Implicaciones de las políticas económicas en la seguridad alimentaria : Manual de capacitación

Capítulo 3 : Seguridad alimentaria: el marco económico e institucional

Objetivos

Al final de este capítulo, los participantes:

1. comprendido el papel de la cadena alimentaria, sus consecuencias en la disponibilidad de alimentos y el acceso a ellos, y, por tanto, en la seguridad alimentaria familiar y nacional;

2. examinado la evolución de los mercados alimentarios internacionales y sus repercusiones en la seguridad alimentaria familiar y nacional;

3. entendido la importancia de los factores políticos e institucionales en la determinación de la disponibilidad de alimentos y el acceso a ellos por parte de las personas y los hogares;

4. adquirido la capacidad para analizar las reacciones de los sistemas alimentarios a las dificultades económicas, políticas o agroclimáticas;

5. comprendido la importancia de un sistema de seguimiento de la seguridad alimentaria y de los elementos que deben formar parte de tal sistema.

Referencias

FAO, Documentos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación sobre cuestiones pertinentes (véase las Referencias).

S. Yao y otros, 1995.Comparative Advantages and Crop Diversification, PCT de la FAO Proyecto de capacitación en Tailandia.

A. Aaron y otros, 1995. Commodity Chain Analysis: A Case of Crop Diversification in Thailand, FAO Bangkok.

Conferencia Internacional sobre Nutrición, 1992. Elementos principales de estrategias nutricionales, Documento temático No.7, Evaluación, análisis y seguimiento de situaciones nutricionales, Roma.

FAO, 1992. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Criterios para la vigilancia del acceso a los alimentos y de la seguridad alimentaria familiar.

1. El papel de la cadena alimentaria

1.1 Panorama general de las cadenas de productos agrícolas

Como se vio en el Capítulo 1, la seguridad alimentaria nacional, y en particular la familiar, comprenden tres aspectos: disponibilidad de alimentos, acceso a los alimentos y estabilidad del suministro alimentario. En el presente capítulo, estos aspectos se examinarán minuciosamente, tanto por lo que se refiere a sus elementos determinantes como a los aspectos particulares que pueden exponer a grupos de la población al riesgo de padecer inseguridad alimentaria.

Inicialmente, el tema se abordará a través del examen de las características de la cadena alimentaria de la mayoría de los países en desarrollo. La cadena alimentaria es el término utilizado para referirse a las diferentes transformaciones de que son objeto los alimentos desde el momento en que el agricultor siembra la semilla hasta la última etapa en que se venden al consumidor final. Puede tratarse de una cadena sumamente simple, en la que el agricultor cultiva los cereales, y la familia campesina los trilla, elabora y cocina para que sus miembros los consuman. También puede tratarse de una cadena sumamente complicada, en la que el trigo procede de un importante exportador de cereales, como los Estados Unidos, se transforma en harina en el país, se vende a una empresa comercializadora de harina y de ahí se distribuye a través de una cadena de supermercados. En estos casos como en cualquier otro, la índole de la cadena alimentaria, el número de fases de elaboración y transporte por la que pasa el producto, el grado de eficacia y perfeccionamiento técnico, la intensidad de capital en la elaboración, y el grado de competencia en las diferentes fases de la cadena alimentaria, contribuyen de modo importante a determinar la disponibilidad del producto, tanto en términos materiales de cantidad y distribución geográfica, como económicos de nivel de precios.

En la Figura 1.1 se muestra la cadena del arroz en Tailandia. El arroz es el principal alimento básico que se produce en el país, y los pequeños y grandes agricultores pueden cultivarlo en diferentes condiciones técnicas. Terminada la cosecha, el arroz se vende a los comerciantes, quienes lo transportan a los molinos. De ahí, una parte va a la industria de los fideos, el salvado se destina a la industria de los piensos y el resto se vende como arroz blanco o arroz quebrado. De esta parte, una cierta cantidad se exporta y el resto queda para el consumo humano. Varios factores diferentes determinan la disponibilidad para el consumo humano: la rentabilidad de la producción de arroz en comparación con otros cultivos, que pueden ser cultivos no alimentarios; los precios vigentes en el mercado de exportación en comparación con los precios del mercado nacional; los impuestos o subvenciones aplicados por las autoridades gubernamentales centrales y/o regionales; y la capacidad de la cadena alimentaria de rentabilizar la mano de obra y el capital invertidos en las diferentes fases del proceso.

Todos consumimos alimentos para vivir. Para procurarnos estos alimentos dependemos de varias cadenas de productos cuya longitud varía de acuerdo con la complejidad de nuestros regímenes alimenticios y según consumamos alimentos cultivados en el lugar o procedentes de otras regiones y países. Ello determina la disponibilidad de alimentos. Para tener acceso a los alimentos que necesitamos, también se necesitan ingresos o recursos susceptibles de intercambiarse por alimentos, en otras palabras, necesitamos tener derecho a los alimentos. Los derechos a los alimentos de muchos hogares dependen directamente de la cadena alimentaria. Por tanto, estos hogares tienen una doble dependencia de la cadena alimentaria, para el acceso y la disponibilidad.

En muchos países desarrollados, el número de personas cuya subsistencia depende de la cadena alimentaria ha disminuido espectacularmente en los últimos decenios. En los países más pobres, la población que obtiene sus medios de subsistencia directamente de la cadena alimentaria puede ser muy numerosa. Incluso en un país con una tasa de crecimiento en rápida expansión como Tailandia, la producción, elaboración y venta de alimentos es una de las principales esferas de actividad productiva.

En 1990, Tailandia tenía una población de 56 millones de habitantes distribuidos en 13,7 millones de hogares. Un porcentaje muy elevado de estos hogares, cuando no todos ellos, consume arroz regularmente. Sin embargo, 173 000 hogares también producen arroz con fines comerciales. Gran parte de los 1, 9 millones de los agricultores restantes producen arroz para su propio consumo. Los propietarios y empleados de los 46 000 molinos de arroz del país, los comerciantes mayoristas y los minoristas representan un porcentaje importante de la población. Y ello sólo para un cultivo alimentario, si bien es el más importante de Tailandia. Si se incluyen los otros cereales, las plantas oleaginosas, las frutas y las hortalizas, es posible darse cuenta de la importancia del conjunto de la cadena alimentaria para la seguridad alimentaria y el bienestar de la población tailandesa.

En esta sección se examinarán los vínculos que unen a los diferentes elementos de la cadena alimentaria con los derechos a los alimentos de los hogares, la forma en que tales vínculos pueden cambiar a medida que la economía se monetice y los mercados adquieran más importancia como fuente de suministro de alimentos, y, por último, el modo en que los distintos elementos de la cadena de productos pueden cambiar de una temporada a otra

En el sentido formal, una serie de corrientes materiales y financieras unen a los diferentes agentes que forman la cadena alimentaria, es decir, entre otros, a productores, transportistas, elaboradores, comerciantes, minoristas y consumidores. Los agricultores producen la materia prima que luego pasa a los centros de recolección y así sucesivamente hasta terminar en manos de los consumidores, sea a través del mercado interno o los mercados de exportación. Las corrientes materiales pueden observarse en una cuenta de utilización del suministro. En el Cuadro 3.1 se muestra el modo en que esta corriente aparecería en las primeras fases de la cadena alimentaria de la Figura 3.1.

Figura 3.1: Cadena alimentaria del arroz, Tailandia

Cuadro 3.1: Cuenta de utilización del suministro

Este cuadro puede ampliarse hasta abarcar todas las fases de la cadena de productos, y representará el movimiento de cada unidad individual de arroz en el sistema.

Las corrientes financieras correspondientes circulan en las fases finales de la cadena alimentaria, desde el consumidor final hasta el productor primario. Estas corrientes financieras y materiales determinan tanto la distribución del ingreso en la cadena, como la riqueza total creada por las actividades de la misma, en términos de valor añadido a la economía en su conjunto. En cada fase, rige la siguiente ecuación:

Ingresos = costos de insumos comprados + valor añadido

El valor añadido puede dividirse, a su vez, de la siguiente manera:

Valor añadido = rendimiento de factores+impuestos/subvenciones+ganancias/pérdidas

Por consiguiente, el valor añadido muestra el ingreso o derecho que va en beneficio de la mano de obra asalariada, los capitalistas y los empresarios en diferentes fases de la cadena alimentaria, más la cantidad neta de que dispone el gobierno para financiar sus diferentes programas y políticas.

El análisis de la cadena de productos es un instrumento valioso para mostrar el modo en que los derechos se originan en el funcionamiento de la cadena, y la manera en que la modificación de los precios, en especial de los precios mundiales, afecta a las corrientes dentro de la cadena y, por tanto, los ingresos y derechos. Es un modo de elaborar un marco para examinar la disponibilidad alimentaria y el acceso a los alimentos.

1.2 Producción y derechos a los alimentos

Para casi todos los países, con excepción de las ciudades estado como Singapur y Hong Kong, la producción interna de alimentos es el componente cuantitativo más importante de la seguridad alimentaria nacional. La producción interna de alimentos, en especial de cultivos alimentarios básicos cuando se trata de sociedades no pastorales, además de representar la mayor parte de los alimentos disponibles en el país, constituye la base del derecho a los alimentos de la mayoría de las comunidades agrícolas, en términos de consumo directo de la producción. Las comunidades agrícolas venden los excedentes a través de la cadena de productos para obtener ingresos extras, con los que pagan, a su vez, a los trabajadores agrícolas. Los excedentes comercializados se utilizan para distribuirse entre los miembros de las comunidades rurales no dedicados a la agricultura y la población urbana. A semejanza de otras fases de la cadena alimentaria, el sector de la producción de alimentos crea una corriente material de alimentos y al final recibe las corrientes financieras de los consumidores. ¿Qué factores determinan las dimensiones de estas corrientes?

A nivel nacional, factores como la superficie sembrada con cultivos alimentarios; la fertilidad del suelo y el clima; la tecnología existente y el empleo de insumos, como semillas de primera calidad, fertilizantes, mano de obra y equipo mecánico; determinan el nivel material de la producción alimentaria. Algunos de estos factores, como el clima, están dados y escapan al dominio de las personas o los gobiernos. Otros, dependen en cierta medida de la voluntad del agricultor, pero las decisiones que éste toma responden a los precios e incentivos vigentes, y éstos dependen, a su vez, de las decisiones normativas de los gobiernos. Por ejemplo, la cantidad de semillas mejoradas que sembrará el agricultor dependerá del precio y la disponibilidad de las semillas, del precio y la disponibilidad de cualquier otro insumo complementario como fertilizantes y plaguicidas, y del precio al que se supone que el producto final se venderá en el mercado. Los beneficios financieros, determinados por las corrientes financieras que circulan en las fases finales de la cadena alimentaria, pueden influir considerablemente en las decisiones adoptadas por el agricultor respecto al producto que ha de sembrar y si ha de sembrar cultivos alimentarios o cultivos no alimentarios de exportación. Sin embargo, no es el único factor. Muchos agricultores son hostiles a los riesgos. Sienten que actúan en un entorno material y económicamente incierto. Dadas las variables condiciones climáticas imperantes en sus países, algunos cultivos tienen rendimientos más inconstantes y son más vulnerables a la sequía y las inundaciones que otros, por lo que resultan menos interesantes. En términos económicos, algunos cultivos pueden hacer frente a fluctuaciones de precios en los mercados internacionales o tener mayores probabilidades de ser objeto de una intervención estatal en el mercado nacional. Cuando ello ocurre, los agricultores pueden limitarse a producir primordialmente para su subsistencia y reducir así su dependencia del mercado, por tanto, también la corriente de productos alimentarios hacia el mercado.

La decisión de sembrar un cultivo alimentario no se toma aisladamente, sino en relación con el rendimiento que puede obtenerse sembrando otros cultivos alimentarios o no alimentarios. El gobierno puede influir en esta decisión manteniendo el precio de los productos alimentarios en relación con otros cultivos. Sin embargo, los intentos por impulsar la producción de alimentos no deben apoyarse exclusivamente en el aumento del precio de los cultivos alimentarios. Se ha de realizar un examen oportuno sobre los efectos perturbadores que ello tendría en la disponibilidad de mano de obra e insumos. En el texto del Recuadro 3.1 se demuestra por qué centrarse exclusivamente en la política de precios puede resultar contraproducente.

No obstante, las repercusiones de los precios tienen enorme importancia. En un reciente estudio realizado en Tailandia, en el que se utilizó la técnica conocida con el nombre de matriz de análisis de políticas (MAP), se examinó la rentabilidad relativa del arroz y la soja en diferentes regiones del país (Yao, 1995). El Gobierno tailandés ha asignado recursos, como la subvención de créditos y la ampliación de los servicios de extensión, para promover la diversificación de la producción mediante la sustitución parcial del arroz por la soja. Sin embargo, el análisis de MAP mostró que en muchas regiones el cultivo de soja no dispensaría beneficios a los agricultores y que, desde el punto de vista del gobierno, el paso al cultivo de la soja produciría una pérdida de eficacia. Las intervenciones del gobierno encaminadas a alentar o desalentar la producción alimentaria deben apoyarse en el análisis pormenorizado y específico por regiones de los diversos costos y beneficios que dicha política supondrá para el agricultor y el conjunto de la economía.

Al examinar el sistema alimentario de un país, y el modo en que ha evolucionado la seguridad alimentaria nacional y familiar, cabe recordar que la producción alimentaria no es solamente un componente de la disponibilidad de alimentos, sino que el proceso de producción alimentaria es la base del acceso económico a los alimentos, no sólo por parte de los agricultores sino también de los trabajadores agrícolas, cuyos ingresos dependen de este proceso. Como se examinará en la siguiente subsección, también es el punto de partida de la cadena de comercialización que distribuye los alimentos a los consumidores rurales y urbanos.

1.3 La función de la comercialización

Los sistemas de comercialización cumplen tres amplias funciones: una función logística, una función de información, y una función de distribución. Estas funciones son sumamente importantes para garantizar el buen funcionamiento de la cadena de productos, y en particular, por lo que se refiere a los productos alimentarios, para garantizar la eficacia con que el sistema de comercialización contribuye al mantenimiento de la seguridad alimentaria.

La función logística puede dividirse en tres componentes: transformación en el espacio, transformación en el tiempo y elaboración. La transformación en el espacio es otro modo de decir que los sistemas de comercialización transportan alimentos del punto A, en el que hay excedentes de alimentos, al punto B, en el que los productos alimentarios escasean y los precios son relativamente altos. Sin un arbitraje interespacial, las zonas con excedentes de producción experimentarán precios bajos y posiblemente una variación de precios entre el período anterior y posterior a la cosecha mayor de la que experimentarán las zonas con déficit. Las instituciones de comercialización estatales también pueden encargarse de transportar alimentos del punto A al punto B. En este caso, el transporte muchas veces es simplemente fruto de decisiones planificadoras, y no una respuesta a las fluctuaciones de precios. Los cambios en las señales de precios suelen estimular el transporte privado de productos. En general, el desplazamiento de los alimentos de las zonas con excedentes alimentarios a las zonas urbanas o con déficit de alimentos se basa en estos cambios. La diferencia entre los precios internacionales de los alimentos y los precios internos previstos también constituye la base en que se apoyan los importadores del sector privado para tomar la decisión de importar alimentos del exterior. En años con excedentes, las diferencias de precios entre el mercado internacional y el nacional también pueden estimular las exportaciones del sector privado, lo que debería aumentar el rendimiento económico de los agricultores y los ingresos de divisas de la economía nacional.

La transformación en el tiempo, o el almacenamiento intraanual o interanual de un producto, es la segunda función logística de un sistema de comercialización. En la mayoría de los países, la cosecha de un determinado producto se realiza en un período de tiempo relativamente corto, pero el producto se consume todo el año. Los agricultores pueden almacenar el producto en la finca y colocarlo gradualmente en el mercado. Sin embargo, a menudo necesitan el dinero que producirá la venta del cultivo para saldar las deudas causadas por el proceso de producción. Venderán la cosecha a un comerciante, quien a su vez la venderá a un mayorista que dispone de depósitos de almacenamiento y puede colocar gradualmente el producto en el mercado. Cuando los agricultores venden la mayor parte de su cosecha en el período inmediatamente posterior a la recolección, los precios del mercado bajan como reacción a la existencia temporal de excedentes. El comerciante que dispone del capital para comprar grandes cantidades de existencias durante el período posterior a la cosecha, podrá venderlas lucrativamente cuando la oferta del producto en el mercado disminuya, obteniendo una recompensa por la inversión realizada y la utilización de sus depósitos. Del mismo modo, los comerciantes pueden almacenar el producto de un año a otro. Sin embargo, en este caso aumenta el elemento especulativo, porque no se puede predecir con facilidad lo que pasará con la cosecha del próximo año. Como consecuencia, en el caso de los cereales comestibles, los gobiernos suelen encargarse primordialmente del almacenamiento intraanual. Algunos productos alimentarios, como las frutas y hortalizas, se comercializan con carácter estacional, por los elevados costos que exige almacenarlos por más de una o dos semanas.

La elaboración es la tercera función que cumple un sistema de comercialización. Ésta puede abarcar una infinidad de actividades, desde la molienda de cereales hasta el enlatado de frutas y hortalizas. La elaboración puede representar una parte sumamente importante del valor del producto final, como ocurre, por ejemplo, con las comidas precocidas en los países occidentales; o una parte desdeñable de dicho valor, como en el caso de las frutas.

Las organizaciones que se ocupan de los aspectos logísticos de la comercialización pueden cumplir cualquiera de estas tres funciones. Además, pueden financiar la comercialización y también las fases finales de la producción. La diversidad de estas organizaciones puede ser enorme, incluso dentro de una misma región de un país. A medida que un país se desarrolla, más importancia adquieren las fases de comercialización de la cadena alimentaria. La elaboración abandona el carácter familiar y se realiza en una escala mayor. En general, cuanto más elevado sea el ingreso de un país, más importancia tendrá la elaboración como parte del valor añadido del sector alimentario. Además, puede ser una importante fuente de empleo. En Malasia, tras dos decenios de crecimiento elevado, la elaboración de alimentos emplea actualmente a más del 15 por ciento del total de los trabajadores industriales. Evoluciones semejantes se observan en otras economías de Asia sudoriental. Aunque es posible que el porcentaje de la población cuyos derechos a los alimentos se basan directamente en la producción agrícola disminuya con el pasar del tiempo, el número de personas cuyo empleo depende de la producción agrícola tenderá a aumentar.

Al igual que en todas las fases de la cadena alimentaria, las organizaciones que intervienen en la elaboración tienen que generar todos los años un valor financiero añadido positivo para pagar los salarios de los trabajadores, garantizar un rendimiento normal a los capitales invertidos en las funciones de la comercialización y dar utilidades al propietario de la empresa. La eficacia de las diferentes empresas, y el grado de competencia que se establezca en las diversas funciones del proceso de comercialización y entre los productores y los consumidores, determinarán tanto el número de empresas de elaboración, transporte, etc., como la distribución del ingreso de sus actividades.

Por lo que se refiere a la información, los mercados son el canal de difusión de las señales de los precios que armonizan la oferta y la demanda. Si no funcionan de manera adecuada, es posible que la señal no llegue a los agentes indicados. Si los comerciantes ignoran que en una región los precios están aumentando porque, digamos, hay escasez de maíz, no transportarán maíz para venderlo en esa región, y pondrán en peligro la seguridad alimentaria. Si los agricultores no saben que el precio del maíz está subiendo en el país porque los comerciantes han logrado asegurarse todo el aumento de los precios sobre el consumidor para aumentar sus ganancias, no sembrarán más cereales para satisfacer la creciente demanda. Es posible que estos cambios de precios no se observen en algunos países porque las instituciones estatales regulan el mercado y realizan la mayoría de las funciones del sistema de comercialización. En estos casos, el organismo de comercialización tiene que recurrir a otra clase de información, como el aumento del número de consumidores que hacen cola o de las existencias de cereales no vendidas, para que dichas instituciones conozcan la situación de la demanda y oferta relativa del producto.

Por último, los mercados y los precios resultantes de su funcionamiento, son la base para la distribución de los beneficios de la producción y el intercambio entre el productor, el comerciante, el elaborador y el consumidor. Esta función distributiva es una de las razones principales por las que los gobiernos participan en los sistemas de comercialización. El estado puede tratar de proteger el acceso económico del consumidor a los alimentos regulando el precio de los alimentos en diferentes etapas del sistema de comercialización. Sin embargo, si ello desalienta la participación del sector privado en ciertos mercados, por ejemplo en las zonas remotas, puede producirse una escasez total de productos alimentarios, a menos que el estado no decida suministrarlos. En el Recuadro 2.3 se presenta un ejemplo que destaca la importancia de realizar un análisis desglosado de la distribución de los costos y beneficios de las iniciativas normativas propuestas, porque puede que éstos no sean evidentes.

En resumen, un sistema de comercialización eficaz es una institución importante para garantizar la disponibilidad de alimentos en diferentes regiones de un país, en distintos períodos del año y con el grado de elaboración que el consumidor necesita. Además, debe facilitar la información que garantice una cierta estabilidad del suministro todos los años. Por último, es importante para garantizar el acceso económico de la población, tanto en lo que se refiere al suministro de ingresos a determinados grupos de la población, como al nivel del precio final al consumidor.

Aunque no aparecen explícitamente en el ejemplo de la cadena de productos de la Figura 3.1, los mercados de insumos también son importantes para poder suministrar cantidades y variedades adecuadas de semillas, fertilizantes y plaguicidas en el período oportuno del año, y permitir que los agricultores respondan a las señales de precios que el sistema de comercialización les envía. El precio al que el sistema de comercialización puede suministrar insumos a los agricultores (y a otros agentes, como los elaboradores y transportistas, quienes compran también insumos no alimentarios para sus actividades), determinará la utilización y productividad de los diferentes procesos productivos.

1.4 El derecho familiar a los alimentos y la cadena alimentaria

Por mayor simplicidad, para referirse a los participantes en la cadena de productos a menudo se utilizan nombres como productor, comerciante, consumidor y así sucesivamente, como si no cumplieran más que un papel. De hecho, todos los participantes son consumidores (aunque organizaciones como las corporaciones transnacionales no lo son en sí mismas, sino sus empleados), y muchos de ellos consumen sobre la base de los que pueden denominarse derechos múltiples. Por ejemplo, una familia campesina puede tener un derecho a la producción basado en los alimentos que produce. Puede tratarse de mijo o maíz. Pueden vender una parte del mijo para la fabricación de cerveza y obtener ingresos, y, por tanto, adquirir un derecho al producto del comercio para comprar carne y hortalizas. Un miembro de la familia puede trabajar en una explotación vecina y otro dedicarse al comercio de alimentos en pequeña escala, con lo que obtendrán derechos al producto del trabajo, una parte de los cuales puede utilizarse para comprar más cereales. Todos estos derechos son consecuencia directa de las cadenas de productos alimentarios, y pueden complementarse con otros derechos, como las remesas de los miembros de familias extensas que trabajan en zonas urbanas, que no son un producto del sistema alimentario.

Como puede observarse en el Cuadro 3.2, la población urbana aumenta en las principales regiones del mundo. La población rural disminuye realmente sólo en Europa, pero en América del Sur se mantiene estable. Asimismo, la población agrícola crece a un ritmo más lento que la población rural, y en Europa y América del Sur la población rural disminuye. En términos relativos, esto quiere decir que menos personas cultivan sus propios alimentos y que la seguridad alimentaria de estas personas depende cada vez más de algún tipo de cadena de productos. El número de personas de las zonas rurales que se ganan la vida fuera de la agricultura aumenta constantemente, por lo que el sistema de comercialización no solo debe distribuir una cantidad creciente de alimentos de las zonas rurales a los pueblos y ciudades, sino también productos dentro de las mismas zonas rurales. En algunos países, el sistema de comercialización se tiene que encargar cada vez más del transporte de los alimentos importados desde los puertos o puntos de entrada terrestres hasta las zonas del interior.

Cuadro 3.2: Población en 1993 y tasas de crecimiento demográfico, 1961-1993

Cuando prospera un país, las cadenas de productos y los sistemas de comercialización se desarrollan y se hacen más complejos. La producción y los sistemas de distribución se especializan más, la demanda de los consumidores se vuelve más diferenciada y aumentan las demandas sobre las funciones integradoras del sistema de comercialización. Este hecho puede conducir al supuesto bastante simplista de que, en una economía monetizada de mercado, los hogares acomodados están más integrados en el mercado y dependen en mayor medida de él, mientras que los hogares más pobres e inseguros siguen su existencia cotidiana aislados y al margen del sistema del mercado

En realidad, se ha comprobado que en muchos países ocurre lo contrario. Hasta en las zonas rurales, los hogares más pobres tienden, en términos relativos, a depender más de los mercados, en particular de los mercados alimentarios, que las familias acomodadas. Un estudio realizado en Kenya mostró que los pequeños agricultores compraban al menos el 50 por ciento de los alimentos en el mercado (citado en Ateng, en Gittinger, 1993). Todos los grupos con diferentes ingresos compraban al menos un tercio de los alimentos en el mercado, y este porcentaje aumentaba a más del 60 por ciento en los grupos de ingresos más bajos. Cuanto más grande eran las explotaciones agrícolas, mayor era el porcentaje de alimentos suministrado por la producción propia. No siempre ocurre lo mismo. En países muy pobres, como Malawi, las encuestas han mostrado que los hogares más pobres de las zonas rurales viven al margen de la economía de mercado y dependen del intercambio social y el trueque para satisfacer sus necesidades alimentarias, sobre todo en años de malas cosechas. Ello se debe a la carencia total de bienes y poder adquisitivo en una situación en la que los mercados, en especial los mercados de trabajo, no están bien articulados. Sin embargo, esta situación, más que la norma, es una excepción.

El estereotipo del pequeño agricultor de subsistencia prácticamente autosuficiente ya no se aplica a la mayoría de los hogares pobres de las zonas rurales, y tal vez no se aplicó nunca. Si se exceptuaba al clima, se suponía que el pequeño agricultor controlaba su medio ambiente y que, mediante un acertado almacenamiento, podía protegerse hasta de la peor de las sequías. En realidad, la mayoría de los pequeños agricultores están expuestos a los riesgos que conllevan las fluctuaciones de los precios de los alimentos, la mano de obra y los insumos de producción en los mercados. Los alimentos no son el único producto objeto de una creciente monetización. En muchos países, los mercados de tierras se han desarrollado y la utilización del crédito se ha difundido en mayor grado. Estas circunstancias aumentan los riesgos a que hacen frente los agricultores. Como consecuencia de su participación en los mercados del crédito, los agricultores pueden perder sus explotaciones y transformarse en campesinos sin tierras. Sin embargo, esta participación también les ofrece la posibilidad de diversificar sus riesgos, mediante el cultivo de productos múltiples; emplear mano de obra fuera de la explotación; y tener acceso a insumos y semillas mejoradas. En las zonas en que la presión demográfica ha reducido la cantidad de tierras aptas para la agricultura, a muchas familias campesinas no les queda más que adoptar una estrategia múltiple de supervivencia. En las zonas rurales, es probable que los miembros de la familia tengan que trabajar en diferentes fases de la cadena alimentaria; en la producción, en otras explotaciones agrícolas, en la molienda, el comercio y la elaboración.

Sin duda, el desarrollo de cadenas alimentarias complejas mejora la seguridad alimentaria nacional de una economía, porque aumenta la integración entre las diferentes regiones y, si la cadena de productos es eficaz, debería abaratar los costos del suministro de alimentos a medida que las regiones se especializan en los productos para los que tienen ventajas productivas. Esta situación aumenta la interdependencia entre las regiones y en épocas difíciles puede provocar escaseces en los lugares en que la demanda efectiva no tiene la fuerza suficiente para atraer a los alimentos cuando los precios suben en las otras partes del país. Igualmente, si la cadena funciona bien, ofrecerá a los distintos hogares la posibilidad de mejorar las oportunidades económicas y aumentar la seguridad alimentaria. Sin embargo, como se verá en la sección 4, cuando los mercados, por cualquier motivo, son objeto de presión, las familias pobres suelen ser las desfavorecidas si se les compara con las familias con mayor poder adquisitivo o más derechos al intercambio.

1.5 La dinámica de la cadena alimentaria

Hasta el momento, se ha presentado a la cadena alimentaria y a sus funciones de comercialización de manera un poco estática. Sin embargo, la cadena alimentaria no se limita a proporcionar información sobre los precios y facilitar el acceso a los alimentos y la disponibilidad del suministro alimentario a corto plazo. Los precios resultantes del funcionamiento de la cadena afectan la asignación de recursos a largo plazo. De este modo, la articulación de la cadena alimentaria y su eficacia en el señalamiento de información configura la dinámica del sistema agrícola en lo que se refiere a su contribución al crecimiento económico. Los precios indican las ventajas comparativas que determinan la especialización de la producción. La especialización y la comercialización resultantes favorecen la intensificación de la producción. A su vez, la intensificación favorece las economías de escala en la producción, lo que reduce los costos y, según el poder relativo del mercado, trae consigo una combinación de precios más bajos para los consumidores, mayor rendimiento de los factores de producción y precios más altos. Ello a su vez aumentará las ventajas comparativas y el círculo vicioso prosigue.

Con el tiempo, la mayor especialización, las innovaciones técnicas y los cambios de los precios mundiales afectarán la asignación de recursos dentro del sector agrícola y entre la agricultura y otros sectores de la economía. Ello, a su vez, modificará la importancia relativa de los derechos a la producción y los derechos al producto del comercio en la economía, y, a medida que el desarrollo y el crecimiento avancen, el centro de atención de las políticas relacionadas con la seguridad alimentaria se desplazará, dejando de insistir primordialmente en la producción de alimentos como medio para mejorar la seguridad alimentaria, para adoptar un enfoque más amplio que incluya la elaboración de los alimentos, otras actividades agroindustriales y, por último, cualquier forma de crecimiento económico que aumente el empleo.

En este contexto, los vínculos entre el sector agrícola y otros sectores de la economía son importantes aunque a menudo se subestiman. Recientemente, se ha intentado cuantificar la importancia de la producción del sector agrícola para el ingreso y, por consiguiente, para los medios de vida de los sectores no agrícolas de la economía. En Kenya, según estimaciones, un incremento del 10 por ciento del producto agrícola determinará un incremento adicional del ingreso no agrícola de casi 5 por ciento. Ello debido principalmente al aumento del producto de las empresas de comercialización y elaboración. Estos resultados ilustran de otra manera la importancia de las cadenas alimentarias y de productos agrícolas en el nivel de actividad económica de muchos países en desarrollo.

1.6 Variaciones estacionales del funcionamiento de la cadena alimentaria

La importancia de los diferentes elementos de la cadena alimentaria cambia de una estación a otra, de acuerdo con la variación del ciclo de la producción. El cultivo de alimentos es una actividad con un acusado carácter estacional, cuyas necesidades de mano de obra varían según las diferentes épocas del año. El desbroce, la siembra, la escarda y la cosecha plantean diferentes demandas a las familias campesinas y dejan un número variable de mano de obra disponible para realizar actividades fuera de la finca que pueden relacionarse con los alimentos o no.

También la comercialización puede tener un carácter estacional. Algunos productos alimentarios no pueden almacenarse con facilidad y pueden conseguirse sólo por breves períodos después de la cosecha. Otros están disponibles todo el año, porque pueden almacenarse sin dificultad. Según el tipo, los cereales pueden almacenarse molidos o sin moler. Cuando los cereales se almacenan sin moler, la molienda trabajará regularmente todo el año. Si el cereal se almacena generalmente molido, la molienda se concentrará en el período posterior a la cosecha.

Las corrientes de cereales pueden variar durante el año, en cantidad e incluso en dirección. En Indonesia, los bajos costos de almacenamiento en las zonas urbanas asociados a las corrientes de cereales importados que entran a través de los grandes puertos urbanos, pueden conducir a la situación ilustrada en la Figura 3.2.

En el período inmediatamente posterior a la cosecha, tiempo "a", la corriente de arroz circula de las zonas rurales a las urbanas y el precio urbano es superior al precio rural, por la cantidad correspondiente al margen de comercialización. En el tiempo "b", cuando el precio del arroz es igual a "p", las importaciones de arroz pueden competir con el arroz nacional y la corriente de arroz deja de fluir de las zonas rurales a las urbanas. Sin embargo, los precios rurales siguen aumentando hasta que, en tiempo "c", comienzan a superar los precios urbanos. Cuando los precios rurales superan los precios urbanos en la proporción correspondiente al margen de comercialización rural-urbano, las importaciones de arroz se dirigen de las zonas urbanas a las zonas rurales. Cuando comienza a llegar el arroz de la siguiente temporada de cosecha, tiempo "f", los precios rurales empiezan a bajar hasta situarse, en el tiempo "g", cuando la cosecha ha terminado, en su punto estacional más bajo y el proceso vuelve a comenzar.

Las mutaciones de precios relacionadas con estos cambios de dirección de las corrientes de cereales afectarán de diferente manera los derechos a los alimentos de los distintos grupos de población. Los que obtienen sus ingresos fuera de la cadena alimentaria, no resultarán afectados más que por la subida de los precios de los alimentos, pero los ingresos de los que participan activamente en el comercio pueden descender en ciertos períodos de la temporada, cuando la corriente de arroz deja de fluir de las zonas rurales a las urbanas. Por lo general, el arroz se importa ya elaborado, lo que puede reducir las oportunidades de generación de ingresos de las industrias de la alimentación y de las molineras en determinados períodos del año. Las variaciones estacionales de la seguridad alimentaria no se relacionan simplemente con el carácter estacional de la producción, sino también con los cambios de las cantidades que fluyen por los diferentes eslabones de la cadena alimentaria, y con las oportunidades de generación de ingresos resultantes.

Figura 3.2: Diferencias estacionales de precios entre las zonas rurales y urbanas

Fuente: C.P.Timmer et al., 1983.

2. La economía abierta y el papel de las importaciones y exportaciones de alimentos

La mayor parte del análisis realizado hasta el momento se ha limitado primordialmente al ámbito de la economía nacional. Sin embargo, la mayoría de los países importan y exportan productos. En efecto, como puede observarse en el Cuadro 3.1, más de un tercio del consumo de cereales de África procede de las importaciones. Ello quiere decir que, del mismo modo en que los hogares y las regiones se vuelven interdependientes cuando se integran en la cadena alimentaria nacional, también los países dependen más unos de otros cuando se especializan con objeto de obtener los beneficios del comercio internacional.

2.1 Tendencias históricas

Desde un punto de vista histórico, los mercados alimentarios internacionales se desarrollaron lentamente. Hasta mediados del siglo XIX, los costos del transporte y la dificultad de conservar muchos alimentos limitaron el comercio internacional de alimentos. El comercio se concentraba en los cultivos comerciales de alto valor que no podían producirse fácilmente en climas templados. Las especias se han comerciado desde el medioevo. A comienzos del siglo XIX, en las Indias Occidentales se cultivaba azúcar para la exportación y a los esclavos que trabajaban en las plantaciones se les alimentaba con alimentos importados como harina de trigo y pescado salado.

Hacia finales del siglo XIX, comenzaron a establecerse algunas estructuras de las corrientes del comercio internacional que áun hoy perduran. Las potencias coloniales de Europa occidental crearon mercados de exportación para sus industrias en los países del tercer mundo, que sufragaban estas importaciones mediante la exportación de cultivos comerciales como el café, el té, el caucho y el aceite de palma. Siguiendo el ejemplo de Gran Bretaña, que en 1846 había abrogado las leyes cerealeras para permitir la importación a menor precio de cereales de América del Norte y Australia, mucho países de Europa occidental redujeron los aranceles a la importación de cereales. De este modo, a finales de siglo Europa exportaba primordialmente bienes industriales para financiar las importaciones de cereales y ganado del Nuevo Mundo y cultivos comerciales de África y Asia. Esta estructura se modificará con la depresión de los decenios de 1920 y 1930, cuando todos los países adoptaron políticas más proteccionistas y los Estados Unidos, al entrar en una fase más avanzada de industrialización, redujeron sus importaciones de productos manufacturados europeos. Los niveles globales del comercio disminuyeron espectacularmente y muchas de las colonias fueron duramente afectadas por la caída vertical de los precios mundiales. Este período se caracterizó por la aparición de la institución de las juntas de mercadeo en Sudáfrica y en la entonces Rhodesia, para prestar apoyo a los agricultores duramente golpeados por la recesión mundial.

Desde la Segunda Guerra Mundial, las exportaciones de cultivos comerciales siguen siendo la principal fuente de divisas para muchos países en desarrollo, pero ahora muchos países africanos no sólo importan cultivos alimentarios directamente de Europa y los Estados Unidos, sino también bienes manufacturados, y algunos países asiáticos exportan bienes manufacturados y cultivos comerciales e importan cultivos alimentarios. A los Estados Unidos corresponde el 80 por ciento aproximadamente de las exportaciones de cereales. A diferencia del decenio de 1930, cuando las principales regiones en desarrollo, como Asia, África y América Latina, eran autosuficientes en cereales, ahora los cereales representan alrededor del 40 por ciento del valor del total de las importaciones de alimentos de los países en desarrollo.

En los tres últimos decenios, si se exceptúa a Europa, las importaciones de cereales han aumentado en todos los continentes. La tasa media anual de crecimiento del conjunto de las importaciones de cereales en el mundo fue del 3,8 por ciento, es decir, casi la misma que el total de las importaciones alimentarias. La extensión del comercio de cereales a través de las fronteras varía por categorías. En conjunto, en 1993 se comerció el 12 por ciento de la producción de cereales. Sin embargo, este porcentaje varió del 4 por ciento, en el caso del arroz, al 22 por ciento en el caso del trigo, pasando por el 13 por ciento correspondiente al maíz. En comparación, en 1993 se comerció el 99 por ciento de la producción de café.

Salvo unas cuantas excepciones, sobre todo entre los países en rápido desarrollo de Asia oriental, todavía perduran las pautas del siglo XIX, con arreglo a las cuales Europa y América del Norte exportan productos de consumo interno, y los países en desarrollo exportan productos con un mercado interno minúsculo. Los países en desarrollo siguen comerciando primordialmente con el mundo desarrollado, en lugar de hacerlo entre ellos, a pesar de las ventajas que puede ofrecerles el aumento del comercio regional de productos alimentarios, como lo muestra el Recuadro 3.3. Se sostiene que esta clase de especialización productiva, que promueve la integración en los mercados mundiales, puede aumentar la riqueza nacional. En la siguiente subsección se examinará este argumento.

2.2 La competitividad de los mercados internacionales

El argumento favorable a una mayor integración en los mercados mundiales se ha basado siempre en la doctrina clásica del libre comercio y las ventajas comparativas, que puede resumirse de la manera siguiente: si una nación consume los productos A y B, y está en condiciones de producir tanto uno como el otro, puede aumentar el consumo general de A y B si se concentra en la producción del producto que puede producir con una eficacia relativamente mayor, digamos A, y lo intercambia por B en el mercado mundial.

Dejando de lado de momento la cuestión de sí los países desarrollados producen y comercian con arreglo a sus ventajas comparativas, es interesante examinar los factores que determinan tal ventaja. En parte depende del clima y el tipo de suelo, en particular para los productos agrícolas, pero sobre todo es el fruto de decenios de inversión en métodos de producción, en investigación sobre variedades de semillas y en el desarrollo de una infraestructura adecuada. Se ha sostenido que ello ha forzado a algunos países a producir productos agrícolas con perspectivas limitadas a largo plazo en mercados de lenta expansión. ¿No hubiera sido mejor aconsejar a estos países que no buscaran las "ventajas comparativas" y trataran inicialmente de producir bienes manufacturados para el mercado interno pero con miras a las exportaciones a largo plazo, y abandonara los cultivos comerciales para volver a la producción de alimentos? Al cabo de treinta años, el país habría adquirido ventajas comparativas en la manufactura.

Sin embargo, muchos países en desarrollo no tienen otra posibilidad inmediata que la de optar entre el aumento de su producción de cultivos comerciales con objeto de obtener divisas para financiar sus importaciones de bienes manufacturados y, probablemente, aumentar también sus importaciones de alimentos; o el aumento de su autosuficiencia alimentaria, posiblemente mediante el incremento de la protección a los agricultores nacionales. ¿Cuál es la naturaleza de los mercados internacionales en cuyo ámbito estos países deben elegir?

Resultaría difícil describirlos como mercados libres y regidos por la competencia. La mayoría de los países industrializados han adoptado una actitud sumamente protectora con respecto a sus agricultores, en especial hacia los que producen cultivos alimentarios. En los últimos decenios, los mercados internos de alimentos de los países desarrollados han crecido lentamente. La limitada elasticidad de la demanda de cereales básicos dio lugar a mercados internos potencialmente inestables. Además, en los países industrializados la agricultura se convirtió en una actividad sumamente tecnificada, con ganancias unitarias bastante bajas. Como consecuencia, los agricultores tuvieron que producir en una escala cada vez mayor para obtener rendimientos satisfactorios de sus capitales. Desde un punto de vista histórico, en muchos países desarrollados los agricultores han tenido una influencia política considerable, y en los últimos decenios las principales naciones exportadoras de productos agrícolas del Occidente han ensayado de manera creciente nuevas formas de protección de sus agricultores al menor costo posible, entre ellas las ventas en condiciones favorables de los excedentes de producción, los planes de reducción de la superficie sembrada y el recurso a regulaciones sanitarias y fitosanitarias para proteger sus mercados internos.

Muchos de estos programas, que se examinan más detalladamente en el Capítulo 6, estabilizaron los precios internos de los alimentos, pero al costo de desestabilizar los precios del mercado internacional porque exigían exportar los excedentes de producción, sea comercialmente o concesionalmente. Los precios internacionales de los alimentos también bajaron considerablemente, lo que benefició a los consumidores de los países en desarrollo, aunque en mucho casos tuvo un efecto disuasivo en los productores. Para compensar estas repercusiones negativas, se realizaron algunos esfuerzos aislados, en particular los acuerdos CEE-ACP de Lomé, que ofrecieron un acceso preferencial a los mercados europeos a algunos países en desarrollo. Sin embargo, los factores de fondo que afectaban los mercados alimentarios internacionales no se modificaron hasta la Ronda Uruguay del GATT, suscrita finalmente en diciembre de 1993. Esta fue la primera ronda del GATT en la que se incorporó plenamente el comercio de productos agropecuarios, tema que también se examinará en el Capítulo 6.

Puede sostenerse que el grado de protección de los mercados alimentarios internacionales es sólo marginalmente pertinente a la cuestión de sí conviene o no integrarse en mayor medida en los mercados agrícolas mundiales. Si ello supone, como es el caso de la mayoría de los países en desarrollo, especializarse en mayor grado en la producción de cultivos comerciales ¿hay alguna consideración particular desde la perspectiva de la seguridad alimentaria que justifique o niegue su conveniencia?

2.3 Especialización internacional y seguridad alimentaria

Hay buenas razones para afirmar que la especialización internacional puede mejorar realmente la seguridad alimentaria de un país. Al diversificar los riesgos y las fuentes de ingreso, en el caso de una mala cosecha nacional los ingresos aportados por las exportaciones de cultivos comerciales pueden utilizarse para financiar las importaciones de alimentos. Además, un país integrado en los mercados internacionales habrá construido una buena infraestructura de transporte que facilitará el acceso a los alimentos importados. A menudo, los países que comercian poco con el exterior tienen precios de transporte elevados, lo que significa tiempos de entrega prolongados, puertos congestionados y un reducido volumen de capacidad de carga. Ello atenta contra la seguridad alimentaria en épocas de crisis, cuanto es posible que se necesite acelerar las importaciones. En la medida en que todo aumento del comercio exterior lleva aparejado un aumento de la prosperidad nacional, también supone un mejoramiento del acceso económico a los alimentos

Sin embargo, este razonamiento da por sentado que los mercados internacionales entrañan menos riesgos que los nacionales. En realidad, los precios internacionales pueden ser muy inestables, sin embargo, los países de algún modo tienen que decidir la estrategia que han de seguir durante un cierto número de años. Un país no puede pasar de una estrategia orientada hacia la exportación a otra orientada hacia la autosuficiencia de un año a otro. Los precios internacionales no pueden predecirse con facilidad, y por lo general resulta difícil recurrir a cualquier otra solución que no sea calcular las tendencias anteriores para adoptar las decisiones. La evolución de la mayoría de los mercados internacionales de productos básicos no depende de la voluntad individual de los países. La mayor parte de los intentos anteriores realizados por grupos de países para introducir acuerdos sobre productos a fin de estabilizar los precios han fracasado por completo. La mayoría de los países en desarrollo terminan por comprar y vender en mercados imprevisibles.

Algunos mercados de cereales, como el del arroz, son muy conocidos por su poca actividad. La proporción de la producción mundial de arroz que se comercializa es tan pequeña que las variaciones de la producción nacional o de la demanda interna pueden ocasionar grandes movimientos relativos de la oferta y la demanda internacionales. Otros mercados, como el del trigo, tienen un nivel de actividad mayor, pero están dominados por unos cuantos abastecedores importantes. Esta situación puede favorecer la dependencia de un abastecedor, lo que ha causado dificultades cuando las cuestiones de política han influido en los acuerdos comerciales.

Tal vez la decisión de seguir una estrategia orientada hacia la exportación beneficie a un país en su conjunto, pero es posible que se produzcan cambios importantes en la distribución de los beneficios en relación con el comercio dentro del país. Cambiarán las cantidades de alimentos que circulan a través del sistema de comercialización y también la dirección de la corriente. Es posible que las industrias alimentarias y los comerciantes nacionales resulten afectados. También se producirán cambios en la cadena de productos para las exportaciones. Si la producción para la exportación se concentra en las explotaciones agrícolas más grandes, y empresas más grandes que las que intervienen en la elaboración interna de los alimentos se encargan de la elaboración para la exportación, el ingreso nacional puede aumentar, pero la seguridad alimentaria de las personas más pobres podría decrecer. Sin embargo, la producción para la exportación también puede crear mayores oportunidades de empleo para los campesinos sin tierras y producir el efecto contrario en la seguridad alimentaria familiar.

Hay un aspecto muy importante que diferencia a los mercados internacionales de los mercados nacionales. Si una economía nacional se vuelve fuertemente monetizada y, por alguna razón, un segmento de la población experimenta una imprevista y espectacular pérdida de sus derechos, supongamos que por causa de una sequía localizada, el gobierno nacional puede intervenir y adoptar medidas para restablecer alguna forma de derecho a los alimentos para tal grupo. Si un país experimenta una importante pérdida de derechos a causa de una pésima cosecha de café, no hay institución internacional que intervenga y restablezca los derechos en el país. Se han realizado varios intentos por establecer alguna forma de seguro, como el fondo STABEX de la CE, pero se trata de intentos parcialmente fiables.

Ninguna de las cuestiones descritas anteriormente sobre por qué acentuar la orientación exportadora y aumentar la integración en los mercados internacionales puede crear problemas a la seguridad alimentaria de un país, constituyen de por sí una razón suficiente para justificar el retiro de los mercados internacionales. El análisis simplemente se ha limitado a señalar los posibles peligros y las esferas de inquietud que se han de tener debidamente en cuenta al momento de examinar la posibilidad de incrementar la especialización internacional y la apertura al comercio.

3. El entorno normativo e institucional del sistema alimentario

3.1 El contexto institucional

La mayor parte de los asuntos examinados en este capítulo se han centrado en las relaciones del mercado, la forma en que las personas utilizan sus recursos para producir alimentos y el modo en que la oferta global de alimentos circula por los canales del mercado para llegar a las personas que disponen de ingresos para comprarlos. Sin duda, los mercados constituyen actualmente la institución dominante en la mayoría de los países. Sin embargo, los mercados no funcionan en "el aire". Como lo ha mostrado la reciente experiencia de la liberalización, en especial en los ex países comunistas del bloque oriental, hay varias instituciones fundamentales necesarias para el funcionamiento eficaz del sistema de comercialización. El mercado, en cuanto institución, concentra el proceso de intercambio de derechos, derechos a la propiedad, al trabajo y a los productos básicos. Una de las primeras condiciones para que un mercado funcione eficazmente, es la necesidad de contar con un régimen de derechos de propiedad bien definidos y un sistema capaz de garantizar el cumplimiento de tales derechos.

Para que los mercados funcionen eficazmente también es importante la información. Los compradores y los vendedores deben poder reconocerse entre sí, y tener acceso a una información que les permita conocer el precio al que otros agentes realizan las transacciones. Para que los mercados funcionen con arreglo a la libre competencia, deben haber muchos compradores y vendedores. Cuando son incipientes, es difícil impedir que unos cuantos agentes que disponen de dinero y no temen correr riesgos dominen los mercados. Cuando unos pocos agentes adquieren una posición de monopolio en el mercado, a menudo tienen el poder suficiente para impedir la entrada de otros agentes. En este caso, los compradores deberán pagar precios de monopolio para realizar transacciones. Se trata de un problema frecuente en los pequeños mercados de crédito localizados.

Sin embargo, los mercados no son más que uno de los tipos de instituciones que rigen la actividad económica de un país. Hay otros acuerdos institucionales que pueden influir de manera importante en la actividad económica, en relación con la seguridad alimentaria. (El término institución o acuerdo institucional se emplea para indicar las diferentes normas y reglamentos que determinan lo que es aceptable en los usos o lo que es legal, es decir "las reglas del juego"). Los gobiernos pueden intervenir para impedir ciertos tipos de intercambio o permitir otros, en consideración de alguna noción de los derechos humanos primordiales. Por ejemplo, en algunos países se prohibe que las familias entreguen en aprendizaje a los niños, independientemente del hambre que puedan padecer. En muchos países desarrollados, el estado proporciona beneficios mínimos a los pobres con derecho a recibirlos porque se considera inaceptable que un país próspero deje morir de hambre en la calle a sus ciudadanos. No toda actividad se realiza en respuesta a una recompensa o incentivo financiero. En muchos países, en particular en las zonas rurales, las personas se unen para realizar actividades sea porque les dispensará beneficios colectivos o porque consideran que son importantes por motivos culturales o morales.

En particular, es probable que los gobiernos intervengan de diferentes maneras en los mercados alimentarios para mejorar la seguridad alimentaria de los sectores más pobres de la población. Esta intervención a menudo se justifica por la necesidad de disponer de una red de seguridad en la sociedad o por el bien común. Muchas veces, pareciera que la popularidad y legitimidad del gobierno se apoyara en su capacidad para poner al alcance de la población, en particular de las ciudades, un suministro estable de alimentos a bajo precio.

No es raro que en épocas de crisis de la seguridad nacional, los países controlen amplios segmentos del mercado alimentario. Durante la segunda guerra mundial, el Gobierno británico instituyó un sistema de racionamiento para casi todos los productos básicos, prohibiendo su comercio fuera de dicho sistema. Esta medida respondía a la necesidad de garantizar a toda la población, prescindiendo de su riqueza, iguales oportunidades de acceso a las limitadas cantidades de alimentos de que se disponía. Por motivos análogos, durante los decenios de 1970 y 1980 se sometió a la población cubana a un sistema de racionamiento alimentario. Hasta finales del decenio de 1970, la población de Sri Lanka tenía derecho a una ración de arroz semanal.

Tal vez se trate de ejemplos extremos, pero mucho países, por motivos éticos o políticos, han formulado programas menos integrales para mejorar el acceso de los pobres a los alimentos. En algunos países, estos programas han asumido la forma de subvenciones de los productos alimenticios básicos. En los decenios de 1960 y 1970, el precio del pan en Egipto se mantuvo constante por mucho tiempo. En otros países, los pobres tienen derecho a participar en programas selectivos específicos, como los programas de cupones para alimentos de los Estados Unidos. En otros, la red de seguridad social no se vincula específicamente a los productos alimentarios básicos, pero algún tipo de apoyo al ingreso aumenta los derechos de los pobres a los alimentos. Estas instituciones estatales se han de incluir en cualquier examen de la seguridad alimentaria, junto con las instituciones del mercado.

Una tercera institución, a menudo subestimada, es la actividad colectiva. Esté termino comprende las actividades en que los integrantes de una comunidad se organizan con miras a realizar una actividad económica, organizar la prestación de un servicio, o administrar un recurso comunal. Este tipo de actividad puede ser particularmente importante en sociedades que no están plenamente integradas en la economía monetaria, o en las que las costumbres tradicionales siguen siendo un elemento importante de la vida cotidiana. Sin embargo, la actividad colectiva también puede cumplir una función importante en las sociedades modernas. Muchas organizaciones de voluntarios y de base comunitaria de las sociedades occidentales descansan en actividades colectivas y pueden desempeñar un papel importante en la prestación de servicios. En efecto, en algunos distritos de California meridional, la actividad colectiva es un elemento importante en la administración de los recursos hídricos.

En muchos países, la actividad colectiva cumple una función destacada en las esferas de la ordenación de las aguas y el riego. La construcción de diques puede realizarse con el trabajo comunitario de manera muy organizada, como en China, donde la actividad colectiva fue un medio para la movilización de una gran cantidad de mano de obra necesaria para la construcción de diques a gran escala, pero también puede ser mucho más informal, como en los países semiáridos de África, en los que las comunidades locales construyen diques y pozos superficiales para recoger la mayor cantidad de agua posible durante la corta temporada de lluvias. Los sistemas de regadío pueden administrarse mediante comités locales para asignar el acceso a las aguas y garantizar la equidad y sostenibilidad del aprovechamiento de este recurso.

La administración colectiva también es importante en el fomento y la utilización de recursos de propiedad común, la mayoría de las veces de los pastizales comunes, pero también de los derechos de pesca en lagos y ríos e incluso en la pesca marítima local. Lo que tienen en común la mayoría de estos sistemas es la exigencia de una administración rigurosa que impida la degradación de las tierras o la pesca excesiva en los ríos. Sería posible hallar una solución de mercado, si los derechos de pastoreo y pesca se vendieran a los individuos, como ocurre en los países en que los individuos son titulares de estos derechos. Sin embargo, aquí la propiedad es comunitaria y, sea porque hay normas y reglas consuetudinarias para el acceso a la tierra o porque se juzga que no podría excluirse a los miembros más pobres de la comunidad, el acceso se basa en principios ajenos al mercado, por ejemplo el derecho que tiene una persona para llevar a pastar un número determinado de reses por año o pescar tantos pescados por año.

Cuando las comunidades carecen de determinados servicios o juzgan que los proveedores de servicios existentes explotan una posición monopolística, pueden formar cooperativas que presten tales servicios a precios razonables. Aunque a menudo las cooperativas adquieren un carácter económico y comercial, la mayoría de las veces comienzan basándose en principios no lucrativos con una poderosa contribución de la comunidad. Muchas instituciones son mezclas complejas de elementos comerciales y no comerciales. A menudo la actividad colectiva tiene un acusado componente de interés propio, pero puede representar un medio para la movilización de recursos, en particular, mano de obra, cuando escasean los recursos financieros.

Hay una esfera final de actividad, que los analistas llaman la economía moral, compuesta de una serie de derechos y obligaciones consuetudinarios que vinculan a diferentes grupos de la población, y que tienen particular importancia en épocas de escaseces alimentarias. Por ejemplo, en Namibia septentrional, las mujeres y los niños tenían el derecho de ir al kraal del jefe tradicional en épocas de hambruna, cuando los alimentos se habían agotado. El jefe mantenía los almacenes alimentarios comunales y tenía la obligación de alimentar a cualquiera de sus súbditos que viniese a su recinto. Obligaciones semejantes se han observado en otras partes del mundo. En el Recuadro 3.4 se examinan las diferentes clases de relaciones que eran características de Bengala, en India.

Al evaluar la índole de los problemas de seguridad alimentaria de una sociedad, es importante tener en cuenta estos otros tipos de derechos. Las instituciones ajenas al mercado pueden ser sumamente importantes para la supervivencia de las personas más vulnerables, en especial en épocas de crisis. Estas instituciones pueden mitigar los efectos del mercado en las personas de escaso poder adquisitivo o poca capacidad de trabajo. También puede influir considerablemente en el modo en que se distribuyen los beneficios de la cadena alimentaria. Lamentablemente, a medida que avanza la monetización de las sociedades y que las personas ricas y acomodadas privatizan de manera creciente los derechos comunitarios, en muchos países la emergencia de los mercados está reduciendo la influencia y la eficacia de los mecanismos ajenos al mercado.

Las instituciones ajenas al mercado no sólo son importantes en la economía local y nacional, sino también en la esfera internacional. Las negociaciones del GATT, mencionadas en la sección 2, constituyen un ejemplo importante del reconocimiento de la necesidad de una acción colectiva para mejorar las regulaciones comerciales. Un país aislado puede tener las de perder en caso de eliminar unilateralmente los obstáculos arancelarios, pero, teóricamente, podría beneficiarse si un número suficiente de países lo hicieran al mismo tiempo. Del mismo modo, conferencias como la conferencia sobre el derecho del mar y la de Río sobre el medio ambiente son reconocimientos de la necesidad de contar con instituciones colectivas para complementar el funcionamiento del mercado.

3.2 El papel del Estado

En un sentido, el estado ocupa un lugar privilegiado en el marco institucional, en cuanto tiene la facultad de cambiar las instituciones, es decir, las reglas del juego. En la mayoría de los países hay una cierta forma de división constitucional entre el poder judicial y el poder ejecutivo, pero no se trata de una división perfecta y por lo general el ejecutivo puede encontrar alguna manera de modificar la estructura jurídica en la que obra el poder judicial.

En el decenio de 1990, debido a la importancia de las finanzas internacionales, el poder del estado nación se debilitó con respecto a los siglos anteriores. Muchos países, en particular del mundo en desarrollo, dependen del acceso a capitales extranjeros privados y públicos para financiar sus programas de desarrollo y sus necesidades de gastos ordinarios. Por consiguiente, tienen que seguir por fuerza políticas y promover instituciones que los hagan dignos de crédito ante los ojos del capital privado o los donantes de ayuda extranjeros.

Actualmente, casi todos coinciden en que la función primordial de los gobiernos es facilitar el funcionamiento de la economía de mercado y promover el desarrollo del sector privado. De ahí que, en lugar de las políticas intervencionistas aplicadas en años anteriores por muchos estados, ya sea que sus economías fuesen de planificación centralizada o mixtas, ahora se atribuye al estado un papel mucho más limitado. El estado debe crear un marco jurídico que facilite el intercambio de derechos de propiedad y establecer un marco regulador, como pesos y medidas reconocidas que aumenten la transparencia del intercambio.

Además, en caso de que hubiesen visibles fallas de mercado, como en el suministro de bienes públicos, el estado debería encargarse directamente de dicho suministro o financiarlo por medio de organizaciones adecuadas del sector privado. Esto es particularmente importante en la realización de obras e infraestructuras que facilitan el funcionamiento del mercado, como por ejemplo las carreteras. En la agricultura, se justifica que el estado financie actividades de investigación destinadas a la mejora de las semillas y la tecnología, en particular para cultivos comerciales, cuando las empresas privadas tienen dificultades para recuperar sus costos. Además, el estado puede intervenir en el suministro de bienes especiales, como los servicios de educación y salud, aunque sin amenazar la probidad fiscal de la economía.

Esta idea más limitada del estado descansa en cierta medida en el reconocimiento de que, lejos de ser una institución benigna y fundamentalmente neutral cuya principal finalidad consista en fomentar el bienestar de sus ciudadanos, es una organización como cualquier otra, con objetivos e incentivos internos propios. El análisis de política económica de los últimos dos decenios pone de relieve la tendencia de los agentes del estado a desnaturalizar el funcionamiento de los mercados, al invertir su propio tiempo en actividades lucrativas para mejorar su propio bienestar a expensas de la eficacia del sistema económico en su conjunto. De ahí que se considere importante contrarrestar la capacidad de los empleados y formuladores de políticas estatales de socavar la actividad económica productiva, y restablecer la disciplina del mercado.

Por consiguiente, se considera que el papel primordial del estado es establecer un marco jurídico que determine los derechos y obligaciones de los individuos y de una extensa variedad de organizaciones que obran en el interior de una economía. Sin embargo, en las siguientes secciones se facilitan algunas ideas con respecto a la variedad y características de algunos de los principales agentes.

3.3 Organizaciones del sector alimentario

Es imposible confeccionar una lista de las muchas organizaciones que juegan un papel significativo en la economía alimentaria. Los párrafos que siguen dan sin embargo una idea de la diversidad y características de algunos de los actores principales.

3.3.1 El sector comercial privado

El examen de la cadena alimentaria ha puesto de manifiesto la importancia del papel desempeñado por el sector comercial privado en la cadena alimentaria y en el logro de la seguridad alimentaria. Este papel se reforzará aún más, habida cuenta que la liberalización de los mercados y la privatización constituyen elementos claves de la mayoría de los programas de reforma económica. Esto es válido para todas las fases de la cadena alimentaria, desde la producción hasta la venta minorista, específicamente para todos los tipos de funciones de comercialización presentes en el sistema alimentario, como son:

• suministro de insumos;


• compra;


• transporte;


• Almacenamiento (incluida la gestión de existencias reguladoras y con fines de seguridad alimentaria);


• comercio mayorista;


• comercio minorista.