos pesqueros se lleve a cabo conforme a prácticas de conservación y gestión bien fundadas, mejorando la identificación de la procedencia del pescado y de los productos pesqueros comercializados". El Artículo 11.1.3 establece que "los estados deberían establecer normas mínimas de inocuidad y garantía de calidad y asegurarse de que dichas normas se aplican de manera efectiva en toda la industria. Deberían promover la aplicación de normas de calidad acordadas en el marco de la Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS, y de otras organizaciones o arreglos pertinentes". Además, en el Artículo 11.1.4 se estipula que "los estados deberían cooperar para lograr la armonización o el reconocimiento mutuo, o ambas cosas, de las medidas sanitarias y programas de certificación nacionales, según proceda, y estudiar las posibilidades de establecer organismos de control y certificación reconocidos recíprocamente". En lo que respecta al comercio internacional responsable, en el Artículo 11.2.2 se declara que "el comercio internacional de pescado y productos pesqueros no debería comprometer el desarrollo sostenible de la pesca ni la utilización responsable de los recursos acuáticos vivos". Una mejora de la información sobre la procedencia del pescado y los productos pesqueros podría tener como resultado un comportamiento adquisitivo con más conocimiento de causa por parte de los consumidores y los intermediarios que tenga en cuenta el estado de determinadas poblaciones de peces o su suministro a partir de ciertas prácticas de la acuicultura.

10. En los párrafos siguientes se examinan algunas cuestiones que tal vez sea necesario tener en cuenta cuando se introduzca un sistema de ecoetiquetado para el pescado y los productos pesqueros procedentes de la pesca marítima. Algunas de ellas podrían aplicarse, mutatis mutandis, a los productos de la acuicultura.

11. La finalidad del ecoetiquetado, cuando se aplica a la pesca marítima, consistiría en alcanzar determinados objetivos específicos en la ordenación pesquera. Estos objetivos se hallan expresados en los criterios que sirven de base a las normas de certificación. El establecimiento de objetivos para la ordenación pesquera constituye en principio una prerrogativa de los estados. Sin embargo, en varios instrumentos internacionales, tanto obligatorios como voluntarios, los estados han expresado el compromiso de perseguir ciertos objetivos relativos a la conservación y la ordenación de los recursos pesqueros marinos. Estos instrumentos comprenden, entre otros, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 1982, el Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias, de 1995, y el Código de Conducta para la Pesca Responsable. Entre otros instrumentos internacionales que contienen disposiciones sobre conservación y ordenación de los recursos vivos del mar y sus hábitat están la Convención sobre la Diversidad Biológica y el Programa 21 de la CNUMAD.

12. Además de los instrumentos mundiales antes citados, los objetivos de la ordenación pesquera para algunos recursos pesqueros marinos han quedado establecidos por organizaciones regionales de ordenación pesquera y dentro de tratados bilaterales y multilaterales entre estados que comparten una o varias poblaciones de peces.

13. Estos instrumentos mundiales, regionales y bilaterales no expresan por lo general los objetivos de la ordenación pesquera con suficiente detalle y con la necesaria precisión para que sirvan de criterios de certificación en los planes de ecoetiquetado de pescado y productos pesqueros específicos procedentes de la pesca marítima.

14. En los casos en que no puedan derivarse directamente los criterios de instrumentos internacionales con fines de certificación, surge la cuestión de cómo y por qué deben establecerse en los planes de ecoetiquetado los objetivos de la ordenación. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar confirma el derecho soberano de los estados costeros a efectos de conservar y ordenar los recursos vivos dentro de sus ZEE. En la Estrategia de 1984 para la Ordenación y el Desarrollo Pesqueros de la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros se establece que "los estados tienen el derecho soberano de determinar sus políticas en materia de desarrollo y aprovechamiento de los recursos pesqueros". De esta declaración puede sacarse la conclusión de que, en general, los estados podrían examinar, si procediera, el establecimiento de objetivos y criterios de ordenación de cualquier plan de etiquetado para el pescado y productos pesqueros procedentes de recursos pesqueros marinos dentro de sus propias ZEE, o participar en dicho establecimiento.

15. Si se quiere alcanzar los objetivos de la ordenación pesquera mediante planes de ecoetiquetado, es necesario cumplir ciertos requisitos. El incentivo económico creado por el plan de etiquetado tiene que ser lo suficientemente elevado para que a los organismos de ordenación pesquera y a los participantes en la pesca les resulte interesante recabar la certificación y sufragar los gastos conexos de la ordenación pesquera y el etiquetado. La autoridad en materia de ordenación pesquera podría corresponder a un estado o ser delegada por éste en una organización regional de ordenación pesquera, una entidad privada, una asociación de la industria pesquera, una comunidad pesquera, una cooperativa de pesca o una combinación de ellas. Puede que el incentivo económico no sea necesaria y exclusivamente el resultado de un aumento del precio y/o de la cuota de mercado del producto etiquetado, sino que podría derivar del apoyo financiero del estado y organismos donantes, incluidas organizaciones no gubernamentales, de inversiones en ordenación pesquera por organismos financieros, inclusive bancos de desarrollo, así como a través de la obtención directa de rentas del recurso por los participantes en la pesquería y/o el organismo de ordenación. Las rentas que se obtendrían de los recursos sólo podrían devengarse con el paso del tiempo después de la institución de un régimen de ordenación eficaz. La duración de este intervalo de tiempo dependería de varios elementos, en particular del tiempo necesario para restablecer la abundancia de los recursos pesqueros hasta alcanzar el nivel deseado.

16. La elección de los productos por parte de los consumidores y su disposición a pagar un precio mayor por el producto ecoetiquetado dependerán de su sensibilidad general y de su capacidad para afrontar inquietudes ecológicas a través de su comportamiento adquisitivo y su concienciación y conocimiento de los objetivos específicos que se persiguen con el plan de etiquetado. También es necesario que los consumidores tengan confianza en que, a través de un plan de este tipo, se están alcanzando esos objetivos. Para ello hace falta que los consumidores cuenten con información precisa sobre el plan de etiquetado y tengan confianza en los procedimientos aplicados para a) fijar objetivos y establecer las normas y criterios pertinentes; ii) asegurar el cumplimiento de esas normas y criterios; y iii) mantener la cadena de custodia a través de todas las fases del ciclo del producto.

17. A falta de información suficiente y exacta, los consumidores pueden llamarse a engaño sobre los beneficios ambientales que resultarán de su elección de productos. La confusión de los consumidores podría derivar, entre otras cosas, de la existencia de planes de etiquetado contradictorios, que se basan en diferentes series de criterios y normas. Por ejemplo, los consumidores pueden asociar una etiqueta que indica que cierta especie no es capturada incidentalmente en la captura de una especie que se desea pescar como demostración de la sostenibilidad de la pesquería elegida como objetivo. Los consumidores podrían también llamarse a engaño sobre los efectos ambientales de la compra de pescado y productos pesqueros sin etiquetar, los cuales no podría suponerse, a priori, que proceden de pesquerías insostenibles.

18. El Principio 12 de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 se refiere expresamente al requisito de no discriminación en las políticas comerciales con fines ambientales y pide un consenso internacional sobre medidas ecológicas para resolver los problemas transfronterizos y mundiales. Dice así:

"Las medidas de política comercial con fines ambientales no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional. Se debería evitar tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la jurisdicción del país importador. Las medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o mundiales deberían, en la medida de lo posible, basarse en un consenso internacional".

19. Se ha expresado preocupación por el hecho de que el ecoetiquetado pudiera crear barreras para el acceso a los mercados, especialmente de productores de países en desarrollo. El ecoetiquetado prescrito por estados entraría en el ámbito de las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), especialmente las contenidas en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) y su Código de Buena Conducta para la elaboración, adopción y aplicación de normas (Anexo 3 de dicho Acuerdo). El Acuerdo OTC hace también referencia a planes privados y voluntarios de etiquetado y exige que los estados aseguren que los órganos públicos o privados encargados de establecer las normas se ajusten al Código de Buena Conducta.

20. La ordenación de muchas pesquerías marinas en los países en desarrollo plantean dificultades especiales, sobre todo para las pequeñas pesquerías con un gran número de participantes que faenan partiendo de múltiples lugares de desembarque y que explotan simultáneamente múltiples poblaciones de peces. Por otra parte, la capacidad de las administraciones de pesca no basta a menudo y los servicios de infraestructuras actuales son insuficientes para una ordenación eficaz de la pesca. Aunque muchas pequeñas pesquerías producen básicamente para los mercados internos, las capturas de algunas especies muy valiosas para los mercados de exportación suponen a menudo una gran contribución a sus rentas e ingresos.

21. La ordenación de grandes pesquerías industriales de países en desarrollo y de países en transición plantea generalmente menos dificultades, pero siguen siendo importantes en muchos casos dadas las limitaciones con que a menudo se enfrentan las administraciones de pesca. Por lo tanto, aunque la certificación de algunas pesquerías específicas puede acarrear grandes oportunidades comerciales, las perspectivas que se ofrecen a los países en desarrollo y en transición de aplicar los planes de ecoetiquetado para productos de la pesca marítima, o de atenerse a ellos, son por lo general menos favorables que las de los países desarrollados. Por ese motivo, tal vez haya que prestar especial atención a que los países en desarrollo y los países en transición puedan participar en los planes de ecoetiquetado en condiciones de igualdad. Estas consideraciones pueden guardar relación con los criterio en que se basan las normas de etiquetado exigidas, con medidas específicas de creación de capacidad a través de la ayuda técnica y financiera y con arreglos pertinentes de financiación que aseguren la disponibilidad de suficientes recursos financieros para la ordenación de la pesca marítima. En este sentido, hay que tener en cuenta, entre otras cosas, las disposiciones del Artículo 5 del Código de Conducta para la Pesca Responsable sobre los requisitos especiales de los países en desarrollo y las disposiciones del Artículo 12 del Acuerdo OTC en relación con el trato especial y diferenciado de los países miembros en desarrollo.

22. En la sexta reunión del Comité del COFI sobre Comercio Pesquero, que se celebró en Bremen, Alemania, del 3 al 6 de junio de 1998, se acordó que la FAO organizara una consulta técnica para examinar la viabilidad de elaborar directrices no discriminatorias y aplicables a nivel mundial para el ecoetiquetado de pescado y productos pesqueros procedentes de la pesca marítima.

23. Atendiendo a la recomendación del Subcomité, la FAO convocó, con fondos extrapresupuestarios del Consejo de Ministros Nórdicos, la Consulta Técnica sobre la viabilidad de elaborar directrices técnicas no discriminatorias para el ecoetiquetado de productos de la pesca de captura marina, que se celebró en Roma, Italia, del 21 al 23 de octubre de 1998. El informe de la Consulta figura en el documento COFI/99/Inf.16 Parte I.

24. Aunque la Consulta no llegó a un acuerdo sobre la formulación de una recomendación al Comité de Pesca en relación con este asunto, hubo consenso respecto a que si se llegase finalmente a un acuerdo sobre la viabilidad de elaborar directrices para el ecoetiquetado, éstas deberían ser compatibles con el Código de Conducta para la Pesca Responsable y además deberían tener en cuenta, entre otros, los principios siguientes:

• ser de carácter voluntario y estar orientadas al mercado;
• ser transparentes;
• no ser discriminatorias, no crear obstáculos al comercio y permitir una competencia leal;
• definir claramente las responsabilidades de los promotores de planes y organismos de certificación de conformidad con las normas internacionales;
• aplicar procedimientos de auditoría y verificación fiables;
• reconocer los derechos soberanos de los estados y cumplir todas las leyes y reglamentos pertinentes;
• asegurar la equivalencia de normas entre los países;
• basarse en las pruebas científicas de mejor calidad de que se disponga;
• ser prácticas, viables y verificables;
• asegurar que las etiquetas transmitan información verdadera;
• proporcionar claridad.

25. Se subrayó que, en caso de que así lo decidiese el COFI, la elaboración de directrices técnicas debería tener en cuenta los trabajos afines en curso de otras organizaciones intergubernamentales, en particular la OMC, y ser compatible con ellos. Se mencionó también la necesidad de tener en cuenta la labor de la Organización Internacional de Normalización (ISO) y los procedimientos adoptados por la Comisión del Codex Alimentarius, así como otras experiencias pertinentes relacionadas con esta materia, como las que se mencionan en la introducción.

26. Se sugirió que, si se quería elaborar directrices, éstas deberían tener por objeto el proporcionar unos criterios mínimos aplicables mundialmente que habrían de incluirse en cualquier plan de ecoetiquetado. Tales criterios mínimos servirían después como referencia para la elaboración de los criterios detallados necesarios para los planes específicos de ecoetiquetado. Hubo unanimidad en que la FAO no tendría que desempeñar papel alguno en la aplicación de cualquier plan. Se reconoció asimismo que las directrices deberían considerar el proceso mediante el cual se emprendería el ecoetiquetado.

27. Se informará a la Reunión Ministerial de cualquier cuestión pertinente que pudiera plantearse en las deliberaciones sobre este tema en el 23� período de sesiones del COFI.

28. Se invita a la Reunión Ministerial a que proporcione orientación sobre la posible función del ecoetiquetado del pescado y los productos pesqueros para promover la pesca responsable y a que examine si es necesaria una acción mundial para asegurar que los planes de ecoetiquetado contribuyan efectivamente a la sostenibilidad de la pesca y de la acuicultura y que no sean discriminatorios ni creen nuevos obstáculos al comercio.