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Anexo 2. Principios relevantes para el enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP)


Las diversas variantes de un enfoque de ecosistemas o de la ordenación basada en el ecosistema descritos en la bibliografía o adoptados oficialmente por los Estados se refieren a una variedad de conceptos orientadores, principios o requisitos, relacionados entre sí. Para muchos de ellos se había logrado aceptación y coincidencia. Algunos de los más importantes fueron incorporados oficialmente a la Convención de 1982. Otros han sido derivados o ampliados a partir de aquélla. Aunque quizás no sean nuevos o específicos del EEP, adquieren mayor importancia en este contexto. En las secciones siguientes se pasará revista a los mismos.

Evitar la pesca excesiva

En el párrafo 2 del artículo 61 de la Convención de 1982 se exige que los Estados aseguren «... que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación». Este requisito se refleja en muchos de los acuerdos concertados con el objeto de crear organismos regionales de ordenación de la pesca y en la mayor parte de la legislación nacional sobre esta materia. Por ejemplo, en la Ecological Sustainable Charter (ESD Charter) de Australia se dice que «una pesquería debe manejarse de modo tal que no se produzca una pesca excesiva». Si bien la pesca excesiva no siempre se define con precisión, el objetivo subyacente es permitir niveles de capturas (o tamaños de flotas) compatibles con la conservación de una población económicamente viable, a un nivel o intervalo de niveles acordados, con una probabilidad aceptable de que sea viable.

El mismo requisito se expresa en la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinas del Antártico (CCAMLR), en la que se dice que «... no deberá permitirse que [el tamaño de las poblaciones] disminuya a un tamaño inferior a un nivel aproximado al que asegure el mayor incremento anual neto». Este concepto también ha sido esencial para la ordenación de las pesquerías conforme a lo establecido en la Convención de 1982, en la que se dice que las «medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes» (párrafo 3 del Artículo 61). Como en la cita anterior, el objetivo es permitir que los niveles de capturas (o el tamaño de las flotas) aseguren el mantenimiento del tamaño de las poblaciones en el nivel correspondiente al máximo rendimiento sostenible o por encima de él. En el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces se ha establecido que, con fines precautorios, es preciso considerar que el máximo rendimiento sostenible es un «limite» que debe evitarse y no una meta que se aspira alcanzar.

Cómo asegurar la reversibilidad y la reconstitución

En la CCAMLR de 1980, se exige que se minimice el «riesgo de cambios en el ecosistema marino que no sean potencialmente reversibles en el lapso de dos o tres decenios». El United States Marine Fisheries Service Panel on ecosystem-based fisheries management también estableció, con carácter de principio, que «una vez que se han excedido los umbrales y los límites [de un ecosistema], los cambios pueden ser irreversibles».

Cuando las poblaciones se han reducido accidentalmente a niveles excesivamente bajos, deberían ser reconstituidas. El concepto de reconstitución se refleja en la Convención de 1982 (párrafo 3 del artículo 61) en el que se exige restablecer «las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes». Este imperativo también se expresa en la ESD Charter de Australia, en la que se dice que «en aquellas poblaciones en las que se haya incurrido accidentalmente en un exceso de pesca, esta actividad deberá llevarse a cabo de manera tal de asegurar, con un alto grado de probabilidad, que las poblaciones podrán reconstituirse». En la CCAMLR se exige que cuando se produzca una pesca excesiva accidental de las poblaciones, debe procederse a la «reposición de poblaciones disminuidas... los niveles [anteriores]». El objetivo conexo es planificar y aplicar una estrategia de reconstitución de las poblaciones explotadas que están por debajo de los puntos de referencia acordados y, en lo posible, precautorios, con un cronograma obligatorio.

Cómo minimizar los efectos de la pesca

En el apartado f del Artículo 5 del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces se exige que en las operaciones de pesca se reduzca al mínimo su efecto sobre la estructura, la productividad, la función y la diversidad biológica del ecosistema. Los objetivos conexos son practicar la pesca de modo tal que: i) no se pongan en riesgo las especies pescadas accidentalmente; ii) se evite la mortalidad o el daño a las especies amenazadas, en peligro de extinción o protegidas; y iii) se reduzca al mínimo el efecto de las operaciones de pesca sobre el ecosistema en su conjunto.

Consideración de las interacciones entre especies

En la Convención de 1982 se hace referencia a la necesidad de tener «en cuenta... la interdependencia de las poblaciones» (párrafo 3 del Artículo 61) y se exige que el «Estado ribereño [tenga] en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada» (párrafo 4 del Artículo 61). Este requisito también se ve reflejado en el apartado b del Artículo 5 del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces. En la CCAMLR se exige el «mantenimiento de las relaciones ecológicas entre poblaciones recolectadas, dependientes y afines». Este requisito a menudo se refiere específicamente a las especies en peligro de extinción, amenazadas o protegidas. El objetivo conexo es reducir al mínimo la pesca incidental y los descartes.

Cómo asegurar la compatibilidad

Resulta poco probable que los límites de los ecosistemas y las jurisdicciones sean plenamente compatibles y muchos ecosistemas se extenderán más allá de los límites políticos, las zonas económicas exclusivas o a la alta mar. Sin embargo, es preciso que las medidas de ordenación sean coherentes en toda la zona ocupada por el recurso. Según el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces, «[deben adoptarse] medidas de conservación y ordenación que se establezcan para la alta mar y las que se adopten para las zonas que se encuentran bajo jurisdicción nacional habrán de ser compatibles, a fin de asegurar la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios en general» (párrafo 2 del Artículo 7). Un objetivo conexo es promover la colaboración entre las autoridades subnacionales y nacionales (según corresponda) a fin de asegurar que las medidas adoptadas en distintas jurisdicciones coincidan en cuanto a los objetivos acordados.

Aplicación del enfoque precautorio

Los ecosistemas acuáticos son complejos y dinámicos y sufren cambios estacionales y de largo plazo. No obstante, es poco lo que se sabe acerca de su complejidad. La pesca, la acuicultura y otras actividades modifican los ecosistemas. Las interacciones entre ellos pueden generar efectos transfronterizos significativos. En consecuencia, es difícil efectuar pronósticos sobre la resistencia de los ecosistemas y los efectos generados por el hombre (inclusive la reversibilidad) y distinguirlos de los cambios naturales. En tales circunstancias, es aconsejable aplicar algún enfoque precautorio. Éste está incorporado a la Declaración de la CNUMAD (Principio 15) en el que se dice que «[deberá aplicarse] ampliamente el criterio de precaución. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente». Este enfoque ha sido adoptado para las pesquerías en el acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces y en el Código de Conducta de la FAO y existen orientaciones para su aplicación práctica. Los objetivos conexos son: i) mejorar las investigaciones para comprender mejor los ecosistemas; ii) adoptar medidas que tengan en cuenta la complejidad y la dinámica, así como la incertidumbre; y iii) prestar atención a los efectos transfronterizos.

Cómo mejorar el bienestar de los seres humanos y la equidad entre ellos

La necesidad de lograr el bienestar de los seres humanos (compatibles con las exigencias de los ecosistemas) es esencial para el concepto de desarrollo sostenible y en ella se reconoce que los usos pueden ser sostenibles sólo si son de valor para los seres humanos y contribuyen a su bienestar. El objetivo del EEP es la ordenación y uso sostenible de los recursos acuáticos en el medio marino para proveer en forma eficaz y eficiente alimentos, riqueza económica y medios de recreación.

Con vistas a mejorar el bienestar de los seres humanos, una gestión pública adecuada, debería permitir «el establecimiento y la conservación de la equidad entre generaciones, en una misma generación, entre sectores, entre países y entre culturas». La equidad significa que todas las partes tengan acceso a las mismas oportunidades, lo que supone un principio de administración para los gobiernos y la comunidad. Existen diversos subconceptos, pero hasta ahora no se ha alcanzado un consenso. Se ha mencionado reiteradamente la «equidad entre generaciones» cuyo significado es que las generaciones futuras tengan las mismas posibilidades de las actuales para decidir sobre el uso de los recursos. Exige evitar las acciones que no puedan ser revertidas en una escala cronológica convenida (por ejemplo, una generación), considerar las consecuencias de largo plazo de las decisiones adoptadas y rehabilitar los ambientes biológicos y físicos deteriorados. La falta de equidad en una misma generación (es decir la equidad entre segmentos de la generación actual) se reconoce como la principal fuente de conflicto y de incumplimiento. Parece muy difícil definir y hacer funcionar la equidad entre sectores, pero ello significa, por ejemplo, que el sector de la pesca debería ser tratado con justicia cuando sus intereses entran en conflicto con los de otros sectores. La equidad entre países puede ser una condición para el éxito de los acuerdos de compartición de poblaciones y la equidad entre culturas tiene importancia cuando se asignan recursos a distintas culturas o se definen sus derechos (por ejemplo entre las poblaciones indígenas y otras poblaciones).

Cómo asignar los derechos de usuario

Hoy día es un hecho generalmente aceptado de que es necesario asignar explícitamente los derechos de usuarios en las pesquerías. La necesidad de hacerlo a cambio de una erogación (por ejemplo, para obtener una renta económica o para cubrir los costos de gestión) es un tema de debate permanente. El «principio de quién usa paga» tiene por objeto una mayor internalización de los costos de producción. Según este principio, «todos los usuarios de un recurso deberán pagar por el costo marginal social total de largo plazo por el uso de un recurso y los servicios conexos, con inclusión de cualquier costo de tratamiento asociado». En otras palabras, los usuarios autorizados deberán pagar por el privilegio exclusivo que se les otorga por el uso de un recurso público. Este principio puede aplicarse mediante el pago de licencias o cupos o a través de la erogación de tributos.

Cómo promover la integración sectorial

La necesidad de integrar la ordenación de la pesca y de otros usos (por ejemplo en las zonas costeras) se ha expresado de la siguiente manera: «Los estados deberían velar por que se adopte un marco jurídico, institucional y de definición de las políticas apropiado para conseguir una utilización sostenible e integrada de los recursos, teniendo en cuenta la fragilidad de los ecosistemas costeros, el carácter finito de los recursos naturales y las necesidades de las comunidades costeras» (Código de Conducta de la FAO, párrafo 1 del Artículo 10). Una expresión de esta necesidad puede encontrarse en las orientaciones recientes de la World Wildlife Foundation, en las que se dice que los «ecosistemas tienen valor para la sociedad y pueden utilizarse de muchas maneras para satisfacer las necesidades e intereses de diversos sectores, ahora y en el futuro»[13]. Esto exige la existencia de vínculos funcionales entre las instituciones de ordenación pesquera, otras instituciones sectoriales y otras instituciones a cargo del mantenimiento de los ecosistemas.

Cómo ampliar la participación de las partes interesadas

En los instrumentos internacionales más recientes se propone que las partes interesadas estén más estrechamente vinculadas con los procesos de ordenación, recopilación de datos, desarrollo de los conocimientos, análisis de alternativas, adopción de decisiones y aplicación. La necesidad de abordar los problemas de las pesquerías en el contexto de los ecosistemas conlleva un proceso de participación aún más amplio. Muchas veces este requisito se combina con el de la descentralización de la adopción de decisiones a niveles inferiores de la administración a fin de que puedan tenerse en cuenta en mayor medida todos los intereses sectoriales y comunitarios. En el concepto de subsidiariedad se propone que las decisiones se adopten al nivel más bajo posible. Este principio se invoca cada vez más, junto con la recomendación de descentralizar el proceso de adopción de decisiones y aumentar la participación directa de las partes interesadas. Entraña la creación de instituciones y el desarrollo de la capacidad del gobierno de los niveles más bajos de la administración.

Cómo mantener la integridad de los ecosistemas

Muchas veces se afirma que la integridad es una de las metas de la ordenación de los ecosistemas. Si bien no existe una definición aceptada universalmente, generalmente se considera que la integridad de los ecosistemas implica o exige lo siguiente: i) mantener la diversidad biológica en los planos biológico, comunitario, del hábitat, de las especies y genético (como se estipula en el Convenio sobre la Diversidad Biológica); y ii) mantener los procesos ecológicos en que se sustenta la diversidad biológica y la productividad de los recursos.


[13] World Wildlife Foundation Australia. (2002). Policy proposals and operational guidance for ecosystem-based management of marine capture fisheries (www.wwf.org.au).

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