1.1 El crecimiento de la ciudad
1.2 Composición de la población
1.3 Patron de consumo de alimentos de la población
1.4 Producción de alimentos
1.5 Agricultura urbana
1.6 Los mercados
1.7 Sistema vial y transporte de alimentos
1.8 Estructura y funcionamiento del sistema de abastecimiento y distribución de alimentos (SADA)
1.9 Problemas actuales en el SADA
1.10 Rol de las autoridades municipales
1.11 Cuestiones para la discusión
La tarea de alimentar a las ciudades del mundo adecuadamente constituye un reto cada vez más apremiante, que requiere la interacción coordinada de productores de alimentos, transportistas, operadores de mercados y los numerosos vendedores al por menor. También requiere la introducción de mejoras en los sistemas de transporte y distribución. No menos importante es la necesidad de una comprensión compartida entre los administradores urbanos y las organizaciones nacionales e internacionales de desarrollo de los problemas comunes y las posibles soluciones para alimentar las ciudades de una manera sostenible. (Jacques Diouf, Director General de la FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1998).
La ciudad de Santiago de los Caballeros es la segunda en importancia de la República Dominicana. La ciudad tiene una población estimada de unos 560,000 habitantes para el año 2000. Santiago constituye el centro de la actividad económica de la Región del Cibao. En las últimas dos décadas la ciudad ha pasado de una economía dependiente principalmente de la agroindustria (sobre todo del tabaco) y del comercio, para convertirse en un centro atractivo para empresas de zonas francas industriales, especialmente relacionadas con la confección textil. Las actividades de las zonas francas industriales son ahora responsables de una gran parte de la dinámica urbana que presenta la ciudad.
Como otras ciudades de América Latina, Santiago ha crecido aceleradamente. El área urbana consolidada (tramado continuo en cuadras) ha pasado de 5.28 km2 en 1958 a 34.56 km2 en 1997[1]. Esto significa un crecimiento en ese período de casi seis veces. Y un crecimiento del 75% en los últimos 20 años.
Cuadro I.1 Area del Tramado Continuo según Años
Año |
Km2. |
Var.% |
1958 |
5.28 |
|
1967 |
11.00 |
108.45 |
1977 |
19.94 |
81.19 |
1986 |
26.63 |
33.52 |
1997 |
34.56 |
29.78 |
Fuente: CEUR/PUCMM 1998, Análisis de fotointerpretación.El crecimiento de la ciudad se ha orientado fundamentalmente hacia el Norte, el Nordeste y el Este ocupando tierras de buena calidad para la agricultura (ver Mapas Nos. 1 y 2), algunas de las cuales han perdido su función tradicional de áreas de abastecimiento de los mercados de alimentos de Santiago. Si se mantienen las tendencias actuales el área urbana de Santiago pasará de 75 km2 a 95 km2 para el año 2010 (ver Mapa No. 3).
Mientras, la población de la ciudad más que se duplicó en los últimos 20 años. De mantenerse las tendencias actuales del crecimiento de la población urbana se agregarían cerca de 260,000 personas para el año 2010.
Fig. 1 Población de la ciudad de Santiago*
Fuente: Censos Nacionales. 2000 y 2010 estimados CEUR/PUCMM, 2000.
El crecimiento de la pobreza, en gran medida relacionada con la fuerte migración rural-urbana, ha conformado el proceso de construcción social de la ciudad que algunos autores caracterizan como urbanización de la pobreza (Lozano, 1997).
Fig. 2 Composición de la Población de Santiago según Sectores Sociales
Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.Se sabe que la pobreza urbana está creciendo más rápidamente que la pobreza rural (Gámez, 1990, 1992, ONAPLAN, 1997). La ciudad de Santiago, en menor medida que Santo Domingo, muestra niveles de pobreza inferiores que el resto de los asentamientos urbanos del país. Para el año 1993, había un 35% de población pobre en Santiago, pero alcanzando más del 50% en muchos de los barrios (ONAPLAN, 1997). Las estimaciones realizadas indican que ese porcentaje crecerá en los próximos años, debido en gran medida al fuerte proceso migratorio hacia Santiago, al aumento natural de la población pobre residente y las limitaciones para aumentar los puestos de trabajo acorde con ese crecimiento.
Fig.3 Crecimiento de la pobreza en Santiago
Fuente: Gámez, 1992, ONAPLAN, 1997, estimaciones para 2000, 2010 CEUR, 2000.El Mapa No. 4 muestra la ubicación de los distintos sectores sociales en la ciudad. Muchas de las familias de bajos ingresos se ubican en zonas de peligro, como cañadas y riberas de ríos, en un contexto de absoluta carencia de servicios básicos.
En general, las estructuras de consumo de la población dominicana entre 1984 y 1999 muestra que el presupuesto del hogar se ha diversificado. Si bien continúan siendo prioritarios los gastos destinados a alimentos, ha habido un cambio fundamental en la compra de alimentos consumidos en el hogar y la compra de alimentos preparados y consumidos fuera del hogar. En 1984, de cada RD$100 que se gastaban en los hogares, RD$42.3 se destinaban a la compra de alimentos, bebidas y tabaco consumidos en el hogar y RD$2.2 a la compra de alimentos preparados y consumidos fuera del hogar. En la nueva canasta, de cada RD$100 gastados estos consumos se ubican en RD$33.2[2] y RD$7.0, respectivamente (Banco Central, 1999).
Tres razones plantea el Banco Central para explicar esta situación, a) la proliferación de establecimientos de expendio de comidas preparadas, b) a cambios en los patrones laborales, y c) a la mayor inserción de la mujer en el mercado de trabajo. Sin duda, el fenómeno de las zonas francas industriales en Santiago es expresión genuina de estos cambios.
La gama de productos alimenticios consumidos por la población es muy variada. En el caso de los sectores sociales urbanos de bajos ingresos, la canasta alimentaria está conformada principalmente por arroz, habichuela, víveres (plátano, yuca, yautía y batata), aceite, espaguetis, huevo, carne de pollo, leche, y unos pocos vegetales como la berenjena y la tayota. Se trata fundamentalmente de productos de origen local y adquiridos en los colmados y pulperías existentes en los barrios.
Aunque es de las áreas del país relativamente con mejores indicadores sobre nutrición, hay datos para mostrar que los niveles de desnutrición siguen siendo todavía altos en Santiago. De manera particular el nivel de desnutrición infantil (BID, 1995; ONAPLAN, 1997).
Las áreas de producción de alimentos conectadas con la ciudad de Santiago son múltiples y se ubican en distintos puntos de toda la Región del Cibao.
Cuadro I.2 Principales Areas de Abastecimiento de Alimentos de Santiago
Productos |
Areas de producción |
Guineo |
Palo Verde, Manzanillo, Mao, La Canela y Batey 1 |
Plátano |
Mao, Montecristi, Navarrete, Moca y Licey |
Yuca |
Mao, Esperanza, Villa González, Moca, Licey, Nagua y
Montecristi. |
Coco |
Samaná y Nagua |
Lechosa, melón, piña, sandía,
etc. |
Batey 1, La Canela y Villa Tapia. |
Naranjas |
Tenares, Bonao y San Francisco de Macorís. |
Limón |
El Mamey y Luperón |
aguacate, tayota, naranja de jugo, habichuelas y
yautía |
Carlos Díaz, Tamboril y San Víctor |
Las verduras (tomate, ajíes, repollo, lechuga,
berenjenas...) |
Constanza, Villa Bao, La Canela |
Chinola y limón |
Bonao, Piedra Blanca |
Lechuga, recaíto |
Moca, La Reina, Licey, Villa González, La
Mansión y Parada 7 |
Papa, cebolla, ajo, habichuela |
Constanza, Línea Noroeste |
Batata |
Moca, Licey |
Pollos |
Moca, Licey |
Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.
Como resultado del rápido crecimiento de la ciudad, de la pobreza existente y de las crecientes dificultades para el acceso a los alimentos de la población de bajos ingresos, se ha desarrollado una importante actividad agrícola en la ciudad cuyo principal fin es complementar la alimentación familiar. El área ocupada por este tipo de actividad alcanza el 16% del área urbana total[3]. El gráfico y los cuadros siguientes muestran la importancia de la agricultura en la ciudad de Santiago (ver además Mapas Nos. 5, 6 y 7).
Fig. 4 Importancia Relativa de los Usos de Suelo Urbano (%)
Fuente: CEUR/PUCMM, 1998En el área sub-urbana (o peri-urbana) las actividades agropecuarias (incluyendo tabaco) ocupan el 56% del total.
Cuadro I.3 Uso de Suelo en el Area Sub-urbana
Uso de Suelo |
Hectáreas |
% |
Baldío |
4,400.9 |
33.9 |
Pastos |
2,927.1 |
22.5 |
Agricultura |
2,763.8 |
21.3 |
Tabaco |
1,642.5 |
12.6 |
Construcción |
1,265.7 |
9.7 |
Total |
13,000.0 |
100.0 |
Fuente: EUR/PUCMM, 1998Desde el punto de vista económico los resultados de la agricultura en la ciudad son notables:
Cuadro I.4 Cantidad y Valor Anuales Estimados de los 10 Principales Cultivos en la Zona Urbana de Santiago
Cultivos |
No. de productores |
Cantidad/ productor (qq.)* |
Cantidad Total anual (qq.) |
Precio/Unidad (RD$) |
Valor/ Productor (RD$) |
Valor total anual (RD$) |
Plátano |
1,160 |
11.24. |
13,043 |
665 |
7,478 |
8,674,000 |
Yuca |
1,135 |
2.88. |
327 |
300 |
864 |
981,000 |
Guandul |
945 |
0.88 |
832 |
800 |
704 |
665,600 |
Maíz |
702 |
0.25 |
180 |
300 |
77 |
54,000 |
Batata |
621 |
0.20 |
127 |
200 |
41 |
25,400 |
Tabaco |
489 |
4.27 |
2,092 |
3,000 |
12,834 |
6,276,000 |
Naranja |
405 |
0.44 |
180 |
180 |
80 |
32,400 |
Habichuela roja |
324 |
0.24 |
77 |
1,000 |
238 |
77,000 |
Mangos |
324 |
2.93 |
950 |
250 |
733 |
237,500 |
Auyama |
243 |
1.72 |
419 |
450 |
776 |
188,550 |
Total |
25.05 |
18,227 |
|
23,825 |
17,211,450 |
* qq = quintales; 1qq = 100 libras.El estudio del CEUR (1999) demuestra que la agricultura que se realiza en la ciudad es de labranza mínima, de baja intensidad en el uso de componentes externos y fundamentalmente orientada al autoconsumo. Hay que reconocer, sin embargo, que una intensificación de la agricultura en la ciudad podría acarrear problemas de contaminación relacionados con el uso de químicos o aguas residuales, malos olores y generación de lixiviados causados por las actividades pecuarias, así como una competencia por el agua potable.
Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.
La ciudad de Santiago de los Caballeros cuenta actualmente con cuatro mercados de importancia: El Mercado Yaque, en el Oeste de la ciudad, La Placita, en el Noroeste, El Mercado Central, en el Centro-norte, y el mercado de Pekín, en el Sur. Estos mercados son administrados por las Autoridades municipales. En ellos se realizan transacciones tanto al por mayor como al por menor. A estos se agregan varios grandes supermercados de cadenas privadas y otros de menor tamaño, orientados principalmente a sectores sociales medios y altos, y numerosos colmados y pulperías diseminados en todos los barrios.
El Mercado Yaque (El Hospedaje)[4] es sin duda el mercado más importante no sólo de Santiago sino de toda la región del Cibao. Las ventas de alimentos al por mayor se realizan principalmente en este Mercado. Desde allí se distribuyen productos a muchas ciudades del entorno. Se estima que cerca del 90% de los productos alimentarios agropecuarios que llegan a Santiago son mercadeados en El Hospedaje. Los numerosos colmados, pulperías y ventorrillos[5] que existen en todos los barrios de la ciudad adquieren sus productos de ese mercado.
El colmado es el establecimiento más importante para la adquisición de los alimentos de los sectores de bajos ingresos residentes en los barrios. Aunque tiene desventajas importantes en términos de precios, diversidad y calidad de los productos con relación a los supermercados, el colmado seguirá dominando mientras se mantengan las condiciones económicas y sociales de la mayoría de la población, y debido a tres ventajas sobre los supermercados: a) detalla cantidades minúsculas, b) vende fiao (a crédito), y c) queda cerca de la casa. (Murray, 1996)
Los productos que llegan al mercado son transportados por los camioneros. La mayoría de los camiones son tipo Daihatsu, de 3.5 toneladas; otros transportan en camiones tipo Nissan de 14 toneladas o tipo Mack de 40 toneladas, y algunos de los transportistas utilizan camionetas. Los camioneros compran en finca y traen al mercado. El camionero es el agente más importante en la cadena de comercialización de los productos. En el área del mercado hay lugares específicos para la venta de productos: verduras, plátano, yuca, frutas, guineos, etc.
Las carretillas son un medio de transporte interno muy importante. Una gran parte de las carretillas mueven los productos desde los camiones hasta los puestos de venta al por menor. Otras son utilizadas para vender a los consumidores directamente, a través de la colocación de productos diversos en las casas. Es cada vez más frecuente el uso de camionetas para distribuir directamente a pequeños colmados y consumidores finales en los distintos barrios de sectores de ingresos bajos y medios. Todavía existen las famosas marchantas; muchas de ellas transportan sus mercancías en burros, distribuyendo alimentos en muchos barrios de la ciudad.
Dada la importancia y ubicación del Mercado Yaque el flujo de vehículos desde y hacia este punto provoca conflictos de tránsito en muchas de las calles circundantes. Por otra parte, debido a la conformación del sistema vial de la ciudad (ver Mapa No. 8) el acceso a ese mercado supone de algún modo penetrar al corazón de la ciudad[6]. No existen centros intermedios de acopio para la mayoría de los productos que se comercializan en los mercados de Santiago.
Desde el punto de vista funcional, en Santiago se pueden identificar tres grandes circuitos a través del cual se movilizan los alimentos: a) el circuito tradicional, b) el circuito empresarial/agroempresarial; y c) el circuito estatal (Douzant-Rosenfeld, 1995). A pesar de la creciente importancia del circuito empresarial/agropempresarial en la ciudad de Santiago, el SADA está dominado por el llamado circuito tradicional. El circuito empresarial/agroempresarial consiste en una gran red de distribuidores, agroempresas y empresas comerciales nacionales o internacionales verticalmente integrados que trabajan fundamentalmente con productos de animales. Por otro lado, el sistema estatal está fundamentalmente conformado por los establecimientos y procesos manejados por el Instituto Nacional de Estabilización de Precios (INESPRE), en tanto que tienen que ver con las ventas populares y los mercados de productores. El INESPRE juega un importante rol en la importación de alimentos.
La red creada por los diferentes intermediarios que intervienen en el circuito de comercialización tradicional se puede sintetizar en la siguiente figura:
Fig. 5 Sistema Tradicional de Comercialización de Alimentos
Canales rurales Canales urbanos
Fuente: ajustado de la figura 5.1, en Vargas (1988).
Los problemas principales del SADA en Santiago se pueden esquematizar de la siguiente manera:
Cuadro I.5 Problemas en el SADA
Problemas |
Consecuencias |
Demanda |
|
1. Crecimiento acelerado de la población
urbana |
1. Crecimiento de la demanda insatisfecha de
alimentos |
Abastecimiento |
|
1. Desaparición de tierras agrícolas del
entorno |
1. Pérdida de áreas de producción de
alimentos para el consumo local |
Distribución |
|
1. Número relativamente alto de niveles de
intermediación |
1. Incapacidad para responder al crecimiento físico de
la ciudad |
Higiene y Ambiente |
|
1. Alto nivel de químicos en productos
alimenticios |
1. Pérdida de competitividad por menor productividad en
la población local |
Institucionales y Políticos |
|
1. Ausencia de políticas y programas
municipales |
1. Incapacidad para garantizar la seguridad alimentaria de la
población |
A pesar del significativo impacto de la desnutrición, el problema de la seguridad alimentaria en las ciudades dominicanas, y en Santiago de manera particular, ha estado tradicionalmente fuera de la agenda municipal; más bien se ha puesto énfasis en los asuntos relacionados con la basura y el transporte urbano, y en menor medida, en infraestructuras de carácter social, muchas veces fuera del ámbito de la planificación urbana y municipal y en respuesta a criterios estrictamente políticos.
Una ciudad económicamente competitiva, socialmente equitativa y ambientalmente sustentable no puede darse al margen de las acciones de las Autoridades municipales. Pero el logro de estas condiciones supone necesariamente una ciudad que garantice la seguridad alimentaria de su población (Argenti, 2000).
En este sentido, la FAO recuerda las importantes responsabilidades de las autoridades municipales en relación con el sistema alimentario (FAO, 1999; Argenti, 2000):
Las posibilidades de mejorar el SADA deben orientarse a lograr un mayor nivel de eficiencia[7] y un mayor grado de dinamismo[8]. A continuación se presentan algunas preguntas que pretenden ayudar a la reflexión para el logro de esos objetivos.
· Abastecimiento:
a) ¿Cómo se podría estabilizar la oferta de alimentos dirigida a Santiago?Distribución:b) ¿Es posible mejorar las articulaciones rural-urbanas, particularmente con las áreas de producción de alimentos que se dirigen al mercado de Santiago?
c) ¿Es posible asegurar un ordenamiento territorial del municipio que garantice las tierras para uso agrícola en la zona urbana y peri urbana?
d) ¿Cómo garantizar una oferta de agua adecuada para la producción de alimentos y los demás usos?
e) ¿Son necesarios los controles de precios para garantizar precios bajos a los consumidores?
f) ¿Cómo la producción local de alimentos podrá satisfacer el creciente número de habitantes que se prevee para el 2010? ¿Quiénes? ¿Sector privado o sector público?
g) ¿Cuáles son las implicaciones para la población de Santiago de depender cada vez más de alimentos importados?
h) ¿Cuáles son las necesidades de las organizaciones de productores y transportistas? ¿Cómo potencializar dichas organizaciones?
i) ¿Es posible controlar o monitorear los mataderos informales existentes en la zona?
a) ¿Cómo reducir los costos de los transportistas?Higiene y Ambiente:b) ¿Hay formas de mejorar el manejo de los mercados y mataderos municipales? ¿Los diseños son adecuados?
c) ¿Cómo reducir los costos de distribución, tanto a nivel de los establecimientos formales e informales, como de los transportistas?
d) ¿Es conveniente desplazar el Hospedaje Yaque? ¿Cuáles son los costos y beneficios? ¿Hay otras alternativas?
e) ¿Sería necesario crear nuevos mercados para mejorar el acceso de los sectores sociales de bajos ingresos? ¿Dónde? ¿Quiénes? ¿Sector público o sector privado?
f) ¿Sería necesario la creación de mercados exclusivamente orientados a la venta al por menor para las áreas de sectores de bajos ingresos? ¿Cuáles serían las consecuencias para los colmados y pulperías?
g) ¿Sería conveniente pasar a manos del sector privado, o una fórmula compartida, los mercados y mataderos municipales? ¿Cómo concretizar este tipo de participación?
h) ¿Se requiere un centro de acopio de alimentos en la periferia de Santiago u otro lugar? ¿Cuáles son los costos y beneficios?
i) ¿Es necesaria la participación del INESPRE en la comercialización de productos alimenticios?
j) ¿Cómo potencializar los establecimientos informales como fuentes de empleo y alimentos baratos?
k) ¿Existen alternativas comunitarias en los sectores de bajos ingresos que conduzcan a mejorar y fortalecer el nivel de su seguridad alimentaria? ¿Cuáles son?
l) ¿Cuáles son las necesidades de las organizaciones de comerciantes, al por mayor y detalle, y de transportistas? ¿Cómo potencializar estas organizaciones?
m) ¿Hay alternativas viales (vías, estacionamientos, etc.) para mejorar la operación de los vehículos que transportan alimentos hacia y desde la ciudad?
n) ¿Cuáles arreglos habría que establecer para lograr una comunicación y acción efectiva de las Autoridades municipales y los agentes del SADA?
a) ¿Hay formas de monitorear sistemáticamente la calidad de los alimentos servidos por los establecimientos formales e informales?Institucionales y Políticos:b) ¿Qué hacer con los residuos de alimentos de los mercados y hogares? ¿Reciclarlos? ¿Producir compost? ¿Cómo garantizar el mercado de los reciclados?
c) ¿Es posible algún tipo de instancia de cooperación entre el sector privado y el gobierno local en los asuntos de los residuos de los mercados y de otros establecimientos que venden alimentos?
a) ¿Cuál sería el mecanismo para el diseño de una política municipal relacionada con el SADA?b) ¿Cómo lograr introducir el tema de la seguridad alimentaria en la ciudad dentro de la agenda política municipal?
c) ¿Hay disponibilidades presupuestarias (municipal, gobierno central) para orientarlas al problema de la seguridad alimentaria?
d) ¿Cómo se puede mejorar la capacidad técnica y gerencial de la municipalidad para manejar el problema de la seguridad alimentaria en la ciudad?
e) ¿Qué tipo de programas, proyectos e incentivos debieran existir para promover la agricultura urbana y peri urbana?
f) ¿Cuáles incentivos pudiera proporcionar la ciudad para mejorar el flujo de alimentos hacia la misma?
g) ¿Qué se requiere para reforzar o crear el marco regulatorio y normativo que permita estimular al sector privado a participar en el SADA?
h) ¿Cómo establecer una instancia de coordinación entre instituciones estatales que tienen relación con el funcionamiento del SADA?
i) ¿Se necesita algún tipo de cooperación de organismos internacionales o ciudades hermanas? ¿Cuáles son esas necesidades? ¿Cómo promover esa cooperación?