最新全球报告显示扩大土地权属保障进展缓慢

罗马/哥伦比亚卡塔赫纳 — 今日发布的最新《土地权属与治理状况》报告显示，过去20年来，尽管全球在土地权属与治理方面取得进展，但世界范围内仅有35%的土地所有权、权属或使用权正式登记在册。

这份由联合国粮食及农业组织（粮农组织）、国际土地联盟和法国农业研究与合作组织国际农业发展研究中心联合发布的报告指出，约有11亿人认为他们很可能在未来5年内失去部分或全部土地和住房权利，几占全球成年人口的四分之一，而这一数字在过去几年中显著上升。

土地权属保障是负责任土地治理的关键催化剂，土地控制权和土地使用决策有助于做出更有利于生产和环境可持续发展的决策，促进稳定与和平，并增强投资信心。尽管在国际和国家政策层面，建立与扩大土地权属保障和治理取得一定进展，但步伐缓慢，且实地收效更为滞后，突出表明亟需加强政治承诺，并采取包容性政策。

粮农组织首席经济学家马克西莫·托雷罗·库伦表示：“土地权属缺乏保障是最具破坏性的结构性不平等之一，其代价体现为生产力下降、韧性削弱和营养状况恶化。稳固而有保障的土地权利是实现可持续投资的基础，决定着人们是只能维持短期生计，还是能够实现长期的粮食安全。”

国际土地联盟主任玛西·维戈达表示：“仍有太多人笼罩在失去土地和家园的恐惧之中，妇女和青年依然最易被排除在土地权属之外，这一现实削弱了粮食安全、气候行动和生物多样性保护的基础，也进一步表明，稳固的土地权利是同时推进这三项目标的根本前提。”

这份新报告首次对全球土地所有、使用和治理状况进行全面盘点。报告吸收了广泛意见，补充了过去二十年来在土地治理领域形成的指导框架，尤以《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（《权属自愿准则》）为代表。报告同时回应了日益增长的现实需求，即将土地权利与气候行动、生物多样性保护、性别平等以及农村转型相结合。

国际农业发展研究中心研究与战略副主任塞利姆·卢阿菲表示：“此次所有利益相关方共同携手，数据实证取之于各方，又服务于各方，为在国家和国际层面制定更有力、更透明、更公平的公共政策奠定了坚实基础。”

把握现状

各国合法持有全球超过64%的土地所有权，但这一数字也包括具有指定权属权利但缺乏书面登记的习惯权属。

报告数据显示，率高于四分之一的土地为私人所有，所有者包括个人、公司或集体；其余约10%的土地，其权属状况不明。

具体而言，报告指出全球约18%的土地为私人和公司所有，总面积为24亿公顷。

就全球范围内的农业用地（约占全球土地面积的37%）而言，排名前10%规模最大的土地所有者经营的农业用地占全球总量的89%。

区域间差异大相径庭

不同区域的土地权属制度差异巨大。在撒哈拉以南非洲地区，73%的土地为习惯权属性质，只有1%的土地拥有正式权属，其余大部分土地没有登记，属于国家所有。在东亚和东南亚，国有土地占比达51%，私人土地仅占9%。在北美，私人所有土地占比为32%，在拉丁美洲和加勒比地区则为 39%，除俄罗斯外的欧洲比例为55%，而国有土地在俄罗斯占主导地位。

现实土地权属和法律登记之间的差距具体表现为：土著人民和其他习惯权属保有者共占据55亿公顷的土地，占世界土地面积的 42%；但只有10亿公顷的土地权属明确，其世界土地面积占比仅为8%。这意味着世界上超过三分之一的碳储存量和40%的原始森林处于法律真空地带。

在有数据纪录的国家中，相较于女性，男性几乎普遍更有可能拥有土地或享有土地权利保障，近半数国家的性别差距超过20个百分点。

报告还显示，全球规模最大的农场（面积超1000公顷）经营着超过半数的农田，而全球85%的农民经营的土地不足2公顷，合计全球农田占比仅为9%。

报告指出，尽管全球仅有12个国家提交了与土地权属相关的全部三项可持续发展目标指标报告，但目前报告进度显著提速。

探讨习惯土地权属

鉴于习惯土地制度在全球土地权属系统中占比极高，本报告围绕这一议题进行了详细考察。在习惯土地制度中，土地由土著人民、牧民和部落群体管理，能够并且确实为保护生物多样性和应对气候挑战做出了重要贡献，因而事关人类繁荣和地球生机，日益受到关注。

在已报告的习惯权属土地中，约77%已经完成测绘制图，总面积约42亿公顷，但多数仍停留在示意性标注层面。其中30%位于北美和欧洲（包括俄罗斯大片地区），28%位于非洲，18%位于亚洲，拉丁美洲和加勒比地区以及大洋洲各占12%。

据估算，上述已完成测绘的习惯权属领地蕴藏着约450亿吨不可恢复碳，占全球碳储量的37%。这部分碳主要分布于森林生物群落之中，一旦释放，便无法在避免气候损害的时间尺度内重新封存。

与此同时，习惯权属土地正遭受日益加剧的人为压力威胁，包括城市扩张、交通基础设施建设、大规模工业化农业开发，以及油气开采和采矿活动。具有讽刺意味的是，某些以可再生能源、生物燃料、自然保护和碳抵消为目标的气候解决方案，反而在加大这类压力，对尚未获得正式法律承认或有效保护的土地而言尤其如此。初步分析显示，在已测绘的习惯权属土地中，19%的完整森林景观、15%的不可恢复碳储量热点区域以及7%的关键生物多样性区域仍缺乏政府的正式认可。

环境与气候关切正日益推动新一轮大规模土地收购，相关资金通常来自养老基金。尽管具体数据仍不明确，但2022年发布的《土地差距报告》警告指出，各国的净零排放承诺意味着陆地碳移除所涉土地面积近12亿公顷，规模大体相当于当前全球耕地面积总和。