Consideremos, en primer lugar, la determinación del efecto de una subvención pesquera en el tamaño de la población de peces. El problema es determinar la magnitud del impacto (la subvención) que se ejerce sobre el sistema (la pesquería) y seguir la pista de los efectos de dicho impacto en todo el sistema hasta el punto en que incide en la población de peces. La cadena de decisiones tendría la estructura siguiente:
A. Especificación del programa
B. Ejecución del programa
C. Estímulo a la empresa
D. Reacción de la empresa al estímulo
E. Efecto sobre las poblaciones de peces de la reacción de la empresa al estímulo.
Tomemos el caso del Fondo de construcción de capital (Capital Construction Fund - CCF) de los Estados Unidos descrito anteriormente. El paso «A» de la cadena de decisiones exige que se especifiquen los requisitos para que una empresa se beneficie del programa del CCF y el paso «B» exige conocer la medida en que se utiliza el programa. Los estímulos, en el paso «C», son dobles y funcionan en dos momentos distintos. En el momento en que se firma el contrato entre los pescadores y el gobierno se establece el fondo. El pescador conoce que una parte de sus ingresos de la pesca puede estar libre del impuesto sobre la renta en el CCF. ¿Es en este momento cuando el pescador incrementa su capital social (es decir, amplía sus operaciones pesqueras)? De ser así, todos los beneficios resultantes pueden estar protegidos de los impuestos colocándolos en el fondo. Si, en el paso «D», suponemos que el pescador amplía sus operaciones como consecuencia de este estímulo, la siguiente pregunta es: ¿cumple o no el pescador las condiciones del contrato con el gobierno y compra el nuevo barco? Por consiguiente, la empresa reacciona a un doble estímulo: en primer lugar, amplia su flota en respuesta al estímulo previendo mayores beneficios que le permitirán acumular fondos en el CCF; y, en segundo lugar, posteriormente, la empresa utiliza el fondo CCF para comprar un barco nuevo o modernizar el viejo. La cuestión importante es en qué medida aumenta la flota (o, con mayor precisión, la capacidad de captura de la flota) en respuesta a cada uno de los estímulos del CCF. Y una cuestión aún más fundamental es en qué medida aumenta el esfuerzo de pesca, ya que es el esfuerzo de pesca, y no la capacidad de los barcos, lo que influye directamente en la captura[165]. Dada la expansión de la flota, la siguiente pregunta a la que hay que responder en el paso «E» es: ¿cuál es el efecto de la ampliación de la flota en la población de peces?
Este tipo de análisis, de «A» a «E» debe aplicarse a cada subvención identificada. Este análisis genérico es aplicable a cualquier tipo de subvención, independientemente de cómo se defina el término «subvención». Si se aplica una definición suficientemente amplia, entonces, por ejemplo, un programa general de créditos impositivos para inversión (aplicable a todas las industrias) sería una subvención, aunque claramente queda fuera del ámbito de la OMC. No hay ninguna diferencia esencial en las características del análisis de los efectos de la subvención, ya sea que ésta consista en créditos impositivos por inversión, el CCF, un reglamento que limite la pesca o cualquier otra. Aunque hemos destacado aquí los efectos de las subvenciones en la sostenibilidad, podrían aplicarse los mismos argumentos en relación con los efectos de las subvenciones en el comercio internacional.
Entre los métodos para determinar el efecto de la subvención en la sostenibilidad, sugeridos por la Consulta de Expertos de la FAO a fines de 2000, se incluían modelos cuantitativos simples y la estimación econométrica. Los participantes en la consulta no detallaron estos métodos.
Los modelos cualitativos simples exigen el menor análisis y la menor cantidad de datos exactos. Por ello, aunque los resultados son necesariamente bastante aproximativos, es el método que se aplicará en general a falta de proyectos a largo plazo bien financiados. Como demuestran el informe de Milazzo, el estudio del APEC (PricewaterhouseCoopers) y el análisis de la OCDE acerca de las transferencias financieras gubernamentales, se necesita un proyecto importante sólo para cumplir debidamente los dos primeros de los cinco pasos de la cadena de decisiones. Y como al menos teóricamente, se dispone de datos sólidos para estos dos pasos, su realización es la parte más fácil del proyecto. Esto equivale a decir que, para realizar los dos primeros pasos, no se necesita más que gran diligencia, mucho esfuerzo, mucho tiempo y fondos suficientes.
Continuamos con el ejemplo del CCF. Sabemos, o deberíamos poder determinar, las especificaciones del programa, la cantidad de dinero depositado en los fondos cada año y la cantidad retirada con arreglo a los contratos de los pescadores para la construcción o modificación de los barcos. Esto se determina en los dos primeros pasos.
El tercer paso es fácil y verbal: el estímulo para construir los barcos. Existe un estímulo contrario debido a que en determinadas pesquerías están prohibidos los barcos nuevos, lo que significa que la empresa no puede sacar dinero del fondo para todas las finalidades. Habría que tener en cuenta esta limitación en cualquier evaluación del programa del CCF.
Los tres pasos restantes implican tres cuestiones fundamentales: qué capacidad adicional añade al programa del CCF a las flotas pesqueras estadounidenses cada año; cuál es el aumento del esfuerzo de pesca; y cuál es el efecto de este incremento en las poblaciones de peces.
La respuesta a la primera pregunta debería poder obtenerse de los registros gubernamentales. Es de suponer que, cuando una empresa desea retirar fondos del CCF para comprar o renovar un barco pesquero, se notifica al gobierno lo que se va a hacer. Si se va a modificar el barco, el gobierno deberá saber qué cambios se van a introducir, aunque no sea más que para determinar si las modificaciones cumplen las condiciones del contrato original. Si se va a sustituir un barco, el aumento de la capacidad de pesca es lo que se desea y se debe calcular.
Se podría responder a la segunda pregunta por medio del estudio de los diarios de navegación. ¿En qué medida ha cambiado el esfuerzo? A falta de un trabajo econométrico adecuado, habría que hacer varias hipótesis muy amplias para determinar anticipadamente el cambio previsto en el esfuerzo de pesca.
La última pregunta para realizar el paso «E» depende del estado de la población de peces que se pesca con el barco nuevo o modificado. Como los barcos pueden pasar de una pesquería a otra, hay que hacer hipótesis sobre la pesquería en la que va a faenar el barco. Una relación de dinámica de poblaciones puede indicarnos en qué medida se capturará la población de peces. Combinada con otra información, se podría emitir un juicio sobre el efecto en la sostenibilidad de la población.
Arnason[166] ha elaborado un modelo teórico genérico que puede adaptarse para aplicarlo al método indicado. Su análisis se centra en los beneficios: los cambios en los beneficios como consecuencia del programa del gobierno y la respuesta de la empresa al cambio en los beneficios. Se definen los beneficios en términos económicos, de forma que se incluyen en los costos no sólo los gastos explícitos, sino también el costo de oportunidad (además de los gastos explícitos) para la empresa que implica la captura de pescado[167]. El beneficio esperado estimula la introducción de cambios en el esfuerzo de pesca[168]. Los cambios en el esfuerzo de pesca interactúan con las poblaciones de peces. En efecto, hemos descrito los cinco pasos de nuestra cadena de decisiones.
Las relaciones que utiliza Arnason son las siguientes:
A. La captura está determinada por el esfuerzo de pesca aplicado a una población de peces
B. El gasto está determinado por el esfuerzo
C. Los ingresos están determinados por la captura
D. El esfuerzo de pesca está determinado por los beneficios (o los beneficios esperados)
E. Las poblaciones de peces están determinadas por su crecimiento natural menos las capturas
F. Los beneficios están determinados por los ingresos menos los gastos, menos los costos de oportunidad, todo lo cual resulta afectado por las subvenciones.
Se puede condensar el modelo en tres funciones: beneficios, cambio en el esfuerzo de pesca y cambio en la población. Arnason no hace ninguna estimación estadística, sino supone valores “razonables” para los parámetros (incluidos los precios y costos comunitarios) y saca conclusiones sobre los efectos de las subvenciones.
Es posible desarrollar el método de Arnason en un modelo econométrico que implicaría el desarrollo de una serie de ecuaciones que describan cada aspecto de la pesquería. Muchos debates de los economistas se centran en las elasticidades, la sensibilidad de las respuestas a los estímulos. En teoría, puede ser evidente que se produzca una respuesta concreta si se pone una determinada presión en el sistema económico. Sin embargo, queda pendiente la cuestión de si la respuesta es relativamente grande, sustancial e importante o si es pequeña, poco sólida e inconsistente. Se pueden suponer valores «razonables» para los parámetros, pero lo que es razonable y lo que es verdadero pueden ser dos cosas totalmente diferentes. Una estimación econométrica, realizada debidamente con datos adecuados, permite evaluar la naturaleza de la respuesta. Un modelo de este tipo sería mayor que el de Arnason y los parámetros estarían determinados en su mayor parte por una estimación estadística. Cuando resulte imposible una estimación estadística, podrían utilizarse distribuidores históricos. Se necesitan muchos datos, pero el modelo podría proporcionar buenas descripciones de la pesquería estudiada y podría utilizarse para proporcionar simulaciones de los efectos de los distintos impactos, o programas de subvenciones, en la pesca[169].
Un modelo econométrico integrado de una pesquería incluiría un sector de comercialización (esencialmente un modelo de la demanda de los productos de esta pesquería), un sector de elaboración (que muestre las partes relativas de medios de producción y rentabilidad teniendo en cuenta las estructuras de ingresos y costos de la industria), y un sector de captura (que muestre las relaciones entre el esfuerzo y la captura, y entre la captura y la población de peces)[170]. Algunas subvenciones incrementan o reducen simplemente los ingresos o los costos y pueden incorporarse fácilmente en las funciones de costos e ingresos. Otras subvenciones, como los aranceles, contingentes de importación, recompras de barcos y reglamentos de pesca restrictivos, por citar sólo algunas, son más difíciles de incorporar en el modelo, pero es posible hacerlo con un poco de ingenio. Como el efecto neto de una subvención en la sostenibilidad es el efecto de la subvención menos el efecto restrictivo de una ordenación pesquera eficaz, el modelo debería incorporar también tanto los efectos como los costos de la ordenación pesquera.
Trabajos de modelación de este tipo pueden utilizarse para evaluar los efectos de las subvenciones pesqueras en el comercio internacional y el crecimiento económico.
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[165] La distinción
entre la capacidad del barco y el esfuerzo de pesca es importante. Existe una
capacidad no utilizada o latente. Uno de los argumentos contra los programas de
recompra de barcos es que tienden a eliminar el esfuerzo latente de la
pesquería. Como estos barcos no se utilizan en la pesquería o se
utilizan sólo marginalmente, al eliminarlos, no se hace nada para mejorar
la situación de la población de peces. [166] Arnason, «Fisheries Subsidies, Overcapitalization...», op. cit. [167] El costo de oportunidad, por ejemplo, en una pesquería con cuotas individuales transferibles (CIT), sería el precio de mercado de una unidad de la cuota (Arnason, 29). [168] El modelo de Arnason está desarrollado en términos matemáticos en tiempo continuo. En esta descripción verbal del modelo, lo adaptamos a nuestras necesidades. [169] Porter, Fisheries Subsidies and Overfishing..., op. cit., 24, afirma, sin explicación, que técnicas como ésta serían inapropiadas para pesquerías sobreexplotadas y que es preciso desarrollar otras técnicas, que no indica, para analizar este problema. Este autor no aclara las razones de esta afirmación. [170] Un ejemplo de este modelo integrado, pero sin subvenciones, es W..E. Schrank, N. Roy y E. Tsoa, «Employment Prospects in a Commercially Viable Newfoundland Fishery: An Application of “An Econometric Model of the Newfoundland Groundfishery”» Marine Resource Economics, III, (1986), 237-263. |
