En nuestra sección Opiniones Territoriales, conversamos con Jean-Paul Faguet, director del Programa de Gestión del Desarrollo de la London School of Economics. Cursó estudios tanto de economía como de ciencias políticas en las Universidades de Princeton, Harvard y la London School of Economics. Su trabajo de investigación reciente se centra en el proceso de descentralización y el gobierno local, los vínculos entre la sociedad civil y la efectividad del sector público en América Latina y Asia del Sur. Actualmente preside el Decentralization Task Force, parte de la iniciativa para el diálogo sobre políticas (Initiative for Policy Dialogue) que promueve Joseph Stiglitz en la Universidad de Columbia. Previamente trabajó para el Banco Mundial en Bolivia sobre temas de salud, educación y desarrollo infantil. Los resultados de su investigación han sido publicados en World Development y en Journal of Development Studies, entre otros.

1. Según se recoge en su libro, “Descentralización y democratización en Bolivia: La historia del Estado débil, la sociedad rebelde y el anhelo de democracia”, la descentralización, desde el punto de vista de la teoría clásica, sólo tendría efectos de segundo orden sobre el crecimiento económico (tales como la rendición de cuentas y la responsabilidad de los gobiernos locales). ¿Qué impacto tiene un proceso de descentralización en la atracción de inversiones, en su opinión?

JPF: Es acertado distinguir entre los efectos de primer y segundo orden cuando se habla de descentralización y atracción de inversiones. Los efectos de primer orden tienen que ver con la competencia entre provincias, municipios, etc. por las inversiones sobre todo privadas (pero también pueden ser públicas). Esto se ve cuando, por ejemplo, diferentes estados norteamericanos compiten por atraer una fábrica de automóviles japonesa, con todas sus fuentes de empleo más una gran inversión en capital productivo. También los municipios compiten por atraer no sólo fábricas y negocios, sino también equipos deportivos, y las inversiones consiguientes en, primero, un estadio; y,después, los restaurantes, hoteles, etc. que tienden a acompañarles.

Esta competencia puede ser positiva, cuando presiona a los gobiernos sub-nacionales a mejorar su gestión, y a realizar inversiones que aumenten la eficiencia y calidad de los servicios públicos (transporte, electricidad, agua y saneamiento, educación) de los que  depende el éxito de estos negocios a largo plazo.

Pero puede tener efectos negativos, cuando la misma dinámica competitiva se concentra más bien en concesiones impositivas, gastos públicos específicos, o bajas en los niveles de regulación económica que los políticos sub-nacionales prometen a los empresarios para atraer inversiones a sus municipios o provincias.

Todo lo anterior se refiere a la competencia entre gobiernos nacionales dentro de un país. ¿Se puede decir que la descentralización hace más o menos atractivo invertir en un país, en comparación con otro? En general, la respuesta es No. Si un país cuyo gobierno central no facilita la inversión extranjera cuenta con regiones o ciudades que sí buscan promoverla, , entonces la descentralización sería positiva para la inversión en esos lugares, y por tanto en el país en general. Pero es posible que los gobiernos sub-nacionales estén menos interesados en atraer inversiones, en cuyo caso la descentralización sería negativa para la inversión extranjera.

Por tanto no podemos definir si la descentralización es sistemáticamente mejor o peor para la inversión extranjera, pues la respuesta depende de las características de los gobiernos centralizados y descentralizados que comparemos. Lo que sí se puede decir, no obstante, es que cuando los países descentralizados tienen más gobiernos independientes a nivel sub-nacional, hay más posibilidades de que algunos hagan  faciliten la inversión, en casos en los que el gobierno nacional se desinterese.

Por último, y a nivel de regularidad empírica, es notable que los países que más inversión extranjera atraen,  tienden a ser federales y no unitarios.

2. A la luz de su dilatada experiencia en el estudio de la descentralización en América Latina, considera que la descentralización favorece per se a las políticas de equidad e inclusión? ¿O son necesarios esfuerzos paralelos en refuerzo institucional y participación ciudadana?. Y, en ese sentido, ¿qué papel juegan las inversiones que realizan las administraciones descentralizadas en políticas de formación y capacitación?

JPF: En países democráticos que descentralizan sinceramente – es decir realmente, a fondo, y no sólo formalmente en leyes y declaraciones que luego no se cumplen – podemos esperar una mayor participación ciudadana en procesos y decisiones democráticas, y por tanto políticas públicas más sensibles a las necesidades de los ciudadanos. En muchos países que descentralizan de esta manera, se realizan otras reformas para aumentar la participación ciudadana en la vida pública, como por ejemplo cabildos abiertos, revocación del mandato del alcalde, consultas especiales, etc. Semejantes medidas son bienvenidas, y – en casos de descentralización sincera – por lo general tienen efectos positivos.

Pero es importante subrayar que no son necesarias para que la descentralización democrática logre políticas públicas más sensibles a las preferencias de los ciudadanos. La simple creación de gobiernos locales cuyos líderes son elegidos y tienen que satisfacer los deseos de los votantes locales para ser reelectos, basta para crear incentivos poderosos que llevan estos gobiernos a una responsabilidad ante la demanda local mayor a lo que los oficiales anteriores, bajo un sistema centralizado, percibían.

Por ello, la descentralización lleva naturalmente a un estado que responde más ágilmente ante la demanda de sus ciudadanos, en donde estos segundos pueden participar plenamente en la toma de decisiones. Pero no por eso genera mayor equidad económica. De hecho, la relación en ese sentido puede ser negativa. En la medida en que los gobiernos sub-nacionales financian sus actividades con impuestos locales, la descentralización puede aumentar la desigualdad entre municipios ricos, que pueden gastar mayores sumas en educación, salud, etc., y los pobres, cuyas necesidades pueden ser más grandes, pero que padecen recursos insuficientes para atenderlos.

3. Usted habla de la importancia del capital social, entre otras cosas, para frenar la corrupción. ¿En líneas generales, de qué manera instituciones descentralizadas pueden contribuir a ese objetivo?.

JPF: Por estar más cerca a los votantes, las instituciones descentralizadas deberían ser más transparentes ante los mismos.  Compare, por ejemplo, las posibilidades de malversar que tiene un político nacional manejando un ministerio u organización grande y compleja, con un alcalde de municipio pequeño y rural, para hacer clara la comparación. El primero maneja un presupuesto grande, mucho personal, y un rango de actividades que muy poca gente – incluso dentro de su propio ministerio – comprende. La distancia entre él y el ciudadano medio es muy grande. El alcalde rural, por contrario, maneja un presupuesto reducido, y realiza actividades que sus votantes pueden observar fácilmente. Cruza la plaza central todos los días; sus conciudadanos pueden observar sus acciones, cómo viste, qué auto maneja. Esconder el robo en semejantes condiciones es bastante más difícil que si uno trabaja en un organismo de la administración central. Por tanto, trasferir funciones del mismo aparato central a administraciones locales por lo largo y ancho de un país va tender a disminuir la corrupción.

El papel de las organizaciones cívicas y sociales es importante en ese sentido. Mis investigaciones en países latinoamericanos como Bolivia y Colombia (Faguet 2009b, Faguet and Sánchez 2008 y 2014) han demostrado que cuando la sociedad civil está más organizada, con más organizaciones cívicas que median la relación entre el ciudadano y sus servidores públicos, más control se realiza sobre las decisiones y acciones de los segundos. En Bolivia éstos se conocen como Organizaciones Territoriales de Base (OTBs).  Operan a través de Comités de Vigilancia a nivel municipal. Han tenido efectos muy positivos en muchos municipios del país durante los últimos 20 años. Representan una inspiración del modelo boliviano de descentralización, pues incorporan elementos importantes del abundante capital social boliviano a la gobernanza del país.

4. ¿Existen en su libro algunas metodologías e indicadores en relación la medición de los procesos institucionales que ha estudiado, que pueda compartir con nosotros?; ¿Y en relación a la medición o indicadores del capital social en Bolivia, y a los aspectos más relevantes para fomentar dicho capital, la acción colectiva y democrática y el buen desempeño institucional?

JPF: Mi libro sobre Bolivia (Faguet 2012) investiga en gran detalle la calidad de gestión municipal que se realizó en nueve estudios de caso que representan ampliamente toda la heterogeneidad de un país como Bolivia. Este trabajo se hizo a partir de  entrevistas, observación, y otros métodos cualitativos, implementados desde el 1997 hasta el 2012. En base a este trabajo, desarrollo una teoría de cómo y cuando se da el buen desempeño municipal. La teoría postula que el buen desempeño municipales es producto de un sistema político local abierto y competitivo. Pero esto no es dado en ningún municipio, sino que es más bien el producto de interacciones cívicas y económicas, entre la sociedad civil y la empresa privada. En municipios donde la sociedad civil está altamente organizada, el sector privado está compuesto por muchas empresas y negocios heterogéneos, y los representantes de estos dos sectores interactúan,  habrá condiciones propicias para una política justamente abierta y competitiva. Y donde la política local funciona esta manera, el municipio va tender a ser responsable y sensible a lo que los votantes quieren.

Esta teoría explica bastante bien las dinámicas detectadas entre los nueve municipios estudios de caso que investigue en el libro. Pero para ser mucho más riguroso, también desarrollé indicadores cuantitativos del tamaño y heterogeneidad de la empresa privada municipal, el nivel de organización de la sociedad civil local, y la medida en que los gobiernos municipales responden ante las necesidades locales objetivas. Y lo que vemos para todos los municipios de Bolivia, a lo largo de 17 años, es que la teoría funciona. Las variables detalladas explican bastante bien cuáles municipios son responsables, con alto desempeño, y cuáles no. Las variables dependientes tienen efectos estadísticamente significativos en el universo de municipios bolivianos, y los efectos en términos económicos son bastante importantes.

5. Nuestra Ventana de territorios inteligentes tiene como objetivo la difusión del enfoque territorial y sostenible del desarrollo en la región ALC. A su juicio, ¿cuál sería el primer paso que debería dar un territorio que quiera avanzar en un desarrollo más sostenible y equitativo, en relación con sus estructuras de gestión pública?

JPF: Lo primordial es asegurar que haya leyes y regulaciones que aseguren elecciones sub-nacionales libres, abiertas, y competitivas. Donde hay barreras  legales o administrativas que impiden la participación de algún partido, sector del electorado, o incluso la formación de un cierto partido, la competencia electoral será distorsionadora, seguramente favoreciendo en sus resultados a los poderosos que lograron imponer dichas barreras.

También las barreras a la participación política de los votantes deben ser minimizadas en cuanto a documentos de identidad, registración en las listas electorales, y el número y ubicación de los centros de votación, que deben ser muchos y fácilmente accesibles para estimular la participación electoral. Este es el primer paso, y es absolutamente fundamental para que los gobiernos que de esta manera son elegidos suelan ser transparentes y responsables antes sus votanteS.

Éstos temas son bastante importantes.  Los investigamos en profundidad en un rango amplio de países en América Latina y el Caribe, África y Asia en un libro que saldrá en 2015, y que he escrito  con un grupo de colegas magníficos (Faguet and Pöschl 2015).

Referencias adicionales

1.      Faguet, J.P. and C. Pöschl (eds.). 2015. Is Decentralization Good for Development? Perspectives from Academics and Policy Makers.  Oxford: Oxford University Press.

2.      Faguet, J.P. (ed.). 2014a. “Decentralization and Governance.”  Special Issue of World Development, 53: 1-112.

3.      Faguet, J.P.2012. Decentralization and Popular Democracy: Governance from Below in Bolivia. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Ø  Awarded the Political Studies Association’s W.J.M. Mackenzie Prize for best book published in 2012.

4.      Faguet, J.P. 2014b. “Can Sub-National Autonomy Strengthen Democracy in Bolivia?” Publius: The Journal of Federalism, 44(1): 51-81; doi: 10.1093/publius/pjt020.

5.      Faguet, J.P. and F. Sánchez. 2014. “Decentralization and Access to Social Services in Colombia.” Public Choice, 160(1-2): 227-249. Winner of the Corporación Andina de Fomento International Research Paper Prize. DOI 10.1007/s11127-013-0077-7.

6.      Faguet, J.P. 2009a. “Governance From Below in Bolivia: A Theory of Local Government With Two Empirical Tests.”  Latin American Politics and Society, 51(4): 29-68. DOI: 10.1111/j.1548-2456.2009.00063.x

7.      Faguet, J.P. 2009b. “Mejorando la educación y la salud de los pobres: Descentralización y reformas de política en Colombia.” Perspectivas, 7: 73-88.

8.      Faguet, J.P. and F. Sánchez. 2008. “Decentralization’s Effects on Educational Outcomes in Bolivia and Colombia.” World Development, 36: 1294–1316. DOI: http://dx.doi.org/10.1016/j.worlddev.2007.06.021

 9.      Faguet, J.P. and F.B. Wietzke. 2006. “Social Funds and Decentralization: Optimal Institutional Design.” Public Administration and Development, 26(4): 303-315.