"Los Estados deberían velar por que se adopte un marco jurídico, institucional y de definición de las políticas apropiado para conseguir una utilización sostenible integrada de los recursos teniendo en cuenta la fragilidad de los ecosistemas costeros, el carácter finito de los recursos naturales y las necesidades de las comunidades costeras". (Artículo 10.1.1)
13. Cuando se piensa en integrar la pesca en una ordenación más amplia de la zona costera, el primer requisito consiste en que el Estado interesado establezca unos marcos de política, jurídicos e institucionales para la ordenación integrada de las zonas costeras.
14. El marco básico de políticas, en cuyo ámbito se plantea la ordenación de la zona costera es cada vez más un marco de desarrollo ecológicamente sostenible. En dicho marco se fija la serie de políticas que se considerarán ecológicamente sostenibles; el problema de la ordenación consiste en cómo decidir entre ellas, teniendo en cuenta las circunstancias del lugar, en particular consideraciones de orden social y económico.
15. El problema fundamental en la ordenación de la zona costera es el de asignación de los recursos. Cada día se vuelven más escasos los recursos costeros debido a una conjunción de factores como los del desarrollo económico y el aumento de la población en las zonas costeras. La escasez de los recursos naturales, cosa común con otros recursos, exige que se elija entre los diferentes usos. La ordenación de la zona costera supone establecer un marco en el que se puedan hacer esas opciones y aplicar las políticas consiguientes.
16. No obstante, la zona costera posee varias características que complican esas opciones. Primero, es un sistema dinámico donde los procesos de carácter físico, ecológico, social y económico se condicionan entre sí; en la planificación de la ordenación costera hay que tener en cuenta esos diversos procesos dinámicos. En segundo lugar, la fluidez de varios de los recursos costeros complica la asignación de los mismos. En tercer término, el carácter local y regional de los recursos puede complicar la coordinación de políticas entre diferentes organismos.
17. En lo posible, la valoración de diferentes opciones de desarrollo y/o conservación (al tema de la valoración se refiere más detenidamente el artículo 10.2.2 siguiente) sirve de base sólida para la formulación de políticas.
18. En la ordenación integrada de la costa (OIC) es preciso aplicar un enfoque global. En la ordenación de los recursos costeros hay que tener cuidado en evitar un enfoque sectorial angosto donde dicha ordenación es probable que no sea suficiente. Por ejemplo, las pesquerías artesanas pueden ser de muy difícil ordenación a menos que haya un desarrollo económico en la costa que cree oportunidades de empleo alternativo. Existen muchas otras zonas donde se requiere un planteamiento coordinado para la formulación de políticas.
19. Para obtener este tipo de enfoque hace falta un marco institucional que ofrezca las conexiones apropiadas entre autoridades nacionales, regionales y locales. Hay todo un espectro de enfoques que adoptan los países para proporcionar ese marco. Al comienzo de ese espectro puede darse a un organismo existente el mandato de iniciar una planificación costera intersectorial o transversal pero sin responsabilidades o atribuciones adicionales. Aunque ese enfoque puede permitir iniciar una planificación costera intersectorial, es probable que a largo plazo sea raras veces eficaz. Avanzando más en ese espectro, algunos países han seguido un enfoque en el que los distintos organismos que intervienen en la ordenación costera retienen todas sus responsabilidades pero coordinan su planificación y sus medidas a través de un órgano central; las atribuciones de estos órganos varían considerablemente. Por último, los países pueden adoptar un enfoque auténticamente integrado dentro del cual gran parte de la responsabilidad de la planificación y la asignación de recursos es llevada a cabo por una institución integrada; esa institución puede ser o una organización existente a la que se le han otorgado poderes reforzados para mediar o, también, una nueva institución.
20. Para establecer un marco eficaz de ordenación hay que proceder a un análisis institucional en el que, entre otras cosas, se analicen las funciones y responsabilidades de los distintos organismos y, en caso necesario, se revisen, de suerte que se reduzca al mínimo la superposición de jurisdicciones o sus conflictos y, por la otra, no haya cuestiones importantes para las que no exista un organismo responsable. Por lo tanto, un mecanismo institucional para la OIC deberá asegurar los siguientes aspectos: primero, que se definan las responsabilidades sectoriales correspondientes; segundo, que se establezcan los arreglos pertinentes de coordinación/integración; y tercero, que se mantenga informados a los organismos, en todos los niveles, de las políticas en la zona costera, para procurar su coherencia a la hora de aplicarlas.
21. Hace falta un marco legislativo que dé legitimidad a las instituciones de ordenación costera y a las medidas por ellas tomadas. El carácter preciso de la legislación en cualquier país depende de la cobertura y de las lagunas en la legislación vigente. Además, la experiencia de un país no tiene por qué poderse transferir directamente a otro, aún cuando los países tengan circunstancias sociales, políticas, económicas y culturales análogas.
"Dados los múltiples usos de la zona costera, los Estados deberían velar por que se consulte a los representantes del sector pesquero y las comunidades pesqueras durante los procesos de toma de decisiones y se les haga participar en otras actividades relativas a la planificación y desarrollo de la ordenación de la zona costera." (Artículo 10.1.2)
22. Con mucha frecuencia, el sector pesquero compite en la zona costera con otros sectores en lo que se refiere al espacio, tanto terrestre como acuático, a sus actividades directamente productivas, es decir, la pesca y acuicultura costera, y a la manipulación, elaboración y distribución de la producción. Como consecuencia, las autoridades encargadas de la pesca y el propio sector pesquero deben participar en las decisiones relativas al desarrollo en la zona. En este sentido, un aspecto de la dependencia del sector del ambiente costero, es el importante papel que juegan los pescadores y los piscicultores como observadores del entorno costero; los pescadores y los piscicultores costeros suelen ser los primeros en observar los efectos de tantos cambios que pueden darse en el medio ambiente acuático como resultado de la contaminación o de otras causas.
23. En el Recuadro 1 puede verse un resumen de los principales efectos que para la pesca se derivan de actividades en otros sectores.
24. Una forma en que puede asegurarse la suficiente representación de los intereses pesqueros es designar una autoridad, o varias, de pesca que tengan responsabilidades tanto sectoriales como intersectoriales; cuanto más robusta sea la estructura institucional que se adopte para el sector pesquero, tanto más eficazmente podrán estar representados los intereses de las pesquerías.
25. La naturaleza del sector que lo hace especialmente susceptible a los cambios ambientales que derivan de actividades en la costa puede dar lugar a intereses diferentes y contradictorios con los sectores con base en la tierra como el sector agrícola. Además, los problemas con que se enfrentan las pesquerías de captura y en menor grado la acuicultura no son los mismos del sector agropecuario. Concretamente, el modelo de producción agrícola, en que el aumento de insumos da lugar a una mayor producción, no puede aplicarse al sector pesquero. Por consiguiente, tal vez haya argumentos convincentes por los que un organismo de pesca no debe constituir parte de otro ministerio o departamento donde pueden surgir casos de intereses conflictivos.
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Recuadro 1: Impactos en la pesca derivados de actividades en otros sectores Contaminación: Puede provenir de fuentes de base terrestre, por ejemplo, desechos industriales o agrícolas que van a parar a los ríos y son arrastrados a la zona costera, escorrentías de plaguicidas y fertilizantes en los ríos y aguas residuales, o con base en el mar, por ejemplo, derrames de petróleo y vertimientos marinos de residuos tóxicos. Hay contaminación que puede dar lugar a un aumento de productividad en las zonas costeras pero lo más frecuente es que determine una reducción de la misma. En casos graves, puede existir riesgo para la salud humana, por ejemplo, por concentración de residuos tóxicos de mariscos. La reducción de la productividad perjudicará a la salud financiera del sector pesquero. Este sector puede contribuir por sí mismo a la contaminación costera, por ejemplo, contaminación por el petróleo de buques pesqueros, efluentes de factorías de pesca y por sistemas intensivos de acuicultura que dan lugar a un enriquecimiento orgánico y de nutrientes del lecho marino y a veces de la columna de agua. Pero por lo general, el sector pesquero sufre la contaminación más bien que causarla. Degradación del hábitat: Puede ocurrir directamente, p. ej., como resultado del desmonte de manglares para varias actividades, la extracción de coral, o indirectamente, p. ej., la sedimentación de los lechos de zoteras y algas marinas y arrecifes debido a la escorrentía de suelos unida, p. ej., a la deforestación o a malas prácticas de uso de la tierra. Al igual que ocurre con la contaminación, la degradación del hábitat repercutirá en el bienestar financiero del sector pesquero. Hay degradación del hábitat que puede estar relacionada con el propio sector pesquero, por ejemplo, la pesca con explosivos o sustancias tóxicas, y el desmonte de manglares y empleo de sustancias químicas para el desarrollo de la acuicultura. Conflicto espacial: Suele ocurrir cuando la
pesquería costera y la acuicultura tienen unos derechos de propiedad poco
firmes y son desplazadas gradualmente de sus áreas tradicionales por
otras promociones costeras (especialmente, la expansión urbana y el
desarrollo turístico). |
27. En muchos casos, las pesquerías costeras pueden ser gestionadas muy fácilmente a nivel local dentro de un marco general establecido a nivel nacional o regional. Por lo tanto, en muchos países las autoridades pesqueras serán muy eficaces en las negociaciones entre organismos si se establece un marco adecuado de autoridades nacionales, regionales y locales para asegurar que la ordenación pesquera pueda aplicarse al nivel adecuado.
28. Al igual que ocurre con la ordenación de la costa en general, una función importante de las autoridades pesqueras es la de procurar que todos los niveles de la administración estén lo suficientemente bien informados y motivados para que se trate de obtener unos objetivos comunes. Los diversos niveles de ordenación constituyen lo que aquí llamamos "autoridades pesqueras". La autoridad que se posea se determinará en cada caso.
29. También es importante que las autoridades pesqueras establezcan mecanismos que trabajen con todos los interesados en el sector pesquero de suerte que el sector puede estar bien representado en los debates entre organismos cuando se examinen los efectos intersectoriales. Se consideran aquí partes interesadas aquellas a las que el gobierno reconoce un interés en el sector.
"Los Estados deberían, según proceda, elaborar marcos institucionales y jurídicos con el fin de determinar los posibles usos de los recursos costeros y regular el acceso a los mismos, teniendo en cuenta los derechos de las comunidades costeras de pescadores y sus prácticas habituales en la medida en que sean compartidas con el desarrollo sostenible". (Artículo 10.1.3)
30. En la ordenación de la zona costera constituye gran motivo de problemas el acceso libre y abierto a unos recursos costeros renovables. Esto se ha reconocido desde hace largo tiempo como un problema del sector pesquero pero afecta también a muchos otros recursos costeros, especialmente al agua, el espacio y sobre todo la productividad.
31. Es importante que, en los casos en que haya acceso libre y abierto a los recursos pesqueros de la costa, dicho régimen sea sustituido lo antes posible por otro basado en derechos de uso exclusivo. Hay varias razones basadas no sólo en las ineficacias generadas dentro del sector por un acceso libre y abierto, sino también en la interacción con otros sectores dentro de la zona costera. Si el sector pesquero sigue siendo de acceso abierto, entonces podría ser difícil convencer a otros organismos y usuarios de recursos a limitar sus actividades a favor de la pesca ya que algunos beneficios incrementales se disiparán de la misma forma que las rentas de recursos. A la inversa, al pasar la pesquería a un régimen basado en derechos exclusivos, es indispensable que pueda funcionar dentro de un sistema general de desarrollo de los recursos pesqueros basado en derechos.
32. Las pesquerías no sólo son el único recurso de acceso libre en la zona costera. A menudo sigue siendo libre y abierto el acceso a los recursos fundamentales como manglares y arrecifes de corales y al mar del litoral como sumidero de desechos. Debido a ello otros usuarios de la zona costera pueden ejercer un importante efecto negativo, no sólo sobre el sector pesquero, en forma por ejemplo de destrucción del hábitat o contaminación de las aguas, sino también sobre otras funciones valiosas de los ecosistemas.
33. Hay dos soluciones generales para afrontar el conflicto sectorial: la reglamentaria y la económica. Ambas pueden tener los mismos objetivos. La diferencia estriba en la forma en que tratan de conseguirlos. Los reglamentos limitan legalmente lo que puede hacerse, mientras que las soluciones económicas tratan de ofrecer incentivos o disuasivos para estimular el comportamiento debido. Los métodos económicos encierran varias ventajas, sobre todo en cuanto que permiten asignar unos recursos escasos de forma eficiente dentro de un ámbito comercial. Sin embargo, son a menudo de difícil aplicación y en muchos casos suele ser necesario adoptar un enfoque reglamentario, a veces complementado por instrumentos de política económica. En el Recuadro 2 puede verse una breve sinopsis de los métodos reglamentario y económico.
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Recuadro 2: Instrumentos de política reglamentaria y económica Las medidas reglamentarias controlan el empleo de recursos mediante prohibiciones o restricciones. Pueden incluir, por ejemplo, la reglamentación de los procesos o productos, la prohibición o restricción de las actividades contaminantes, y la limitación de las actividades productivas, por ejemplo, empleo de algunas artes de pesca, prácticas pesqueras, estaciones, zonas, temporadas. La característica común de estas reglamentaciones es que su incumplimiento da lugar a multas. A menudo, el problema principal de un enfoque reglamentario es el de hacer cumplir los reglamentos. En muchos países, a falta de medios idóneos para el cumplimiento, tal vez se considere preferible no introducir reglamentaciones que no pueden hacerse cumplir. Otro problema que encierra la reglamentación es el de asegurar que se mantenga lo suficientemente flexible para afrontar la gama de situaciones que probablemente se darán. Una forma de afrontar esta posible dificultad es complementar la reglamentación con un proceso de negociación y facilitación entre partes interesadas con objeto de asegurar la evolución no brusca de los reglamentos. El enfoque económico puede valerse de varios instrumentos, por ejemplo, gravámenes (gravámenes para el usuario, gravámenes para los efluentes), subvenciones, creación de mercados (licencias comerciables), sistemas de depósitos rembolsables, e incentivos financieros para el cumplimiento (derechos en caso de no cumplimiento y primas de rendimiento). La ventaja principal de las soluciones económicas,
cuando pueden practicarse, es que llevan la cuestión de la
asignación de los recursos costeros al mismo ámbito que se emplea
para resolver las cuestiones de asignación de recursos generalmente
dentro de la economía. Aún cuando pueda aplicarse sólo
parcialmente este enfoque, aumenta a menudo la flexibilidad del sistema de
ordenación, por ejemplo, puede ser más fácil revisar los
gravámenes que se imponen a los distintos usuarios que cambiar los
reglamentos que les afectan. Una ventaja no despreciable del enfoque
económico es que puede utilizarse para generar fondos con los que
compensar parte del costo de la ordenación. |
35. Un aspecto del acceso libre es que los usuarios de un recurso no han podido obtener el reconocimiento por el Estado de sus derechos sobre ese recurso. A menudo esto ha dado lugar a que pescadores y piscicultores tradicionales y consuetudinarios se vean perjudicados cuando se vuelven predominantes otros usuarios del recurso. En el Recuadro 3 puede verse una ilustración de esa situación. Cuando los regímenes jurídicos son suficientemente flexibles para reconocer e integrar las ideas consuetudinarias locales de derechos y deberes, a los Estados les puede resultar conveniente reconocer de facto los derechos sobre un recurso. Cuando el régimen jurídico no permite esa solución, puede que los Estados quieran modificar sus leyes coherentemente. Al propio tiempo, las autoridades pesqueras deben fijar las condiciones que exigen que los pescadores y piscicultores reconozcan y respeten las limitaciones ecológicas que les impone el entorno costero.
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Recuadro 3: Derechos de los pescadores y piscicultores tradicionales y consuetudinarios a una calidad ambiental aceptable Cuando no han existido mercados para bienes ambientales dentro
de la zona costera, p. ej., la productividad natural de los arrecifes de coral,
los pescadores que aprovechan esos arrecifes no han podido asegurarse los
derechos necesarios para su bienestar futuro y están expuestos a que su
productividad se vea amenazada por otros usuarios, p. ej., turismo,
extracción de coral. La pequeña acuicultura costera ha sido
también durante largo tiempo una práctica tradicional y sostenible
en muchos países que puede verse desplazada por actividades
industriales. |
37. Los usuarios tradicionales o consuetudinarios de recursos pueden haber desarrollado arreglos de acceso en respuesta a los cambios estacionales que influyen en la disponibilidad de pescado o determinar el momento de las principales operaciones agrícolas, como la siembra y la recolección. Los planes de ordenación formulados por planificadores para cualquier recurso que no tengan en cuenta esas estrategias podrán tener graves consecuencias de orden económico y social.
"Los Estados deberían facilitar la adopción de prácticas pesqueras que eviten conflictos entre los usuarios del recurso pesquero y entre éstos y otros usuarios de la zona costera". (Artículo 10.1.4)
38. Pueden surgir conflictos entre pescadores de diferentes lugares que quieran faenar en la misma zona, entre pescadores que utilicen diferentes artes de pesca, entre pescadores comerciales y pescadores deportivos, entre pescadores artesanos e industriales, entre pescadores y piscicultores y entre éstos y los operadores turísticos, pues todos compiten por el mismo espacio y recursos, y en muchas otras situaciones.
39. Dentro del propio sector pesquero pueden abordarse los conflictos mediante asignaciones de zonas que permitan unas distribuciones claras de los recursos (cuando un recurso ocupe una zona concreta) o la reducción de conflictos entre grupos (cuando un recurso se desplace entre zonas) por ejemplo, zonas de arrastre, zonas de nasas, mediante controles sobre los factores de producción, tales como limitaciones de artes o paros temporales, o mediante controles de la producción, como cupos. Las autoridades deberían también estudiar el establecimiento de comités de pescadores y piscicultores, por zonas pesqueras o por tipos de pesquerías, según proceda, donde se debatan estos problemas y, en lo posible, se resuelvan.
40. El conflicto intersectorial es característicamente más difícil de resolver que las controversias intrasectoriales, aunque las soluciones pueden ser análogas. Las autoridades pesqueras representarán los intereses del sector pesquero en las negociaciones con otros organismos para conseguir que otros sectores respeten los intereses de los pescadores y acuicultores. Cuando así haga falta, las autoridades pesqueras y los pescadores deben tener la posibilidad de recurrir a la ley para proteger sus intereses.
41. La zonificación es un método común para resolver las diferencias intersectoriales en que entran las pesquerías, especialmente aplicando una combinación de restricciones temporales y locales. Las medidas económicas pueden también tener su importancia.
"Los Estados deberían promover el establecimiento de procedimientos y mecanismos, en el nivel administrativo adecuado, con miras a resolver los conflictos que surgen dentro del sector pesquero y entre los usuarios de los recursos pesqueros y otros usuarios de la zona costera." (Artículo 10.1.5)
42. Hay que prever y prevenir en lo posible los conflictos potenciales. Con bastante frecuencia los planes de desarrollo y ordenación del sector pesquero se elaboran partiendo de sólo la perspectiva del sector pesquero o incluso para una sola población de peces. La autoridad encargada de la ordenación pesquera debe tener en cuenta expresamente en qué grado es probable que se produzcan interacciones con otras pesquerías o sectores. Cuando éstas se consideren de importancia potencial o real, deben considerarse esas interacciones dentro de unos planes, y habrán de tomarse medidas para hacer frente a posibles conflictos.
43. En la ordenación de la zona costera, una de las funciones institucionales y jurídicas más importantes es asegurar que exista una mecanismo para la solución de conflictos. Al volverse cada vez más escasos los recursos pesqueros, es necesario ver cómo pueden resolverse las pretensiones contrastantes, tanto actuales como futuras, entre sectores. Aún cuando se consulte a las autoridades pesqueras sobre problemas de planificación, cabe la posibilidad de que sigan produciéndose conflictos, lo que hace necesario que haya un mecanismo para su solución.
44. Será menester que las autoridades pesqueras adopten un papel activo para determinar la envergadura de cualquier problema que afecte al entorno acuático y a sus fuentes. Para esta tarea es indispensable un buen sistema de seguimiento. A esto nos referiremos más adelante en la sección 10.2.4. Asimismo, cuando las autoridades pesqueras trabajan en estrecho contacto con pescadores y piscicultores, están en posibilidades de identificar de forma más rápida los cambios habidos en las condiciones ecológicas, aún cuando pueda resultar más difícil identificar a los responsables.
