3. LAS SUBVENCIONES Y LA PESCA AL FINAL DE 2002: EL DEBATE POLÍTICO

Por las razones arriba indicadas, muchos de los recientes debates sobre las subvenciones pesqueras han tenido lugar en el contexto de la OMC. En 1999, cinco países presentaron al Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC (CCMA) una comunicación por la que se instaba a los gobiernos a seguir trabajando dentro de la OMC para conseguir la eliminación gradual de subvenciones pesqueras que perjudiquen al medio ambiente y distorsionen el comercio^[156]. En octubre de 2000 hubo un amplio debate en el seno del CCMA sobre este tema^[157].

En dicha reunión, el representante del Japón preguntó por qué los Estados Unidos, en su comunicación al Comité, destacaban las subvenciones pesqueras, cuando tales subvenciones estaban reguladas por el Acuerdo general sobre las subvenciones y medidas compensatorias. Japón argumentó que el análisis técnico de las subvenciones pesqueras y sus repercusiones en los recursos pesqueros compete a la FAO; que no debería esperarse de la OMC la realización de dicho trabajo. Nueva Zelandia adoptó la posición de que la OMC, dados sus conocimientos técnicos, tenía que desempeñar una función decisiva con respecto a las subvenciones.

En la reunión del CCMA de junio de 2001, el representante de Islandia, refiriéndose a la Consulta de Expertos de la FAO celebrada en noviembre/diciembre de 2000, destacó que las subvenciones afectaban al comercio siempre que ejercieran un impacto en el volumen de los productos comercializados internacionalmente. Australia sugirió que la misma OMC era el organismo apropiado para examinar la cuestión de la forma en que la OMC podría contribuir a la reducción de las subvenciones que fomentan el exceso de pesca. También en esa reunión, Japón destacó que existían muchos factores que causaban efectos perjudiciales en las poblaciones de peces, siendo las subvenciones solamente uno de ellos, y que la calidad de la ordenación pesquera era muy importante para mitigar los efectos negativos de factores como las subvenciones. Japón concluyó que era equivocado centrar la atención solamente en las subvenciones olvidando otros factores, por lo que no podía apoyar la continuación de los debates sobre la sostenibilidad en la OMC. Chile se lamentó de que las subvenciones pesqueras nunca se consideraban directamente como problema; no obstante, se necesitaban medidas concretas. A juicio de Chile, la OMC tenía competencia exclusiva en materia de las subvenciones. Los Estados Unidos, aunque estuvieron de acuerdo en la necesidad de examinar la función de una ordenación pesquera eficaz, consideraron que la necesidad de un análisis de la ordenación pesquera no era razón suficiente para retrasar el examen de las subvenciones pesqueras en el seno de la OMC. El observador de la FAO señaló que el Comité de Pesca de la FAO había estimado que «el estudio del aspecto comercial debería ser técnico y coordinarse con la OMC, como organismo comercial competente». Pero había recomendado que «la FAO adoptara un papel principal en la promoción de la cooperación en materia de subvenciones a la pesca y la relación con la pesca responsable».

El efecto de las subvenciones en el comercio de pescado y productos pesqueros entra claramente en el ámbito de competencia de la OMC, en la medida en que ésta regula el comercio internacional. En cambio, las subvenciones, en cuanto a sus efectos en la sostenibilidad distintos de cualquier efecto sobre el comercio, no deberían entrar en el ámbito de competencia de una organización de comercio internacional. Sin embargo, como se ha señalado ya repetidamente, existe una gran frustración con respecto a la evidente incapacidad de los acuerdos vigentes para controlar la sobrepesca. Debido a que, en el ámbito de la OMC, existen fuertes procedimientos de obligación del cumplimiento, hay interés en determinar si es legítimo que la OMC intervenga en cuestiones de sostenibilidad. Éste es el contexto en el que durante los tres últimos años se celebraron los debates de las reuniones del CCMA que acabamos de citar.

En abril de 2002, ocho países presentaron al Grupo de Negociación sobre las Normas de la OMC un documento destinado a orientar los debates sobre las subvenciones pesqueras, sobre las supuestas lagunas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias en relación con dichas subvenciones, y sobre la función de la disciplina de la OMC con respecto a las subvenciones pesqueras^[158]. El tema planteado en esta comunicación comienza con la afirmación de que frecuentemente las pesquerías comerciales están explotadas o potencialmente explotadas por más de un país, porque pescadores de más de un país faenan en la misma zona o porque los peces pueden emigrar de una jurisdicción a otra. Como consecuencia de ello, prosigue la argumentación, las subvenciones pesqueras tienen repercusiones en el comercio y exceden con mucho de la distorsión de las relaciones competitivas. En la mayoría de las industrias, las subvenciones que estimulan la producción influyen en el comercio sólo a nivel de mercado, pero no tienen ningún efecto en la capacidad de los interlocutores comerciales para producir la mercancía. Tratándose de recursos compartidos, la capacidad de un interlocutor comercial de producir productos pesqueros puede ser obstaculizada si un país subvenciona la pesca en medida que el recurso disminuya.

Se señalan tres consecuencias: (1) los países que no subvencionan y que tratan de limitar las capturas totales para salvaguardar una población de peces pierden con ello, en beneficio de los países que otorgan subvenciones, las capturas suplementarias que esas subvenciones permiten obtener; (2) la competencia de flotas de pesca de altura subvencionadas puede hacer que, para los países en desarrollo, sea inviable, desde un punto de vista económico, desarrollar sus industrias pesqueras y obtener con ello acceso a todo el valor potencial de las capturas de sus zonas económicas exclusivas; (3) las subvenciones pueden contribuir al agotamiento de las poblaciones de peces, con graves consecuencias económicas, comerciales y ambientales para otros países con intereses en esos recursos.

La argumentación continúa afirmando que los problemas se acentúan a causa del carácter heterogéneo de los productos pesqueros, y el carácter difuso de la ayuda al sector, así como de la inaccesibilidad de la información sobre los programas de subvenciones pesqueras, todo lo cual hace que sea difícil demostrar la existencia de distorsiones de mercado en el sector pesquero. Por consiguiente, aunque las subvenciones pesqueras son objeto del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias^[159], las características especiales de la pesca limitan la eficacia de las disciplinas de dicho acuerdo. «Existe una clara necesidad de mejorar las disciplinas de la OMC». En una «contrapresentación»^[160], Japón hizo hincapié en que, en la medida en que las subvenciones pesqueras distorsionan el comercio, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias tiene por objeto resolver el problema y, hasta que no se demuestre que el Acuerdo no puede hacerlo, no hay que precipitarse en modificarlo. El problema, si radica en una deficiencia de las disposiciones del Acuerdo, no se circunscribe al sector pesquero.

En la «contrapresentación» se plantea la cuestión de cómo la limitación del acceso a un recurso afecta al comercio internacional. Se alega después que el asunto del agotamiento de los recursos, tanto en la zona de jurisdicción exclusiva como en alta mar, es una cuestión que depende de una ordenación pesquera eficaz y, en cuanto tal, constituye un asunto de competencia de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y de sus derivados, no de la OMC. Esencial y explícitamente, Japón alegó que no hay ninguna necesidad de tratar de las subvenciones pesqueras de forma especial y, por lo tanto, no hay ninguna necesidad de cambiar la disciplina de la OMC debido a factores que se dan únicamente en el sector pesquero.

Nueva Zelandia ha presentado una explicación de la declaración original de los ocho países^[161]. Esta comunicación se centra en el carácter heterogéneo de los productos pesqueros y en la estructura económica de la industria pesquera y expresa la opinión de que estas características especiales de la pesca hacen difícil identificar las distorsiones comerciales que el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias trataba de rectificar. Como los países que practican la pesca son consumidores e importadores de productos pesqueros, a la vez que exportadores, las subvenciones pueden hacer más difícil que otros exportadores compitan en el mercado de productos pesqueros del país que subvenciona. Los derechos compensatorios no son pertinentes en este caso porque el país que subvenciona no exporta necesariamente sus productos pesqueros.

La explicación de Nueva Zelandia señala que, debido a la diversidad de especies, productos y técnicas de elaboración, puede resultar difícil, o imposible, establecer el precio de referencia de productos equivalentes a efectos de evaluar las repercusiones de las subvenciones pesqueras en el comercio. Otras industrias están estructuradas de tal manera que se pueden utilizar precios de referencia no subvencionados como base para evaluar los efectos de las subvenciones.

La comunicación de los ocho países se centra en tres aspectos del problema de las subvenciones pesqueras:

1. Debido al carácter heterogéneo de los productos pesqueros, a la variedad de las subvenciones pesqueras y a la falta de información sobre las subvenciones, no se pueden aplicar las disciplinas normales de la OMC en los casos en que son apropiadas;
   
   
2. Los fabricantes de productos pesqueros y los pescadores de un país que concede subvenciones pueden vender sus productos en su propio país a precios más bajos que los extranjeros no subvencionados. Éstos no pueden competir con los precios, por lo que pierden su negocio de exportación en el país que subvenciona. Por lo tanto, hay una interferencia en el comercio internacional y deben aplicarse las disciplinas de la OMC;
   
   
3. En los casos en que pescan varios países, como ocurre con las poblaciones transzonales y muy migratorias, y un país causa la reducción de la población por pescar en exceso, otros países que pescan esa población tienen menos pescado que capturar. Si estos otros países intervienen normalmente en el comercio de pescado, no podrán hacerlo ya debido a que la población de peces es insuficiente. También en este caso, el país que practica la sobrepesca y subvenciona está interfiriendo en el comercio internacional y deben aplicarse las disciplinas de la OMC.

Con respecto al primer punto, la falta de información es un problema general, no sólo de la pesca. Puede resultar difícil establecer tanto la magnitud de las subvenciones de la pesca como sus efectos en el comercio internacional, si bien la Administración del comercio internacional de los Estados Unidos lo ha hecho para varios productos pesqueros de varios países. No sería, pues, un problema insoluble con las normas actuales. Asimismo, la Comisión de comercio internacional de los Estados Unidos (International Trade Commission - ITC), en casos de compensación, tiene que definir la industria nacional equivalente, si quiere evaluar el perjuicio material para la industria nacional derivado de las importaciones subvencionadas a los Estados Unidos. La cuestión aquí es la producción de productos semejantes. Aunque siempre hay un elemento de arbitrariedad en estos juicios, la ITC no parece haber tenido demasiadas dificultades para definir productos pesqueros similares^[162].

Con respecto al segundo punto, tampoco es ésta una cuestión que afecte únicamente a la pesca. El GATT y la OMC se han ocupado tradicionalmente de acciones de países exportadores que interfieren en el comercio internacional, frecuentemente distorsionando la estructura de precios, por ejemplo, mediante subvenciones, y también de acciones de países importadores que ponen obstáculos arancelarios y no arancelarios (contingentes), pero normalmente no lo hacen mediante otras medidas que provocan una distorsión de los precios. La cuestión que se plantea aquí es si hay una diferencia significativa en los efectos en el comercio internacional cuando son los países importadores, y no los exportadores, quienes subvencionan los precios. Quizás habría que ampliar la jurisdicción de la OMC para incluir las distorsiones de precios causadas por los países importadores. Pero un cambio de política tan importante, de ser necesario y si se acordase, se relacionaría sólo incidentalmente con la pesca, y el asunto merecería un amplio debate. Si hubiera que cambiar las disciplinas de la OMC con respecto a la pesca en este asunto, no cabe duda de que se citaría a la pesca como precedente y el cambio se aplicaría de manera más general. Es difícil ver cómo puede actuar OMC, a no ser que se suponga que lo hace así en cada caso, en cada industria, en que un país subvenciona una industria que afronta la competencia de importaciones.

Con todo, no se ve con claridad que sea necesario ampliar la autoridad de la OMC para adoptar medidas en un caso de desplazamiento de importaciones tan importante. Según el Artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, toda subvención de un país que cause perjuicio grave a los intereses de otro país será recurrible, es decir, objeto de la disciplina de la OMC. Se considera después que existe perjuicio grave cuando la subvención tenga por objeto desplazar u obstaculizar las importaciones de un producto similar de otro miembro en el mercado del miembro que concede la subvención^[163]. Parece que ha habido solamente un caso planteado con éxito en esta categoría y no se relacionaba con la pesca. Quizás la razón por la que no se ha utilizado esta parte del Acuerdo es que, si se aplicara de alguna forma, podría tener una aplicación muy amplia y equivaldría en realidad a una ampliación de la jurisdicción de la OMC.

Con respecto al tercer punto, es posible que no sea primordialmente una cuestión de competencia de la OMC. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativa a las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y a las poblaciones de peces altamente migratorias acaba de entrar en vigor. Se hallan incorporados en ella métodos destinados a evitar la sobrepesca. Las repercusiones comerciales de la sobrepesca de las poblaciones es secundaria con respecto a la cuestión de la sostenibilidad. En primer lugar, se ha defendido que, en lugar de tratar de extender la función de garantizar el cumplimiento de la OMC, habría que dar tiempo suficiente a la Convención a fin de ver si es capaz de proporcionar un marco adecuado para resolver los problemas para cuya solución se ha establecido. Aun en el caso de que la OMC entrara en estas cuestiones, tendría que establecer que las poblaciones están disminuyendo como consecuencia del esfuerzo de pesca del país que concede subvenciones. Tendría que determinar también probablemente que las flotas no subvencionadas no realizan un esfuerzo de pesca excesivo. Serían pruebas muy difíciles de aportar. Es posible que el Artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias pueda aplicarse aquí, así como en el caso anterior, pero esto sería un aspecto del Acuerdo no experimentado hasta la fecha.

Además, al examinar la cuestión de uno o más países extranjeros que pescan legalmente dentro de la zona de 200 millas de un estado ribereño, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar tiene precedencia sobre la OMC. El Artículo 56 de la Convención asigna al estado ribereño el derecho exclusivo a la ordenación de sus recursos dentro de la zona exclusiva. El Artículo 62 ordena al estado ribereño que organice, dentro de su zona exclusiva, la pesca realizada por barcos extranjeros, cuando dicho estado ribereño no tiene capacidad para recoger toda la captura permisible^[164]. La cuestión de un estado ribereño que permita la sobrepesca y después establezca en consecuencia bajas cuotas de capturas, no es una cuestión de comercio internacional, sino de sostenibilidad de la pesca. En cuanto tal, la solución del problema se halla en el marco de un posible acuerdo auxiliar en el ámbito del Derecho del Mar. Las repercusiones de esta situación en el comercio internacional, como parecían concebir los ocho países, son secundarias en comparación con las repercusiones en la sostenibilidad. Si se utilizara la OMC como marco para resolver el problema, es posible que en el futuro se produjeran consecuencias para toda una gama de otras industrias.