1. En el presente documento se resume un estudio que publicará próximamente la FAO sobre las consecuencias del nuevo entorno mundial del comercio, y en particular el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, para el comercio agrícola de 33 pequeños Estados insulares y de litoral bajo en desarrollo (PEID)¹. En él se examinan las ventajas comparativas de los PEID en los mercados internacionales de productos agrícolas, pesqueros y forestales, y se analizan las consecuencias del Acuerdo sobre la Agricultura para su comercio.

2. Se afirma con frecuencia que los PEID sufren desventajas concretas debidas a la interacción de factores como sus dimensiones reducidas, su lejanía, su dispersión geográfica, su vulnerabilidad a las catástrofes naturales y su mercado interno limitado, además de los problemas generales con que se enfrentan los países en desarrollo². Como en el caso de todos los países en desarrollo, los PEID divergen en su nivel de desarrollo económico y en su competitividad en los mercados agrícolas. En los PEID que tienen ingresos más altos y un PIB per cápita superior a 6 000 dólares (Antigua y Barbuda, Bahamas, Bahrein, Barbados, Chipre, Jamaica y Malta), la agricultura desempeña un papel relativamente pequeño en la economía, aportando menos del 10 por ciento al PIB y empleando menos del 20 por ciento de la mano de obra. En el extremo opuesto, los países menos adelantados del grupo (Cabo Verde, Comoras, Guinea-Bissau, Haití, Islas Salomón, Maldivas, Samoa, Santo Tomé y Príncipe, y Vanuatu) tienen unos ingresos per cápita inferiores a 1 500 dólares y dependen de la agricultura para obtener hasta un 50 por ciento del PIB y un 75 por ciento del empleo.

3. Los PEID como grupo son exportadores netos de productos agrícolas. Las exportaciones agrícolas de los PEID cubren el 103 por ciento aproximadamente del valor de las importaciones agrícolas, pero dentro del grupo esta proporción varía considerablemente, desde menos del 5 por ciento en el caso de Antigua y Barbuda hasta más del 200 por ciento en el caso de Cuba (donde el valor de las exportaciones es el doble de las importaciones). Nueve PEID son exportadores netos de productos agrícolas (Belice, Cuba, Fiji, Guyana, Islas Salomón, Mauricio, Papua Nueva Guinea, San Vicente y las Granadinas, y Vanuatu). Las exportaciones agrícolas de los PEID tienden a concentrarse fundamentalmente en un pequeño número de productos y mercados y dependen por lo general de acuerdos de acceso preferencial a los mercados. Aunque en su mayoría los PEID no tienen una ventaja comparativa clara en lo que respecto a la producción agrícola en general, varios de ellos tienen una evidente ventaja comparativa con respecto a determinados productos agrícolas.

4. En 1994-95, el valor total de las exportaciones agrícolas de los PEID fue de unos 8 200 millones de dólares EE.UU., frente a 7 900 millones hace un decenio. Cuba por sí sola representó el 45 por ciento de todas las exportaciones agrícolas de los PEID en 1994-95, y este país junto con Chipre, Fiji, Mauricio, Papua Nueva Guinea y la República Dominicana fueron los seis mayores exportadores y suministraron casi el 80 por ciento del total. Mientras que el valor de las exportaciones agrícolas de los PEID creció poco en el último decenio, el valor de las importaciones agrícolas casi se duplicó, pasando de 4 300 millones de dólares EE.UU. a comienzos del decenio de 1980 a 8 000 millones en 1994-95. Los precios reales de casi todos los principales productos exportados por estos países disminuyeron en el decenio de 1980 y se han estabilizado en el de 1990. El índice de los precios reales (1980=100) del azúcar había descendido a 25 un decenio más tarde. Durante ese mismo período, el índice de los precios reales del banano bajó a 92 y el de las bebidas tropicales a 37. Desde comienzos del decenio de 1990, la tendencia descendente de estos productos ha sido más lenta o se ha invertido, de manera que para 1998 los índices de los precios reales se estimaban en 23, 90 y 51, respectivamente.

5. Casi todos los PEID tienen acceso preferencial a los principales mercados de los países desarrollados en virtud de acuerdos especiales, como por ejemplo la Convención de Lomé de la UE para los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe de los Estados Unidos, y/o en virtud del sistema generalizado de preferencias (SGP) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para los países en desarrollo. Recientes estudios realizados por la UNCTAD y la FAO han revelado que los beneficios derivados de los diversos sistemas comerciales preferenciales se concentran en unos pocos países y unos pocos productos, y en muchos casos los beneficiarios, incluidos los PEID, no han sido capaces de aprovechar íntegramente las oportunidades que tenían a su disposición³. Además, algunas de las disposiciones preferenciales de estos acuerdos comerciales están siendo puestas en entredicho en la OMC.

6. El Acuerdo sobre la Agricultura está reduciendo los obstáculos a la importación de productos agrícolas en muchos mercados en régimen NMF, ofreciendo oportunidades a los productores competitivos con bajos precios de costo, tanto en lo concerniente a productos básicos primarios como a productos elaborados de más valor⁴, incluidos muchos de los PEID. Sin embargo, dado que casi todas las exportaciones agrícolas de los PEID dependen del acceso preferencial a los mercados de los países desarrollados, una reducción de los derechos arancelarios NMF podría tender a reducir el margen de preferencia para las exportaciones de los PEID. Aunque se estima que las pérdidas de preferencias arancelarias a causa del Acuerdo sobre la Agricultura no son en general cuantiosas, es probable que algunos productos y países se vean más afectados que otros⁵. Para los PEID, las preferencias comerciales asociadas con dos productos, el azúcar y el banano, revisten una importancia abrumadora, aun cuando el Acuerdo sobre la Agricultura sólo afecta en mínima medida a casi todas las preferencias asociadas con esos productos.⁶ Sin embargo, la situación podría cambiar si estos productos se liberalizaran en el futuro.

7. El Acuerdo sobre la Agricultura impone también disciplinas para la utilización de ayudas internas y de subvenciones a la exportación en muchos de los principales productores y exportadores de productos agrícolas de zonas templadas. Es posible que, como resultado de ello, los precios mundiales de los alimentos sean superiores a lo que habrían sido en otras circunstancias y que se reduzca la disponibilidad de importaciones subvencionadas de alimentos para algunos PEID⁷. El moderado aumento de los precios internacionales de los alimentos previsto como resultado del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay no se ha materializado hasta la fecha, y ni el acusado aumento de los precios de los cereales en 1995/96 ni su fuerte descenso en 1998/99 pueden ser achacados al Acuerdo sobre la Agricultura⁸. El costo total de las importaciones de alimentos de los PEID aumentó al parecer hasta el ejercicio comercial en curso, mientras que se estima que en 1998/99 disminuyó hasta un 10 por ciento como resultado de una combinación de factores entre los que se incluyen una reducción de los precios mundiales y un aumento de los envíos de ayuda alimentaria.

8. Veinticuatro PEID son miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Cuatro países tienen la condición de observadores y han solicitado el ingreso, y otro, Cabo Verde, tiene la condición de observador pero por ahora no ha solicitado el ingreso. En la Ronda Uruguay de Negociaciones, se ofreció a los países en desarrollo la posibilidad de elegir entre consolidar las medidas arancelarias y no arancelarias en sus equivalentes arancelarios u optar por consolidaciones arancelarias a los niveles máximos sin tener en cuenta los equivalentes arancelarios. Casi todos los PEID optaron por consolidar sus límites máximos arancelarios, a menudo a niveles muy altos. Sólo a uno de ello (Chipre) se le exigió que asumiera compromisos en materia de ayuda interna o de subvenciones a la exportación. A pesar de que los compromisos adquiridos por los PEID en la Ronda Uruguay fueron por lo general ligeros, varios de ellos han emprendido importantes reformas económicas desde el decenio de 1980, bien unilateralmente o en virtud de acuerdos regionales que incluyen, entre otras cosas, la liberalización de la política comercial. Todos los PEID, hayan o no emprendido reformas de política, se enfrentan con problemas y oportunidades en el nuevo entorno mundial del comercio.

9. Para concluir, en este examen no se han tenido en cuenta los problemas concretos de los distintos países PEID, ni el modo en que podrían afectarles la Ronda Uruguay y otras novedades en el sistema de comercio internacional. Un paso importante para responder a los nuevos desafíos sería realizar una evaluación más detallada de sus repercusiones para la agricultura y la seguridad alimentaria en los distintos países y regiones, con objeto de poder determinar los ajustes necesarios a corto plazo y una estrategia a largo plazo para afrontar los cambios previstos.

10. En el futuro inmediato, los PEID deberán esforzarse por aprovechar plenamente las actuales oportunidades que les ofrece el comercio preferencial, así como la apertura de los mercados derivada de la Ronda Uruguay. La comunidad internacional, incluida la FAO, habrá de ayudar a los gobiernos y a los actores del sector privado de los PEID a comprender mejor sus oportunidades y obligaciones dentro del sistema de comercio internacional.

11. A más largo plazo, los PEID deberán orientar sus esfuerzos a mejorar la posición competitiva de sus exportaciones agrícolas tradicionales y a diversificarlas mediante otros productos básicos y productos de mayor valor. Los PEID, enfrentados al desafío de ser competitivos en el mercado mundial, se beneficiarían de unos estudios exhaustivos de sus ventajas comparativas en la producción y exportación de productos agrícolas, en particular las posibilidades de diversificación de productos y mercados en rápido crecimiento, así como de productos elaborados de mayor valor. Estos estudios deberían valerse de las experiencias de otros países y tratar de identificar los factores que han obstaculizado la competitividad.

12. En un futuro próximo, muchos PEID han de afrontar el problema de participar en las inminentes negociaciones en el seno de la OMC y, al mismo tiempo, en varios acuerdos preferenciales y regionales de importancia para ellos. Corresponde a la comunidad internacional la tarea de ayudar a los PEID a desarrollar la capacidad institucional necesaria para participar efectivamente en las negociaciones y la capacidad de análisis para evaluar las distintas opciones en materia de política.

13. Se invita al CPPB a que formule observaciones sobre el breve análisis que se ofrece en los párrafos 2-8 y sobre las conclusiones provisionales que se extraen en los párrafos 9-12, inclusive sobre la necesidad de una acción de seguimiento.

¹ El Grupo estudiado comprende, los miembros de la FAO pertenecientes a la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS) con la adición de Bahrein y la República Dominicana: Antigua y Barbuda, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belice, Cabo Verde, Comoras, Cuba, Chipre, Dominica, Fiji, Granada, Guinea-Bissau, Guyana, Haití, Islas Cook, Islas Salomón, Islas Seychelles, Jamaica, Maldivas, Malta, Mauricio, Papua Nueva Guinea, Saint Kitts y Nevis, Samoa, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, Suriname, Tonga, Trinidad y Tabago, y Vanuatu.

² Por ejemplo: Declaración de Barbados, Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, abril de 1994; Plan de Acción, Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Roma, Noviembre de 1996; Secretaría del Commonwealth, A Future for Small States: Overcoming Vulnerability, 1997; y el 29º período de sesiones de la Conferencia de la FAO, noviembre de 1997 (C 97/REP).

³ R. Sharma, The Impact of the Marrakesh Agreement on Trade of Agricultural Products in ACP Countries, Dirección de Productos Básicos y Comercio, FAO, julio de 1997.

⁴ J. Linland, The Impact of the Uruguay Round on Tariff Escalation in Agricultural Products, Dirección de Productos Básicos y Comercio, FAO, febrero de 1997.

⁵ Yamazaki (1996) estimó las posibles pérdidas ocasionadas por el Acuerdo sobre la Agricultura a todos los países en desarrollo en 632 millones de dólares EE.UU. de 1992 (un 25 por ciento aproximadamente del valor total de los márgenes preferenciales de ese año), correspondiendo las mayores pérdidas a las frutas y nueces, las bebidas tropicales y las especias.

⁶ El azúcar representa más del 30 por ciento de los ingresos procedentes de las exportaciones agrícolas de la República Dominicana y de Jamaica, y más del 50 por ciento de las de Barbados, Fiji, Mauricio y Saint Kitts y Nevis. El banano representa más del 75 por ciento de las exportaciones agrícolas de Dominica y Santa Lucía.

⁷ "Repercusiones de la Ronda Uruguay en la agricultura", FAO, 1995.

⁸ Como causas principales del aumento de los precios en 1995/96 se han indicado las reducciones de las existencias en la UE y en los Estados Unidos (que estuvieron relacionadas con reformas de las políticas en consonancia con los cambios convenidos en la Ronda Uruguay), los déficit de producción ocasionados por la sequía en los Estados Unidos y Australia, el aumento de las importaciones de China y la entrada de fondos financieros en los mercados de productos básicos. Los bajos precios actuales se han atribuído sobre todo a unas cosechas excepcionales y a una reducción de la demanda de importación en Asia. Véase también el documento CCP 99/12.