Marco legal e institucional
La legislación forestal en Perú es variada y está constituida por decretos, reglamentos y resoluciones, emitidas con la finalidad de regular las actividades y promover el manejo forestal sostenible.
El Decreto Ley N° 21.147, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, establece que la extracción de madera por empresas de propiedad social, comunidades nativas, comunidades campesinas, sociedades agrícolas de interés social, cooperativas y empresas privadas, se realizará mediante contratos intransferibles otorgados por el Ministerio de Agricultura.
Previo a la promulgación de la nueva Ley Forestal, para otorgar contratos de extracción forestal en superficies mayores de 1.000 ha., se pedía al interesado presentar un estudio de factibilidad técnico-económico (lo que en la reglamentación se interpretó como plan de manejo forestal), para lo cual se prepararon términos de referencia. Las superficies mayores de 50.000 ha. requieren un Decreto Supremo.
Otras leyes importantes sobre manejo de bosques son: Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (Decreto Ley Nº 22.175), Ley de Promoción y Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de Selva (Decreto N° 02) y el Reglamento Aprovechamiento Forestal en Bosques Nacionales (Decreto Supremo Nº 002-79-AA).
La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre establece que para realizar aprovechamientos forestales, con fines comerciales o industriales, se requiere un plan de manejo forestal, aprobado por el Instituto de Recursos Naturales, INRENA (organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura). También señala que los términos de referencia y la ejecución de los planes de manejo, deben considerar las características específicas de los diferentes tipos de bosque.
Los procedimientos actuales para la preparación del Plan General de Manejo (PGMF), y el Plan Operativo Anual (POA), se encuentran contemplados en los términos de referencia - lineamientos, vigentes, que estipulan, en forma general, que los planes de manejo forestal deben ser elaborados por Ingenieros Forestales Colegiados.
El procedimiento para la aprobación del plan de manejo forestal, se encuentra establecido en los reglamentos vigentes de la Ley N° 21.147, la nueva ley N° 27.308, y por el Decreto Supremo N° 039-99-AG, que establece las disposiciones aplicables al otorgamiento de Contratos de Extracción Forestal en Bosques de Libre Disponibilidad con Fines Industriales y /o Comerciales.
Las instancias administrativas (dentro de INRENA) para supervisar e implementar el Plan de Manejo forestal, son: Primera: Administración y Control Forestal; segunda: Dirección Ejecutiva de la Unidad Operativa; y, Tercera: Dirección General Forestal.
La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre crea el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR), que tiene entre sus funciones supervisar y controlar el cumplimiento de los contratos de concesión forestal de madera, a través de personas jurídicas especializadas.
Historia de la ordenación forestal
El ordenamiento legal actual para el aprovechamiento de los recursos forestales en el Perú, depende de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Decreto Ley N° 21.147, promulgada en 1975, la cual tiene los siguientes reglamentos: Conservación de Flora y Fauna Silvestre, Ordenación Forestal, Unidades de Conservación, Extracción y Transformación Forestal.
Además, son aplicables el Reglamento de Aprovechamiento Forestal en Bosques Nacionales y la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva. Esta última Ley ha sido objeto de modificaciones parciales durante su vigencia y de la inclusión de nuevas prescripciones para el ordenamiento forestal, así como compromisos o acuerdos internacionales, dentro de los que se encuentra el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales y el Convenio sobre Diversidad Biológica.
La nueva Ley Forestal, no ha sido reglamentada, por lo que todos los aspectos normativos y legales desarrollados en el presente informe se basan en la normativa anterior.
Los recursos forestales del Perú están representados básicamente por 104,859 millones de hectáreas, Bosques naturales de producción y protección (71,9 millones ha.), Matorrales (10,7 millones ha.) y Herbazales (22,2 millones ha.), 600.000 hectáreas de plantaciones forestales y unos 10 millones de hectáreas de tierras aptas para reforestación (Fuente: Mapa Forestal del Perú-INRENA, 1995).
Los Bosques Naturales cubren más de la mitad de la superficie del país. El 93,5% de ellos, aproximadamente, se encuentran ubicados en la región de la Selva, constituyendo los bosques húmedos tropicales, con diferentes especies maderables de valor comercial.
En los últimos 30 años se ha registrado una interesante evolución acerca de la importancia de tratar de manera racional los recursos forestales, principalmente de la Amazonía Peruana. Estos avances se observan con las nuevas leyes promulgadas, pero principalmente por el cambio de mentalidad de los agentes productivos, los cuales son conscientes de la necesidad de aplicar planes de manejo forestal, para lograr un aprovechamiento sostenible del recurso bosque.
En la década de los sesenta, por ejemplo, los Contratos de Extracción Forestal no contemplaban compromisos de reposición del bosque; a partir de mediados de la década de los setenta, se plantea esta necesidad y se propone desarrollar una normativa concerniente a la reposición forestal.
Uno de los primeros avances se obtuvo, con la promulgación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, de 1975, todavía vigente, la cual establece, como requisito indispensable, celebrar un Contrato de Extracción Forestal con fines industriales y/o comerciales y la existencia de un Programa de Reforestación como parte integrante del estudio de factibilidad técnico-económico que se exige al contratista interesado.
Con la creación del Canon de Reforestación, estipulado por el Decreto Legislativo N° 02, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, del año 1980, se libera al contratista del compromiso de reforestar, a cambio de un monto de dinero que paga al Estado, según el volumen de madera extraído, y la actividad de reforestación es asumida por los Comités de Reforestación, creados expresamente para dicho fin.
En los tres últimos quinquenios el Estado Peruano impulsó diferentes Proyectos de Manejo Forestal Demostrativo, con el apoyo financiero de varias agencias de cooperación técnica internacional, las que brindaron los elementos técnicos necesarios que ayudaron en la formulación de la recientemente promulgada Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Objetivos de la ordenación forestal
Los objetivos de la ordenación o manejo varían de acuerdo con los fines y modalidades de adjudicación de bosques nacionales o privados, los cuales pueden ser: Permisos forestales (las comunidades nativas requieren permisos de corta para las unidades adjudicadas según los Decretos 17.716 y 20.653); Autorización: para extracción forestal con fines de investigación; Contratos de: explotación, reforestación y protección.
De acuerdo con la clasificación técnica de los Sistemas Silviculturales, los más ampliamente difundidos para el manejo de bosques tropicales son los sistemas “Poli-cíclico” y el “Mono-cíclico”, en períodos denominados Ciclos de Corta.
La superficie forestal concedida a los “extractores” e industriales madereros, así como la conducida por concesionarios en áreas bajo administración especial de la Autoridad Forestal, y la ejecutada por algunos Proyectos de Desarrollo o Demostrativos en el país, alcanza un total de 1.572.777 ha., la que representa menos del 5% del potencial calculado de bosques de producción forestal (46,4 millones de ha.) que posee el país.
De acuerdo con la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, el Decreto Ley N° 21.147, los recursos forestales son propiedad del Estado y son otorgados a los particulares para su aprovechamiento mediante distintas modalidades: permisos, autorizaciones, contratos, y concesiones. Esta definición se enmarca plenamente en los textos constitucionales que reconocen la propiedad del Estado sobre los recursos naturales.
Con la promulgación de la Ley Forestal de 1975, se destinaron para la producción forestal con fines industriales y/o comerciales, un área total aproximada de 40 millones de hectáreas distribuidas en cinco Bosques Nacionales y 38 Bosques de Libre Disponibilidad, dispersos en varios ámbitos de nuestra Amazonía.
La producción forestal proviene, como se señaló anteriormente, tanto de las Unidades Agropecuarias y territorios de las Comunidades Nativas, a través del otorgamiento de Permisos de Extracción Forestal (eximidos de presentar Estudios de Factibilidad o Planes de Manejo), como de los Contratos de Extracción Forestal, que pueden ser otorgados en los Bosques de Libre Disponibilidad, y en los Bosques Nacionales, de acuerdo con la descripción siguiente:
Los Contratos de Extracción Forestal sobre superficies menores a 1.000 hectáreas, diseñados originalmente para pequeños productores, no requieren estudios de factibilidad técnico-económica, y por lo tanto no están obligados a aplicar un Plan de Manejo forestal. Los interesados sólo se limitan a pagar el Canon de Reforestación, y el valor de la madera en Estado Natural.
La reglamentación incluye Lineamientos para la exploración y evaluación de recursos forestales y Términos de Referencia para elaborar el Plan General de Manejo Forestal y el Plan Operativo Anual (POA). La duración de los planes generales de manejo es de 20 años, aunque en la actualidad las nuevas propuestas consideran que el tiempo de duración del Plan de Manejo debe ser concordante con el Ciclo de corta o período de concesión del lote. De otro lado, se presenta asimismo una diferenciación en cuanto a la duración de los Planes de Manejo, respecto a los productos forestales especificados como maderables, y no maderables.
Prácticas actuales de ordenación forestal
La Ley General de Aguas y varios reglamentos sobre aspectos forestales y de salud, establecen una serie de medidas relacionadas con responsabilidades del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Salud en lo que respecta a la preservación de los recursos hídricos, quienes están obligados a promover programas de forestación de cuencas, defensa de bosques, encauzamiento de cursos de agua y preservación contra su acción erosiva. La legislación también prohíbe la contaminación de las aguas, alterar los cursos u otras actividades. Asimismo, existen otras disposiciones en el Reglamento de otorgamiento de Tierras Eriazas y de Aguas para Irrigaciones, Proyectos Privados de Desarrollo Integral y otros usos Agrarios (Decreto Supremo N° 019-84-AG). También los Reglamentos de los Títulos VI y VII, del Decreto Ley N° 17.752 “Ley General de Aguas”, consideran la normativa respecto a la conservación de las aguas (Decretos Supremos N° 929-73-AG y N° 1.080-75-AG).
La normativa para la conservación de suelos es el Reglamento de Clasificación de Tierras, promulgado en el año 1975, que es el instrumento que tiene como objetivo establecer un Sistema Nacional de Clasificación de las Tierras adecuado a las características ecológicas de las diversas regiones naturales del país.
El tema de la conservación y protección de los recursos naturales contiene una abrumadora cantidad de normas en las siguientes leyes y reglamentos: Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Comunidades Nativas y su Reglamento, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario y su Reglamento, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario y su Reglamento, Reglamento de la Ley de Inversión Privada en el desarrollo de la actividad económica en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas y la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.
Para el manejo de áreas para conservación de la biodiversidad se consideran dos niveles de referencia. En principio, existen las normas ambientales internacionales, dadas por los diferentes Acuerdos, Convenios, o Convenciones Internacionales, suscritos por el país, y en segundo término, el nivel nacional, a través de las Leyes, Decretos Legislativos, Decretos Supremos y Resoluciones de Jefaturas, Ministeriales, entre otros.
Las normas ambientales internacionales vigentes son: Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (12 OCT.40); Convención Relativa a los Humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas -Convención de Ramsar, (2 Febrero 1971); Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre - CITES (03MAR, 1973); Convenio para la conservación y manejo de la Vicuña (20 DIC.79); Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado por Resolución Legislativa Nº 26.181 (3 JUN. 1993); Convenio Internacional de las Maderas Tropicales 1994-CIMT; Convención de Lucha Contra la Desertificación en los Países afectados por Sequía Grave o Desertificación. Resolución Legislativa Nº 26.536 (11 EN. 1996) y Convención sobre la conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres, D.S Nº 002-97-RE, (28 ENE.97).
La normativa nacional respecto a la conservación de la biodiversidad está integrada en una serie de leyes y reglamentos que van desde la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (26.06.97), Ley de Áreas Naturales Protegidas (04.07.97), Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica (16.07.97), Decreto Legislativo Nº 682. Las medidas de libre comercio previstas en los Decretos Ley Nº 657 y 668 (112.10.91), Decreto Supremo Nº 048-84-AG, contienen los lineamientos de manejo para la utilización de recursos forestales y los lineamientos generales de desarrollo rural; asimismo, existen una serie de decretos y resoluciones relacionados con las vedas.
También existen disposiciones legales para el manejo integrado de plagas, hasta la Decisión Nº 436 de la Comunidad Andina de Naciones que contiene la Norma Andina para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola, mientras que los requisitos legales para la protección del bosque contra los Incendios Forestales están establecidos en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y sus reglamentos.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
El Estado Peruano ha promovido e incentivado la actividad del Sector Forestal en forma general, pero no específicamente para las actividades de ordenación forestal sostenible, dado que con la promulgación de la nueva Ley Forestal y de Fauna, en el año 2000 (Ley N° 27.308), se incorpora el concepto de Manejo Forestal, en la legislación forestal nacional. La anterior legislación forestal, el Decreto Ley N° 21.147 - Ley Forestal y de Fauna Silvestre, también consideraba artículos específicos para la Promoción y el Régimen Tributario.
Las Leyes más importantes que incluyen incentivos del Estado, tanto tributarios como financieros para el Sector Forestal, son la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía, y la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, que establecen incentivos consistentes en asistencia técnica y crédito para los proyectos de desarrollo agropecuario y forestal.
Mediante el Decreto Legislativo N° 818 se han otorgado beneficios tributarios a las empresas que suscriben contratos con el Estado para la explotación, y desarrollo de recursos naturales. La legislación también permite viabilizar el arrastre de pérdidas tributarias para efecto del impuesto a la Renta de las Empresas comprendidas bajo los alcances del Decreto Legislativo Nº 818 (Decreto Supremo Nº 095-98-EF).
Tendencias de la ordenación forestal
La superficie forestal del Perú con más de 70 millones de hectáreas de bosques, así como la potencialidad identificada de sus Bosques de Producción Permanente del orden de los 46 millones de hectáreas, plantea la necesidad de adoptar las estrategias de ordenación o manejo forestal, como una propuesta de desarrollo sostenible del país. Esta orientación está inmersa dentro de las nuevas iniciativas y tendencias mundiales para la utilización sostenible de los recursos forestales, expresada a través Acuerdos y Convenios, entre los que el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, ha jugado un papel promotor en estos últimos años, a través de su organismo representativo, la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT).
Con la promulgación de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (2000), se espera que el Manejo Forestal tenga mayor apoyo y relevancia dentro de las políticas y estrategias de desarrollo del Perú.
Por tanto, las tendencias para adoptar los lineamientos del Manejo Forestal en el Perú, son prometedoras en el momento actual y en el futuro inmediato.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
Se espera consolidar las propuestas y experiencias sobre la ordenación de los recursos forestales, alcanzadas por los diferentes proyectos forestales, con apoyo de la Cooperación Técnica Internacional, así como los trabajos realizados por el INRENA.
A pesar de que existen algunos retrasos en la agenda correspondiente a la aplicación de los planes de manejo, de parte del sector empresarial privado, por la permisividad de la anterior legislación, con la vigencia de la nueva ley, se espera un cambio sustancial en la aplicación de la normativa forestal.
