I.4.1. Caractéristiques générales des politiques forestières
I.4.2. Politique et législation en matière de ressources forestières
I.4.3. Aménagement forestier
I.4.4. Les institutions et organisations nationales intéressées
Dans la plupart des pays, la législation forestière est en place depuis le début du vingtième siècle, même si les politiques forestières en tant que telles n’existaient pas alors. Cependant, les imperfections des lois forestières et le fait qu’elles aient été peu ou pas appliquées ont limité leur efficacité en matière de protection des forêts et des ressources génétiques.
Vers le milieu des années 80, le Programme d’Action Forestier Tropical (PAFT) a été adopté dans presque tous les pays pour améliorer la planification du secteur forestier (voir annexe 7). Les programmes d’action forestiers qui en sont la suite ont recommandé la prise en compte de la conservation de la diversité biologique. Pendant la période 1990-1995, la sous-région était alors caractérisée par une diversité de cadres de planification qui se chevauchaient souvent, se complétaient parfois et se contredisaient éventuellement. Ceci a beaucoup entravé l’élaboration et la mise en œuvre de plans nationaux forestiers de bonne qualité17.
17 Source: Programmes forestiers nationaux No 33 (Afrique), FAO, 1998b
Au niveau international, le contexte économique a été influencé depuis les années 70 par la restructuration économique et la mise en place de politiques d’ajustement structurel. Ces changements, fortement appuyés par les principaux organismes financiers internationaux, ont fortement influencé le secteur forestier. Dans nombre de pays, la grande majorité des terres forestières sont propriété de l’Etat et les institutions ou services publics sont responsables de leur gestion. Dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, les budgets et les effectifs des services forestiers nationaux, y compris celui de la recherche, ont été réduits, parfois considérablement, et le rôle de ces services a été revu à la baisse.
Les politiques forestières ont cherché, et cherchent encore, à s’adapter à ces nouveaux enjeux. Un équilibre doit désormais être recherché non seulement sur les rôles respectifs des institutions gouvernementales et de la société civile (par le biais d’ONG par exemple) mais aussi sur l’articulation des compétences et des actions entre le niveau national et le niveau local. La décentralisation des structures qui se met en place dans la plupart des pays a des implications immédiates sur les régimes de propriété, de gestion, de conservation et d’utilisation des ressources forestières et génétiques.
Les obstacles majeurs qui entravent l’adoption et la mise en place effective de politiques d’aménagement intégré et décentralisé sont aussi ceux qui limitent la protection et la conservation des ressources génétiques forestières: la sécurité insuffisante de la tenure ou de la jouissance des terres et des ressources renouvelables, les faiblesses structurelles de la législation foncière et la faible adéquation des politiques en matière d’agroforesterie.
TABLEAU 6: DISPOSITIF ADMINISTRATIF ET LÉGISLATIF RELATIF À LA GESTION DES FORÊTS
|
Pays |
Code forestier réactualisé en |
Code forestier en cours de
réactualisation |
Institutions concernées par les ressources
génétiques forestières |
|
Bénin |
1993 |
Non |
Min. env. habitat et urb.; Min. dév. rural; Min. plan,
restruct. écon., promot. de l’emploi; Min. trav. pub.; Min.
éduc. et rech. sci; Centre Béninois dév. durable |
|
Burkina Faso |
1997 |
Non |
Dir. gén. eaux & for.; Conseil nat. gestion env.;
Recherche; Univ.; CNSF |
|
Cameroun |
1994 |
Non |
Min. env. et for.; projets; IRAD; Universités;
ONG |
|
Côte d’Ivoire |
1965 |
En cours |
Min. env. & forêt. - Min. ens. sup. et rech. scie. -
Assemblée Nat. Ecoles sup. agronomiq. ONG et secteur
privé |
|
Erythrée |
1980 |
En cours |
Ministère de l’Agriculture |
|
Ethiopie |
1980 |
Inconnu |
Min. Agriculture; Min. natur. & envir. Protect. Projets de
développement |
|
Gambie |
1978 |
En cours |
Dir. Forêts; ONG; privés |
|
Ghana |
1945 |
En cours |
Min. de For. et Amé. Terr. Comm. Des For.; Agence de
Prot. Env.; Ins. Rech. Agr. en Sav.; Univ. Ins. de Rech. Forêts |
|
Guinée |
1989 |
Non |
Min. Agri. Eaux et For.; Min. Trav.Publ.; Min. Ress. Nat.
Energ. |
|
Kenya |
Non |
En cours |
Direct. Forêt., Faune, Rech.; Secrét.National
Env.; Universités |
|
Mali |
1995 |
Non |
Min. Env.; Min. Dév. Rural et Eau; Min. Ens. Sup. et
Rech. |
|
Mauritanie |
1997 |
Non |
Min. Dév. Rur. Env. Rech. |
|
Niger |
1974 |
En cours |
Min. Hydrau. et Env.; Rech.; Univ.; ONG |
|
Nigeria |
Politique forêts et faune de 1988 |
Non |
Min. Sc. et Techno.; Ins. Rech. |
|
Sénégal |
1997 |
Non |
Min.Env.et Protection de Nat.; Projets; PRONASEF; ONG; Rech.;
Universités |
|
Soudan |
Loi de 1989 |
Non |
Min. Agric. Et des For.; Off. Nat. For.; Cent. Rech. |
|
Tchad |
Textes disparates. Plan Nat. Lutte contre
Désertification. Loi sur Env. 1998 |
Oui |
Min. Env. et Eau; Min Agric.; Min Elev.; Mines; Projets;
ONG |
|
Togo |
Inconnu |
En cours |
Min. Env. Prod. For.; Cent. Sem. For.; Ins. Rech.
Univ. |
Les politiques forestières varient de manière significative entre les pays de la sous-région. La plupart cherchent désormais à concilier un plus grand nombre d’intérêts qu’auparavant, parmi lesquels la conservation de la ressource et des équilibres socio-économiques, la satisfaction des besoins en produits forestiers et la responsabilisation des populations riveraines à la gestion des ressources forestières occupent une place de plus en plus privilégiée.
La plupart des pays de la zone ont ratifié les textes issus de la CNUED et en particulier la Convention sur la diversité biologique18 et la Convention internationale de lutte contre la désertification. L’un des principaux effets bénéfiques de ces conventions a été la prise en compte progressive dans les appareils législatifs nationaux des multiples fonctions des forêts et des divers intervenants dans le secteur forestier. Une approche plus intégrée et plus décentralisée de l’aménagement des forêts s’est ainsi progressivement dessinée, ce qui est important en Afrique sahélienne et Nord-soudanienne où la foresterie communautaire est traditionnellement très développée. D’autres initiatives et conventions internationales importantes pour les ressources génétiques forestières incluent la Convention africaine pour la conservation de la nature et des ressources naturelles, la Convention concernant la Protection du Patrimoine Mondial de la Culture et de la Nature et le programme Man and the Biosphere de l’UNESCO.
18 UNEP. 1992.
En résumé, des difficultés sont apparues dans la mise en œuvre des premiers dispositifs législatifs et juridiques intéressant les ressources génétiques forestières. L’application des lois, règlements et plans d’aménagement a souffert dans le passé de plusieurs facteurs limitants, dont:
- le manque d’un cadre juridique adapté aux conditions nationales et locales;
- la non-prise en compte par ces textes des droits coutumiers;
- l’intégration insuffisante des activités pastorales et forestières des populations rurales;
- une structure de propriété du sol complexe et insatisfaisante;
- un déficit de formation des cadres et des populations rurales.
Des nouvelles options politiques ont conduit de nombreux Etats à entamer un processus de reformulation de leur dispositif législatif en matière de gestion des ressources forestières. Ce processus de reformulation a touché les lois sur les forêts, les codes de l’environnement et les lois relatives aux régimes fonciers (tableau 6). Dans les nouveaux textes législatifs et réglementaires concernant les forêts et la protection de la nature, les approches techniques ont tendance à être globales, à l’échelle de l’écosystème. La diversité génétique des ressources forestières n’y fait pas l’objet d’une attention particulière.
Ce n’est que récemment que l’on s’est soucié de l’aménagement durable des forêts naturelles des zones arides. Près de 93 pour cent du bois rond produit dans les pays de la sous-région sahélienne stricte (hors pays bordant le golfe de Guinée) ont été utilisés comme combustible en 199619, soit environ 150 millions de m3 (voir annexe 6). La proportion de bois utilisé en bois de feu la même année était de 88 pour cent dans les pays bordant le Golfe de Guinée (Cameroun, Côte d’Ivoire, Ghana, Guinée, Nigeria), ce qui est aussi considérable. En Afrique sahélienne occidentale, l’importance du bois combustible est tel que l’aménagement participatif des forêts naturelles pour la production du bois de feu est encouragé et des marchés ruraux sont créés pour ce produit.
19 Source: Situation des forêts du monde, FAO, 1999
La médiocrité des résultats enregistrés par la protection législative et réglementaire ainsi que les résultats techniques variables des plantations d’essences introduites ont contribué à une évolution des politiques en faveur de l’amélioration de la gestion des peuplements naturels. Des modèles d’aménagement forestier participatif, à l’image de ceux du Burkina Faso, de la Gambie et du Mali, ont été consolidés. Ces approches tendent de plus en plus à être institutionnalisées et plusieurs pays ont renforcé le cadre juridique servant à la gestion participative des ressources des terres arides. En outre, de nombreux Etats se sont dessaisis (ou sont en train de le faire) de la responsabilité directe de la gestion des forêts en faveur des populations locales ou de partenaires privés, tout en conservant un rôle de supervision. Par ailleurs, l’importance de la sécurité des régimes de propriété du sol, de même que l’accès aux ressources communes, a été reconnue.
Ces politiques ne sont toutefois pas sans effets secondaires à l’échelle locale. Du fait de la l’expansion des zones protégées, de la gestion décentralisée et de la privatisation de certaines ressources, les conflits entre divers groupes d’intérêt concernant l’accès aux ressources et leur utilisation risquent à l’avenir de se multiplier.
Aucun pays de la zone sèche de l’Afrique septentrionale ne dispose d’une institution nationale s’occupant à elle seule des ressources génétiques forestières. Plusieurs institutions nationales concourent à la définition des politiques et à la mise en œuvre des actions de gestion et de conservation de ces ressources. En règle générale, une institution particulière - le plus souvent le ministère chargé des questions forestières ou environnementales - joue un rôle de moteur et de point focal.
Au niveau gouvernemental, un seul ministère (Ministère chargé des questions forestières et environnementales ou des ressources naturelles) fixe les objectifs de politique forestière et/ou environnementale. Il supervise l’élaboration des règles de gestion et de conservation, lorsque celles-ci existent, et participe au contrôle de l’exécution des plans et des programmes établis.
Les institutions de recherche: parmi les agences concernées par la recherche, il existe les structures de recherche sensu stricto (instituts nationaux de recherche agronomique ou forestière), les universités et parfois les centres ou programmes de semences forestières.
Les établissements publics: les sociétés d’Etat telles que l’Office national de développement des forêts (ONADEF) au Cameroun, la Société de développement des forêts (SODEFOR) en Côte d’Ivoire et la Forest National Corporation (FNC) au Soudan sont généralement sous la tutelle du Ministère chargé des forêts et de l’environnement. Elles interviennent au nom du Ministère dans l’exécution de la politique forestière et le contrôle des plans et des programmes.
Les projets de coopération et de développement: les projets associent une ou plusieurs agences ou institutions nationales, un ou plusieurs partenaires extérieurs financiers ou techniques (bailleurs de fond, agences de coopération internationale) et éventuellement une agence d’implémentation. Plusieurs centres nationaux de semences forestières en Afrique sahélienne et Nord-soudanienne (Burkina Faso, Sénégal, Togo) ont été établis grâce à un projet de coopération et de développement (ou bien en ont bénéficié).
Les ONG: le nombre d’organisations non gouvernementales, nationales ou internationales, qui interviennent dans le secteur forestier a connu une croissance rapide. Les ONG nationales participent beaucoup au développement rural local en assistant les populations villageoises dans la réalisation d’opérations ciblées (plantations, éducation à l’environnement, vulgarisation technique, etc.). Certaines ONG, en particulier internationales, ont une approche plus stratégique et globale sur des secteurs particuliers: l’UICN (Alliance mondiale pour la nature) appui l’établissement et l’entretien des réserves naturelles et aires protégées, l’IUFRO (International Union of Forest Research Organization) a développé un programme spécial pour les pays en développement afin d’y augmenter la capacité de la recherche forestière.
Beaucoup d’institutions nationales manquent de ressources financières et de capacités humaines pour mener à bien tous les objectifs et les programmes fixés par les pays.
