Reforzar la voluntad política para combatir el hambre

Introducción

2.1

Este capítulo contiene un amplio análisis de la cuestión de la voluntad política y sus efectos sobre el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en noviembre de 1996. Es una versión revisada del documento sometido al examen del 27º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA)¹ y tiene en cuenta las observaciones y propuestas formuladas por los miembros del CSA y especialistas consultados así como recientes acontecimientos pertinentes.

2.2

El capítulo comienza recordando los principales compromisos contraídos por los gobiernos en la Cumbre. Siguen una breve panorámica de la evolución de la situación sociopolítica y económica internacional desde 1996 y un análisis de los efectos que esa evolución ha tenido en la capacidad y disposición de los gobiernos y de la comunidad internacional para adoptar medidas eficaces para cumplir los compromisos que asumieron en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. La siguiente sección se ocupa de las principales medidas adoptadas por la FAO para reforzar la sensibilización y la voluntad de todas las partes interesadas en la lucha contra el hambre². También evalúa en qué medida se ha fortalecido o no el compromiso político de combatir resueltamente el azote del hambre a nivel internacional y nacional. Por último, se hace referencia en forma resumida a esferas en las que empieza a manifestarse un consenso, en consonancia con la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que podrían constituir el eje de unos compromisos reafirmados y unas asociaciones fortalecidas.

Compromisos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación?

2.3

La Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que se celebró en Roma en noviembre de 1996, fue la tercera reunión internacional sobre cuestiones relacionadas con la alimentación y la nutrición desde 1970, después de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 y de la Conferencia Internacional sobre Nutrición, organizada por la FAO y la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1992. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación fue un acontecimiento destacado por su altísimo nivel de representación gubernamental, como lo indica el hecho de que 112 de los 186 países participantes estuvieron representados por sus jefes de estado o de gobierno o por sus adjuntos, como correspondía en una reunión cuya finalidad era conseguir el compromiso político necesario para abordar las causas generales subyacentes del hambre y la malnutrición generalizadas cuya superación exige el compromiso de muchos ministerios gubernamentales y elementos de la sociedad civil. Otra característica de la Cumbre fue que actuó de forma concreta al establecer una meta que debía alcanzarse en un plazo establecido y el progreso hacia la cual podía controlarse, y con todo fue lo suficientemente realista como para reconocer que a medio plazo no era posible erradicar por completo el hambre a escala mundial.

2.4

La Cumbre concluyó con la elaboración de dos documentos importantes, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación³. La Declaración es, básicamente, un texto acordado de objetivos y políticas, que concluye con siete compromisos importantes (Recuadro 1.1), en tanto que el Plan de Acción detalla las medidas que los países acordaron adoptar para cumplir sus compromisos.

2.5

Los dos primeros párrafos de la Declaración resumen de forma elocuente el consenso logrado en la Cumbre sobre las políticas y objetivos específicos:

«Nosotros, Jefes de Estado y de Gobierno, o nuestros representantes, reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación por invitación de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, reafirmamos el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre.

«Prometemos consagrar nuestra voluntad política y nuestra dedicación común y nacional a conseguir la seguridad alimentaria para todos y a realizar un esfuerzo constante para erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015.»

2.6

Reviste especial importancia el reconocimiento que se hace en la Declaración del derecho de las personas a conseguir alimentos suficientes y de la necesidad implícita de una acción conjunta dentro de los países y entre ellos en el marco de los esfuerzos mundiales para erradicar el hambre en el mundo.

2.7

A su vez, estos compromisos constituyen el marco de 27 objetivos específicos y 182 acciones propuestas, muchas de las cuales debían llevarlas a cabo los países en cooperación entre ellos, conjuntamente con la comunidad internacional o en asociación con la sociedad civil. La mera longitud de la lista de acciones propuestas es indicativa de la complejidad relativa de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria y de la necesidad de abordarlos de manera simultánea desde diversos ángulos.

2.8

En la Cumbre no se hicieron propuestas respecto de nuevas instituciones o promesas de recursos adicionales. Durante el proceso preparatorio se llegó al reconocimiento implícito de que el mundo tiene la capacidad necesaria para alimentar adecuadamente a su población, tanto en el momento presente como en el futuro, de que existen la mayor parte de los mecanismos institucionales internacionales para conseguirlo y de que es posible obtener los recursos financieros necesarios a partir de las fuentes actuales. La principal preocupación giró, en cambio, en torno a la forma de promover y mantener la voluntad política para traducir los compromisos en actuaciones concretas.

2.9

Al igual que otras cumbres, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se basó en la premisa de que reuniendo a los dirigentes nacionales en un foro público para adoptar el compromiso colectivo de afrontar importantes cuestiones de interés mundial se conseguiría reforzar su determinación de introducir los cambios necesarios y ampliar su responsabilización. De esa forma se fortalecería la cooperación tanto entre los gobiernos como entre éstos y la comunidad internacional y la sociedad civil, lo que se considera un requisito indispensable para alcanzar las metas establecidas. Sin embargo, el hecho de que los dirigentes nacionales tengan o no en la práctica el poder de impulsar los complejos procesos necesarios para conseguir una reducción acelerada del hambre depende en gran medida de su posición en sus respectivos países, de la capacidad de las instituciones que presiden, de que existan o no soluciones potencialmente viables y de que aquellos que deben adoptar las medidas estén convencidos de la validez de las acciones prescritas. Por ello, se han dado situaciones en que, si bien los dirigentes asumieron firmemente sus compromisos, las medidas necesarias no se toman o sólo se aplican parcialmente las medidas necesarias por razones que escapan a su control.

El entorno político mundial

2.10

Según se señaló en el Capítulo 1, uno de los logros principales del siglo pasado ha sido la producción de alimentos suficientes no sólo para atender las exigencias de una población mundial que se ha duplicado en 40 años, pasando de unos 3 000 millones de personas en 1960 a más de 6 000 millones en 2000, sino también para garantizar un nivel en general mejor de nutrición, con un aumento de la ingestión media diaria de alimentos muy superior al 20 por ciento, de 2 250 kcal a 2 800 kcal per cápita durante ese mismo período. Además de aumentar la producción, la revolución agrícola del siglo XX ha impulsado un crecimiento importante de la productividad de la mano de obra y de la tierra que se ha traducido en un descenso progresivo del precio real de los cereales en el mercado internacional⁴. Sin embargo, puede que parte de este aumento se haya conseguido a expensas de la utilización sostenible de los recursos naturales dado el impacto ambien-talmente perjudicial de algunas de las tecnologías de las que ha venido a depender la agricultura intensiva.

2.11

Es probable que, al estudiar el siglo pasado, los historiadores del futuro mencionen la anomalía de que existiera el hambre en gran escala cuando la producción mundial de alimentos era en conjunto más que suficiente, y que mientras más de 800 millones de personas estaban insuficientemente alimentadas, otros 300 millones padecían obesidad. La persistencia simultánea de una privación extrema y generalizada de alimentos con una gran abundancia de suministros alimentarios en un mundo con un sistema excelente de comunicaciones y de transporte sólo puede significar que hay deficiencias fundamentales en la forma en que se comportan las naciones y en que se rigen y administran las relaciones entre ellas. La situación fue calificada como inaceptable en la Declaración de Roma, pero el mundo continúa soportándola y parece no importar. En este capítulo se analiza cómo las últimas novedades en las relaciones y el pensamiento políticos mundiales, y los cambios institucionales conexos, parecen influir en la incidencia del hambre y la capacidad y disposición de los gobiernos para erradicarla.

2.12

Una oleada de optimismo recorrió el mundo entero cuando se derrumbó el Muro de Berlín en 1989. Muchos observadores consideraban que la combinación de unas políticas económicas basadas en el mercado con un sistema democrático impulsaría un rápido crecimiento en Europa oriental y la ex Unión Soviética, que la interrupción del enfrentamiento entre las superpotencias pondría fin a los conflictos y reduciría drásticamente el gasto en armamento, y que esto a su vez liberaría recursos que podrían más adelante canalizarse hacia los países más pobres para acelerar su desarrollo. Más de diez años más tarde, muy pocas de esas esperanzas se han hecho realidad. Problemas estructurales básicos han paralizado la transición y el crecimiento en la mayor parte de las antiguas economías de planificación central. Cada vez más, difíciles situaciones políticas y relativas a la seguridad, conjugadas con un floreciente mercado internacional de armamento, han alimentado los conflictos y el terrorismo, desvaneciendo las esperanzas de desarrollo, alejando de sus hogares a millones de personas que se han sumido en la penuria y desestabilizando extensas regiones. Al mismo tiempo, la paz no ha contribuido a aumentar las corrientes de ayuda hacia los países más pobres (por el contrario, dicha ayuda ha disminuido constantemente a lo largo del decenio) a pesar de que los países desarrollados han conocido una prosperidad sin precedentes. De hecho, la desaparición de la dependencia de las superpotencias ha permitido la reducción de la ayuda hasta unos niveles que están determinados por el altruismo más que por consideraciones geopolíticas.

2.13

Existe, sin embargo, una conciencia cada vez mayor del grado de interdependencia a escala mundial y se han hecho intentos a fin de que esa labor arroje beneficios para todos. Tras el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, han empezado a desaparecer los obstáculos al comercio y se abriga la firme esperanza de que, una vez adoptada de forma simétrica, la liberalización del comercio ampliará los mercados y reducirá los costos de transacción en beneficio de los países en desarrollo. Se ha registrado un extraordinario crecimiento de la inversión extranjera directa (IED) del sector privado, que representa en la actualidad el 82 por ciento de las corrientes financieras netas hacia los países en desarrollo, frente al 44 por ciento en 1990⁵. De modo análogo, los rápidos avances en las comunicaciones mundiales y en la tecnología de la información están acelerando la velocidad con que se difunden los conocimientos, ofreciendo a los ciudadanos del mundo en desarrollo una oportunidad realmente favorable de dar un importante salto adelante en la adquisición de conocimientos. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que tuvo lugar en 1992 sirvió para tomar conciencia de la magnitud del peligro en que se encontraba el medio ambiente mundial como consecuencia de las actividades humanas, y puso en marcha el proceso de creación de nuevos órganos de reglamentación e instrumentos de financiación.

2.14

Sin embargo, aunque la mundialización del comercio, las relaciones económicas, las comunicaciones y la ordenación del medio ambiente ofrecen perspectivas interesantes de beneficiar a las poblaciones de los países en desarrollo, son también una espada de doble filo. En consecuencia, en la medida en que los países desarrollados mantengan los obstáculos al comercio o subvencionen en gran escala a sus agricultores (más de 300 000 millones de dólares EE.UU. al año), disminuyen las posibilidades de que se amplíen los mercados para los productos que los países en desarrollo pueden producir con una ventaja comparativa. La inundación del mercado con productos alimenticios a precios inferiores a los costos de producción puede beneficiar a los consumidores de bajos ingresos, pero también puede socavar los incentivos a los agricultores para aumentar su producción, causando un daño duradero a los cultivos alimentarios de los países en desarrollo y contribuyendo al empobrecimiento rural. De igual forma, el rápido incremento del suministro de capital privado, combinado con la reducción del papel desempeñado por el sector público, puede haber constituido inadvertidamente uno de los motivos de la reducción de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que disminuyó en el decenio de 1990 del 0,33 por ciento al 0,24 por ciento del PNB en los países de la OCDE. Esto ha redundado en detrimento de la mayoría de los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados de África, que apenas reciben inversiones privadas.

2.15

El «consenso de Washington», basado en la aplicación de políticas macroeco-nómicas destinadas a liberalizar los mercados, tuvo una gran influencia durante el decenio de 1990, tanto en la forma en que los gobiernos de los países desarrollados percibían su función como en el tipo de asesoramiento que brindaban las instituciones de Bretton Woods a los gobiernos de los países en desarrollo en materia de política económica. En todas las regiones del mundo, el Estado comenzó a abandonar aquellas actividades que se consideraba que podía desempeñar con mayor eficacia el sector privado. En cambio, los gobiernos se concentraron en su función de proveedores de bienes públicos; se desregularon los mercados internos y se liberalizó el régimen de comercio e inversión; se privatizaron las empresas paraestatales; se redujo el número de funcionarios públicos; y se endureció la disciplina fiscal. Aún persisten las controversias sobre los efectos de estos programas de ajuste estructural. Mientras algunos países han obtenido notables beneficios, otros apenas han conseguido resultados desde el punto de vista del crecimiento económico y por el contrario se han encontrado con una disparidad cada vez mayor entre ricos y pobres, una administración pública que carece de la solidez necesaria para suministrar bienes públicos esenciales y un sector privado que ha tardado en responder a las nuevas oportunidades. El proceso simultáneo de emigración desde las zonas rurales a los centros urbanos, aparte de su importante repercusión demográfica, puede haber contribuido también a reducir aún más el peso político otorgado a las cuestiones rurales, intensificando la tendencia a conceder mayor importancia a los núcleos urbanos en la formulación de políticas y la asignación de recursos.

2.16

Las cumbres que tuvieron lugar en el decenio de 1990, incluida la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, tuvieron éxito en sus intentos de sensibilizar a los poderes públicos sobre los grandes problemas del mundo, elaborar planes para afrontarlos y conseguir el compromiso de las altas instancias para promover la actuación conjunta de los países y organismos internacionales. Todo ello hizo surgir la expectativa de una acción en una escala sin precedentes para solucionar los problemas más acuciantes a los que se enfrentaba la humanidad. Pero esto se produjo en un momento en que la capacidad de respuesta del sistema de las Naciones Unidas estaba seriamente debilitada por las restricciones presupuestarias impuestas por unos gobiernos orientados a introducir reformas, muchos de los cuales habían adoptado ellos mismos políticas centradas en los asuntos nacionales que apenas dejaban espacio a las preocupaciones por los problemas del desarrollo. Otra consecuencia no buscada de las cumbres fue la de sobrecargar el programa de desarrollo, de manera que la atención de los gobiernos pasaba de uno a otro tema importante con rapidez inusitada, dificultando la tarea de establecer prioridades y dispersando el esfuerzo. La consiguiente ausencia de resultados visibles en muchos de los temas seleccionados, unida a dudas cada vez mayores sobre la eficacia de los programas de asistencia multilateral, debilitó aún más la credibilidad de los organismos patrocinadores.

2.17

En los años inmediatamente posteriores a la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se vivió por consiguiente una situación en la que muchos países en desarrollo se enfrentaban con los problemas derivados de las medidas de ajuste y la limitación de los recursos fiscales y se veían ante una lista cada vez más larga de compromisos internacionales que se habían empeñado en asumir. Muchos de los países más pobres estaban sumidos en unos conflictos que absorbían sus recursos y energías; otros se veían abrumados por terribles catástrofes naturales; y otros, en fin, luchaban por mantener a flote unas democracias incipientes en medio del descontento popular por las medidas de austeridad. Algunos países hubieron de enfrentarse también a mediados del decenio de 1990 a los gravísimos efectos sociales y económicos del VIH/SIDA, que tuvo consecuencias especialmente dañinas para las comunidades rurales pobres y sus familias y su capacidad de mantener la seguridad alimentaria para hacer frente a cambios negativos en el número de personas a cargo. No debe sorprender, por tanto, que, al decidir la asignación de los recursos, la mayoría de los países en desarrollo actuaran de modo ortodoxo y con prudencia, guiándose por el propósito de recortar el déficit presupuestario y conseguir las mayores tasas posibles de crecimiento económico. Esto se hizo con el convencimiento de que tal actuación conduciría en último término a la reducción de la pobreza incluso sin que se tomaran medidas deliberadas para la redistribución de los bienes y de la renta. Como resultado de todo ello, fueron pocos los países que, a pesar de las promesas hechas en la Cumbre, emprendieron programas ambiciosos para mejorar la seguridad alimentaria. Tampoco les alentaron a hacerlo sus asociados en el desarrollo, quienes, aunque desconfiaban de la eficacia de la teoría de la «filtración», continuaron promoviendo políticas e inversiones que situaban el crecimiento económico como objetivo principal del desarrollo en sus estrategias de asistencia a los países⁶ y siguieron aplicando técnicas ortodoxas de análisis económico que concedían muy poca importancia a las políticas distributivas en sus decisiones sobre inversión.

2.18

El compromiso absoluto por el crecimiento económico, la eficiencia y un comercio sin distorsiones, unido a las presiones impuestas por una publicidad incesante a los ciudadanos de los países desarrollados para aumentar el consumo, está cada vez más reñido con la preocupación por la igualdad social y por el bienestar de la población pobre de las demás regiones del mundo. El compromiso de los donantes de afrontar los problemas humanitarios y de desarrollo se debilitó aún más por las dudas acerca de la eficacia de la ayuda, las preocupaciones por la corrupción y el mal gobierno, una justificación geopolítica cada vez menor de la asistencia, la aparición de nuevas preocupaciones respecto del sector agrícola y la seguridad alimentaria a nivel nacional⁷ y, en algunos casos, por la necesidad de aplicar políticas internas de austeridad.

2.19

Sin embargo, la creciente indignación que ha suscitado en la opinión pública esa evidente indiferencia con respecto a los problemas de la desigualdad mundial y el despilfarro de los recursos naturales ha impulsado lo que es, tal vez, el acontecimiento político más trascendente de los últimos años del siglo XX: la aparición de movimientos transnacionales de promoción en la sociedad civil que comprenden coaliciones de diversos grupos de interés cuyos miembros están insatisfechos con la forma en que se administra el mundo y que están demostrando una capacidad extraordinaria para influir en la marcha de los asuntos mundiales. Aunque prosperan en las sociedades democráticas, estos movimientos dejan de lado los mecanismos institucionales normales y deben en gran medida su influencia a la utilización del poder de los medios de comunicación de masas y la tecnología de la información para constituir grupos muy estructurados y visibles a escala mundial de apoyo a sus causas (Recuadro 2.1). Otros adoptan un perfil público menos visible, pero actúan con la misma eficacia a través de amplias redes de activistas de base que influyen en los procesos nacionales e internacionales de adopción de decisiones mediante los escritos que dirigen a sus representantes políticos y la presión que ejercen sobre ellos. Ya se organicen en torno a cuestiones relacionadas con los derechos humanos, el medio ambiente, el comercio, la deuda o la seguridad alimentaria, lo que demuestran estos movimientos es que hay muchas personas en todo el mundo que están firmemente empeñadas en conseguir una sociedad mundial administrada de forma más equitativa y sostenible y decididas a hacer oír su voz tanto ante quienes ocupan el poder como ante la opinión pública en general. Hay observadores que sostendrían que el terrorismo se nutre también de las frustraciones de personas que se sienten profundamente preocupadas por la injusticia económica y social que cada vez caracteriza más a la sociedad moderna y que se advierte de forma dolorosa en la incidencia del hambre y la pobreza.

RECUADRO 2.1 El poder de las actividades de promoción de la sociedad civil

La importante reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) y la rapidez con que se ha conseguido, en un momento en que la política oficial de la mayoría de los gobiernos de los países desarrollados preconiza la reducción de la ayuda, debe atribuirse a la eficacia de la campaña de promoción dirigida y orquestada por la Coalición del Jubileo 2000. Entre las razones que explican el éxito de esa coalición cabe mencionar las siguientes: la fijación de unos objetivos claros y sencillos, incesantemente reiterados, con un plazo preciso y reducido cargado de simbolismo; el llamamiento hecho a un sentimiento común de justicia, independientemente de la religión, la raza, la política o la riqueza; el establecimiento de una amplia coalición de organizaciones de la sociedad civil (integrada por ONG, grupos religiosos, organizaciones cívicas, parlamentarios, etc.) muchas de las cuales contaban con redes muy extensas; la intensa utilización de los medios de comunicación y de la tecnología de la información y comunicación más avanzada como complemento de los métodos tradicionales (servicios religiosos, conciertos televisados, manifestaciones) para movilizar con rapidez un apoyo popular muy amplio y visible en todo el mundo; una labor de estudio y seguimiento de gran calidad, que permitió elaborar mensajes sencillos pero claros (por ejemplo, «demasiado poco, demasiado tarde»); la búsqueda del apoyo de dirigentes destacados del mundo entero asegurándoles el respaldo popular a unas medidas que podrían ser percibidas como impopulares entre los votantes; la atención prestada a los grandes acontecimientos decisorios, en particular las cumbres del G-8, consiguiendo que el problema de la deuda ocupara un lugar importante en el programa de esas reuniones y que los dirigentes se responsabilizaran del cumplimiento de los compromisos asumidos. Erradicar el hambre del mundo es una causa que podría constituir el motor de un movimiento internacional igualmente eficaz impulsado por la sociedad civil.

2.20

Que esta voz es audible, ya sea por medio de los personajes famosos que visitan a Su Santidad el Papa, las cadenas humanas formadas durante las cumbres del G-8 o los disturbios callejeros de Seattle, Praga o Génova, se ha evidenciado en la rapidez y el alcance de la respuesta de los dirigentes mundiales, las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, las empresas multinacionales y los filántropos privados. Uno de los éxitos más notables de esos movimientos -de especial importancia para muchos países de bajos ingresos y con déficit alimentos (PBIDA)- es la aceleración y aumento del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa PPME (a la que se ha hecho referencia en el Recuadro 2.1). La decisión adoptada por la Cumbre del G-8, celebrada en Colonia en 1999, de vincular el procedimiento acelerado de alivio de la deuda con la adopción de medidas prácticas de reducción de la pobreza por los países en desarrollo⁸ se ha convertido en el motor del programa de desarrollo en estos inicios del siglo XXI. En modo análogo las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han sido las fuerzas que han alertado a los gobiernos y a la comunidad internacional de la necesidad urgente de un programa mundial de gran alcance para combatir el VIH/SIDA.

2.21

Algunas empresas multinacionales están cada vez más decididas a desarrollar sus actividades con un mayor sentido ético en distintos ámbitos como el empleo de mano de obra infantil, la modificación genética de las especies vegetales y animales, el comercio de diamantes o la limitación de los perjuicios que pueden causar al medio ambiente la minería, la manufactura o la eliminación de los residuos tóxicos. Todo ello se refleja en la respuesta positiva de estas empresas al Pacto Mundial de las Naciones Unidas, comprometiéndose a respetar los principios del civismo empresarial. Teniendo en cuenta la preocupación creciente de los consumidores de los países desarrollados por la inocuidad de los alimentos, cabe prever que las empresas alimentarias internacionales encabezarán la tendencia al establecimiento de nuevas normas.

2.22

Probablemente, la nueva oleada de filantropismo en gran escala, centrado en los problemas de la población pobre de los países en desarrollo, no responde tanto a las presiones de la sociedad civil como al altruismo de aquellos que han decidido distribuir una parte de su riqueza. Aunque este hecho ha de acogerse con satisfacción, no debe considerarse un sucedáneo de medios más tradicionales de movilizar recursos para suministrar bienes públicos mundiales a fin de hacer frente a los diversos aspectos de la pobreza.

2.23

Sean cuales fueren los motivos que impulsan la acción, lo cierto es que el nuevo milenio ha comenzado con un claro consenso sobre el hecho de que el objetivo principal del desarrollo debe ser la eliminación de la pobreza. Esta eliminación es por tanto un tema central de la Declaración del Milenio⁹ de las Naciones Unidas, así como de recientes declaraciones de política general hechas por casi todas las instituciones financieras internacionales que exige que se haga mayor hincapié en la reducción de la pobreza. Sin embargo, aunque el hambre es una manifestación y causa directa de la pobreza, las estrategias apoyadas por esas instituciones para aliviarla han demostrado una notable falta de atención a las cuestiones de la seguridad alimentaria, y la preocupación por el hambre tiende a limitarse a las situaciones de urgencia.

2.24

El hecho de que la comunidad internacional no reconozca la función decisiva que desempeña la reducción del hambre en el alivio de la pobreza queda evidenciado por la exclusión inicial del objetivo establecido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación para 2015 (a pesar de la insistencia de la FAO) de entre los objetivos internacionales de desarrollo ratificados por la OCDE, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo¹⁰. Hay pocos indicios de que tanto los países en desarrollo como los países desarrollados estén dispuestos a asignar los recursos necesarios para erradicar el hambre en todas sus dimensiones. El mayor peligro reside en que el debate sobre las estrategias de reducción de la pobreza continuará en los aledaños del poder, retrasando cualquier tipo de compromiso incluso con respecto a las medidas más evidentes, mientras más de 800 millones de personas que sufren subnutrición crónica, muchas de ellas niños, ven cómo se les niega la oportunidad de vivir una vida en plenitud. Existe también un riesgo real de que el propio éxito de la revolución agrícola del siglo XX y la existencia de un suministro suficiente de alimentos a escala mundial provoquen una indiferencia general acerca de la necesidad de adoptar soluciones urgentes para el problema del hambre crónica.

Medidas de la FAO para reforzar el compromiso político y pruebas de los progresos realizados

2.25

Las medidas adoptadas por la FAO para reforzar el compromiso de alcanzar las metas de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación parten de la convicción de que, con la necesaria determinación política, existen actualmente los medios técnicos, institucionales y financieros para erradicar el hambre en un plazo muy breve, a condición de que esta meta se afronte de manera directa. De hecho, si no se emprende una acción prioritaria para reducir el hambre, que es al mismo tiempo causa y efecto de la pobreza, será muy difícil avanzar en la erradicación de la pobreza en todas sus dimensiones. En el momento presente sobran los debates o la investigación; lo que se necesita es el compromiso renovado de los gobiernos, firmemente respaldados por los organismos internacionales y la sociedad civil, de poner en práctica las medidas que refrendaron hace cinco años.

2.26

La respuesta del sistema de las Naciones Unidas, de la sociedad civil y de los gobiernos ante las situaciones de urgencia alimentaria, tanto las de origen humano como las debidas a causas naturales, ha mejorado constantemente, y hay muchos ejemplos de gran arrojo por parte de quienes se esfuerzan en garantizar un suministro adecuado de alimentos en condiciones muy peligrosas. El resultado de ello es que, en comparación con períodos anteriores del siglo XX, en la actualidad es relativamente reducido el número de personas que mueren de inanición a causa de catástrofes complejas¹¹. No podría ser de otra manera considerando los excedentes de alimentos a escala mundial y el poder de los sistemas modernos de comunicación¹². Los éxitos son, en cambio, mucho menores en lo que respecta a la resolución de los problemas, más amplios pero menos visibles, derivados de la subnutrición crónica, a pesar de que probablemente contribuyen a discapacidad permanente y a la muerte prematura de un número mucho mayor de personas y de que su solución plantea menos dificultades logísticas que la aguda escasez de alimentos en las situaciones de urgencia complejas.

2.27

Es precisamente la naturaleza insidiosa del hambre crónica lo que ha obligado a la FAO a recordar a sus miembros los compromisos que asumieron y a señalar que no se ha progresado en la consecución de la meta establecida en la Cumbre. Si continuaran los avances al ritmo actual se necesitarían más de 60 años para alcanzar proyecciones basadas en las políticas y tendencias actuales que indican que es improbable que se pueda conseguir el objetivo de reducir a la mitad el número de personas subnutridas fijado para 2015¹³. Es por este motivo, y porque «muy pocos, o ninguno» de los 91 países y nueve organizaciones internacionales que presentaron informes al CSA en septiembre de 2000¹⁴ pudieron afirmar haber hecho progresos sustanciales en la aplicación de sus compromisos contraídos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, por lo que la FAO invita de nuevo a los dirigentes mundiales a renovar sus compromisos y traducirlos en programas concretos.

Medidas destacadas adoptadas

2.28

En el intento de reforzar los compromisos, la FAO ha comenzado dentro de la propia Organización, recabando la asistencia de sus órganos rectores a elaborar un Marco Estratégico de la Organización para el período 2000-2015. En él la FAO ha adoptado el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación como «nuevo punto de referencia» que garantizará que las asignaciones de recursos en el Plan a plazo medio para los seis próximos años fortalezcan la capacidad de la Organización de cumplir su mandato de conformidad con las decisiones de la Cumbre¹⁵.

2.29

La FAO ha dirigido a los gobiernos, particularmente de los PBIDA, gran parte de los esfuerzos destinados a reforzar el compromiso político. La ampliación del Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV), que actualmente abarca a 67 países, permite apreciar cada vez mejor la amplitud, las causas, la localización y los efectos del hambre. El SICIAV es un programa multiinstitucional de seguimiento de la seguridad alimentaria, en el que la FAO desempeña tareas de secretaría, que utiliza indicadores ratificados por todos los principales participantes en él. La necesidad de asignar recursos suficientes para el desarrollo rural y de introducir cambios normativos tendentes a mejorar el acceso a los alimentos ha sido subrayada en las consultas mantenidas con los gobiernos sobre la propuesta de «Estrategias nacionales para el desarrollo agrícola nacional - Horizonte 2010» y en una serie de consultas regionales que se han organizado conjuntamente con la OMS con el fin de reforzar el compromiso político de aplicar planes nacionales de acción para la nutrición.

El comienzo del Programa especial para la seguridad alimentaria (PESA) en más de 60 países ha puesto de relieve las posibilidades de aumentar la productividad agrícola y mejorar los medios de subsistencia rurales introduciendo en los sistemas agrícolas algunos cambios sencillos dentro de un marco normativo favorable. La adopción de acuerdos de cooperación Sur-Sur en apoyo del PESA ha dado también mayor peso político a las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria. Además, se han hecho algunos progresos en la asunción de compromisos de carácter nacional por los asociados de la FAO para el desarrollo y los gobiernos en la lucha contra el hambre. Esto se ha conseguido ampliando la Red del Comité Administrativo de Coordinación de las Naciones Unidas (CAC) sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria. La incansable labor de promoción emprendida por el Director General de la FAO en favor de la adopción de medidas específicas para reducir el hambre ha contribuido también a fortalecer la determinación política de pasar a la acción.

2.30

Se han dado numerosos pasos para fortalecer el compromiso de la sociedad civil de garantizar un seguimiento adecuado de la Cumbre. La FAO ha hecho declaraciones de política encaminadas a sentar las bases de una cooperación más estrecha entre la Organización y tanto las organizaciones no gubernamentales (ONG) como el sector privado. En 2000 se celebraron varias consultas regionales con ONG y OSC que culminaron en una exposición ante el 26º período de sesiones del CSA en la que las organizaciones en cuestión se ofrecieron a reforzar sus actividades en apoyo de la seguridad alimentaria. Las OSC se han mostrado especialmente activas, colaborando con el personal de los servicios jurídicos de la FAO en las fructíferas consultas sobre el derecho a la alimentación. Estas reuniones, convocadas por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos en cumplimiento de lo dispuesto en el Plan de Acción de la Cumbre (Objetivo 7.4), han contribuido a aclarar el contenido del derecho a una alimentación suficiente y el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, prestando especial atención a la realización progresiva de este derecho como medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos (Recuadro 2.2). Estas consultas ya han dado como resultado la adopción de una Observación General sobre el derecho a una alimentación adecuada por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Más de 800 ONG han suscrito un proyecto de Código de conducta sobre el derecho a la alimentación que ellas mismas redactaron tras la celebración de la Cumbre. La finalidad de este instrumento es aclarar el contenido normativo del derecho a la alimentación y se prevé que a los gobiernos les será útil para definir la responsabilidad de la erradicación del hambre. Los contactos con dirigentes religiosos culminaron a finales de 2000 en una alocución del Director General ante Su Santidad el Papa Juan Pablo II sobre el tema del hambre, en las escalinatas de la Basílica de San Pedro, con ocasión del Jubileo del mundo agrícola al que asistieron más de 100 000 agricultores de un gran número de países. En el escenario político, la influyente Unión Interparlamentaria ha tomado la iniciativa para conseguir apoyo nacional e internacional a las actuaciones dirigidas a poner en práctica los compromisos de la Cumbre, y en 1998 celebró una Conferencia Interparlamentaria sobre la consecución de los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación mediante una estrategia de desarrollo sostenible, que contó con una nutrida asistencia. El resultado fue un documento final en el que la Unión instaba a los parlamentos a apoyar la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en los ámbitos nacional e internacional. La participación del Director General de la FAO en las reuniones del Foro Económico Mundial de Davos ha ofrecido la posibilidad de conseguir el respaldo de dirigentes del sector privado, particularmente de directores de grandes empresas agroindustriales, como asociados en la búsqueda de un mundo libre del hambre, objetivo que comparten los miembros de la asociación italiana «grupos de amigos de la FAO».

RECUADRO 2.2 ¿Qué es el derecho a la alimentación?

El derecho a una alimentación adecuada está reconocido en diversos instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes para los Estados partes, especialmente en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que se reconoce como parte de un nivel de vida apropiado, que incluye también la vivienda y el vestido y, por separado, como el derecho fundamental a no padecer hambre. El derecho a la alimentación implica el derecho a medios de producción o adquisición de alimentos en cantidad y calidad suficientes, que estén libres de sustancias nocivas y sean culturalmente aceptables. Este derecho se puede realizar en virtud de los esfuerzos del propio individuo o con otros miembros de la comunidad y deben disfrutarlo todos sin distinción alguna por razones de raza, religión, sexo, idioma, opinión política u otra condición. En el plano internacional, los Estados que son partes en el Pacto «deben abstenerse en todo momento de imponer prohibiciones a la importación de alimentos o medidas análogas que pongan en peligro las condiciones para la producción de alimentos y el acceso a éstos en otros países. Los alimentos no deben utilizarse nunca como instrumento de presión política y económica»1. En virtud del Pacto, los Estados partes están obligados a adoptar todas las disposiciones necesarias, en la medida máxima en que lo permitan los recursos disponibles, a fin de conseguir el derecho a alimentos para todos. Se establece una distinción entre obligaciones de conducta y de resultados y las violaciones pueden ser por comisión u omisión. También se distingue entre la negativa y la incapacidad de los Estados partes para adoptar medidas. Al igual que otros derechos humanos, el derecho a una alimentación adecuada impone a los Estados partes del Pacto tres tipos de obligaciones: la obligación de respetar, la de proteger y la de realizar tal derecho. A su vez, la obligación de realizar incorpora tanto la obligación de facilitar como la de suministrar. Si bien hay que hacer hincapié en la importancia de crear un ambiente favorable en el cual toda persona pueda disfrutar del derecho a la alimentación conseguido mediante su propio esfuerzo, las violaciones del Pacto ocurren cuando un Estado no asegura por lo menos la satisfacción de un nivel mínimo esencial que se requiere para que el individuo esté libre de hambre. 1 Párrafo 37, Comentario General, 12. Fuente: Comentario general No 12, El derecho a una alimentación adecuada (art. 11), Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1999).

2.31

La determinación política es sensible, en último extremo, a la opinión pública.
La propia Cumbre contribuyó en gran medida a sensibilizar al público sobre la magnitud del problema del hambre en el mundo y sobre la necesidad de una acción real. Desde 1996, la FAO ha intensificado sus actividades dirigidas a fomentar la sensibilización del público en el contexto de una nueva política y estrategia institucional de comunicaciones. Los informes y las alertas especiales del Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) facilitan información puntual acerca de las crisis alimentarias, y hasta la fecha se han publicado tres números de El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, que han sido objeto de mucha atención en los medios mundiales de comunicación. Gran parte del material del sitio Web multilingüe de la Organización (que registró un promedio de más de 10 millones de visitas mensuales en 2000) contribuye también a fomentar la sensibilización sobre los problemas alimentarios y sobre las medidas que se están adoptando para afrontarlos. Todos los años se conmemora el Día Mundial de la Alimentación en unos 150 países, y la campaña anual de Telefood ha añadido una nueva dimensión a la toma de conciencia y la promoción de la solidaridad, con la participación de más de 80 emisoras de televisión de todo el mundo que llegan a unos de 500 millones de espectadores. Además, el Director General y los altos directivos han mantenido gran número de entrevistas en la prensa, la radio y la televisión en relación con la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y se han publicado numerosos artículos en publicaciones generales y especializadas.

2.32

De conformidad con el reconocimiento de que la erradicación del hambre exige acciones complementarias en varios sectores, la FAO ha tratado de estrechar la coo-peración con organismos internacionales y otros órganos intergubernamentales sin cuya colaboración no podrán obtenerse resultados satisfactorios. Periódicamente se celebran reuniones de carácter técnico y de alto nivel entre los tres organismos de las Naciones Unidas con sede en Roma, y la magnitud e de su colaboración en distintas operaciones se refleja en una publicación anual¹⁶; quedó también ilustrada en una exposición conjunta ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) que tuvo lugar en 2000. Los tres organismos han colaborado también en el proceso que condujo a la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo, sosteniendo juntos que se centre más la atención en las cuestiones del hambre y la pobreza rural. El CAC¹⁷ es un foro valioso para la cooperación entre organismos cuya eficacia para aunar esfuerzos en favor de la seguridad alimentaria se hizo patente en la labor del Equipo de Tareas sobre seguridad alimentaria a largo plazo, desarrollo agrícola y aspectos conexos en el Cuerno de África¹⁸, en el que la FAO desempeñó inicialmente la labor rectora y que en la actualidad realiza sus actividades bajo la dirección del Banco Mundial.

2.33

Aunque la Organización mantiene desde hace largo tiempo acuerdos de cooperación y programas de actividades conjuntas con las principales instituciones financieras internacionales, se han adoptado medidas para profundizar esa colaboración y centrarla cada vez más en la inseguridad alimentaria. El Director General de la FAO y los presidentes de las distintas instituciones financieras internacionales y de la mayor parte de los bancos subregionales han mantenido contactos frecuentes con el fin de promover la concesión de préstamos al sector rural. Esta cuestión también se ha abordado en las alocuciones del Director General a los consejos de administración de varios de los bancos regionales. Los compromisos se han reflejado en nuevos memorandos de entendimiento suscritos con el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Islámico de Desarrollo y el Banco de Desarrollo del África Occidental, en los que estas instituciones han convenido en financiar, a petición de los países, actividades relacionadas con el PESA¹⁹. Todas las grandes instituciones financieras internacionales, así como el PMA y el PNUD, estuvieron representadas en el Cuadro de Alto Nivel sobre Movilización de Recursos, convocado en junio de 2001 por el Director General²⁰.

2.34

También se han intensificado los contactos al más alto nivel con los gobiernos de los países desarrollados y, en particular, con órganos intergubernamentales representativos como la Comunidad Europea y el Comité de Ayuda para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

Progresos realizados

2.35

Toda evaluación del fortalecimiento de los compromisos políticos para afrontar la subnutrición y la malnutrición será subjetiva hasta que se posean datos fehacientes de que se está avanzando más rápidamente hacia la erradicación del hambre, especialmente en los PBIDA. En 58 países en desarrollo disminuyó el porcentaje de la población clasificada como subnutrida entre 1990-1992 y 1997-1999. Sin embargo, el decrecimiento proporcional en muchos de estos países no ha sido suficiente para contrarrestar el efecto del crecimiento demográfico. De ahí que sólo en 32 países se ha reducido el número de personas subnutridas en términos absolutos. Sin embargo, en sus informes al CSA, ningún país sostiene que esa evolución responde a medidas adoptadas como consecuencia de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, impresión que ha sido confirmada por la influyente Sociedad para el Desarrollo Internacional, que en el curso de 32 talleres (que tuvieron lugar en 26 países en 1999 y 2000) constató que muy pocos gobiernos habían puesto en marcha realmente un proceso de seguimiento de la Cumbre con la participación de OSC. Como se indica en el Capítulo 3 de la presente publicación, tampoco existen datos que muestren que ha aumentado la asignación de recursos para el desarrollo agrícola a nivel nacional o internacional, medida que debería formar parte de cualquier programa destinado a reducir la inseguridad alimentaria. Antes bien, la AOD para la agricultura no ha dejado de disminuir y la proporción de los nuevos compromisos de préstamo de las instituciones financieras internacionales para el desarrollo agrícola y rural alcanzaron en el año 2000 la cifra más baja jamás registrada. Al mismo tiempo, varios de los países con mayor grado de inseguridad alimentaria no han movilizado recursos internos para combatir el hambre, pero han aumentado en cambio el gasto militar.

2.36

Es alentador, sin embargo, el amplio consenso internacional sobre el hecho de que la ayuda al desarrollo debe centrarse en la reducción de la pobreza para conseguir el objetivo internacional de desarrollo de reducir la pobreza a la mitad para el año 2015. También parece existir un amplio consenso sobre la necesidad de aumentar la AOD para aproximarse al objetivo fijado del 0,7 por ciento del PIB y orientar esta ayuda principalmente a los países pobres, aunque el número de países desarrollados que se han movido en esa dirección sigue siendo reducido²¹. También se han hecho progresos en la reducción del endeudamiento en el marco de la Iniciativa relativa a los PPME y en la vinculación de esta medida con inversiones encaminadas a la mitigación de la pobreza.

2.37

La paradoja radica, no obstante, en que este compromiso positivo de reducir la pobreza, junto con el reconocimiento de la complejidad de las causas de ésta, podría suponer una dispersión de los esfuerzos y una menor atención a los aspectos de la pobreza más tangibles y que mayor riesgo presentan para la vida, especialmente el hambre. Si no se abordan frontalmente los problemas de la subnutrición no será posible conseguir el objetivo de aliviar la pobreza, dado que el hambre contribuye a la pobreza y la aumenta. Es necesario interpretar y aplicar los enfoques holísticos del desarrollo articulados en el Marco Integral de Desarrollo y en el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (en ambos de los cuales participa la FAO). Se deben definir las prioridades sectoriales dentro de esos marcos y establecer el orden de sucesión entre ellas para afrontar los diferentes aspectos de la pobreza, de manera que se traduzcan en propuestas de acción y en la movilización de recursos para conseguir el objetivo de la reducción de la pobreza. El debate relativo a las dificultades para medir la incidencia del hambre -una situación vital inconfundible para aquellos que la sufren- no debe ser motivo para afirmar que su erradicación no es una prioridad mundial.

2.38

Esta falta de atención a la inseguridad alimentaria como problema específico ha sido patente hasta tiempos recientes en el escenario internacional desde la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Sólo raramente se ha examinado la posibilidad de adoptar medidas concretas en materia de inseguridad alimentaria en las influyentes cumbres del G-7/8 y del G-77 y en otras reuniones internacionales importantes, como las del G-15 y las del movimiento de países no alineados. La excepción más destacada la constituyó la Cumbre del G-7 de 1997, en la que se estableció la necesidad de ampliar las corrientes de AOD para África, dirigiendo especialmente la ayuda hacia el desarrollo rural, la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente. Pero en las cumbres posteriores no se ha informado sobre los pasos que se han dado en esta dirección ni se han vuelto a mencionar los problemas del hambre. Por ejemplo, en la reunión del G-8 en Colonia, en 1999, en la que se alcanzó un acuerdo para ampliar la Iniciativa relativa a los PPME y vincularla con medidas de reducción de la pobreza en los países beneficiarios, éstas se situaron en el mismo plano que las mejoras en los ámbitos de la salud y la educación sin hacer referencia a la seguridad alimentaria o incluso a medidas para aumentar las oportunidades de generación de ingresos.

En la Cumbre de Okinawa, en 2000, el comunicado del G-8 reiteraba el apoyo a la condonación de la deuda en favor de la reducción de la pobreza y subrayaba nuevamente que «la salud es la clave de la prosperidad» y que «todos los niños deben recibir una buena educación»; además, se hacía un llamamiento al diálogo sobre la inocuidad de los alimentos pero no se hacía referencia a la seguridad alimentaria. Es, sin embargo, alentador observar que en la Declaración Final de la Cumbre del G-8, celebrada en Génova en julio de 2001, se mencionaba expresamente la cuestión de la inseguridad alimentaria según se indica a continuación: «Mientras se aproxima la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, que se celebrará en noviembre de 2001, la seguridad alimentaria sigue siendo difícil de alcanzar. Más de 800 millones de personas continúan estando gravemente malnutridas, entre ellas al menos 250 millones de niños. Por eso, un objetivo fundamental de nuestra estrategia de reducción de la pobreza sigue siendo el acceso a suministros suficientes de alimentos y el desarrollo rural. El apoyo a la agricultura es un instrumento esencial de la AOD. Nos esforzaremos por aumentar la capacidad de los países pobres, integrando programas en las estrategias nacionales e incrementando la capacitación en ciencias agrarias. Debe hacerse todo lo posible para potenciar la productividad agrícola. Entre otras cosas, la introducción de nueva tecnología comprobada y verificada, incluida la biotecnología, de manera inocua y adaptada a las condiciones locales, ofrece grandes posibilidades de aumentar considerablemente el rendimiento de los cultivos en los países en desarrollo, utilizando al mismo tiempo menos plaguicidas y menos agua que con los métodos tradicionales. Nos comprometemos a estudiar, compartir y facilitar la utilización responsable de la biotecnología para hacer frente a las necesidades de desarrollo.

Centraremos nuestra atención en las regiones más expuestas a la inseguridad alimentaria, en particular el África subsahariana y el Asia meridional, y continuaremos fomentando la cooperación Sur-Sur. Apoyaremos la función crucial que desempeñan las organizaciones internacionales y las ONG en las operaciones de socorro. Consideramos que tanto las estrategias nacionales de reducción de la pobreza como las sectoriales deberían tener en cuenta las necesidades nutricionales de los grupos vulnerables, en particular los recién nacidos y sus madres.»

En época muy reciente, el G-77 ha comenzado también a señalar a la atención el problema del hambre, por ejemplo en los documentos que ha presentado al Comité Preparatorio para la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo.

2.39

El olvido de la reducción del hambre como elemento central de la reducción de la pobreza es evidente en los objetivos internacionales de desarrollo establecidos conjuntamente por el Banco Mundial, el FMI, las Naciones Unidas y la OCDE, en los que se buscaba excluir la meta de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de reducir el hambre como objetivo específico de desarrollo, a pesar de la insistencia de la FAO en nombre de los gobiernos que ratificaron la Declaración de Roma²². Una situación análoga prevaleció en la orientación inicial emanada del Banco Mundial y el FMI para la preparación de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, aunque posteriormente se ha ampliado para indicar que no sólo debe prestarse atención a la sanidad, la educación y el abastecimiento de agua, sino también a otros aspectos relacionados con la pobreza rural y la generación de ingresos. Dado que en la mayor parte de los países pobres la incidencia de ésta es más alta en las zonas rurales, las disposiciones adoptadas para estimular el crecimiento de la agricultura en pequeña escala y mejorar la seguridad alimentaria comunitaria están abocadas a adquirir con el tiempo la importancia que les corresponde en los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, en la medida en que éstos respondan a un proceso plenamente participativo de preparación. Ello estaría en consonancia con la nueva «visión» del Banco Mundial respecto del desarrollo rural, que se centra en la necesidad de afrontar la inseguridad alimentaria como un objetivo específico de su misión de conseguir la reducción de la pobreza rural²³.

2.40

En la declaración que hicieron en noviembre de 2000 el Consejo y la Comisión de la Unión Europea sobre la política de desarrollo de la Comunidad, se menciona más explícitamente la seguridad alimentaria como un elemento fundamental de una amplia gama de actividades en apoyo de la erradicación de la pobreza, que es necesario abordar desde distintos ángulos. La necesidad de afrontar el hambre como un problema importante en sí mismo se reconoció de forma explícita (aunque sólo en la última fase de la redacción) en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas en septiembre de 2000, en la que se afirmaba que su meta principal era «reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de la población del mundo cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario y la proporción de la población aquejada por el hambre y, asimismo, reducir a la mitad en la misma fecha la proporción de la población que no puede acceder a agua potable o que no puede costearla»²⁴. Cabe esperar que el sólido espíritu de cooperación que se expresó tan vigorosamente en la Asamblea del Milenio de las Naciones Unidas se plasmará en una actuación conjunta decidida.

2.41

También induce a un optimismo moderado el hecho de que están surgiendo movimientos transnacionales de la sociedad civil que han comenzado a abogar con energía por un mundo más equitativo, demostrando que, en contra de algunas opiniones, la lucha contra el hambre goza de un amplio apoyo popular en los países desarrollados²⁵. Muchas ONG participan ya activamente en la solución de las situaciones de urgencia alimentaria y en la prestación de servicios a comunidades de pequeños agricultores, a menudo con una especial atención a los sistemas sostenibles de aprovechamiento de la tierra. Otras han desempeñado una función destacada en el proceso de consultas sobre el derecho a la alimentación que ha dirigido, después de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, el Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Probablemente, esas organizaciones formarán coaliciones, aprovechando que ahora existen medios más adecuados para la creación de redes, e impulsarán cada vez con mayor fuerza un compromiso internacional y nacional más decidido para afrontar el problema alimentario.

2.42

Por último, parece que a nivel internacional se reconoce cada vez más claramente la amenaza que el hambre y la privación extrema con que está asociada suponen para la paz y la seguridad. Los conflictos locales por unos recursos escasos pueden traducirse rápidamente en conflictos regionales con un enorme efecto desesta-bilizador, impidiendo afrontar con seriedad los problemas de la seguridad alimentaria a largo plazo en los países afectados. La privación extrema impulsa también a las familias rurales pobres a producir drogas ilegales. Todos los países están interesados en tomar medidas para prevenir esas situaciones. Por la responsabilidad que le atribuye la Carta de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo de Seguridad dedica cada vez más atención a las cuestiones relacionadas con la alimentación, en particular a la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria en las complejas situaciones de urgencia de origen humano y debidas a causas naturales. Ante la magnitud de la subnutrición crónica, sobre todo en los países expuestos a sufrir conflictos, este problema debe abordarse también como un tema importante en el intento del Consejo de Seguridad de conseguir un mundo más pacífico.

2.43

A nivel nacional, varios países en desarrollo son conscientes del papel fundamental del sector rural en un proceso de desarrollo económico de amplia base y están comprometidos a fomentar el crecimiento de la agricultura, centrándose particularmente en las que consideran nuevas oportunidades de mercado en los ámbitos nacional e internacional. Pero estos países constituyen la excepción; la mayoría de los países en desarrollo tienden a adoptar políticas que favorecen a los núcleos urbanos y no ofrecen signos de una determinación sincera de erradicar el hambre y la malnu-trición crónicas y promover el desarrollo rural.

Traducir los compromisos en acciones

2.44

La Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después ofrecerá a los gobiernos, la comunidad internacional y la sociedad civil la posibilidad de reafirmar su compromiso con la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Sin embargo, es necesario ir más allá de esos compromisos generales y especificar claramente cómo contribuirá cada uno de los interesados a impulsar una acción limitada en el tiempo que favorezca la erradicación del hambre, a fin de conseguir que la meta de la Cumbre se consiga realmente para el año 2015. Los compromisos serán tanto más firmes en la medida en que se asienten en una visión consensuada de la forma de avanzar hacia la erradicación del hambre.

2.45

Si bien han de estar firmemente radicadas en la Declaración de Roma, las medidas que ha de adoptar cada una de las principales partes podrán beneficiarse también de los progresos que desde 1996 se han logrado en las esferas del conocimiento, el pensamiento y las relaciones institucionales. El conocimiento cada vez más preciso de la naturaleza y las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria tiene una importancia creciente para poder diseñar estrategias eficaces²⁶. Se aprecia también con mayor claridad que el hambre crónica refuerza la pobreza, confirmando la percepción intuitiva de que las medidas adoptadas para reducir el hambre deben preceder a un programa satisfactorio de reducción de la pobreza: mientras las personas -sean adultos o niños- padezcan hambre, no estarán en condiciones de aprovechar las oportunidades de desarrollo. En efecto, es sabido que en la mayor parte de las economías el hambre generalizada debilita el potencial de crecimiento económico nacional²⁷.

2.46

Es necesario aprovechar también los importantes avances en la descentralización institucional que ha tenido lugar en muchos países durante los últimos cinco años, pero que debe aún ser respaldada con recursos adecuados para que las instituciones locales puedan desempeñar su mandato ampliado. La descentralización ofrece oportunidades para una colaboración más eficaz en el plano local entre unas instituciones públicas preocupadas por las múltiples dimensiones de la inseguridad alimentaria y, por otra parte, facilita enormemente los procesos participativos de diagnóstico y adopción de decisiones, que se consideran cada vez más importantes como factores que contribuyen a la autonomía local para afrontar problemas crucia-les como el hambre y la base de medios de subsistencia más sostenibles. La nueva función de las OSC para responder a la demanda local de conocimientos y servicios debe tenerse también en cuenta en la elaboración de estrategias.

2.47

Se han hecho progresos importantes en la reflexión sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos, incluida la forma en que los conceptos en que se basa el derecho a la alimentación pueden contribuir a diseñar programas eficaces de erradicación del hambre. Esta reflexión subraya la función primordial del individuo, la familia y la comunidad en la satisfacción de sus propias necesidades alimentarias, al tiempo que asigna a los gobiernos un papel subsidiario que se activa únicamente cuando la garantía del acceso a alimentos suficientes e inocuos excede claramente de la capacidad local²⁸. Sin duda, a los gobiernos les corresponde la importante función de crear las condiciones para que puedan florecer las iniciativas locales, por ejemplo, garantizando la paz y las condiciones para una participación efectiva en los procesos políticos. También son necesarios para velar por que los alimentos no se utilicen como instrumento de presión política o económica, cuestión cuya observancia está siendo vigilada por el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, nombrado en el año 2000 por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos.

2.48

En lo que concierne a las instituciones internacionales, las medidas que se han tomado para mejorar la colaboración interinstitucional en el plano nacional, a través del sistema de evaluación común para los países y del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, así como de la creación de la Red del CAC sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria, ofrecen nuevas oportunidades de reforzar la actuación interinstitucional en pro de la erradicación del hambre.

2.49

No obstante, a pesar de esos avances desde el punto de vista de la reflexión y de las relaciones institucionales, pocos países han emprendido la lucha frontal contra el hambre que es necesaria para conseguir la meta de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Hay en efecto pocas indicaciones, salvo en las consultas sobre el derecho a la alimentación, de una reflexión atenta sobre lo que implica en la práctica el compromiso de erradicar el hambre, más allá de la importante medida de aumentar la producción en las pequeñas explotaciones (Recuadro 2.3). Tal vez sea esa ausencia de una visión clara lo que explica la falta de progresos en las actuaciones para erradicar el hambre.

RECUADRO 2.3 Aumentar la productividad agrícola para reducir la pobreza

En los países en desarrollo, la pobreza se concentra de forma abrumadora en las zonas rurales, y la pobreza urbana es a menudo consecuencia de la emigración para huir de las privaciones del mundo rural. Las familias de pequeños agricultores suelen figurar entre los grupos más pobres y malnutridos de las poblaciones rurales. En muchos PBIDA, el aumento de la productividad en las pequeñas explotaciones puede redundar simultáneamente en una reducción de la pobreza rural, una mejora de la seguridad alimentaria y la nutrición de los hogares, una mayor disponibilidad de alimentos en los mercados locales y nacionales y una disminución de la factura de las importaciones. En muchos casos una inversión relativamente modesta, combinada con la introducción de algunos cambios tecnológicos sencillos, puede dar lugar a aumentos importantes de la productividad de la tierra y de la mano de obra cuando existen mercados que absorban la producción adicional. Una parte de la inversión pueden hacerla los agricultores con sus propios recursos, particularmente transformando la fuerza de trabajo familiar en bienes productivos tales como pequeños sistemas de riego y de avenamiento, plantaciones de árboles o mejora de la tierra, ya sea mediante la construcción de terrazas o la nivelación del terreno. La existencia de un mercado es esencial para la ejecución satisfactoria de programas dirigidos a aumentar la producción agrícola. Sin embargo, uno de los dilemas a los que se enfrentan los países en desarrollo radica en el descenso que registran desde hace tiempo los precios internacionales de los cereales (como resultado en gran medida de la combinación del cambio tecnológico acelerado y de las subvenciones concedidas en los países desarrollados), que si bien permite realizar importaciones baratas y, en consecuencia, obtener alimentos a precios bajos, tiende a reducir los incentivos a la producción de cultivos alimentarios entre los pequeños agricultores y supone un deterioro de su principal fuente de ingresos. Es posible reforzar la relación entre agricultura y seguridad alimentaria si los países en desarrollo compran en el mercado local los alimentos que utilizan las redes de seguridad alimentaria, creando de ese modo una demanda efectiva que no existía con anterioridad.

2.50

A diferencia de muchas otras manifestaciones de la pobreza, el hambre es relativamente fácil de identificar, medir y afrontar; de hecho, los sistemas de vigilancia y alerta predicen cada vez con mayor precisión las situaciones de escasez de alimentos. La solución -asegurar el acceso sistemático a alimentos adecuados, nutritivos e inocuos- parece bastante sencilla. Erradicar el hambre no exige, como ocurre con muchos problemas de salud, años de costosas investigaciones científicas o la administración de medicinas caras. Esto implica que existe una opción real de hacer frente al hambre, asegurando que las personas que por razones estructurales no pueden satisfacer la mayor parte de sus necesidades de alimentos con un aumento de la producción agrícola o con un empleo remunerado puedan acceder directamente a alimentos adecuados o al dinero necesario para adquirirlos. Aunque durante las situaciones de urgencia se establezcan a menudo medidas para asegurar el acceso a los alimentos, pocos países en desarrollo han creado hasta ahora programas eficaces para afrontar el hambre crónica día tras día.

2.51

Uno de los aspectos más sorprendentes de la búsqueda de soluciones al hambre es que casi todos los que deberían estar interesados en su erradicación -pero tal vez no quienes realmente la padecen- tienden a buscar una razón que justifique el rechazo de medidas directas para afrontar los problemas de subnutrición crónica, prefiriendo otras soluciones que consideran más sostenibles. Paradójicamente, en esta negativa generalizada a promover soluciones directas subyacen preocupaciones esencialmente éticas relativas a la dignidad humana y a la dependencia. Y, sin embargo, ninguna situación puede dañar más la dignidad individual ni originar una mayor dependencia que la privación persistente de los alimentos que, junto con el agua, son el elemento esencial para una vida saludable y plena. La necesidad de asegurar el acceso a alimentos suficientes se reconoce implícitamente en la mayoría de los países desarrollados, que han establecido sistemas de seguridad social y redes de seguridad para proteger a sus ciudadanos contra la penuria y asegurar una nutrición adecuada para todos. Aunque pueda parecer evidente la necesidad de disponer de sistemas similares en los países en desarrollo, en los que la vulnerabilidad al hambre y a los riesgos suele ser más elevada, son muy pocos los países en los que los asociados en temas de desarrollo han instado a establecerlos.

2.52

También se oponen a menudo a las soluciones al hambre directas muchos economistas y especialistas en temas de desarrollo que afirman equivocadamente que, por fuerza, esas soluciones distorsionan los mercados, eliminan los incentivos, son insostenibles y económicamente inasequibles, impiden el crecimiento y generan corrupción. En la práctica, cualquier medida que traduce una necesidad de alimentos en una mayor demanda efectiva sólo puede estimular los mercados, proporcionando una oportunidad para que se cree una situación en la que todos salen ganando y en la que las ventas de alimentos básicos locales pueden sacar del hambre tanto a los proveedores como a los consumidores. El incentivo para trabajar con mayor empeño o producir más alimentos carece en buena parte de sentido para quienes no tienen ni la fuerza ni los medios para hacerlo. Asimismo, existe el peligro de que la búsqueda de soluciones sostenibles, por noble que sea, detraiga recursos que podrían destinarse a satisfacer necesidades inmediatas, fortaleciendo de ese modo la capacidad de las personas que sufren hambre para adoptar opciones de crecimiento más sostenible. Las medidas redistributivas, si se orientan adecuadamente, son menos costosas que las inversiones necesarias para impulsar soluciones aparentemente más sostenibles y pueden crear las condiciones necesarias para un crecimiento sostenible y, por lo tanto, por la misma cantidad de dinero están en condiciones de librar a más gente del hambre. Sólo la falta de participación de las personas aquejadas por el hambre puede impedir el crecimiento económico. No existen pruebas de que la corrupción encuentra terreno más favorable en los recursos destinados a medidas redistributivas que en los asignados a programas de inversión.

2.53

Se hace necesario abandonar la predisposición generalizada en contra de las medidas redistributivas para buscar soluciones prácticas y rápidas a la inseguridad alimentaria que respondan a una necesidad humana cuya denegación sólo puede acarrear sufrimientos. Esas medidas deben ser consideradas como parte de un conjunto equilibrado de iniciativas destinadas a afrontar las diferentes manifestaciones del hambre, identificadas mediante una labor adecuada de diagnóstico, de una manera precisa, eficaz en función del costo e institucionalmente viable que tenga en cuenta la disponibilidad de recursos. Como lo demuestra la experiencia del estado de Maharashtra en la India y de algunas regiones de Etiopía, se puede aumentar el efecto multiplicador de esos programas equilibrados si se utilizan para crear bienes productivos y se basan en compras locales que estimulen los mercados nacionales de alimentos generando de ese modo un aumento de la producción agrícola. Un éxito visible en la erradicación del hambre y la mejora de la nutrición y la demostración de los beneficios sociales y económicos consiguientes pueden actuar por tanto como catalizadores que generen la voluntad necesaria para llevar a cabo la tarea en el más breve plazo posible.

2.54

Son muchas las enseñanzas que pueden extraerse de ese grupo reducido de países, regiones y comunidades que han hecho rápidos progresos en la reducción de la incidencia de la subnutrición y han establecido el equilibrio adecuado entre diferentes tipos de medidas (Recuadro 2.4). Sería conveniente estudiar las oportunidades para un intercambio más general de ese tipo de experiencias mediante una ampliación de los acuerdos de cooperación Sur-Sur.

RECUADRO 2.4 Cómo ha superado Tailandia la malnutrición

Hace más de tres decenios, Tailandia reconoció que la malnutrición era un problema nacional concentrado en las zonas rurales. El Gobierno decidió afrontarlo a través de un programa de desarrollo rural impulsado por las comunidades. La mejora de la situación nutricional del país fue considerada no como un gasto de ayuda social, sino como una inversión productiva, y esto se reflejó en una política nacional que preconizaba una actuación acelerada centrada en la mejora de la nutrición como elemento esencial para aliviar la pobreza. Se elaboraron una política y un plan nacionales de desarrollo rural, con la participación de especialistas en planificación, personal procedente de varios sectores, personalidades del mundo académico y representantes de las comunidades. La mejora de la nutrición pasó a ser un elemento básico de un pacto económico y social más amplio entre el Gobierno y la población, en el que quedaba estrechamente relacionado con el alivio de la pobreza. Esta no se abordaría únicamente desde la perspectiva de los ingresos, sino en todas sus dimensiones. Ello implicaba actuaciones multisectoriales integradas, vinculadas a oportunidades de generación de ingresos, para mejorar la situación nutricional de las comunidades. Entre los componentes del programa figuraban la creación de empleo rural, proyectos de desarrollo de las aldeas, una cobertura total de los servicios básicos mínimos para las comunidades y la expansión de la producción alimentaria (con una atención especial a la calidad de la alimentación). En principio, estas actividades se centraron en una tercera parte del país, la más pobre, pero no tardaron en abarcar al conjunto de la nación. Una de las razones de los buenos resultados obtenidos por Tailandia en la erradicación de una malnutrición de moderada a grave en el plazo de un solo decenio (1982-1991) fue su inversión en capital humano. Se reconoció que las medidas que se introdujeran debían tener un fundamento social y que el concepto de autoayuda era fundamental para una acción colectiva contra la malnutrición. Se fomentó la colaboración entre la comunidad y el Gobierno mediante una amplia estrategia de movilización social. Promotores voluntarios, seleccionados por las comunidades, se encargaron de mejorar el acceso de éstas a los servicios básicos mínimos y de movilizarlas para emprender actividades relacionadas con la nutrición. Hay que señalar como elemento crucial la utilización de un conjunto de indicadores de las necesidades básicas mínimas que sirvieron de guía a la población para determinar los problemas nutricionales y colaborar en el establecimiento de prioridades, adoptando las medidas apropiadas y aprovechando en la mayor medida posible el potencial de los recursos locales.

2.55

A través de la referencia a las experiencias satisfactorias y los acontecimientos importantes que han tenido lugar desde 1996 empieza a vislumbrarse una posible base para redoblar los esfuerzos encaminados a erradicar el hambre. Los progresos duraderos en la consecución de la seguridad alimentaria universal están estrechamente relacionados con las tasas de crecimiento económico, los componentes de ese crecimiento, políticas favorables a los pobres, y un comercio equitativo. Aun reconociendo las complejas interacciones de todos esos factores que influyen en la incidencia del hambre, a continuación se ofrecen breves observaciones que tal vez sean útiles a los países para definir estrategias de erradicación del hambre.

2.56

El derecho a la alimentación

• No padecer hambre es el derecho humano fundamental, proclamado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y reafirmado en distintos tratados internacionales; si no se tiene ese derecho no se puede disfrutar de ningún otro.
• Todas las personas tienen derecho a alimentos suficientes e inocuos y en sus actuaciones los gobiernos deben respetar, proteger y hacer realidad ese derecho; toda denegación de alimentos por razones políticas o económicas es contraria al derecho humano a alimentos suficientes aprobado en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
• La responsabilidad principal de asegurar el acceso a alimentos suficientes recae, sin embargo, en la persona, su familia, su círculo social más amplio y las comunidades en las que vive.
• En consecuencia, los esfuerzos para erradicar el hambre deben dirigirse a potenciar la capacidad de las familias, los grupos y las comunidades para conseguir una seguridad alimentaria global, promoviendo el mayor grado posible de autonomía, pero apoyando este proceso cuando sea absolutamente necesario mediante aportaciones externas con el fin de abordar las prioridades establecidas a nivel local.

La pobreza, el hambre y el desarrollo económico

• El hambre es al mismo tiempo causa y efecto de la pobreza extrema: su erradicación mediante medidas que amplíen el acceso a los alimentos, ya sea a través de un aumento de la producción o por otros medios, es un primer paso esencial para aliviar la pobreza profunda. Mientras exista una situación de hambre generalizada, pocos progresos se podrán realizar en otros aspectos de la reducción de la pobreza y no habrá cimientos sólidos para un crecimiento económico amplio.
• El hambre es un problema predominantemente rural; por ello, aumentar la productividad de las pequeñas explotaciones y reforzar su capacidad de reacción a las perturbaciones reviste a menudo una gran importancia, al reducir la incidencia del hambre aumentando la disponibilidad de alimentos de las familias campesinas y en los mercados locales, creando oportunidades de empleo y promoviendo la expansión económica. Sin embargo, únicamente en unas pocas sociedades, en las que hay una distribución equitativa de la tierra, podrá la mejora del sistema agrícola por sí sola conducir a la eliminación total del hambre en el medio rural en un plazo de tiempo aceptable para unas personas que no tienen alimentos suficientes.

El hambre como resultado de la ineficacia del mercado

• El hambre es la consecuencia de la imposibilidad de acceder a alimentos suficientes e inocuos. Es, básicamente, un ejemplo extremo del mal funcionamiento del mercado, en el sentido de que las personas más necesitadas de alimentos son las que tienen menos capacidad para expresar esa necesidad en forma de una demanda efectiva: las personas que padecen hambre son las más pobres de entre las pobres.
• Los gobiernos que propugnan políticas macroeconómicas neoliberales y que, al mismo tiempo, están comprometidos a erradicar el hambre deben compensar esa ineficacia del mercado facilitando el acceso a los alimentos y los medios de aumentar la producción mediante una combinación equilibrada de ajustes de política y medidas prácticas bien orientadas que respondan a las necesidades y oportunidades locales.

Opciones para mejorar el acceso a los alimentos

• El acceso a alimentos suficientes se puede mejorar de varias formas: aumentando los ingresos y los bienes de la población pobre, incrementando la producción de alimentos en los hogares con un déficit alimentario y estableciendo programas de distribución de alimentos gratuitos o subvencionados o los fondos con que comprarlos.
• La mayor parte de las veces, para erradicar el hambre por completo será necesaria una combinación de todas las medidas antes mencionadas: el equilibrio no se podrá determinar a priori, sino que se establecerá localmente basándose en un diagnóstico participativo de las causas subyacentes del hambre, así como de las opciones para afrontarlas, y en una evaluación participativa de la capacidad institucional y de la disponibilidad de recursos.
• Las soluciones globales a la erradicación del hambre entrañarán casi siempre medidas redistributivas, ya se trate de la redistribución de bienes (especialmente tierras de calidad apropiada), ingresos o alimentos. Si están debidamente concebidas, estas medidas pueden reforzar la autonomía de la comunidad y la dignidad individual, ayudar a remediar las desigualdades entre hombres y mujeres, crear bienes productivos (por ejemplo, construcción de sistemas de riego, conservación de suelos, repoblación forestal, mejora de carreteras) y contribuir al buen funcionamiento de los mercados al aumentar la demanda de productos alimenticios.
• Las medidas bien orientadas de redistribución de los ingresos o de los alimentos suelen ser menos gravosas desde el punto de vista institucional, más baratas (aunque puedan resultar menos sostenibles) y más rápidas en reducir la incidencia de la subnutrición que la mayor parte de los programas orientados a aumentar los ingresos mediante la expansión de la producción. Estos últimos entrañan costos relativamente altos por usuario y suelen exigir un largo período de gestación antes de que repercutan en los niveles de consumo alimentario.
• Mientras los recursos financieros sean suficientes y existan las instituciones necesarias, no será necesario emprender estrategias «sostenibles» a largo plazo para acabar con el hambre a expensas de medidas a corto plazo para garantizar el acceso a alimentos suficientes; ambas intervenciones podrán realizarse simultáneamente.

El compromiso político

• Suponiendo que existen los medios necesarios para erradicar el hambre -y es difícil negar que existen-, la persistencia de la subnutrición en gran escala ha de ser consecuencia de una decisión política deliberada (lo que es incompatible con las promesas hechas en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación) o de la incompetencia en la aplicación de las posibles soluciones.
• La meta de erradicar el hambre sólo se podrá alcanzar si las acciones se basan en el compromiso de la población de las ciudades y aldeas donde más extendida está el hambre y de las personas que trabajan en los organismos internacionales y nacionales que deben responder a sus exigencias, así como en el compromiso de los dirigentes mundiales, los políticos y los ciudadanos preocupados del mundo industrializado.

La interdependencia mundial

• La persistencia del hambre generalizada en un mundo en el que reina la abundancia es una demostración de ineptitud en la administración de los sistemas mundiales para el bien común. Además de provocar enormes sufrimientos humanos, esa mala administración daña la credibilidad tanto de los instrumentos del sistema de gobierno internacional como de los conceptos de interdependencia mutua que son básicos en la mundialización.
• Es necesario evaluar sistemáticamente las políticas adoptadas en el ámbito internacional, especialmente en materia de comercio, para determinar el grado en que crean o debilitan un entorno favorable para la reducción del hambre. La no erradicación del hambre tiene un ingente costo a nivel mundial en forma de conflictos, situaciones de emergencia recurrentes, delitos internacionales, tráfico de drogas, terrorismo, migraciones clandestinas y muerte prematura de quienes sufren hambre. Colaborar en la consecución de la meta establecida en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación interesa a los países tanto pobres como ricos.
• Con arreglo a su mandato, la FAO debe desempeñar una función decisiva en el fortalecimiento de los compromisos para erradicar el hambre, y la firmeza y eficacia con que desempeñe esta labor dependerá de la medida en que sea capaz de intensificar su colaboración con las instituciones financieras internacionales, con otros organismos competentes del sistema de las Naciones Unidas y con la sociedad civil.

2.57

Las partes en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después podrán encontrar que los elementos descritos anteriormente constituyen una base útil para mejorar los programas nacionales destinados a alcanzar los objetivos de la Cumbre, establecer la responsabilidad institucional y forjar asociaciones internacionales eficaces centradas en objetivos comunes. Esos elementos pueden ser también pertinentes para elaborar directrices voluntarias con el fin de hacer realidad el derecho a alimentos suficientes, por ejemplo un Código internacional de conducta sobre el derecho humano a la alimentación.

2.58

Los gobiernos de los países que acometan la preparación de estrategias de reducción de la pobreza podrían tener en cuenta las consideraciones anteriores al definir los elementos de sus estrategias relativos a la erradicación del hambre, así como planes detallados para alcanzar el objetivo de la Cumbre para 2015, al menos dentro de sus fronteras. Los programas que adopten podrán ser diferentes, pero una característica común será probablemente el apoyo a iniciativas descentralizadas impulsadas por la comunidad para conseguir una seguridad alimentaria global, lo que implica una sucesión estratégica de medidas para reducir el hambre de forma inmediata y poner a punto los elementos constitutivos de unas soluciones sostenibles a más largo plazo. A menudo, dichos programas combinarán mecanismos de protección social con sólidos programas de desarrollo rural. La aplicación de estos programas exigirá la participación no sólo de los ministerios de agricultura sino también de otras instituciones -del sector público y de la sociedad civil- cuyo mandato consiste en dar respuesta a las múltiples demandas de las comunidades y grupos de interés común que están comprometidos en la labor de erradicar el hambre.

2.59

Capacitar a los países en desarrollo para poner en práctica programas de erradicación del hambre en la escala necesaria comportará la plena participación de la comunidad internacional. La ratificación de los conceptos expuestos anteriormente implicaría la aceptación de la necesidad de llevar a cabo acciones específicas de erradicación del hambre en lugar de suponer que ésta desaparecerá como efecto secundario de medidas más amplias para eliminar la pobreza. Los objetivos de erradicación del hambre deben, pues, ser incluidos de forma explícita entre los objetivos de desarrollo por los que se orientan las acciones de la comunidad internacional. La aceptación de las consideraciones generales que se han esbozado en esta publicación supone también la necesidad de una colaboración más estrecha entre los organismos de las Naciones Unidas (en especial de los organismos con sede en Roma, pero también de los que se ocupan de la salud, la educación, el bienestar de los niños y el medio ambiente), las instituciones financieras internacionales y otros órganos intergubernamentales para trabajar conjuntamente, dentro de las esferas de competencia en las que tienen ventajas comparativas, en la prestación de asistencia técnica, alimentaria y financiera. Es necesario que la financiación internacional destinada a erradicar el hambre aumente en una escala proporcionada a la magnitud del problema y se otorgue en condiciones asequibles para evitar un nuevo aumento del endeudamiento de los países en desarrollo²⁹. Aparte de su utilización para fomentar la seguridad alimentaria, podrían proporcionarse recursos internacionales para compensar a los gobiernos y a las instituciones internacionales por los costos marginales de la incorporación de componentes relativos a la erradicación del hambre en las estrategias de reducción de la pobreza y los programas consiguientes. Es particularmente importante que todos los compromisos externos sean lo suficientemente firmes a largo plazo para que los gobiernos puedan emprender con confianza los programas polivalentes necesarios para conseguir la meta de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.

2.60

La concesión de una mayor atención a las cuestiones relacionadas con el hambre en el marco del objetivo más amplio de reducir la pobreza tiene también repercusiones para la aplicación del Plan a plazo medio de la FAO. Cada una de las actividades principales debería ser evaluada en función de su pertinencia para la reducción del hambre y sería necesario plantear la cuestión de cómo potenciar sus efectos en la seguridad alimentaria. Esto supondría, por ejemplo, que en el pensamiento estratégico de la Organización a largo plazo debería concederse menos atención a las previsiones sobre la oferta y la demanda de alimentos determinadas por los mercados para concentrarse en la determinación de las necesidades alimentarias no satisfechas y en la forma de cubrirlas de una manera eficaz en función de los costos. El asesoramiento sobre política se centraría cada vez más en el componente de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza relativo a la erradicación del hambre, y al evaluar los proyectos de inversión no se tendrían en cuenta únicamente sus beneficios económicos, sino también sus efectos sobre la reducción del hambre. Además, se podría ampliar el PESA para hacer de él un instrumento centrado en la población y basado en la demanda mediante el cual los distintos grupos y comunidades, apoyados por una asociación de diversos ministerios sectoriales, la sociedad civil y los organismos competentes del sistema de las Naciones Unidas, adquirirían la capacidad necesaria para hacer frente al hambre en sus múltiples dimensiones, como primer paso hacia la reducción de la pobreza. Esto estaría en consonancia con el reconocimiento, implícito en la Declaración de Roma y en las invitaciones a los Jefes de Estado para asistir a la Cumbre y a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, de que la erradicación de la subnutrición exige una intervención multisectorial. A su vez, ello llevaría a adoptar una visión conjunta con otros organismos de las Naciones Unidas (en particular, el PMA y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), así como las instituciones de Bretton Woods) y con la sociedad civil sobre la forma de afrontar el problema de la erradicación del hambre. Esa visión conjunta quedaría reflejada más plenamente en los procesos actuales de programación, entre ellos el Marco Integral de Desarrollo, los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, el CAC y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo. A nivel nacional, en los países en desarrollo esa visión podría respaldarse mediante una reactivación de los grupos temáticos de la Red del CAC sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria y la creación de una dependencia de coordinación de alto nivel. La FAO debe contribuir también a impulsar y facilitar la erradicación de la pobreza creando un grupo de apoyo y velando por que el hambre ocupe un lugar destacado en el programa de otros foros, entre ellos los que se ocupan del medio ambiente, el desarrollo sostenible, la salud, la nutrición y las finanzas. La Organización debe mejorar también los resultados de sus sistemas de alerta y vigilancia de los alimentos en cooperación con otros organismos.

2.61

Los países desarrollados, con el apoyo de las instituciones internacionales, especialmente las que se ocupan del comercio, tienen la oportunidad de demostrar su disposición a contribuir de forma muy significativa a erradicar el hambre mediante la apertura de sus mercados, especialmente a las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo; la reducción del dumping y de las subvenciones a los productos agrícolas; el intercambio de tecnología; y una ampliación considerable de la financiación para aquellos bienes públicos que tienen importancia internacional (la investigación agrícola, la reglamentación de la ordenación de las poblaciones compartidas de peces, la vigilancia de la degradación de los bosques, la tierra y la biodiversidad, el establecimiento de códigos de conducta para una ordenación responsable de los recursos, etc.).

2.62

Cabe esperar que las OSC, muy en especial las ONG internacionales y nacionales que desarrollan sus actividades en países en desarrollo, así como los grupos de agricultores, de mujeres y de jóvenes, se comprometerán a afrontar los problemas del hambre con una energía renovada, y que, en consecuencia, desempeñarán una función importante en la movilización de recursos, la prestación de servicios técnicos y la labor de promoción. También podrían asumir la responsabilidad de controlar los resultados en relación con los compromisos confirmados.

2.63

El sector privado tendrá ante sí buenas oportunidades de contribuir a reducir el hambre. En los países en desarrollo, ello se haría principalmente extendiendo los sistemas de comercio a las zonas rurales e invirtiendo en pequeñas industrias que pudieran ofrecer empleo remunerado y dotar a la población de nuevos conocimientos especializados. A nivel internacional, el sector privado puede contribuir abriendo nuevos mercados para los productos procedentes de los países en desarrollo, trasladando las fábricas desde los países desarrollados al mundo en desarrollo, y desarrollando y compartiendo desinteresadamente tecnologías que pueden mejorar los medios de vida de las poblaciones pobres. Si las importantes transferencias de recursos privados que previsiblemente se producirán en el marco del mecanismo para un desarrollo limpio se pueden dirigir hacia los pequeños productores con pocos recursos para que puedan adoptar sistemas más sostenibles de aprovechamiento de la tierra, esa medida también será beneficiosa para el medio ambiente y el consumo de alimentos.

2.64

A pesar de los resultados desalentadores obtenidos en los últimos cinco años, las perspectivas de alcanzar la meta establecida en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación siguen siendo favorables. Pero para ello, la erradicación del hambre deberá figurar como un objetivo específico en las estrategias nacionales e internacionales de reducción de la pobreza. No sólo estas estrategias deberán basarse en el reconocimiento de que, mientras la población esté aquejada por el hambre, será difícil avanzar hacia la reducción de la pobreza a la mitad de su nivel actual mediante procesos de crecimiento económico, sino también en el hecho de que toda la humanidad tiene un derecho a la alimentación que no puede esperar. La meta de la Cumbre se podrá alcanzar adaptando los programas a las necesidades y oportunidades locales, equilibrando las medidas concebidas para conseguir una inmediata reducción de la privación con inversiones encaminadas a generar mejoras sostenibles en los medios de subsistencia con el fin de garantizar una seguridad alimen-taria general en las distintas comunidades. El impulso principal debe partir de los hogares, comunidades y países donde la inseguridad alimentaria es mayor, pero esos esfuerzos deben ir acompañados de la asignación de recursos no reembolsables por la comunidad internacional, que deberán proporcionarse a través de canales bilaterales y multilaterales, de las Naciones Unidas y de OSC. Los países desarrollados también pueden contribuir a la consecución de la meta establecida en la Cumbre reduciendo los obstáculos a las importaciones agrícolas y ofreciendo incentivos para la transferencia de conocimientos y formas apropiadas de IED, especialmente destinadas a las zonas rurales de los países en desarrollo. La erradicación del hambre como tarea común, en la forma más rápida que sea humanamente posible, interesa a la población tanto de los países en desarrollo como desarrollados y constituye un imperativo moral.

NOTAS

¹ FAO. 2001. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (27^o período de sesiones) (CSA: 2001/Inf. 6). Roma.

²  En este capítulo, el término «hambre» se utiliza de modo que abarca todos los aspectos de la subnutrición y la malnutrición temporales y crónicas, a fin de denotar el estado de las personas que no tienen acceso en el momento oportuno a alimentos suficientes, nutricionalmente apropiados e inocuos.

³  FAO. 1997. Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Roma.

⁴  M. Mazoyer. 1998. Access to food, poverty erradication, safety nets and food assistance. Ponencia presentada en la Conferencia Interparlamentaria sobre la consecución de los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación mediante una estrategia de desarrollo sostenible, Roma, 29 de noviembre-2 de diciembre de 1998.

⁵  UNCTAD. 2000. The Least Developed Countries 2000 Report, Ginebra.

⁶  Banco Mundial. 2000. Poverty reduction in the 1990s - the World Bank strategy. Précis No. 202. Washington, D.C.

⁷  En el Capítulo 1 de esta publicación se examinan varios de estos problemas que se han manifestado desde 1996 y constituyen un motivo de preocupación para la FAO.

⁸  Definidas en los documentos de estrategia de reducción de la pobreza.

⁹  Naciones Unidas. 2000. Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. Resolución 55/2, adoptada por la Asamblea General en 2000. Nueva York.

¹⁰  Esta omisión parece haber sido corregida en Roadmap towards the implementation of the United Nations Declaration (del 19 de septiembre de 2001) del Secretario General de las Naciones Unidas.

¹¹  S. Devereux. 2000. Famine in the twentieth century. Working Paper No. 105. Brighton, Reino Unido, Institute of Development Studies.

¹²  Esto no significa que no siga habiendo graves restricciones que limitan las respuestas nacionales e internacionales a las catástrofes, respuestas que tienden a activarse demasiado tarde, no reciben fondos suficientes y no se mantienen durante el tiempo necesario una vez que la atención de los medios de comunicación se ha orientado hacia otra nueva esfera.

¹³  FAO. 2000. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2001. Roma.

¹⁴  FAO. 2000. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial. Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Informe sobre los progresos realizados en la aplicación de los Compromisos primero, segundo y quinto y partes pertinentes del Compromiso séptimo del Plan de Acción. (CFS 2000/3-Rev.1). Roma.

¹⁵  FAO. 1999. Estrategia C para toda la Organización - Conseguir aumentos sostenibles del suministro y la disponibilidad de alimentos y otros productos de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal. En Marco Estratégico para la FAO: 2000-2015. Roma.

¹⁶  FAO/FIDA/PMA. 1999, 2000 y 20001. Trabajar en colaboración para combatir el hambre y la pobreza. Roma.

¹⁷  Que ahora lleva el nuevo nombre de Junta Ejecutiva Principal del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (CEB).

¹⁸  FAO. 2000. The elimination of food insecurity in the Horn of Africa - A strategy for concerted government and UN agency action. Informe resumido del Equipo Interinstitucional de Tareas sobre la respuesta de las Naciones Unidas a la seguridad alimentaria a largo plazo, el desarrollo agrícola y aspectos conexos en el Cuerno de África. Roma.

¹⁹  Véase el Capítulo 3 de la presente publicación.

²⁰  Informe del Cuadro de Alto Nivel sobre Movilización de Recursos para la Seguridad Alimentaria y para el Desarrollo Agrícola y Rural, FAO, Roma, 26-27 de junio de 2001.

²¹  FMI/OCDE/Naciones Unidas/Banco Mundial. 2000. A better world for all - Progress towards the International Development Goals. París. Véase también la nota 9. Véanse también los documentos para el Comité Preparatorio de la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo (enero de 2002).

²²  Op. cit., nota 20.

²³  El Banco Mundial tiene la intención de dar a conocer su nueva «visión» en el curso de 2002.

²⁴  Op. cit., nota 9.

²⁵  Esto se puso de manifiesto en una reciente encuesta de opinión pública realizada en los Estados Unidos por la Universidad de Maryland, que reveló que el 75 por ciento de los estadounidenses estarían dispuestos a pagar 50 dólares EE.UU. al año en impuestos a fin de reducir a la mitad para el año 2015 el número de personas que sufren hambre en todo el mundo (citado por D. Beckmann, Presidente, Bread for the World Institute, en un comunicado de prensa del 2 de febrero de 2001).

²⁶  Op. cit., nota 13.

²⁷  FAO. 2001. Undernourishment and economic growth: the efficiency cost of hunger. Por J.-L. Arcand. FAO Economic and Social Development Paper No. 147. Roma.

²⁸  FAO. 1998. El derecho a la alimentación en la teoría y en la práctica. Roma.

²⁹  En el examen de la cooperación internacional para el desarrollo que se presenta en el informe del Secretario General al Comité Preparatorio de la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo se señala la necesidad de que existan niveles de concesionalidad (incluidas las donaciones) apropiados a los fines y a la situación de los países receptores.