"Los Estados deberían promover la toma de conciencia pública acerca de la necesidad de proteger y ordenar los recursos costeros así como la participación de los interesados en el proceso de ordenación." (Artículo 10.2.1)
45. Mediante el marco institucional y jurídico, se puede facilitar una contribución pública apropiada al proceso decisorio (p. ej., decisiones sobre empleo de recursos) que dé la seguridad de que hay apoyo general a los planes propuestos. Los legisladores y los planificadores deben percatarse de que no es probable que tengan éxito a la larga aquellas medidas en las que no intervienen los más afectados por ellas.
46. Es especialmente importante que exista una contribución significativa del público a nivel local donde la intervención de los usuarios de recursos y otros interesados directos en el proceso de planificación y ordenación favorecerán el cumplimiento, reducirán el riesgo de errores en la toma de decisiones y aminorará la enajenación. Esta contribución exige la concienciación y participación de los interesados, o la consulta con ellos, según convenga a la situación nacional, en el proceso político en todos los niveles, nacional, regional y local, para asegurarse de que están debidamente representados sus intereses. Entre las soluciones típicas están la creación de comités consultivos, la utilización de documentos de debate y reuniones públicas antes de promulgar leyes, la utilización de los medios públicos y la intervención activa de las ONG.
47. Sin embargo, la naturaleza de la actividad pesquera, especialmente las pesquerías de captura marina donde se pasa largo tiempo en una situación de relativo aislamiento, puede hacer difícil a los pescadores el participar eficazmente en el proceso político y los puede situar en desventaja respecto de otros usuarios de los recursos costeros, que están en condiciones de ejercer una presión más eficaz en el proceso político. Puede hacerse frente a esta dificultad alentando el Estado la formación de asociaciones de pescadores. Estas representarían los puntos de vista de los pescadores, y el marco jurídico apropiado aseguraría que haya un mecanismo para permitir a estas asociaciones tener voz en la toma de decisiones. Las asociaciones también servirían de medio para asegurar que los pescadores estén informados de importantes eventos consultivos y puedan asistir o por lo menos hacer que sus opiniones estén representadas.
"Con el fin de ayudar a la toma de decisiones acerca de la asignación y la utilización de los recursos costeros, los Estados deberían promover la valoración de los mismos teniendo en cuenta los factores económicos, sociales y culturales." (Artículo 10.2.2.)
48. Debe considerarse el valor económico actual y potencial de los recursos (gestionados de la mejor forma posible), teniendo en cuenta los intereses de los no usuarios y de las generaciones futuras así como de los grupos de usuarios actuales. La cantidad pertinente que hay que tener en cuenta es el valor económico total. Esta valoración puede proceder de la identificación dentro de un recurso o ecosistema de sus valores de uso, opción y existencia. Para llegar a ese valor es indispensable que se identifiquen claramente los distintos bienes y servicios que proporciona el entorno costero. Cuando no hay mercado para ellos, habrán de emplearse técnicas de valoración, p. ej., valoración de cupos y determinación hedónica de los precios. En el Recuadro 4 se trata de algunos de los puntos relativos a la valoración de recursos.
"Al establecer políticas para la ordenación de las zonas costeras, los Estados deberían tener debidamente en cuenta los riesgos e incertidumbres que ésta comporta." (Artículo 10.2.3)
49. En el sector de la pesca, conviene que la autoridad pesquera identifique las posibles amenazas y asegure que se adoptan las medidas apropiadas para proteger los intereses pesqueros. La respuesta pertinente es la de tratar de proteger al sector pesquero de los daños por medidas de derecho de prioridad. Cuando se producen estos daños, p. ej., derivados de un incidente de contaminación, o cuando a nivel estatal se adopta una decisión deliberada de que los costos del sector pesquero se compensen con los beneficios que se obtienen en otras partes, han de tomarse medidas para rehabilitar el sistema y debe haber una compensación suficiente a los interesados directos en dicho sector.
50. Se emplea a menudo el término "riesgo" cuando se desconoce el resultado preciso de una medida pero hay suficiente información para determinar las probabilidades de que se produzcan distintos resultados posibles; por lo tanto, en este sentido, los riesgos pueden cubrirse generalmente con un seguro.
51. A veces se emplea la expresión "incertidumbre" para describir una situación donde no hay información suficiente para calcular las probabilidades dentro de la serie de resultados posibles; se trata por lo tanto de algo no asegurable. Incluso dentro de esa incertidumbre cabe distinguir diferentes clases. Puede decirse que hay una incertidumbre pura cuando es imposible ni siquiera identificar la serie de posibles resultados que se seguirían de una determinada acción.
52. Sin embargo, es importante que, a pesar de las dificultades que pudieran surgir, se tengan en cuenta los riesgos e incertezas sin que ello lleve a una parálisis de política. Lo cual puede hacerse mediante varias adaptaciones del enfoque basado en el principio de precaución (véanse las directrices sobre ordenación pesquera conexas). Subyace y sirve de base a la respuesta del Estado ante el riesgo y la incertidumbre la necesidad de que haya un marco jurídico debidamente flexible.
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Recuadro 4: Valoración de los recursos pesqueros Un elemento importante de la ordenación del área costera es la necesidad de hallar algún patrón común con el que comparar las consecuencias de diferentes decisiones. Fundamentalmente, esto supone valorar los recursos para determinar el costo de cualquier impacto, lo que a su vez permitirá hacer juicios sobre el uso mejor, posiblemente entre varios usos potenciales. Lo más importante para una utilización racional de los recursos es que se adopte un enfoque coherente y objetivo para hacer juicios a veces difíciles. Pueden surgir varios problemas en la valoración de los recursos costeros. En primer lugar, estos recursos pueden estar infravalorados debido a que no se reconoce suficientemente toda la serie de bienes y servicios que proporcionan. Esta infravaloración se da normalmente cuando se suministran algunos de los bienes y servicios al margen del sistema comercial. Por ejemplo, en el caso de los manglares, puede centrarse la atención en el valor del lugar para su transformación en estanques de cría del camarón, pero no en las funciones ecológicas del manglar, tales como su importancia para ofrecer un hábitat a los peces o para proteger contra tormentas y ciclones. La segunda dificultad estriba en que el valor de los recursos pesqueros puede verse afectado por medidas tomadas en otro sector. Estos efectos se denominan factores externos. Pueden producirse de forma positiva, por ejemplo, una central eléctrica que emite agua caliente limpia puede tener un impacto positivo en la producción de camarones en una zona. Sin embargo, por lo general, los efectos son negativos, p. ej., la contaminación puede reducir la productividad de los recursos costeros. La valoración correcta del uso de recursos ha de tener
en cuenta todos los elementos de valor, no sólo los elementos para los
que resulta existir un mercado. El hecho de que el recurso no se comercie en un
mercado no significa que no tenga valor (piénsese por ejemplo en el aire
puro). |
54. Este tipo de enfoque reconoce el riesgo y la incertidumbre y utiliza instrumentos económicos de suerte que las partes correspondientes tengan un incentivo para reducir efectos perjudiciales. La principal ventaja de todo ello es que fomenta la prevención en lugar de limpiar o descontaminar, dándose así a las empresas un gran incentivo para invertir en una tecnología favorable compatible con la situación local.
55. Otra forma de afrontar este problema es tomar en consideración los beneficios que se perderían con una intervención desarrollista. Supongamos que se propone una actividad que destruiría una zona de manglares. El costo que supone no emprender esa actividad, en términos de beneficios perdidos, ofrece una indicación de lo cuantiosos que habrían de ser los beneficios actuales de utilización del manglar para compensar los beneficios de la actividad que se propone llevar a cabo. En muchos casos, se verá que los valores de esas actividades son muy bajos, lo que iría en apoyo del argumento intuitivo contra un desarrollo de carácter destructivo. Sin embargo, si se juzga una prueba insuficiente, entonces tendría que calcularse el valor económico total, es decir, la suma de los valores de utilización, opción y existencia, del manglar.
56. A falta de estas medidas, probablemente los costos totales de la utilización ambiental seguirán dejándose fuera de los costos de producción y representan una subvención por parte de la sociedad a favor de quienes se benefician a corto plazo de una actividad que da lugar a una degradación del medio ambiente.
57. Si el resultado de una actividad es totalmente incierto en el sentido de que incluso se desconoce el alcance de los posibles resultados, la regla maestra sería evitar actividades que pudieran tener consecuencias irreversibles puesto que sus costos potenciales son incalculables.
"Los Estados, de acuerdo con sus capacidades, deberían establecer o fomentar el establecimiento de sistemas de vigilancia del medio ambiente costero como parte del proceso de ordenación de la zona costera, utilizando parámetros físicos, químicos, biológicos, económicos y sociales." (Artículo 10.2.4)
58. Ante los riesgos y las incertidumbres que llevan consigo las decisiones de ordenación, los Estados reconocerán la necesidad de establecer sistemas de vigilancia para el medio ambiente costero. El objetivo debe ser identificar la degradación ambiental de cualquier procedencia lo antes posible; el objetivo de política debe ser la prevención más bien que la descontaminación.
59. La vigilancia es necesaria para identificar el impacto de distintas actividades. Las autoridades pesqueras deberían involucrarse en seguir de cerca aspectos que interesen al sector pesquero, como el hábitat y la calidad del agua. Para llevar a cabo dicha vigilancia hace falta primero la identificación de los indicadores pertinentes, luego el establecimiento de una capacidad institucional suficiente para llevar a cabo el proceso de vigilancia y, en tercer lugar, la capacidad analítica para interpretar las tendencias, por ejemplo, diferenciando entre cambios debidos al medio ambiente y cambios antropogénicos.
60. Tal vez no sea necesario que las autoridades pesqueras lleven acabo el proceso real de vigilancia, aunque estarán en una posición más fuerte si realizan esas tareas. Pero siempre que se opte por arreglos institucionales, los Estados han de tener la capacidad para vigilar el entorno costero y las autoridades pesqueras habrán de tener acceso a la información de suerte que puedan estar en condiciones de identificar impactos en el sector pesquero así como los derivados del sector pesquero/acuícola.
61. En el Recuadro 5 se exponen algunos de los parámetros para seguir de cerca los aspectos que interesan especialmente a las autoridades pesqueras.
62. Para que haya una vigilancia eficaz, es indispensable que exista la correspondiente capacidad institucional. Esta capacidad pudiera corresponder al marco jurídico para la vigilancia de actividades y, en particular, de la pesca. También pudiera exigir la aplicación de medidas para crear y ampliar a nivel nacional (administración, sector privado, universidad), la capacidad de arbitrar los instrumentos necesarios y utilizarlos, p. ej., evaluación del impacto ambiental, análisis de política transectoriales, técnicas de economía ambiental, análisis de los paisajes terrestres/marinos, evaluación de la capacidad ambiental, sistemas de información geográfica (SIG), etc. Su desarrollo exige apoyar la investigación e interacción entre investigadores dentro de los países y entre ellos, p. ej., a nivel subregional o regional.
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Recuadro 5: Parámetros relativos a la integración de la pesca en la planificación de la ordenación costera Es necesario identificar los indicadores que deben ser vigilados. Su serie dependerá de circunstancias concretas (la naturaleza del problema, el presupuesto existente) pero pudiera incluir: parámetros físicos: p. ej., cartografía de la utilización de la tierra, superficie de recuperación y drenaje, cambios en playas, proporciones de tierras vírgenes/tierras urbanizadas; parámetros biológicos y químicos: p. ej., transparencia del agua e integridad del lecho marino, extensión de los lechos de zoteras y algas marinas, índices de biodiversidad, contaminantes orgánicos persistentes (COP) de producción acuática, casos de mareas rojas, grado de protección del hábitat; parámetros económicos y sociales: p. ej.,
densidad demográfica, empleo y desempleo, niveles de ingresos, PIB
regional, barreras para entrar en ocupaciones importantes y salirse de ellas,
sistemas de asignación de recursos, casos de conflictos sociales, niveles
de subvención en distintos sectores. |
63. Debe fomentarse la investigación de la interacción entre el sistema ambiental y el sistema económico debido a los riesgos e incertidumbres de la ordenación costera.
64. Será necesario dar prioridad a las necesidades de investigación. En este sentido, la autoridad pesquera debe dedicar su atención a los problemas intersectoriales y a las cuestiones económicas y socioeconómicas que guardan relación con el sector pesquero, además de las preocupaciones de la investigación sectorial tradicional que normalmente se han centrado en la evaluación de las poblaciones ícticas y su biología. En el Recuadro 6 se señalan algunos posibles temas.
65. Las autoridades pesqueras no tienen que procurar que toda esa investigación sea llevada a cabo por sus científicos. Sin embargo, cabría exigirles que promuevan una fácil comunicación entre los encargados de marcar las políticas pesqueras y los científicos para asegurar que las instituciones de investigación aborden los temas clave en la integración propiamente dicha de la pesca en la planificación de la ordenación costera. Para establecer prioridades de investigación, las autoridades pesqueras tienen que procurar que las prioridades concuerden con los fondos disponibles (propugnando el aumento de esos fondos cuando así proceda), y asegurar también que la financiación se destine a las prioridades identificadas. Asimismo, aunque las autoridades pesqueras tal vez no sean directamente responsables de toda la investigación pertinente, deben proveer a que sus científicos se conscienticen de ese tipo de investigaciones.
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Recuadro 6: Posibles temas de investigación para las autoridades pesqueras en relación con la integración de la pesca en la ordenación de la zona costera Funciones ecológicas: tienen que ser comprendidas para evaluar el impacto de las propuestas de proyectos en los distintos usuarios de la zona costera, en particular de los pescadores; e incluirán, p. ej., estudios de la capacidad de carga general, la reversibilidad del impacto, etc.; dinámica de los recursos: comprende la investigación necesaria para distinguir entre la variabilidad natural de los recursos y el impacto humano, y predecir las tendencias a largo plazo derivadas de la acción ordenadora y/o del cambio climático; investigación aplicada, p. ej.: estudiar la dinámica sectorial, desarrollar unos planes de seguimiento ecológico baratos y sencillos sobre la base de la correspondiente evaluación del riesgo ambiental y métodos de pronóstico; socioeconomía: identificar los factores que están a la base de las actividades económicas en la zona costera y que la afectan; economía: aplicación de las técnicas de valoración, diseño e impacto de los sistemas de incentivos económicos; cuestiones institucionales: p. ej., marco
jurídico y de derechos de propiedad necesario para que sea posible la
determinación comercial de precios; arreglos de organización para
la ordenación a nivel local por las comunidades y para desarrollar la
coordinación sobre zonas más amplias. |
