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Implicaciones de las políticas económicas en la seguridad alimentaria : Manual de capacitación |
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Capítulo 4 : Repercusiones de las políticas en la seguridad alimentaria
Objetivos
Al final de este capítulo, los participantes:
1) habrán comprendido las causas de los desequilibrios macroeconómicos y los fundamentos en que descansan, así como los enfoques de las políticas de estabilización y ajuste estructural;
2) podrán trazar las líneas principales de repercusión de las políticas macroeconómicas y de ajuste estructural en los parámetros que determinan la seguridad alimentaria nacional y familiar global;
3) conocerán las consecuencias de las políticas de ajuste en la situación alimentaria y la seguridad alimentaria de los grupos pobres y vulnerables.
Referencias
FAO, Documentos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación sobre cuestiones pertinentes (véase las Referencias).
FAO, 1989. Efectos de los programas de estabilización y ajuste estructural en la seguridad alimentaria, Estudios FAO: Desarrollo Económico y Social No. 89, Roma.
FAO, 1992. Agricultural Price Policy: government and the market, Training Materials for Agricultural Planning 31, Roma.
Norton, R., 1992. Integración de la política agrícola y alimentaria en el ámbito macroeconómico en América latina Estudios FAO Desarrollo Económico y Social No. 111, Roma.
Woodward, D., 1992. Debt, Adjustment and Poverty in Developing Countries, Vol. I & II, Save the Children, Londres.
Hasta el momento, el presente manual ha hecho hincapié en la cadena alimentaria, en sus vínculos con el sector agrícola, y en los lazos que ligan a las personas y las familias, en cuanto productores, consumidores y distribuidores, con el sistema alimentario. Se tratan de relaciones microeconómicas esenciales, aunque los principales elementos de estas interacciones sean sociales, económicos o políticos. En este módulo se presentan las relaciones macroeconómicas que pueden afectar de manera fundamental las limitaciones y los incentivos que las personas encuentran cuando tratan de satisfacer sus necesidades alimentarias.
El entorno macroeconómico viene determinado por algunos parámetros y normas esenciales que afectan a los fundamentos del comercio entre las naciones y las condiciones para el crecimiento a largo plazo de la economía. Estos parámetros y normas, establecidos a menudo por el gobierno, pueden clasificarse en tres amplias categorías: los que afectan a las corrientes de recursos internacionales, como las regulaciones de los tipos de cambio; los que se relacionan con el régimen monetario, como las tasas de interés; y los mecanismos fiscales fijados por los gobiernos para financiar sus propias actividades, como los niveles de impuesto y de gasto público.
Estos parámetros y opciones de políticas pueden tener el mismo efecto sobre la seguridad alimentaria, o incluso uno mayor, que el producido por las políticas diseñadas específicamente para los sectores alimentario y agrícola. Sin embargo, no siempre se comprenden bien las relaciones existentes entre la macroeconomía y la seguridad alimentaria, e incluso cuando se tienen en cuenta los objetivos a más largo plazo relativos al logro de una seguridad alimentaria más estable para todos los ciudadanos, y las cuestiones a corto plazo relativas a la protección de los niveles existentes de seguridad alimentaria, quedan a menudo relegados a un segundo o tercer plano con respecto a otras cuestiones consideradas más apremiantes, como la lucha contra las crisis de la balanza de pagos o contra los niveles elevados de inflación. Sin embargo, estos objetivos diferentes no tienen que ser necesariamente incompatibles. Para lograr un crecimiento económico sostenible, los gobiernos disponen de diferentes estrategias, algunas de las cuales pueden favorecer más que otras a los grupos más vulnerables. Si se deben adoptar decisiones normativas que repercutirán negativamente en las personas ya afectadas por la inseguridad alimentaria, cabe siempre la posibilidad de recurrir a programas selectivos de bienestar social especialmente diseñados para compensar estos efectos perjudiciales.
Para ello, se necesita comprender claramente el modo en que las políticas macroeconómicas afectan a las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, y esta comprensión ha de basarse en un correcto análisis de los vínculos de políticas en el país en cuestión. El carácter y la dirección general de estos vínculos se ajustarán a amplias estructuras aplicables a todos los países, pero la interpretación exacta y las consecuencias variarán en función de elementos como el grado de monetización de la economía, la naturaleza de los mercados internacionales para los productos básicos de la economía nacional, el grado de urbanización, la capacidad de administración del estado y la ideología general del gobierno en el poder.
¿Qué determina la elección de las políticas económicas aplicadas por los gobiernos? Según la mayoría de los manuales de política económica, los gobiernos suelen tener un objetivo de política primordial, consistente en mejorar en lo posible el bienestar de sus ciudadanos. El logro de este objetivo supone por lo general alcanzar niveles de crecimiento estables, mediante la consecución de objetivos intermedios como la reducción de las tasas de inflación, la viabilidad de los presupuestos y la balanza de pagos, la reducción del desempleo y el aumento de los niveles de inversión. Esta concepción de los objetivos de un gobierno insiste demasiado en las cuestiones económicas como para ofrecer una explicación cabal de los elementos que sirven de base a las decisiones adoptadas por los gobiernos. Los intereses sociales y políticos también influyen profundamente en las políticas gubernamentales. Sin embargo, ellas abarcan los principales elementos de política macroeconómica que, como se muestra en la figura anterior, influyen a su vez sobre quién puede lograr sus necesidades alimentarias y de qué manera. En cualquier país, el gobierno perseguirá su propio equilibrio entre estos diferentes elementos normativos de acuerdo con su propia ideología política: la importancia que atribuye a su propio papel como abastecedor de bienes y servicios; la prioridad que atribuye al bienestar social de los diferentes sectores de la población; y su interés propio. Cuando el gobierno cambie, también cambiarán estas concepciones y, junto con ellas, la política económica.
Sin embargo, los gobiernos y las políticas económicas no existen en el "aire". Los trastornos económicos externos e internos pueden hacer que las políticas existentes se vuelvan inviables o muy difíciles de mantener. Los gobiernos pueden verse forzados a introducir profundas modificaciones en las políticas, tal vez con repercusiones perjudiciales para la seguridad alimentaria de sus ciudadanos. En la siguiente sección se examinan los trastornos macroeconómicos y las tendencias mundiales que han afectado en particular a los países en desarrollo, como una esfera para ampliar el debate sobre macroeconomía y seguridad alimentaria.
1.2 Trastornos macroeconómicos, tendencias económicas internacionales y seguridad alimentaria
Desde mediados del decenio de 1970, muchos países en desarrollo, entre ellos algunos de los más pobres del mundo, han hecho frente a problemas de desequilibrios estructurales cada vez más insostenibles. Estos desequilibrios se han producido en sus cuentas de transacciones con el exterior, o balanza de pagos, y a menudo también en sus cuentas de transacciones internas, o presupuesto del sector público. A corto plazo, muchos países reaccionaron a tales desequilibrios solicitando préstamos en los mercados internacionales, recurso que se vio facilitado por el exceso de liquidez en los mercados internacionales que siguió a las crisis del precio del petróleo del decenio de 1970. Esta reacción era adecuada sólo si los gobiernos juzgaban que el desequilibrio era la consecuencia de una perturbación pasajera que no tardaría en revertirse, o cuando la economía misma contaba con sólidos mecanismos de ajuste automático que corregirían el desequilibrio. Sin embargo, en el caso de economías con estructuras internas más rígida, se necesitaba introducir cambios normativos para estimular el incremento de la actividad económica y, de este modo, crear corrientes de ingresos y divisas para el reembolso del préstamo. De lo contrario, un país podía fácilmente sumirse en una espiral negativa de incremento de la deuda y los pagos por el servicio de la deuda, situación que, de hecho, experimentaron muchos de los países más pobres desde mediados del decenio de 1970.
Si un país solicita préstamos para mantener sus niveles de consumo e inversiones a medio plazo, este exceso de la demanda producirá un déficit de balanza de pagos en cuanto sostiene una demanda de bienes comercializables y no comercializables que se sitúa por encima de los niveles de producción de la economía. Esta situación tiene dos efectos. Aumenta el volumen de las importaciones y obliga a subir el precio de los bienes no comercializables, con la consecuente distorsión de los niveles de los precios internos y la tendencia a orientar la producción hacia los bienes no comercializables. En la mayoría de los países, esto se manifiesta en un sesgo en contra de los sectores agrícola y de producción alimentaria.
Los desequilibrios pueden ser consecuencia de perturbaciones macroeconómicas o de la perseverancia en políticas inadecuadas para el logro de un equilibrio interno (pleno empleo y estabilidad de los precios), como la persistencia de los gobiernos en mantener elevados déficit presupuestarios. Los trastornos macroeconómicos más importantes pueden tener causas internas o externas. En los últimos decenios, muchos países en desarrollo han hecho frente a la combinación de algunas de estas causas de desequilibrio estructural o a todas ellas al mismo tiempo.
Las perturbaciones macroeconómicas han contribuido poderosamente a alterar las estructuras comerciales de muchos países pobres. Tal vez la perturbación más impresionante haya sido el alza del precio del petróleo de mediados del decenio de 1970, que determinó un importante aumento del costo total de las importaciones y de la estructura de los costos internos de muchos países. Sin embargo, cualquier cambio violento de los precios internacionales puede causar problemas. El auge de los precios de los productos favoreció la aplicación de amplios programas de gastos en los países exportadores, que se volvieron insostenibles una vez terminado el auge. Los incrementos de las tasas de interés internacionales a comienzos del decenio de 1980 provocaron un pronunciado aumento de los pagos por servicio de la deuda.
Las perturbaciones internas también han trastornado el funcionamiento del mercado y el crecimiento económico en algunos países. En los decenios de 1980 y 1990, la sequía causó estragos en algunas de las economías más pobres del África subsahariana. En otras, las guerras civiles y la afluencia de refugiados alteró la actividad económica. En algunos países, las políticas económicas han favorecido las actividades lucrativas en lugar de las productivas. En otras palabras, los empresarios se dieron cuenta que la manipulación de las reglamentaciones que regulan el acceso a recursos, como las licencias de importación, ofrecían mayores oportunidades de ganancias que la producción agrícola o industrial. Las burocracias florecieron a expensas de los fabricantes y empresarios.
En el último decenio, las tendencias internacionales no han ayudado a extensas regiones del mundo. Hans Spinger, un destacado economista del desarrollo, ha hablado del cuádruple impuesto a que hacen frente muchos países en desarrollo: la recesión en el Norte, que debilita los mercados para los países en desarrollo exportadores; las relaciones de intercambio decrecientes; las tasas de interés internacionales elevadas; y la carga del reembolso de la deuda.
En resumen, se puede afirmar que las perturbaciones internas y externas y las tendencias desfavorables imperantes en el comercio exterior, asociadas a políticas inadecuadas, han causado una reducción del crecimiento económico y expuesto a numerosos países en desarrollo al círculo vicioso de crecientes desequilibrios macroeconómicos internos y externos. En la Figura 4.1 se ilustran los principales factores determinantes de los desequilibrios económicos, las relaciones entre los factores y el modo en que contribuyen a perpetuar y agravar la situación de desequilibrio.
Figura 4.1: El proceso de crecimiento de los desequilibrios macroeconómicos
Al intentar hacer frente a los problemas de los desequilibrios macroeconómicos, los gobiernos de muchos países en desarrollo introdujeron una serie de medidas reguladoras de la producción, el mercado y los precios, entre ellas las restricciones de divisas, capitales y comercio; los controles sobre el productor, el consumidor y/o los precios de los insumos; y los canales de comercialización administrados. Las distorsiones de la producción y los mercados de factores creadas por estas políticas produjeron ineficiencias en la producción y el mercado, agravando los desequilibrios estructurales por el lado de la producción. El círculo vicioso del aumento de los desequilibrios estructurales - ilustrado en la Figura 4.1 - se puso en marcha.
Como consecuencia de varios factores, el crecimiento económico y la producción interna quedaron cada vez más rezagados con respecto a la demanda de bienes y servicios (también llamada absorción), y para eliminar los desajustes entre la producción nacional y la demanda se recurrió de manera creciente a las importaciones, financiadas con préstamos externos. Mientras no hubo dificultades para obtener créditos externos que permitiesen financiar las importaciones, la necesidad de introducir reformas sustanciales de políticas no recibió mayor atención e incluso pasó desapercibida.
Sin embargo, los créditos externos inevitablemente determinaron el aumento de las deudas externas y de la carga del servicio de la deuda. Como se muestra en el Cuadro 4.1, los servicios de la deuda han absorbido una parte importante y creciente de los exiguos ingresos por exportación.
Cuadro 4.1: Indices de deuda externa en países de renta baja y media
En la mayoría de las regiones, los países destinan por término medio el 20 por ciento aproximadamente de sus ingresos por exportación al servicio de la deuda, porcentaje que aumenta al 30 por ciento o más en el caso de los países más gravemente endeudados. Se trata de promedios. Unos cuantos países gastan más del 50 por ciento de sus ingresos de exportación en el reembolso de la deuda. Aunque las tasas de interés no son tan elevadas como al comienzo del decenio de 1980, en el 40-50 por ciento de los préstamos se aplican a menudo tasas de interés variable vinculadas a las tasas de interés internacionales y, por consiguiente, potencialmente inestables.
El incremento de los déficit, las deudas y los servicios de la deuda externa culminó en la crisis de los años ochenta, cuando, comenzando con el conocido caso de México de 1982, los países deudores no pudieron cumplir con sus obligaciones del servicio de la deuda y la corriente de nuevos créditos se agotó completamente. A la postre, resultó claro que los desequilibrios estructurales eran insostenibles.
Cuando se agotaron las otras fuentes de créditos externos, no quedaron otros proveedores de crédito que el FMI y el Banco Mundial. Para poder conseguir los préstamos del FMI y el Banco Mundial, los países tuvieron por fuerza que emprender programas de reformas económicas sustanciales, usualmente llamados 'ajuste'. Estas reformas tienen por finalidad el realineamiento de la oferta y la demanda y la reasignación de los recursos productivos con miras a un aprovechamiento más eficaz de los recursos.
Se pueden distinguir dos amplias esferas de políticas de ajuste:
En sus intentos por adaptar las políticas para hacer frente a las tendencias económicas recesivas, los gobiernos de los países afectados deben adoptar decisiones y establecer prioridades y objetivos, entre ellos cómo proteger y potenciar la seguridad alimentaria de sus ciudadanos. Las modificaciones de los parámetros macroeconómicos pueden afectar la disponibilidad alimentaria y el acceso de los grupos vulnerables a los alimentos disponibles. En términos económicos, los parámetros nacionales como el tipo de cambio repercuten en los incentivos a la producción de alimentos, por oposición a otros productos agrícolas, y también en la capacidad para importar alimentos y corregir los déficit internos de los países, en otras palabras, en la disponibilidad u oferta de alimentos. El acceso a los alimentos depende en parte de la disponibilidad, pero también de las oportunidades de obtener ingresos, oportunidades que dependen en gran medida del nivel de actividad del conjunto de la economía. La demanda efectiva de alimentos de los grupos vulnerables de la población es sensible a los cambios de los niveles de precios y empleo. En las próximas dos secciones se examinarán con mayor detalle las repercusiones de las modificaciones de los parámetros macroeconómicos en la disponibilidad de alimentos y el acceso a ellos.
1.3 Parámetros macroeconómicos y disponibilidad de alimentos
En esta sección se presentará un breve panorama general de las principales esferas de política macroeconómica. Estas esferas se tratarán de manera pormenorizada en la parte final del capítulo.
La política macroeconómica o la decisión de modificar algunos parámetros macroeconómicos esenciales puede repercutir directamente en el suministro alimentario de un país e influir en los incentivos de precios a los productores nacionales. Lo más probable es que los efectos directos se produzcan como consecuencia de cambios en la política fiscal. Los intentos por reducir el gasto público pueden afectar a varios servicios de apoyo a la agricultura, como los servicios de extensión o el financiamiento de las actividades de investigación del sector público, que pueden contribuir al desarrollo de variedades de cultivos mejorados y de técnicas de producción más eficaces. Las modificaciones del tipo de cambio, por lo general una devaluación, también pueden influir en la prestación de los servicios gubernamentales, en la medida en que tales servicios utilizan bienes importados, como combustible, o bienes de capital importados. Ello puede ser particularmente importante para el mantenimiento de la infraestructura de propiedad del estado, como las carreteras y los mercados, dada su importancia en la decisión de colocar los productos alimentarios en el mercado, en lugar de mantenerlos para el consumo familiar.
Los precios a que hacen frente los agricultores tienen suma importancia, tanto por lo que se refiere al volumen de alimentos producidos internamente como a la cantidad ofrecida al mercado, para satisfacer las demandas alimentarias de los hogares urbanos y rurales con déficit de alimentos. Estos precios influyen en los productos que se cultivarán, trátese de cultivos alimentarios o no alimentarios, y en el nivel global de recursos, tierra, mano de obra y capital invertidos en el sector agrícola.
El tipo de cambio determina los precios relativos de los bienes comercializables en relación con los bienes no comercializables (véanse los Anexos 2A y 2B). Un tipo de cambio sobrevalorado tiende a favorecer el aumento de los precios de los bienes no comercializables en relación con los comercializables. La mayoría de los productos agrícolas, trátese de productos alimentarios o no alimentarios, son bienes comercializables internacionalmente, con la única posible excepción de las raíces de poco valor y gran volumen como el ñame. Sin embargo, la devaluación del tipo de cambio mejorará el suministro interno de productos alimentarios sólo si se cumplen dos condiciones. En primer lugar, los beneficios del aumento del precio en la frontera deben ir a los productores y no a los comerciantes o las juntas de comercialización estatales. En segundo lugar, los factores ajenos al precio en el sector agrícola deben contribuir al aumento de la producción.
El tipo de cambio también influirá en el precio de los insumos agrícolas como fertilizantes, plaguicidas y combustible para los tractores. Además, un tipo de cambio sobrevalorado no es el único factor que puede distorsionar el precio interno de los insumos y productos agrícolas comercializados internacionalmente, sino también los impuestos, los impuestos sobre el consumo y los controles comerciales impuestos por los gobiernos nacionales para aumentar el ingreso o proteger a algunas industrias nacionales. Cualquier cambio de estos factores afectará los incentivos que tienen los productores y comerciantes del sector alimentario, así como cualquier cambio de las reglamentaciones afectará los mercados internos.
La política monetaria puede afectar la disponibilidad de créditos para financiar la producción alimentaria y la compra y el almacenamiento de la cosecha anual. Una política monetaria restrictiva puede limitar con graves consecuencias el acceso al crédito en el sector agrícola. Sin embargo, una política monetaria suficientemente flexible como para favorecer niveles elevados de inflación, también puede tener repercusiones negativas a largo plazo en el suministro interno de alimentos, en la medida en que puede desalentar las inversiones de capital destinadas a fortalecer la productividad, y favorecer la especulación con la tierra.
La política macroeconómica también afectará la disponibilidad de alimentos importados. Unas restricciones rigurosas de balanza de pagos pueden limitar la capacidad de los países de importar alimentos para aliviar las escaseces internas. La devaluación aumentará el precio de los alimentos importados y, de no producirse una reacción del sector agrícola nacional, reducirá la disponibilidad total de alimentos en el país. El acceso de un país a las importaciones de alimentos en condiciones de favor o a la ayuda alimentaria puede mejorar si se observa que el país sigue un conjunto estable y viable de políticas macroeconómicas. Esto es particularmente cierto en el caso de la ayuda alimentaria mediante programas para situaciones que no sean de urgencia.
1.4 Políticas macroeconómicas y acceso a los alimentos
Los precios que las personas y los hogares tienen que pagar en el mercado para comprar alimentos y satisfacer otras necesidades básicas; los ingresos que obtienen con su propio trabajo, sea en el mercado de trabajo o mediante la venta de su propia producción y sus propios servicios, en especial en el mercado informal; y los ingresos que obtienen mediante el derecho a beneficios y subvenciones estatales, determinan su acceso a los alimentos. La demanda de mano de obra, y los precios con que se intercambian mano de obra, bienes y servicios dependen de los principales precios macroeconómicos, el salario, la tasa de interés y el tipo de cambio.
El tipo de cambio afecta al precio relativo de los bienes y servicios comercializables y no comercializables. El aumento del precio de los productos alimentarios (comercializables), que beneficia a los productores de alimentos, puede reducir la seguridad alimentaria de los compradores netos de alimentos. Asimismo, es probable que una devaluación aumente los precios de otros bienes básicos, como el combustible y las prendas de vestir, y, por tanto, ejerza una presión sobre los presupuestos limitados. La liberalización del comercio puede contribuir a reducir los precios de los bienes que se habían beneficiado de la protección de los mercados internos, como los textiles fabricados localmente, pero, en general, la combinación de la liberalización del comercio y la devaluación del tipo de cambio tenderá a aumentar el precio de los productos básicos de mayor necesidad y reducir el precio de los servicios de gran densidad de mano de obra, es decir, un doble golpe para los pobres de las zonas urbanas.
Una política monetaria restrictiva aumentará las tasas de interés y reducirá la disponibilidad del crédito, lo que repercutirá en la inseguridad alimentaria principalmente a través de sus efectos en la demanda de mano de obra. Si una política monetaria restrictiva produce una contracción de la economía, puede afectar las oportunidades de generación de ingresos de los grupos más vulnerables de la población. A las personas que soliciten préstamos para atender sus necesidades alimentarias, por ejemplo durante el período anterior a la cosecha, posiblemente se les aplicarán tasas de interés implícitas más elevadas.
Las reformas de la política fiscal pueden asumir varias formas, la mayoría de las cuales pueden tener repercusiones negativas en los pobres. La más conocida de entre ellas ocurre cuando los gobiernos consideran que no pueden seguir manteniendo los programas existentes de subvención de los alimentos en favor de los consumidores. Los ex beneficiarios de estos programas experimentarán una reducción inmediata de su acceso a los alimentos. También es posible tratar de reducir los gastos públicos mediante despidos de personal. Por lo general, la reducción de la planilla comienza con los empleados de menor rango, como los encargados de la limpieza y la vigilancia. También es posible tratar de equilibrar el presupuesto del estado mediante un aumento de los impuestos y los precios de los servicios suministrados por el gobierno. Las iniciativas de recuperación de costos pueden determinar un aumento de los costos del transporte y el agua y afectar principalmente a los pobres de las zonas urbanas.
Cabe subrayar que muchos de los países que emprendieron reformas de políticas en los últimos decenios no tenían otra salida que la de introducir modificaciones en sus enfoques generales del desarrollo económico, porque sus economías se encontraban en una situación insostenible. Además, las repercusiones negativas mencionadas poco antes pueden tener un carácter transitorio. Si la reforma de políticas se aplica con acierto, el crecimiento de la economía puede aumentar las oportunidades de empleo y mejorar la seguridad alimentaria de los ciudadanos. Sin embargo, las mejoras pueden tardar en materializarse y, para citar al célebre economista Lord Keynes, "a largo plazo todos estamos muertos". El problema con que se enfrentan los encargados de la toma de decisiones es proteger la seguridad alimentaria a corto plazo de las personas más vulnerables mientras crean las condiciones para un desarrollo sostenible a medio y largo plazo.
El análisis de las repercusiones de las políticas macroeconómicas en la seguridad alimentaria consta de dos fases sucesivas:
En los recuadros superiores se enumeran las diferentes esferas de política. Estas políticas afectan a los mercados y a la infraestructura económica y social. El elemento del mercado incluye los mercados de trabajo, de insumos de producción, de alimentos, de otros bienes de consumo y del crédito, y comprende las cantidades suministradas, las cantidades demandadas y los precios. La infraestructura comprende la infraestructura institucional y la material, por ejemplo, instituciones de comercialización, carreteras, educación, salud y otros servicios sociales, sin olvidar los programas alimentarios y nutricionales. Hay muchos vínculos entre los mercados y la infraestructura (por ejemplo, mercados y condiciones de las carreteras, mercados e instituciones de comercialización, servicios sociales y el mercado de trabajo, programas de asistencia alimentaria y mercados alimentarios, programas de obras públicas y el mercado de trabajo, por no citar más que algunos). Estos vínculos se indican por medio de las líneas con flechas que unen los dos elementos mesoeconómicos
Las transformaciones del mercado y la infraestructura afectan a los hogares de varias maneras, al cambiar los ingresos (procedentes de varias fuentes), la posesión de activos y las aspiraciones de los hogares. Los tres factores determinan, una vez más, la demanda de alimentos del hogar (porcentaje del ingreso del hogar destinado a la compra de alimentos en el mercado) y los suministros alimentarios del hogar procedentes de la producción de subsistencia. El ingreso representa el principal factor determinante de la demanda de alimentos del hogar, en otras palabras, de la capacidad de acceso del hogar a los suministros de alimentos del mercado. La demanda de alimentos del mercado repercute en el mercado alimentario a nivel mesoeconómico. Esta vinculación entre la demanda y el mercado alimentario es muy importante, porque los factores de la demanda también determinan, junto con los factores de producción, el volumen de los suministros del mercado. De hecho, la demanda efectiva constituye una condición previa para la producción de alimentos orientada al mercado.
La producción de subsistencia, por definición, no entra en el mercado. Contribuye directamente a los derechos familiares a los alimentos; en otras palabras, el acceso a los alimentos y la disponibilidad de alimentos son los mismos. El volumen de la producción de subsistencia depende de las decisiones del hogar de asignar (parte de) los recursos productivos (mano de obra, tierra y otros activos) a este fin.
Del lado de la oferta, se distingue entre producción de subsistencia (véase arriba), suministros del mercado y transferencias ajenas al mercado. Cuando se habla de suministros del mercado se alude a la producción del mercado interno y las importaciones de alimentos canalizadas a través del mercado, y, por tanto, a la cuestión de la disponibilidad de los suministros del mercado que la demanda efectiva ha de absorber.
Las transferencias se refieren a la distribución de alimentos a los beneficiarios por cauces distintos que los del mercado, como los programas de asistencia de socorro gratuita o de alimentación infantil. Como en el caso de la producción de subsistencia, el acceso y la disponibilidad se vinculan directamente entre sí. Los productos básicos para las transferencias de alimentos gratuitas pueden provenir de las entregas de ayuda alimentaria, que no pasan por el mercado local, o de alimentos comprados en el lugar. En este último caso, se establecen vinculaciones mesoeconómicas entre la infraestructura social y el mercado de alimentos (el programa de subvención de los alimentos como factor de la demanda en el mercado alimentario).
También entre los suministros ajenos al mercado y el mercado alimentario se establecen vinculaciones indirectas. Es probable que como respuesta a la producción de subsistencia o a los alimentos recibidos a título de donación, las familias compren menos alimentos en el mercado y reduzcan así la demanda del mercado. Si los receptores de las transferencias ajenas al mercado (beneficiarios de raciones gratuitas de alimentos) venden una parte de los alimentos recibidos, no sólo aumentarán sus ingresos, sino que también incrementarán los suministros de alimentos del mercado. Estos vínculos que afectan a la demanda de alimentos de los hogares, al ingreso familiar (por la venta de los alimentos de socorro), y el mercado alimentario (mediante el incremento de los suministros del mercado y/o la reducción de la demanda) se indican con una línea discontinua.
Figura 4.2: Marco de vínculos macro, meso y microeconómicos entre políticas y seguridad alimentaria
Los factores de la oferta y la demanda deteminan el nivel del derecho a los alimentos de los hogares. La seguridad alimentaria se logra cuando la producción de subsistencia, las transferencias y los suministros del mercado son suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias del hogar (condición de disponibilidad), y cuando el hogar dispone de los medios de acceso a los alimentos que necesitan y puede expresar sus necesidades alimentarias (más allá de la producción de subsistencia y las posibles transferencias) como demanda efectiva.
Una vez definidos los lazos principales que ligan la esfera macroeconómica con los factores que determinan la producción, la demanda y los derechos alimentarios de los hogares, se puede plantear la cuestión del modo en que los cambios de los parámetros provocados por las políticas macroeconómicas afectan a los diferentes grupos de población, en particular los expuestos a la inseguridad alimentaria.
En casi todos los cambios de políticas hay ganadores y perdedores. En la práctica, muy pocos cambios de política benefician a todas las personas. Es importante examinar si los perdedores se encuentran entre los grupos más afectados por la inseguridad alimentaria. Una política que perjudica a los más vulnerables probablemente creará mayores problemas de inseguridad alimentaria. El horizonte cronológico de los pobres es sumamente corto. Incluso cuando se beneficiarán a medio plazo, se necesitará prever alguna intervención inmediata. Examinar la economía política de un cambio normativo significa que el analista interesado por la seguridad alimentaria probablemente tiene que ser capaz de identificar alternativas prácticas y aceptables para amortiguar las repercusiones inmediatas de los cambios de políticas en los pobres.
Como ejemplo, resulta útil describir el proceso analítico en un cuadro. En la columna de la izquierda se presentan los grupos orgánicos más importantes de la población, con particular insistencia en las clases de personas que tienen mayores probabilidades de padecer inseguridad alimentaria. En el renglón superior aparecen los cambios de políticas en examen. Los perdedores vienen indicados con el signo menos, los ganadores con el signo más, y el signo de interrogación indica incertidumbre (en algunos casos, una parte de un grupo puede ganar y la otra perder, o quizás resulte simplemente imposible predecir quién gana y quién pierde con la información de que dispone el analista). En el Cuadro 4.2 se presenta un ejemplo hipotético de este tipo de análisis.
Cuadro 4.2: Cuadro hipotético de análisis de políticas: repercusiones en la seguridad
Con la eliminación de las subvenciones a favor de los consumidores, la situación de todos los compradores de alimentos empeorará. Si las subvenciones habían determinado una baja excesiva de los precios de los productos alimentarios para el productor, su supresión podría beneficiar a los agricultores a medio plazo. Si la eliminación ejerce una presión sobre los empleadores para que suban el salario, la situación de éstos podría empeorar.
El siguiente paso consiste en identificar a los grupos vulnerables más perjudicados y examinar la posibilidad de modificar las políticas o adoptar medidas selectivas. Los grupos vulnerables específicos que se han de considerar y las repercusiones exactas de las políticas variarán de un país a otro, pero el proceso de análisis es esencial para proteger la seguridad alimentaria de los grupos más vulnerables durante el período de las principales modificaciones de políticas.
Una vez establecido el marco de los vínculos macro, meso y micro de la economía alimentaria, se podrán seguir las principales líneas de repercusión de las políticas macroeconómicas (o de cualquier cambio de parámetros a nivel macroeconómico) a través de la mesoeconomía hasta llegar a los factores de la oferta y la demanda que determinan el derecho a los alimentos y la seguridad alimentaria a nivel microeconómico. Ello se hará sucesivamente para cada esfera de política que desempeñe un papel importante en las propuestas de reformas normativas en muchos países y que se supone que tienen repercusiones importantes en la seguridad alimentaria.
En las fases siguientes del análisis se utilizará constantemente el "Marco conceptual para el análisis de las repercusiones de políticas en la economía alimentaria y la seguridad alimentaria", que se adjunta en el Anexo 1. Un examen previo del anexo facilitará la comprensión de estas fases.
3. Repercusiones de las políticas cambiarias
El tipo de cambio representa el vínculo principal entre la economía nacional y el mundo externo, y las políticas cambiarias desempeñan un papel destacado en la mayoría de los programas de ajuste económico. Al determinar los precios internos de los productos comercializables (para una explicación a este respecto, véase los Anexos 2A y 2B), el tipo de cambio afecta directa o indirectamente los precios, la oferta y la demanda de casi todos los bienes y servicios producidos y comercializados en una economía, y, por consiguiente, el rendimiento general y el estado de equilibrio de la economía nacional. Los principios que rigen los mecanismos del tipo de cambio-precios-mercado, que se presentan en el Anexo 2, proporcionan la base para evaluar las repercusiones de políticas cambiarias en la economía alimentaria y la seguridad alimentaria. De estas repercusiones se tratará en las secciones siguientes.
3.2 Consecuencias de la sobrevaloración del tipo de cambio
Contrariamente al ideal de una economía de mercado libre (véase Anexo 2A), los gobiernos de muchos países han optado por no dejar que el tipo de cambio flote libremente de acuerdo con las fuerzas de la oferta y la demanda, sino por mantener un tipo de cambio fijo inferior al tipo de cambio real, es decir, una sobrevaloración efectiva de la moneda nacional. Una poderosa razón que justifica la aplicación de esta política es la lucha contra la inflación, que se aceleraría con el aumento de los precios de las importaciones resultante de la devaluación. Entre otras razones, puede mencionarse el interés de los grupos dominantes por tener acceso a importaciones a bajo precio o a divisas con tasas favorables.
Un tipo de cambio sobrevalorado afecta directa o indirectamente a todos los sectores y esferas de la economía, desde el nivel macro hasta el nivel microeconómico, pasando por el mesoeconómico. Para los efectos económicos globales, véase el Anexo 2B, parte 4. Este tipo de cambio favorece a los sectores de bienes no comercializables y perjudica a los sectores comercializables. Esto último se aplica específicamente al sector agrícola, que a menudo tiene fuertes componentes comercializables: producción de cultivos comerciales, productos alimentarios importables y de sustitución de las importaciones. La sobrevaloración de la moneda determina una bajada excesiva del precio de los productos comprendidos en estas categorías, con repercusiones negativas en la producción, el ingreso agrícola y el empleo rural. La sobrevaloración de la moneda se considera uno de los factores principales que contribuyen a lo que se llama "sesgo urbano" (véase también el Recuadro 4.1).
En el Cuadro 4.3 figuran los efectos de la sobrevaloración monetaria en los precios agrícolas que reciben los agricultores de diferentes países, según consta en un estudio del Banco Mundial (A. Krueger, 1992). Se facilitan estimaciones de la desviación porcentual anual media de los precios que reciben los agricultores en relación con los precios que habrían prevalecido de no haberse adoptado medidas cambiarias. Estas últimas estimaciones se basan en dos condiciones: 1) el acceso de los productores agrícolas a los precios internacionales y 2) un tipo de cambio de equilibrio que permita una balanza de comercio exterior que compense la ausencia de protección a los bienes industriales nacionales. Los valores negativos de los índices de protección indican desprotección o, en otras palabras, impuestos (para mayor información sobre los índice de protección, véase la sección 7 del presente capítulo y el Anexo 2D).
Cuadro 4.3: Índices de protección indirecta de la agricultura debida a la sobrevaloración
3.3 Efectos de la devaluación en la economía alimentaria
3.3.1 Principales canales de repercusión en la oferta y la demanda de alimentos
Por lo que se refiere a la política cambiaria, que desempeña un papel destacado en muchos programas de ajuste, la principal conclusión es clara: se debe ajustar el tipo de cambio a su valor real mediante una devaluación sustancial del tipo de cambio nominal, o mediante la introducción de un régimen cambiario flexible que provocará inmediatamente una devaluación. ¿Cuáles son las consecuencias del ajuste del tipo de cambio en la economía alimentaria y la seguridad alimentaria? Para poder dar una respuesta a esta pregunta, hay que rastrear los canales de repercusión de la devaluación del tipo de cambio a través de la mesoeconomía hasta llegar a los factores que determinan la oferta y la demanda de alimentos a nivel de hogares. En la Figura 4.3 se presentan las principales vinculaciones y componentes críticos del marco macroeconómico, mesoeconómico y microeconómico expuesto a la influencia de cualquier medida cambiaria y que tiene efectos determinantes sobre la situación alimentaria. En las siguientes secciones se examinará detalladamente la cuestión.
Figura 4.3: Principales líneas de repercusión de la política cambiaria en la economía alimentaria
3.3.2 Repercusión en los precios de los alimentos
En el Anexo 2B se muestra que la devaluación del tipo de cambio provoca directamente un aumento de los precios internos de los productos comercializables. En teoría, los precios de los bienes exportables y de los importables aumentarán de acuerdo con la proporción de la devaluación del tipo de cambio. Si, por ejemplo, el precio del mercado mundial (precio fronterizo) de un bien importado/exportado es 100 dólares EE.UU., y el tipo de cambio se devalúa de 50 a 75, el precio interno aumentará un 50 por ciento, pasando de 5000 a 75000 unidades monetarias locales (véase Anexo 2B).
En la práctica, hay varios factores que contribuyen a modificar las repercusiones del precio en relación con los supuestos del modelo:
Antes del ajuste, los países a menudo utilizan sistemas de tipo de cambio múltiple. A diferentes clases de productos o transacciones se aplican diferentes tipos de cambio, por ejemplo, se conceden tipos de cambio preferenciales a las importaciones de bienes esenciales como los productos alimentarios básicos (posiblemente sólo a determinados importadores/comerciantes).
Como en el marco de los programas de ajuste se suelen rechazar o eliminar gradualmente estos sistemas, a diferentes bienes corresponderán diferentes grados de devaluación. Los bienes a los que se aplicaban tipos de cambio preferenciales estarán expuestos a los mayores aumentos de precio. A menudo, esto se refiere específicamente a los productos alimentarios básicos y afecta principalmente a los pobres de las zonas urbanas que dependen del mercado como fuente de suministros alimentarios.
2) La existencia de un mercado paralelo de divisas (véase Anexo 2B, parte 4).
Por lo general, en los países que mantienen un tipo de cambio oficial sobrevalorado existe un mercado negro o paralelo de divisas. Como el acceso a las divisas con el tipo de cambio oficial favorable es limitado, muchas transacciones se realizan con el tipo de cambio paralelo menos favorable (para los importadores). Los mismos bienes pueden ser objeto de diferentes tipos de cambio en diferentes mercados en diferentes épocas. La devaluación del tipo de cambio oficial no tendrá mayores efectos sobre el precio del bien comercializado principalmente con el tipo de cambio paralelo
La proporción de transacciones realizadas con el tipo de cambio oficial suele ser mayor después de la devaluación que antes que ella. Con la reducción de la diferencia entre los tipos de cambio oficial y paralelo, los vendedores de divisas tienen menos incentivos para vender en el mercado paralelo (ilegal). Como consecuencia, se registra un aumento de la disponibilidad de divisas en el mercado oficial y los importadores no tendrán dificultades en comprar divisas al tipo de cambio oficial. En el caso que el tipo de cambio oficial devaluado se mantenga por encima del anterior tipo de cambio paralelo (cosa que suele ocurrir), el aumento de las transacciones con el tipo de cambio oficial representa una revalorización efectiva del tipo de cambio para las transacciones que se desplazan del mercado paralelo al oficial después de la devaluación.
3) Diferentes grados de (no) comerciabilidad e imperfecciones del mercado:
Aunque hay algunos sectores cuya producción queda claramente comprendida en las categorías de bienes comercializables/no comercializables (por ejemplo, entre los comercializables, los cultivos comerciales de exportación, y entre los no comercializables, la mayoría de los servicios estatales y de otros servicios), hay una amplia variedad de bienes, entre ellos la mayoría de los productos alimentarios, que no forman parte de ninguna de estas dos categorías. Ello quiere decir en la práctica que los precios de estos productos no están determinados exclusivamente por los precios del mercado mundial (lo que se supone que ocurre con los bienes comercializables) ni por la oferta nacional y los factores de la demanda (lo que se supone que ocurre con los no comercializables). Además, hay una fragmentación considerable del mercado, imperfecciones de mercado, grados variables de sustitución entre los bienes no comercializables y los comercializables; y las barreras arancelarias de los países importadores así como los efectos adversos del ajuste colectivo sobre la relación de intercambio externa afectarán a los precios y a los volúmenes de exportación. Debido a estos factores (para mayor información, véase el Anexo 2A, parte 5), las repercusiones en los precios (y los efectos secundarios en la producción, el ingreso y el empleo agrícolas) serán menos pronunciadas de lo que se hubiera previsto en el caso de los bienes comercializables y pueden ser distintas a las que se hubieran previsto en el caso de los bienes no comercializables.
No obstante, se puede suponer que los precios de los alimentos aumentarán por término medio. El aumento mayor de los precios relativos corresponderá a aquellos productos alimentarios que se importan (o exportan) efectivamente. Los precios aumentarán en grado menor o incluso disminuirán cuando se trate de bienes alimentarios prácticamente no comercializables y cuando haya escasos vínculos de sustitución del consumo con productos comercializables. Esto último se refiere específicamente a los bienes perecederos y a menudo también a los productos ganaderos (cuando estos productos no son un artículo principal de exportación o importación).
En este caso, tiene particular importancia el cambio del nivel de precios de los productos alimentarios en relación con el precio de otros productos agrícolas que compiten por los mismos recursos de producción (tierras, mano de obra, agua de regadío, fertilizantes, entre otros).
El análisis efectuado anteriormente sugiere que el mayor aumento de precios que traerá consigo la devaluación monetaria corresponderá a los cultivos comerciales de exportación, en cuanto son más próximos a los bienes totalmente comercializables. Suponiendo una sensibilidad similar del suministro de la producción de cultivos de exportación y cultivos alimentarios (orientados hacia el mercado), (véase más abajo), la producción de cultivos alimentarios se desplazará hacia la de cultivos de exportación. Como consecuencia, la producción total de alimentos disminuiría, incluso en el caso que los precios de los alimentos aumentasen más que los precios de los bienes no agrícolas. Estos efectos son menores en los países en que todos los cultivos alimentarios se venden en el mercado y, por tanto, son comercializables.
El desplazamiento de la producción de cultivos alimentarios a los cultivos de exportación puede ir acompañado por modificaciones del régimen de tenencia de la tierra que favorecen la explotación en gran escala de cultivos comerciales, a veces con graves repercusiones. En un estudio reciente sobre la introducción de la producción de azúcar de exportación en una zona de Filipinas dedicada a la producción de semisubsistencia de maíz, se comprobó:
El ejemplo de Filipinas pone de manifiesto otros posibles efectos críticos de una política de fomento de cultivos comerciales de exportación sobre la economía alimentaria. La seguridad alimentaria de las familias arrendatarias resulta doblemente perjudicada: por la pérdida del acceso a la tierra como fuente de producción de alimentos, y por la reducción del ingreso familiar como fuente de la demanda de alimentos.
2) Cambio de los precios de los insumos
La devaluación no sólo afectará los precios de los bienes de consumo, sino también los precios de los insumos de producción. Se trata de un asunto que se relaciona específicamente con los componentes importados de la producción, entre ellos los fertilizantes, las semillas, los combustibles y la maquinaria. En la sección 2 del Anexo 1 se describen los efectos del cambio de los precios de los insumos en la economía alimentaria. En general, el aumento de los precios de los insumos reducirá el efecto estimulante del incremento de los precios de los productos.
Las repercusiones en la producción alimentaria dependen de los tipos de insumos utilizados y la intensidad de su empleo en los procesos de producción agrícola y los diferentes sistemas de producción; producción de cultivos alimentarios frente a producción de cultivos de exportación, y producción de pequeñas explotaciones frente a producción en gran escala. La cuestión podrá aclararse sólo si se tienen en cuenta las condiciones particulares de un país o región determinada.
3) Elasticidad precio de la producción y la oferta de alimentos
Los cambios de los precios relativos, provocados por la devaluación del tipo de cambio, deberían de contribuir a aumentar la producción y la oferta de bienes comercializables. El grado de reacción de la producción y la oferta se expresa en términos de elasticidad precio de la producción/oferta. Para un examen de los conceptos pertinentes, véase el Anexo 1, sección 2 y Recuadro A-1.
Por lo que se refiere a la reacción de la producción de alimentos a los cambios de precio, hay que tomar en consideración los siguientes aspectos:
Cuadro 4.5: Elasticidades precio a corto plazo y a largo plazo de la producción agrícola total de algunos países del África subsahariana
Con frecuencia, la respuesta de la oferta agrícola de los países en desarrollo se sitúa por debajo de los valores de los países industrializados. Esta diferencia puede atribuirse a diferentes factores:
Las limitaciones existentes de los sistemas de producción y comercialización agrícolas que limitan la respuesta de la oferta de los agricultores, a menudo son objeto de políticas específicas del sector agrícola como parte de programas globales de ajuste estructural. Estas cuestiones se examinarán con mayor detalle más adelante.
3.3.4 Repercusiones en el ingreso de los factores y el ingreso familiar
El ingreso quiere decir poder adquisitivo y determina, junto con el nivel de precios, la capacidad de una familia para expresar sus necesidades alimentarias como demanda efectiva (véase la parte 3 del Anexo 1). Para evaluar las repercusiones de la devaluación del tipo de cambio en el ingreso y la demanda de alimentos, hay que distinguir los tres aspectos siguientes:
De acuerdo con los cambios de precios inducidos, la devaluación afecta las ganancias de la producción y la venta de productos en el mercado.
Como la mayoría de los productos agrícolas pertenecen al grupo de bienes comercializables y de productos sustitutivos comercializables, cabe esperar por término medio un aumento del ingreso agrícola. Sin embargo, dentro del sector agrícola se observará una gran variación. En el Cuadro 4.6 se presenta una clasificación aproximada de los efectos de la devaluación en el precio de diferentes tipos de productos agrícolas y el ingreso procedente de la venta de dichos productos.
Es probable que los productores de cultivos comerciales de exportación se beneficien en mayor medida de los aumentos del ingreso, mientras que los ingresos de los productores de cultivos alimentarios aumentarán por término medio de manera más moderada. Los productores de cultivos alimentarios básicos no comercializables o de bienes no sustitutivos de las importaciones pueden resultar perjudicados por una disminución del ingreso.
En el Cuadro 4.6 se facilita una estructura muy aproximada de las probables repercusiones de la devaluación del tipo de cambio en el ingreso agrícola procedente de la venta de diferentes tipos de productos.
Para obtener resultados válidos, se deberán tener en cuenta tanto las modalidades del consumo y/o la estructura de la demanda de alimentos en un determinado país o zona, como los costos variables de producción. La devaluación también afecta directa e indirectamente a estos costos; directamente, mediante el incremento de los costos de los insumos importados; indirectamente, mediante los posibles cambios de salarios de la mano de obra agrícola (véase más abajo). Por otro lado, una disminución de los precios de exportación causada por el ajuste colectivo, del que se habló poco antes, puede reducir el fuerte efecto inicial sobre el ingreso de los productores de cultivos de exportación.
2) Repercusiones en el ingreso de los factores
Al desplazamiento de la producción de productos no comercializables a productos comercializables, corresponderá un desplazamiento de la demanda hacia los factores de producción empleados en los diferentes sectores: aumentará la demanda de los factores empleados en la producción de bienes comercializables, mientras disminuirá la demanda de los factores empleados en la producción de bienes no comercializables. Este desplazamiento de la demanda debería de modificar los precios correspondientes en el mercado de factores, modificación que dependerá también de la movilidad de los factores y la intensidad de su empleo en los diferentes sectores.
Para evaluar las repercusiones en la seguridad alimentaria, conviene prestar especial atención a los cambios en el mercado de trabajo y, por consiguiente, a los niveles de empleo y salario en los diferentes sectores. Dado el carácter indirecto de las repercusiones y la multiplicidad de circunstancias que las determinan, no vale la pena tratar de generalizar los resultados. Sin embargo, suelen producirse los siguientes efectos:
3) Efectos en el ingreso real
Cualquier cambio del precio de un bien de consumo repercute en el ingreso real (para una descripción detallada, véase la parte 3 del Anexo 1). Las repercusiones de las variaciones de precios de los productos provocadas por la devaluación del tipo de cambio en el ingreso real dependen de la importancia de estos productos en el presupuesto del hogar. Cuanto más importantes sean, más apreciables serán las repercusiones en el ingreso real. Por consiguiente, las repercusiones en el ingreso real dependen de la estructura de los gastos familiares: cuanto más gaste un hogar en bienes comercializables, mayores serán las repercusiones en el ingreso real. En este terreno, se observan grandes diferencias entre los hogares rurales y urbanos y entre los grupos de ingresos bajos y elevados.
En general, los hogares rurales resultarán menos afectados debido a la importancia de la producción de subsistencia y porque suelen destinar una pequeña parte de sus presupuestos a los productos comercializables. Sin embargo, hay algunas excepciones, por ejemplo en las zonas en que los cultivos de exportación se producen en régimen de monocultivo y en las que las personas dependen del mercado para procurarse el suministro de alimentos y otros bienes de consumo procedentes del extranjero.
Como la estructura del consumo urbano incluye generalmente un porcentaje elevado de bienes comercializables (entre ellos, los alimentos importados), el ingreso real de los hogares urbanos disminuirá notablemente como consecuencia de la devaluación.
Los hogares de bajos ingresos generalmente gastan del 60 al 80 por ciento de sus ingresos en alimentos. Si los precios de los alimentos suben como consecuencia de la devaluación (o de otras medidas de política que se examinarán más adelante), el ingreso real de los consumidores pobres disminuirá más que el de los otros consumidores. En el Cuadro 4.7 se demuestra este hecho.
3.3.5 Repercusiones en la demanda alimentaria y el consumo de alimentos de los hogares
El aumento de los precios de los alimentos, y la reducción del ingreso real que tal aumento conlleva, afectan el volumen y la estructura de la demanda de alimentos de los hogares. Debido a la disminución del poder adquisitivo, los hogares reducirán la demanda de alimentos en su conjunto y sustituirán el consumo de alimentos caros por alimentos más baratos (por ejemplo, sustituirán los productos alimentarios importados por sucedáneos imperfectos). También aquí se observan notables variaciones entre los grupos de ingresos bajos y de ingresos elevados. (Para una descripción más detallada de las repercusiones de los cambios de precios de los productos alimentarios en la demanda de alimentos, véase el Anexo 1, parte 3, concretamente el Recuadro A-2 y las Figuras A-7 a) y b)).
La elasticidad-precio de la demanda es la medida corrientemente utilizada para medir la respuesta de la demanda a los cambios de precios. En el Cuadro 4.8 se facilitan algunos ejemplos de elasticidades-precio de la demanda para el arroz en diferentes países. La diferencia de la respuesta de la demanda entre grupos de ingresos bajos y altos resulta evidente. ¿Qué consecuencias tendrá sobre el consumo de alimentos?
Cuadro 4.8: Elasticidades-precio de la demanda de arroz entre los grupos de ingreso bajos y altos de algunos países
Una elasticidad mayor que 1 indica que por cada aumento del 1 por ciento del precio del arroz, el consumo disminuirá más del 1 por ciento. El arroz es un producto comercializable y el principal alimento básico de muchos de los países que figuran en el Cuadro 4.8 (con la probable excepción de Brasil y Colombia). Aunque en el caso de un aumento del precio, el arroz se sustituirá parcialmente por otros alimentos más baratos (en estos estudios no se presentó ningún dato sobre las elasticidades-precio cruzadas), cabe dudar que los productos sustitutivos logren compensar plenamente la disminución del consumo del alimento básico. Es lícito suponer que debido a las elevadas elasticidades-precio de la demanda de alimentos de los hogares de bajos ingresos, un aumento del precio de los alimentos básicos o de los alimentos complementarios esenciales provocará la disminución general del volumen de la demanda y el consumo de alimentos de los grupos de bajos ingresos.
3.4 Repercusiones en la seguridad alimentaria nacional y familiar
Tras haber analizado las consecuencias de la devaluación del tipo de cambio en los factores críticos determinantes de la oferta y la demanda de alimentos, a continuación se resumirán estas consecuencias y se extraerán algunas conclusiones importantes con respecto a los posibles efectos de la devaluación monetaria en la situación de la seguridad alimentaria global nacional y familiar.
3.4.1 Repercusiones en la situación alimentaria nacional global
Las repercusiones de la devaluación en la situación alimentaria nacional global dependen de la respuesta de la oferta y la demanda al aumento de los precios internos de los alimentos ocasionado por la devaluación, y de los efectos a la baja sobre las importaciones alimentarias producidos por los mecanismos del tipo de cambio-mercado. En la Figura 4.4 se ilustran las repercusiones (para mayor información sobre los conceptos básicos, véase el Anexo 1).
Figura 4.4: Repercusiones de la devaluación en la situación alimentaria global
Como consecuencia de la devaluación, el precio del mercado interno de alimentos (comercializables) aumenta. Este aumento afecta los suministros alimentarios de la producción nacional, así como la demanda de alimentos. El punto A muestra la situación de equilibrio del mercado antes de la devaluación, y el punto B después de ella. En la situación A, el precio del mercado interno se indica con la letra p (equivalente al precio del mercado mundial, expresado en moneda nacional antes de la devaluación, para mayor información véase el Anexo 2B), el volumen de la producción nacional con las letras pr, el volumen de los suministros alimentarios con s, y el saldo (s-pr) corresponde a las importaciones. En esta situación, el déficit de la producción global asciende a R-pr, y los déficit de la oferta y la demanda ascienden a R-s.
La devaluación encarece las importaciones alimentarias y determina un aumento del precio nacional, que pasa de p a p'en el nuevo punto de equilibrio B. Como consecuencia del aumento del precio, la producción alimentaria nacional aumentará (de acuerdo con la elasticidad-precio de la producción), y pasará de pr a pr', mientras que la demanda de alimentos disminuirá (de acuerdo con la elasticidad-precio de la demanda), pasando de s a s'. Las importaciones de alimentos se reducirán (de s-pr a s'-pr'), con consecuencias positivas para la balanza por cuenta corriente, pero negativas para los suministros alimentarios totales. A pesar del aumento de la producción alimentaria nacional, el déficit del suministro global y el de la demanda crecerán, pasando de R-s a R-s'.
Las repercusiones negativas en los suministros alimentarios totales pueden agravarse aún más como consecuencia de un cambio en la función de producción resultante de la sustitución parcial de la producción de cultivos alimentarios por la producción de cultivos de exportación. Se ha observado que como consecuencia de la devaluación, el precio de los cultivos de exportación aumenta más que el de cualquier otro producto. La ventaja del precio relativo de los cultivos de exportación puede impulsar a los agricultores a sustituir la producción de cultivos alimentarios por la de cultivos de exportación. Este efecto, que no se ilustra en la Figura 4.4, obedece al bajo nivel de agregación y las elasticidades-precio cruzadas negativas de la producción agrícola (véase sección 2 del Anexo 1). Esta situación determinará un desplazamiento ascendente hacia la izquierda de la curva de producción, y aumentará aún más el déficit de la oferta.
En teoría, las mayores ganancias de divisas procedentes del aumento de los cultivos de exportación (en caso de que se materializaran, véase los efectos del ajuste colectivo), pueden utilizarse para financiar otras importaciones de alimentos. Sin embargo, esta posibilidad resulta a menudo limitada por el hecho de que una parte considerable de estas divisas debe utilizarse para el pago de la deuda externa (véase Cuadro 4.1). Este hecho destaca la importante vinculación existente entre la necesidad del ajuste, el alivio de la deuda externa y la seguridad alimentaria.
De este breve examen se desprende una conclusión importante: no es fácil predecir el efecto estimulante que la devaluación monetaria tendrá sobre la producción alimentaria nacional, aunque es probable que reduzca los suministros alimentarios totales y la demanda agregada de alimentos, al menos a corto plazo. De ser así, los déficit de la oferta y la demanda aumentarán y la situación de la seguridad alimentaria se deteriorará. Gran parte depende del grado de comercialización del sector agrícola y de la celeridad con que los mercados de los cultivos alimentarios y de exportación respondan a los cambios de las estructuras de precios. Lamentablemente, hay mayores probabilidades de que la seguridad alimentaria resulte perjudicada en los países más pobres, cuyos mercados tienden a funcionar con menor eficacia.
Estos efectos perjudiciales inmediatos sobre la oferta y la demanda de alimentos pueden compensarse con las repercusiones positivas de otras políticas de ajuste (por ejemplo, el ajuste del sector agrícola, que se examina en las secciones 7 y 8) o, a largo plazo y siempre que el programa de ajuste se aplique con acierto, con las repercusiones generalmente positivas que el crecimiento económico equilibrado tendrá en la producción y la demanda de alimentos. Las distorsiones del mercado creadas por los gobiernos en sus intentos por hacer frente a los desequilibrios cambiarios han perjudicado a muchos agricultores, que se beneficiarán del hincapié en la mejora del funcionamiento del mercado.
No obstante, se deben tener en cuenta los efectos críticos a corto plazo y se ha de plantear la cuestión de las consecuencias de la disminución global de la oferta y la demanda de alimentos en la economía alimentaria a nivel micro, y en particular en la situación de la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables.
3.4.2 Repercusiones en la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables
Para evaluar los efectos finales de la devaluación monetaria en la seguridad alimentaria familiar, se han de seguir las principales líneas de repercusión hasta llegar a los factores determinantes del derecho familiar a los alimentos, o, en otras palabras, a la capacidad de los hogares de procurarse los alimentos que necesitan. Los factores decisivos a este respecto son los cambios del ingreso monetario y el ingreso real de los hogares que constituyen los principales elementos determinantes de la demanda alimentaria familiar.
Habrá ganadores y perdedores, según cuáles sean las fuentes de ingreso y la importancia de los bienes comercializables en los gastos de los hogares. Algunos ganarán en ciertos aspectos y perderán en otros. En el Cuadro 4.9 se resumen los posibles efectos a corto plazo en los principales grupos de población considerados vulnerables a la inseguridad alimentaria.
Cuadro 4.9: Repercusiones de la devaluación en la demanda de alimentos y la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables
Los más perjudicados serán las personas cuyos ingresos, monetario y real, disminuirán como consecuencia de la devaluación, es decir, específicamente los pobres de las zonas urbanas. Estos grupos resultarán afectados, por un lado, por las repercusiones adversas en el ingreso y el empleo del sector informal y, por el otro, por los aumentos de precio de los alimentos importados, que representan una parte apreciable del consumo alimentario de las zonas urbanas.
Con respecto a la población rural, la devaluación beneficiará directamente a los pequeños agricultores de cultivos comerciales de exportación o de excedentes comercializables de cultivos alimentarios importables. La disminución del ingreso real resultante de los aumentos de precio de los bienes de consumo comercializables comprados por la familia, puede contrarrestar parcialmente las ganancias de ingresos procedentes del aumento de las ventas. Esta situación puede afectar específicamente a los hogares que cuentan sólo con una pequeña producción de subsistencia y dependen del mercado para procurarse los suministros básicos de alimentos y otros bienes de consumo a cambio de los bienes que venden. Los agricultores que producen principalmente productos alimenticios no comercializables (por ejemplo, hortalizas, raíces y tubérculos y productos ganaderos), probablemente resulten perjudicados por la disminución del ingreso nominal procedente de la venta de los bienes que producen, y por el aumento del precio de los productos comercializables que necesitan. Esta situación puede afectar particularmente a los grupos de pastores/pequeños productores ganaderos, que a menudo constituyen un grupo de pobreza importante en los países en que los productos ganaderos no se comercializan externamente.
La devaluación no afectará directamente a los agricultores de subsistencia. Sin embargo, puede afectarlos indirectamente en caso de que parte de los ingresos de los hogares procedan del trabajo asalariado (véase más abajo el caso de los agricultores sin tierras no cualificados), o que, como consecuencia de la devaluación, las grandes explotaciones agrícolas extiendan la producción de cultivos comerciales a expensas de los productores de subsistencia (véase el caso de Filipinas mencionado anteriormente).
Las repercusiones de la devaluación en el grupo de los agricultores sin tierras no cualificados diferirán según la zona: en las zonas en que predomina la producción de cultivos comerciales (productos de exportación o de sustitución de las importaciones), el efecto estimulante en la producción aumentará las oportunidades de empleo y generación de ingresos, mientras que en las zonas dedicadas principalmente a la producción de bienes no comercializables tendrá efectos adversos. Las repercusiones generales en el bienestar de los hogares también resultarán compensadas (o agravadas) por los efectos en el ingreso real resultantes de los cambios de precios. En cuanto a los efectos sobre el ingreso real de los trabajadores asalariados, la forma de pago, salarios en especie o en efectivo, desempeña un papel importante; los cambios de precios de los alimentos afectarán en menor grado (positiva o negativamente) a los que reciben un salario en especie que a los que reciben un salario en efectivo. Se trata de una cuestión importante que se ha de tener en cuenta en el momento de adoptar las decisiones sobre la forma de pago apropiada en los programas de obras públicas. Para mayor información, consúltese el Módulo 5.
La devaluación no afectará mayormente a los habitantes de las zonas remotas, debido a la debilidad de sus relaciones con el mercado.
Los hogares encabezados por mujeres, cuyos ingresos a menudo proceden de empleos en el sector informal y los servicio no comercializables, sobre todo en las zonas urbanas, probablemente resulten doblemente perjudicados: por la disminución del ingreso nominal y por la disminución del ingreso real. Incluso en las zonas rurales, hay mayores probabilidades de que los hogares encabezados por mujeres se dediquen a la producción de cultivos alimentarios y no de exportación, lo que reduce los posibles beneficios que estos hogares pueden obtener con la devaluación
El término política fiscal se refiere al conjunto de medidas impositivas (impuestos, subvenciones, gastos) de que se valen los gobiernos para influir en el funcionamiento de la economía. Los gobiernos, al controlar por lo general del 15 hasta el 50 por ciento del PIB, constituyen la principal fuerza económica de un país. De ahí que, sólo a juzgar por el volumen, la política fiscal influya considerablemente en todas las esferas de la economía mediante:
El cuadro muestra claramente que, por término medio y en la mayoría de los países, el sector defensa recibió la mayor protección, mientras que los gastos públicos se redujeron más netamente y con mayor frecuencia en la esfera de los servicios económicos.
En las próximas secciones se examinarán detenidamente algunos métodos para la reducción de los déficit presupuestarios y sus probables consecuencias en la situación de la seguridad alimentaria:
Cuadro 4.10: Reducciones de los gastos públicos por sectores, 1979-83
4.2 Reducción del empleo y los salarios del sector público
Al absorber por lo general entre el 20 y el 40 por ciento (o más) del presupuesto del estado, los sueldos y salarios de los empleados del sector público suelen representar el mayor componente de costo de los gastos públicos. La mayoría de los programas de ajuste macroeconómico prevén la reducción de los gastos en esta esfera mediante la disminución (o congelamiento) del nivel de los salarios reales de los empleados del sector público y/o la reducción (o desaceleración) de la tasa de empleo del sector público.
En el marco macro-meso-microeconómico de la Figura 4.1, la reducción de los empleos y salarios del sector público repercute directamente en el mercado de trabajo y el ingreso familiar. En general, esta reducción provoca una disminución general del ingreso familiar, y, como consecuencia, de la demanda global de alimentos, por tanto, un desplazamiento descendente hacia la izquierda de la curva de la demanda global y un incremento del déficit de la demanda global (véase párrafo 3 del Anexo 1). ¿Qué consecuencias tendrá para la situación de la seguridad alimentaria?
Para llegar a conclusiones definitivas con respecto a las repercusiones en la seguridad alimentaria, se deben tener en cuenta el diseño específico del programa y las circunstancias particulares de cada país. En general, cabe suponer que, en el sector público, la reducción de los salarios tendrá consecuencias menos graves que la reducción del empleo. Los trabajadores públicos de la mayoría de los países han alcanzado una situación de riqueza relativa, y, a pesar de la reducción de los salarios, sus ingresos seguirán situándose bastante por encima del umbral de pobreza. Sin embargo, hay algunas excepciones, por ejemplo, en Uganda, país en que los niveles de salarios del sector público eran tan bajos que muchos funcionarios de las zonas urbanas dependían del apoyo de la comunidad rural. Por lo general, estas condiciones se tienen en cuenta cuando se diseñan programas de ajuste.
En el Cuadro 4.11 figuran las condiciones relativas a los salarios de los programas de ajuste en varios países africanos, así como el índice de los salarios mínimos reales. En todos menos en tres países, los salarios mínimos reales disminuyeron, y en el caso de Tanzania incluso se redujeron en dos tercios en seis años.
Para las personas afectadas, la reducción de los gastos ocasiona una pérdida directa del trabajo y los ingresos, aunque esta última pérdida puede atenuarse mediante las indemnizaciones por despido, que, en caso de otorgarse, ofrecen al menos un alivio transitorio mientras no se encuentre otro trabajo. Sin embargo, en situaciones de subempleo generalizado (situaciones que suelen caracterizar a muchos países en desarrollo y que probablemente se agravarán en el período del ajuste macroeconómico como consecuencia de la devaluación y la disminución de las inversiones), resulta muy difícil encontrar otras oportunidades de empleo. Es el caso específico de la mano de obra no cualificada y mal remunerada de las zonas urbanas. En caso de pérdida de empleo, los hogares pertenecientes a este grupo sufrirán las consecuencias más graves pues sus miembros tienen pocas posibilidades de acumular ahorros o bienes que les permitan vivir momentáneamente, las indemnizaciones por despido que reciben (siempre que se les otorgue) son relativamente bajas, y entran en un mercado de trabajo poco flexible. Como consecuencia, es probable que caigan por debajo del umbral de pobreza y queden expuestos a la inseguridad alimentaria.
Cuadro 4.11: Programas de ajuste y tendencias de los salarios mínimos reales en África (algunos países, 1980-1986)
Las reducciones de los salarios y empleos del sector público tienen otras consecuencias indirectas, a saber:
4.3 Reducción de las inversiones públicas
Las reducciones de las inversiones públicas son una característica común de muchos programas de ajuste. Los gobiernos tienden a preferir este modo de reducción del gasto público porque sus resultados no son inmediatamente visibles y porque suele suscitar muy poca oposición política. No obstante, esta solución tiene repercusiones apreciables a corto y a largo plazo.
Para evaluar las repercusiones de la reducción de las inversiones públicas en la economía alimentaria (o en cualquier otro ámbito económico), hay que distinguir entre consecuencias a corto plazo y consecuencias a largo plazo.
A corto plazo, tienen más importancia los efectos en el mercado de trabajo y el ingreso familiar. Los efectos no difieren sustancialmente de los efectos de las reducciones de empleos del sector público: si se reducen las obras de inversión pública, se reducirá la demanda de mano de obra, con consecuencias negativas para el empleo y los salarios (véase Cuadro 4.11). Desde luego, esto depende de la índole de las inversiones: mientras que los efectos son importantes en las inversiones en el sector de la construcción (por ejemplo, carreteras, edificios, sistemas de riego), son insignificantes en el caso de inversiones con elevados componentes de importación (por ejemplo, vehículos, equipo militar, equipo de oficina).
A largo plazo, las repercusiones de las inversiones públicas en el crecimiento económico tienen más importancia. Las reducciones de las inversiones públicas en la infraestructura económica y social afectan a la producción, el empleo y las posibilidades de ingresos en el futuro, así como la prestación de servicios sociales, y, por tanto, a casi todo el conjunto de vinculaciones macro-meso-microeconómicas ilustradas en la Figura 4.6. En este caso, los efectos también dependen en sumo grado de la índole de las inversiones. Las inversiones en obras de infraestructura rural, como carreteras rurales y sistemas de riego, influyen profundamente en la producción y comercialización alimentarias. Si se reducen las inversiones públicas en estas esferas, es probable que se reduzcan las perspectivas de aumentar los ingresos agrícolas, el volumen de los suministros alimentarios y los precios a los productores y consumidores, con la consecuente disminución de oportunidades para las personas pobres de las zonas rurales y urbanas y el empeoramiento de su seguridad alimentaria. (Normalmente, la reducción de las inversiones públicas en obras de infraestructura rural se indica con un desplazamiento descendente hacia la izquierda de la curva de la demanda global a corto plazo, y con un desplazamiento ascendente hacia la izquierda de la curva de la producción/suministro alimentarios globales a largo plazo. Para mayor información, véase el Anexo 1).
Con respecto a los posibles efectos de las inversiones públicas en las personas pobres, un estudio del FMI (Heller y otros, 1988), resume la cuestión de la manera siguiente:
Muchos gobiernos han aplicado políticas encaminadas a mantener los precios de los alimentos y otros bienes de consumo por debajo de los precios que habrían prevalecido sin la subvención. La principal razón de ser de estas políticas consiste en prestar apoyo a los grupos de bajos ingresos. Hay subvenciones generales o programas de subvenciones selectivas.
Las subvenciones alimentarias generales se han utilizado ampliamente porque, desde un punto de vista político y administrativo resultan más fáciles de aplicar que los programas de subvenciones selectivas. Sin embargo, son sumamente costosas. Las subvenciones alimentarias absorbieron hasta el 21 por ciento de los gastos presupuestarios totales del Gobierno de Egipto a mediados del decenio de 1970, el 16 por ciento de los gastos del Gobierno de Sri-Lanka y el 12 por ciento del de Marruecos. Debido a estas enormes cargas presupuestarias, a menudo la reducción de las subvenciones es un elemento clave de los programas de ajuste encaminados a reducir los gastos públicos.
Otra razón que justifica la reducción/supresión de las subvenciones generales es el hecho de que representan una desviación importante del concepto de mercado libre que sirve de fundamento a los programas de ajuste estructural. En los países en que el estado controla los precios y la comercialización incumbe a un organismo de comercialización paraestatal, las subvenciones han sido con frecuencia el resultado del establecimiento de un margen muy estrecho entre los precios al productor y al consumidor para cubrir el costo de comercialización. Debido a las pérdidas ocasionadas, los organismos de mercadeo paraestatales han acumulado cuantiosas deudas y han dependido de asiduas subvenciones gubernamentales. Esta situación hizo que los gobiernos cumplieran un papel decisivo en el control de las operaciones de comercialización y contribuyó a las ineficacias operacionales y al incremento de los déficit presupuestarios. Por consiguiente, la reducción/supresión de las subvenciones se relaciona estrechamente con la reorganización del mercado y otras medidas de reforma institucional (véase más adelante).
La reducción/supresión de las subvenciones tiene como consecuencia directa el aumento del margen de comercialización entre los precios al productor y los precios al consumidor. Se ha tenido que modificar el modelo gráfico e introducir una diferenciación en la función de la oferta (o demanda) expresada en precios al consumidor y al productor. En la Figura 4.5 se presenta este modelo gráfico (una modificación de la Figura A-11 del Anexo 1, para mayor información, consúltese este Anexo).
Figura 4.5: Repercusiones de la reducción/supresión de las subvenciones alimentarias
El aumento del margen entre los precios al productor (pp) y los precios al consumidor (pc), provocado por la reducción de las subvenciones, se indica en el gráfico mediante un desplazamiento ascendente de la curva de la oferta global expresada en precios al consumidor. (El mismo efecto puede demostrarse mediante un desplazamiento descendente de la curva de la demanda global en relación con los precios al productor. Cabe observar que la función de la oferta real, que en principio se relaciona con el precio al productor, no varía, así como tampoco la función de la demanda real, que en principio, se relaciona con el precio al consumidor). Como consecuencia de estos desplazamientos, los precios al consumidor aumentan y los precios al productor disminuyen (siempre que los precios no estén regulados). Además, se registra una disminución de la producción y la demanda globales de alimentos y un aumento de los déficit de la oferta y la demanda (que pasan de R-v a R-v'). Que la reducción de las subvenciones al consumidor afecte no sólo a la demanda, sino también a la producción (siempre que los precios no se hayan fijado y los artículos subvencionados no procedan únicamente de las importaciones sino que se produzcan también en el lugar), es un hecho a menudo ignorado que, sin embargo, merece una atención especial.
A nivel micro, la reducción de las subvenciones alimentarias generales supone una disminución del ingreso real de los consumidores y también, como se demostró hace poco, del ingreso de los productores de alimentos. En cuanto al consumo, las consecuencias de la reducción de las subvenciones en el bienestar y la seguridad alimentaria de los hogares dependen principalmente de quién se beneficia de la subvención existente y de la medida en que la subvención contribuye a financiar los gastos de consumo. Cuando el alimento subvencionado llega a los pobres y representa un porcentaje elevado de los gastos en alimentos de los presupuestos de los hogares de bajos ingresos (véase el párrafo 3.3.4), la reducción de la subvención tendrá repercusiones importantes en el ingreso real y el estado de la seguridad alimentaria de las personas pobres y los grupos vulnerables (véase Recuadro 4.2). Ello ocurre a menudo con las personas pobres de las zonas urbanas.
Cuando solamente algunos grupos privilegiados tienen acceso a las subvenciones generales o cuando los pobres dependen de la producción de subsistencia o de mercados paralelos informales para procurarse los suministros alimentarios básicos, la reducción de la subvención tendrá repercusiones insignificantes en la seguridad alimentaria familiar. Ello sucede generalmente en el caso de la gran mayoría de los consumidores de las zonas rurales. Sin embargo, los hogares rurales pueden resultar perjudicados como productores de alimentos. Cuando los alimentos subvencionados proceden principalmente de la producción de pequeños productores de bajos ingresos, el descenso de los precios al productor y de las ventas en el mercado provocadas por la reducción de la subvención agravarán la pobreza rural. En el caso de subvenciones de productos alimentarios importados, la reducción de la subvención repercutirá de manera positiva en el ingreso de los productores, debido al efecto de sustitución.
En resumen, es probable que la reducción de las subvenciones generales de los alimentos cree problemas a algunos grupos vulnerables. Las repercusiones han de evaluarse caso por caso para poder reemplazar, si fuere necesario, el programa de subvención general por un enfoque selectivo. Esta posibilidad se examina en el Capítulo 5.
4.5 Reducción de otras subvenciones
Las subvenciones no alimentarias también pueden reducirse como parte de un programa de ajuste. A semejanza de lo que sucede con las subvenciones de los alimentos, en el caso de los bienes básicos de consumo (por ejemplo, queroseno) la repercusión más importante en la pobreza y la seguridad alimentaria de los hogares consistirá en la reducción del ingreso real resultante del aumento de los precios al consumidor. En este caso, depende también de los beneficiarios de las subvenciones y de la proporción de los gastos de consumo destinada a los artículos subvencionados.
La reducción de las subvenciones de los insumos de producción, por ejemplo, del diesel y los fertilizantes, aumentará los costos de producción y comercialización y afectará por igual a los productores y consumidores (véase los comentarios a las Figuras A-4 y A-11 del Anexo 1). La supresión de las subvenciones al transporte determina un aumento de la distancia económica y, por consiguiente, de los costos de comercialización de las zonas geográficamente remotas (para un examen de los efectos, véase la sección 5 del Anexo 1). Además de las consecuencias del aumento de los precios al consumidor y el descenso de los precios al productor, el hecho de que la aparición de epidemias de hambre pase desapercibida debido a los obstáculos al acceso, con la consecuente reducción de las posibilidades de intervención, puede representar una amenaza para la seguridad alimentaria. En cuanto a la reducción de las subvenciones de los fertilizantes, las repercusiones en la pobreza dependen del grado de utilización de fertilizantes por parte de los pequeños agricultores aquejados por la pobreza, utilización que varía considerablemente dentro de los países y entre un país y otro.
4.6 Aumento de los precios/reducción de los servicios prestados por las empresas públicas
Los servicios prestados por las empresas e instituciones públicas (salud, educación, transporte, agua, y electricidad) absorben una parte importante de los gastos públicos y, por consiguiente, a menudo resultan afectados por las políticas de ajuste. Las políticas de ajuste por lo general se proponen reducir los costos y pérdidas de las empresas públicas (costos y pérdidas que en definitiva tienen que financiarse con el presupuesto público), mediante:
Estas medidas repercutirán en los productores y consumidores, según el tipo de servicio afectado. Además, se ha de distinguir entre los efectos a largo plazo y los efectos a corto plazo.
El aumento de precios y/o las reducciones en los servicios públicos tienen efectos inmediatos, mientras que los efectos positivos en la eficacia y eficiencia de los servicios pueden llevar cierto tiempo antes de materializarse. Por otro lado, la reducción de los servicios de extensión no tendrá mayores efectos inmediatos, pero puede comprometer gravemente el crecimiento de la producción y los ingresos de medio a largo plazo.
Si se reducen o se cobran los servicios agrícolas (extensión, suministro de insumos, comercialización, servicios veterinarios), la producción de alimentos y los suministros alimentarios totales resultarán perjudicados. En el Cuadro 4.10 se mostró que las mayores reducciones de los gastos públicos durante el ajuste correspondieron a los servicios económicos.
En cuanto al bienestar de los hogares, las repercusiones de la reducción del servicio público o del cobro por sus prestaciones dependen del grado de acceso de los pobres a dicho servicio y de la medida en que se beneficien realmente de él. Se puede suponer que estas medidas tendrán en general repercusiones limitadas en cuanto la mayoría de los usuarios de estos servicios generalmente no pertenecen al grupo de personas pobres y vulnerables. No obstante, entre los usuarios de estos servicios también figuran hogares pobres que resultarán gravemente afectados por el aumento de los costos de los servicios públicos. Es el caso, por ejemplo, de los grupos de 'nuevos pobres' que, como consecuencia de la reducción de los gastos y las inversiones del sector público, han perdido sus empleos y han caído por debajo del umbral de pobreza. Como los hogares pobres por lo general gastan una proporción mayor de sus ingresos en estos servicios que los hogares más acomodados, sus ingresos en términos reales se reducirán considerablemente, situación que puede determinar una disminución de las compras y el consumo de alimentos.
Estas medidas pueden tener otros efectos indirectos en el bienestar de los hogares: por ejemplo, si se reducen los servicios sanitarios públicos o si los hogares pobres recurren en menor medida a dichos servicios como reacción al incremento de precios, posiblemente se producirá un aumento de la morbilidad y un empeoramiento del estado nutricional. Este efecto ha de juzgarse teniendo en cuenta el hecho de que a menudo la calidad de los servicios públicos se había deteriorado considerablemente antes de la aplicación de los programas de ajuste, debido, entre otras cosas, a la carencia de equipos importados y piezas de recambio necesarias o al escaso rendimiento de un personal muy mal remunerado.
4.7 Resumen de los efectos en la economía y la seguridad alimentarias
Se ha observado que las políticas fiscales de reducción del gasto público afectan a casi todas las esferas económicas. Como se muestra en la Figura 4.6, las posibles repercusiones en la economía y la seguridad alimentaria pasan a través de todo el sistema de vínculos macro-meso-microeconómicos.
Figura 4.6: Principales líneas de repercusión de algunas políticas fiscales en la economía alimentaria*)
A nivel mesoeconómico, las políticas de reducción del gasto público afectan a los precios y volúmenes de la oferta y demanda de mano de obra, al crédito y a los mercados de productos, y modifican las condiciones sociales y económicas infraestructurales, con consecuencias importantes en el ingreso, la demanda y la producción alimentaria de los hogares. La dirección y la intensidad de estos efectos dependen de varios factores: el modo de reducción del gasto público, las condiciones sociales y económicas específicas del país objeto del ajuste, el horizonte cronológico (perspectivas a corto plazo frente a perspectivas a largo plazo), y el resultado final y su contribución general al crecimiento económico.
A corto plazo, las políticas de reducción del gasto público probablemente tendrán efectos negativos y perjudicarán de diferentes maneras a algunas personas: por la pérdida de sus empleos sin posibilidad alguna de recibir una compensación por los ingresos dejados de percibir y, al mismo tiempo, por la disminución del ingreso real al tener que pagar precios más elevados por los alimentos y otros bienes de consumo básicos.
En el Cuadro 4.12 figura un resumen de las posibles repercusiones a corto y mediano plazo de los diferentes tipos de reducción del gasto público en el estado de la pobreza y la situación de la seguridad alimentaria de los grupos identificados como vulnerables a la inseguridad alimentaria (véase el módulo 1). Evidentemente, las repercusiones son completamente negativas o inciertas, mientras que en el caso de la devaluación monetaria (véase el Cuadro 4.11) al menos algunos grupos se beneficiaban. Al comparar los efectos de las dos medidas normativas, se comprueba que en ambos casos las personas más gravemente afectadas son las mismas: los grupos vulnerables de las zonas urbanas y los hogares encabezados por mujeres.
Cuadro 4.12: Resumen de los efectos de las reducciones del gasto público en la pobreza y la seguridad alimentaria
5.1 Principales características de las políticas monetarias durante el ajuste
Las políticas monetarias constituyen el tercer elemento más importante del ajuste macroeconómico. Se trata de medidas que determinan el volumen y los costos (tasa de interés) de la oferta de dinero y del crédito en una economía.
Las políticas monetarias se relacionan estrechamente con las políticas fiscales. Los déficit presupuestarios se financian con créditos procedentes de fuentes externas o internas, entre las que figuran personas, empresas, bancos comerciales o el banco central. Muchos gobiernos han recurrido extensamente a esta última fuente para financiar los déficit presupuestario. En este caso, el dinero gastado por el gobierno no se extrae (mediante impuestos o créditos procedentes de fuentes privadas) de otras utilizaciones, pero favorece una expansión general de la oferta monetaria, lo que, en esencia, no quiere decir otra cosa que imprimir dinero y ponerlo en circulación. El incremento del crédito con el sistema bancario determina un aumento ulterior de la oferta monetaria. Los préstamos que el estado recibe del sector bancario nacional (banco central y bancos comerciales) aumentan los activos de los bancos (por ejemplo, en forma de bonos del tesoro) y constituyen la base para que éstos extiendan sus préstamos a otros, contribuyendo al aumento de la oferta monetaria general. Si el aumento de la oferta monetaria supera el crecimiento real del PIB, es decir, el crecimiento de la producción de bienes y servicios, se produce lo que se denomina "exceso de demanda" o "exceso de absorción" que, a su vez, representa una causa importante de inflación. En el Anexo 12 se describe el proceso de creación monetaria y expansión del crédito.
El principal objetivo de las políticas monetarias aplicadas durante el ajuste es reducir la inflación mediante la limitación del crecimiento de la oferta monetaria y de la expansión del crédito. En general, se opta por las siguientes soluciones:
2) Limitación de la expansión general del crédito;
3) Ajuste de las tasas de interés.
Como los créditos al estado constituyen la causa principal del aumento de la oferta monetaria (véase el Anexo 2C), en general se establecen límites máximos para el volumen de los empréstitos gubernamentales procedentes del sector bancario nacional (banco central y bancos comerciales). Estos límites pueden referirse específicamente al volumen de créditos del gobierno central o al del sector público en su totalidad. Como las restricciones monetarias reducirán el volumen general de créditos durante el ajuste, los límites establecidos para los préstamos al sector público también deben garantizar que los empréstitos públicos no excluyan a las inversiones privadas.
2) Limitación de la expansión del crédito
Además de las limitaciones a los empréstitos gubernamentales, que tendrán efectos negativos en la disponibilidad general de créditos, es posible adoptar otras medidas para impedir la creación de dinero por la expansión del crédito dentro del sector bancario nacional (véase el Anexo 2c). Concretamente, se pueden fijar límites al nivel de los préstamos bancarios o imponer condiciones para el aumento de las reservas obligatorias.
3) Ajuste de las tasas de interés
Cuando la tasa de interés nominal se ajusta en función de la tasa de inflación, las tasas de interés bajas o negativas son una característica común de muchos países que necesitan el ajuste. Por una parte, las tasas de interés bajas desalientan el ahorro y, por tanto, la formación de capital; por la otra, favorecen los préstamos para el consumo y las inversiones con fines productivos e improductivos, y, por tanto, contribuyen al exceso de créditos y al crecimiento de la demanda, y a la mala asignación de los escasos recursos de capital. El aumento de las tasas de interés, al menos hasta un nivel positivo en términos reales, es una condición previa importante para la estabilización y un elemento principal de las políticas monetarias y de crédito durante el ajuste.
Al reducir el volumen de la oferta monetaria y la expansión del crédito, las políticas fiscales/monetarias restrictivas ejercen inmediatamente una presión al alza sobre el nivel de las tasas de interés. Para que las tasas de interés puedan aumentar hasta alcanzar los niveles de equilibrio del mercado, se deben adoptar medidas complementarias de liberalización de los mercados y los intereses del crédito. También es posible aumentar las tasas de interés mediante medidas gubernamentales específicas, por ejemplo, aumentando las tasas de interés de los créditos concedidos por el banco central a los bancos comerciales.
La repercusión más directa y más importante de las políticas monetarias restrictivas consiste en el aumento de las tasas de interés reales, aumento que debería de servir a diferentes propósitos:
Las políticas monetarias y crediticias también deben juzgarse teniendo en cuenta (los resultados de) otras medidas de ajuste, por ejemplo, los cambios de precios y la contracción de la demanda provocados por las políticas cambiarias y fiscales. Además, hay diferencias notables entre los efectos a corto plazo (más bien negativos) y a largo plazo (probablemente positivos). Mientras que el aumento de las tasas de interés y la contracción de la demanda no tardarán en reducir las inversiones y al mismo tiempo el empleo y el ingreso, la mejora de las perspectivas generales de crecimiento puede alentar las inversiones privadas a largo plazo. Estos asuntos no pueden tratarse aquí con mayor detenimiento. La principal preocupación se refiere a las consecuencias de las políticas monetarias y crediticias restrictivas en la economía y la seguridad alimentarias. Para hallar una respuesta a esta cuestión, se adoptará el enfoque aplicado anteriormente y se seguirán las principales líneas de repercusión, desde el nivel macro, pasando por el nivel micro, hasta llegar a los agentes que determinan la oferta y la demanda alimentarias y los derechos a los alimentos de los hogares.
5.3 Repercusiones en la economía y la seguridad alimentarias
En la Figura 4.7 aparecen las principales líneas de repercusión de las políticas monetarias y crediticias desde el nivel macro hasta el nivel micro de la economía alimentaria, pasando por el nivel mesoeconómico.
Como se afirmó hace poco, el aumento de la tasa de interés real del mercado de crédito formal es el efecto más directo e importante de las políticas monetarias y crediticias restrictivas. Esto quiere decir mayores costos para el productor y los demás agentes que participan en la elaboración y comercialización de los alimentos y que dependen del mercado de crédito formal como fuente de financiación para sus inversiones. En el Anexo 1 se describen los efectos del aumento de los costos de producción y comercialización en la economía alimentaria: la producción alimentaria (y como consecuencia los suministros del mercado) disminuirán y/o los precios de los alimentos aumentarán (inflación provocada por el alza de los costos), con el consecuente aumento de los déficit de la producción, la oferta y la demanda (véase el Anexo 1 para la terminología). Desde luego, dependiendo de las circunstancias específicas, los efectos de otras medidas de ajuste pueden contrarrestar o reforzar las tendencias al aumento de los déficit alimentarios.
Figura 4.7: Principales líneas de repercusión de la política monetaria en la economía y la seguridad alimentarias
Durante el ajuste, muchos productores se encuentran acorralados, por un lado, por el aumento de los costos de producción (provocado por la subida de los precios de los insumos de producción importados y las tasas de interés) y, por otro, por la reducción de las perspectivas de la demanda, las ventas y los beneficios (debido a la reducción de los gastos públicos, la reducción del ingreso general y el aumento de los precios al consumidor). Esta situación no sólo afectará los niveles efectivos de producción de estos productores, como se mencionó anteriormente, sino también sus inversiones.
De hecho, la brusca disminución de las inversiones es una consecuencia normal de los programas de ajuste, particularmente durante las primeras fases cuando los efectos sobre la estabilidad y el crecimiento todavía no se han producido. Esta disminución afecta a casi todos los mercados de bienes y servicios, salvo a las industrias exportadoras y, tal vez, a las de sustitución de las importaciones. La disminución de las inversiones repercute negativamente en los niveles de empleo e ingresos, con la consecuente reducción de la demanda de alimentos y el derecho a los alimentos de los hogares, y el aumento de los riesgos de inseguridad alimentaria para algunos grupos de población, en especial los desempleados y subempleados.
En caso de que la disminución de las inversiones afecte a una o más fases de la cadena alimentaria (producción, elaboración, transporte, comercialización y almacenamiento), también tendrá consecuencias negativas en el volumen y la estabilidad de los suministros alimentarios futuros. Este es el caso específico de las inversiones financiadas por el mercado de crédito formal (incluidos los planes de crédito agrícola, si las tasas de interés se ajustan en función de las tasas del mercado. El caso de las condiciones preferenciales de crédito agrícola se examinara más adelante). En la medida en que las inversiones en la producción, elaboración y comercialización de alimentos se hayan financiado a través de fuentes de crédito informales, las repercusiones serán menos graves o incluso positivas (véase Recuadro A-3).
Las políticas monetarias y crediticias restrictivas repercuten en el estado de la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables de manera fundamentalmente indirecta, con efectos en el empleo y el ingreso semejantes a los producidos por la reducción de las inversiones públicas (véase la sección 4.2).
A largo plazo, las repercusiones negativas de las políticas monetarias y crediticias restrictivas en los suministros alimentarios, la demanda de alimentos y la seguridad alimentaria global pueden compensarse con los efectos positivos producidos por la reducción de la tasa de inflación, siempre que las políticas monetarias, junto con otras medidas de ajuste macroeconómico y estructural, logren reducirlas.
Tras haber examinado las repercusiones de las políticas generalmente aplicadas en el marco de la "estabilización" o el "ajuste macroeconómico" (políticas cambiarias, fiscales y monetarias), se pasará a examinar otro conjunto de políticas que a menudo constituyen una parte importante de los paquetes de reformas normativas incluidos en "las políticas de ajuste estructural". Se trata de las medidas de reforma comercial, sectorial e institucional que suponen la introducción de importantes modificaciones estructurales en la economía con objeto de consolidar las bases para el logro de un crecimiento sostenible a largo plazo.
6.1 Contenido de las políticas comerciales
Las políticas comerciales abarcan cualquier medida normativa que fije condiciones para la circulación de bienes, servicios y capitales a través de las fronteras nacionales. En general, consisten en impuestos y subvenciones a las importaciones y exportaciones, barreras no arancelarias y regulaciones para la exportación e importación de capitales. Las políticas comerciales se relacionan estrechamente con otras esferas de política macroeconómica, en el sentido de que los impuestos a exportaciones e importaciones a menudo constituyen una fuente importante, cuando no la más importante, de las recaudaciones fiscales estatales, y, como se sabe por los anteriores capítulos, las políticas cambiarias y monetarias también influyen profundamente en las importaciones/ exportaciones de bienes y capitales.
Antes del ajuste, los gobiernos de muchos países en desarrollo habían tratado de resolver el problema de los crecientes déficit por cuenta corriente y de balanza de pagos mediante restricciones a la circulación transfronteriza de bienes y capitales. Estas políticas, en lugar de resolver el problema, aceleraron el proceso de decaimiento económico y el aumento de los desequilibrios estructurales, al crear distorsiones en el comercio y contribuir a la mala asignación de los recursos de producción (véase la Figura 4.1).
La reforma de las políticas comerciales encaminada a restablecer las condiciones liberales de mercado, constituye un componente importante de la mayoría de los programas de ajuste. En general, los elementos de las políticas comerciales recomendadas por el ajuste consisten en:
6.2 Efectos de la liberalización del comercio sobre el sector alimentario
Los efectos de las políticas comerciales en la economía y la seguridad alimentarias siguen las mismas líneas de repercusiones que las políticas cambiarias (véase la Figura 4.3), pues afectan directamente a los precios de los bienes comercializables y, a través del mecanismo de producción, la respuesta de la oferta y la demanda (véase la sección 3 del presente módulo y el Anexo 1), extendiéndose también a otros mercados (bienes no comercializables, trabajo). Cuanto más se hayan gravado o protegido a los productos antes del ajuste, mayores serán las repercusiones de la eliminación de los impuestos y otras barreras comerciales. Esta situación afectará en particular al sector agrícola.
Los impuestos a las importaciones/exportaciones y otras barreras comerciales constituyen lo que se denomina protección directa. La protección directa puede agravar (en el caso que fuese negativa, por ejemplo cuando se trata de impuestos a las exportaciones o a las subvenciones de las importaciones) o compensar (en el caso que fuesen positivas, por ejemplo cuando se trata de los derechos de importación) la protección indirecta negativa de los bienes comercializables provocada por la sobrevaloración del tipo de cambio (véase la sección 3.2, Cuadro 4.3). La medida utilizada generalmente para cuantificar el grado de protección es el coeficiente de protección que indica la dirección y el porcentaje de la desviación de los precios reales con respecto a los precios que habrían prevalecido sin las intervenciones normativas (para mayor información, véase el Anexo 2D). Un coeficiente de protección negativo significa de hecho desprotección o impuestos.
En el Cuadro 4.13 figuran, clasificados por región, los coeficientes medios de protección nominal de la agricultura correspondientes a 18 países abarcados en una encuesta por muestreo, y en el Cuadro 4.14 se muestran los coeficientes de protección para determinados grupos de productos agrícolas (productos básicos, importables, exportables) en algunos países.
Cuadro 4.13: Coeficientes de protección directa, indirecta y nominal total de la agricultura, por región, 1960-84, (porcentajes)
Cuadro 4.14: Coeficientes de protección directa, indirecta y nominal total para productos agrícolas
En el Cuadro 4.13 se facilitan datos sobre las siguientes cuestiones:
Si como consecuencia de la liberalización del comercio se reduce el grado de protección/impuestos, es probable que el sector agrícola en su conjunto se beneficie. Dado que la (des)protección directa e indirecta ha sido mayor en la producción de cultivos de exportación, este sector se beneficiará en mayor medida. Con respecto a los cultivos alimentarios, los efectos dependen en gran parte de la situación específica de los países, tal como se muestra en el Cuadro 4.14. En general, es probable que los efectos difieran menos que en el caso de los bienes exportables.
La repercusión general de la liberalización del comercio en la producción, oferta y demanda alimentarias, así como en el mercado del trabajo y la seguridad alimentaria familiar no difiere sustancialmente de los efectos producidos por la devaluación monetaria (véase las secciones 3.3 y 3.4 del presente capítulo) y es probable que los refuerce. Estos efectos son:
La reforma del mercado de capitales puede tener efectos positivos en la producción, el empleo y el ingreso, y, por tanto, en la demanda de alimentos y los derechos familiares a los alimentos, si atraen nuevas inversiones extranjeras directas. Sin embargo, ello también depende de varios otros factores, entre ellos la estabilidad del entorno sociopolítico, los impuestos, los niveles de salarios reales, el grado de cualificación de la fuerza de trabajo y la infraestructura. Las intervenciones normativas pueden mejorar sólo algunos de estos factores, mientras que otros pueden incluso deteriorarse durante el período de transición del ajuste (infraestructura, estabilidad social/política). Si, debido a estos factores, un país no consigue atraer nuevas inversiones extranjeras, el relajamiento de las restricciones a las transferencias de capital puede favorecer nuevas salidas de divisas y empeorar la situación de la balanza de pagos.
7. Reformas del mercado agrícola y ajuste sectorial
En muchos países en desarrollo, los mercados han estado sometidos a considerables intervenciones estatales. A menudo, las intervenciones estatales directas en el proceso de formación de los precios y las operaciones comerciales, aunque se proponían eliminar la especulación de los intermediarios y aprovechar las economías de escala con objeto de mejorar la estabilidad y la eficacia de las operaciones comerciales, han resultado sumamente ineficientes e ineficaces, vedándose en gran parte ellas mismas la posibilidad de lograr sus objetivos. Las rigideces del mercado y los elevados gastos comerciales que generalmente acompañan a los sistemas de comercialización reglamentados oficialmente han impedido que los mercados cumplan sus funciones básicas, a saber:
Como consecuencia, las reformas del mercado y los precios constituyen un elemento importante, cuando no el más importante, de los programas de ajuste estructural. Estas reformas abarcan medidas de liberalización de los precios y el mercado, entre ellas las reformas de las instituciones de comercialización (véase más adelante la sección 8.1). Aunque se trata de cuestiones fundamentales para todos los sectores y para la economía en su conjunto, estas reformas suelen incorporarse en las políticas y programas de ajuste sectorial con objeto de prestar la debida atención a la importancia relativa y a los problemas y condiciones específicos de los diferentes sectores de la economía.
De acuerdo con la importancia relativa del sector agrícola, estas reformas constituyen la base de la mayoría de los programas de ajuste estructural. Los elementos más importantes de la reforma del sector agrícola son:
Las políticas del sector agrícola son las que repercuten de manera más directa, global e importante en la economía y la seguridad alimentarias. Estas políticas determinan los precios y los volúmenes así como la estabilidad de los suministros alimentarios, el ingreso de los productores agrícolas (que constituyen la mayor parte de la población de la mayoría de los países en desarrollo), el volumen y la eficacia de las operaciones comerciales (compra, almacenamiento, transporte y distribución), y, por último, en orden mas no en importancia, el ingreso real de los consumidores.
En la Figura 4.8 se muestran las principales líneas de repercusión de la reforma del mercado agrícola y las políticas de ajuste sectorial en la economía alimentaria y la seguridad alimentaria. Se puede apreciar que afectan a casi todos los elementos del marco mesoeconómico y microeconómico. En las secciones siguientes se examinarán las principales características y efectos de los diferentes enfoques.
Figura 4.8: Principales líneas de repercusión del ajuste sectorial/reformas del mercado agrícola en la economía alimentaria y la seguridad alimentaria
7.1 Objetivos de las políticas de mercado y precios del sector agrícola
2) Mantener bajos los precios de los alimentos para que los sectores más pobres de la población también puedan comprar los alimentos que necesitan (condición de "acceso");
3) Reducir las variaciones intraanuales e interanuales de los suministros alimentarios (condición de "estabilidad");
4) Aumentar los ingresos de exportación mediante el fomento de la producción de cultivos de exportación;
5) Garantizar o estabilizar el ingreso de los agricultores;
6) Mantener un equilibrio entre el desarrollo rural y urbano, armonizando el crecimiento del sector agrícola con el crecimiento de otros sectores y el desarrollo general;
7) Gravar el sector agrícola para generar recursos financieros que permitan promover otros objetivos de desarrollo;
8) Lograr la integración geográfica de zonas remotas y de bajo potencial.
Inspirada en los conceptos neoclásicos, la idea fundamental del apoyo del FMI y el Banco Mundial a los programas de ajuste se basa en el supuesto de que sea posible lograr estos objetivos con mayor facilidad y resolver inmediatamente los conflictos, si, en general (salvo algunas pequeñas correcciones de las fallas del mercado), se deja que las fuerzas del mercado hallen la solución mediante la consecución de los precios justos. Por "precios justos" se entiende los precios del mercado mundial (precios de paridad adquisitiva de las importaciones/exportaciones) en el caso de los bienes comercializables, y los precios determinados por la oferta y la demanda en el caso de los bienes no comercializables. Desde este punto de vista, se define como "buenas políticas" al conjunto de medidas normativas destinadas a establecer condiciones liberales para el funcionamiento del mercado y la fijación de precios. No obstante, no hay país en el mundo en que esta doctrina se aplique plenamente. De hecho, las intervenciones en el mercado y los precios del sector agrícola constituyen un importante enfoque normativo en la mayoría de los países, incluidos los países desarrollados de Occidente.
En la práctica, se tiene que hallar la forma de lograr un conjunto de objetivos contradictorios entre sí. La solución ha de situarse en algún lugar intermedio entre los casos extremos de un mercado perfecto y una economía dirigida por el estado. El arte de la política consiste en hallar la vía intermedia, haciendo concesiones pero también estableciendo un orden de objetivos prioritarios, a fin de permitir la mayor circulación posible en el mercado libre e intervenir sólo cuando se necesite remediar fallas del mercado y destacar algunas prioridades de política.
Lo que es posible y necesario depende de las condiciones económicas específicas de los países, de las políticas aplicadas en el pasado, de las prioridades de políticas establecidas por los gobiernos actuales y, en el caso de los países deudores, de lo que los donantes externos y las instituciones financieras consideren como "buenas" o "malas" políticas. Estos factores se tienen en cuenta en los programas de ajuste y han de considerarse al examinar las repercusiones de dichos programas.
Para realizar este examen del sector agrícola y la economía alimentaria, se han de tener en cuenta los siguientes factores:
En el siguiente cuadro se enumeran los instrumentos más importantes de las políticas de fijación de precios y sus principales consecuencias:
Cuadro 4.14: Instrumentos y efectos relevantes de políticas de precios
La mayoría de los instrumentos mencionados en el cuadro se han examinado en las secciones de este módulo que tratan de las políticas cambiarias, fiscal y comercial. Merecen especial atención las otras políticas que pertenecen a la categoría de precios administrados, a saber:
Con objeto de lograr la integración geográfica de zonas remotas y/o aumentar los suministros globales de alimentos mediante incentivos a la producción de alimentos en las zonas remotas y de bajo potencial (véase más arriba la lista de los objetivos del sector agrícola), los gobiernos de muchos países han establecido un sistema nacional de igualdad de precios al productor. Como lo ilustra elocuentemente el ejemplo de Zambia (véase Recuadro 4.5), este enfoque plantea dos problemas específicos (además de los problemas generales asociados a los precios administrados; las rigideces y los desequilibrios del mercado) que obstaculizan la eficacia del sistema de producción y comercialización de alimentos, a saber:
2) Fijación de precios uniformes para todo el año:
Otro régimen de fijación de precios aplicado frecuentemente consiste en mantener inalterados los precios de los cultivos alimentarios durante toda la estación o el año. El objetivo es facilitar a los productores una base de cálculo fiable y/o garantizar a los consumidores un suministro de alimentos a precios estables.
Sin la intervención del gobierno, los precios de los alimentos oscilarán normalmente con arreglo al siguiente esquema (véase también la Figura 4.9): durante la cosecha o inmediatamente después de ella, descenderán desde el nivel máximo alcanzado antes de la cosecha hasta el nivel más bajo; luego, aumentarán gradualmente hasta alcanzar, poco antes de la siguiente temporada de la cosecha, un nuevo nivel máximo, para luego volver a descender. Este movimiento "normal" de los precios obedece a tres factores principales:
Los problemas de eficacia y las cargas presupuestarias asociados a la fijación de precios uniformes para todo el año son los principales motivos para excluir a estos regímenes de los programas de ajuste estructural.
En lugar de mantener los precios completamente fijos, los gobiernos de muchos países (entre ellos los países industriales de Occidente) han aplicado un sistema de garantías de precio basado en los precios mínimos y/o máximos. En este caso, el gobierno tiene que intervenir en el mercado (sólo) cuando el precio del producto en cuestión desciende por debajo del precio mínimo garantizado (precio mínimo garantizado para el productor), y/o, en el caso de aumento de los precios, cuando el precio del mercado alcanza el límite máximo establecido (precio máximo garantizado para los elaboradores y consumidores de alimentos). Este sistema de fijación de precios representa una solución intermedia entre la fijación de precios y la formación de precios en condiciones liberales, con la ventaja de que ofrece mayor flexibilidad en comparación con el sistema de precios fijos, por un lado, y mayor estabilidad (de precios) que un sistema de libre mercado, por el otro. Sin embargo, esta solución también plantea algunos problemas especiales, como lo demuestra, por ejemplo, la experiencia de Malí (véase Recuadro 4.6).
Para ser eficaz, un sistema de garantía de precios con precios mínimos y máximos necesita:
2) La segunda condición previa consiste en la determinación realista de los límites de precios, es decir una escala de precios que oscile entre el límite superior y el inferior de las posibles fluctuaciones de los precios del mercado (como se muestra en la Figura 4.9), de lo contrario, el sistema supondrá una estructura de precios sumamente distorsionada (con consecuencias conocidas por todos) y es probable que resulte inviable a largo plazo. Si los precios se fijasen demasiado altos, las existencias se acumularán con los años, si se fijasen demasiado bajos, no podría realizarse ninguna compra (salvo mediante compras forzadas, como ocurrió en varios países en el pasado, por ejemplo, en Etiopía bajo el régimen de Mengistu).
3) La tercera condición previa es la disponibilidad de fondos para realizar compras o importaciones cuando sea necesario.
Otros costos proceden de:
Las garantías de precios pueden ser de utilidad para la estabilización de los precios al productor y al consumidor sólo si el gobierno es capaz de garantizar la aplicación de la política. En caso contrario, el resultado puede ser peor (como lo demuestra la experiencia, véase al respecto el ejemplo de Malí en el Recuadro 4.6). Las fluctuaciones de precios imprevistas e irregulares provocadas por la incapacidad del gobierno de mantener un nivel de precio garantizado conllevan importantes riesgos para las todas partes interesadas: agricultores, comerciantes y consumidores. Los comerciantes privados perderán todo incentivo para participar activamente en la comercialización de alimentos y realizar inversiones cuantiosas en esta esfera, salvo, tal vez, especular en espera de ganancias inesperadas.
Aunque las políticas de mercado y de precios a menudo constituyen el núcleo de los programas de ajuste estructural y sectorial, para obtener buenos resultados deben complementarse con otras medidas que hagan frente a las limitaciones y potencialidades específicas del país. Por lo tanto, las propuestas de ajuste económico generalmente incluyen otros elementos normativos destinados a mejorar la capacidad de respuesta ante el cambio de las condiciones provocado por la mejora del entorno macroeconómico.
Esto es válido para todos los aspectos del desarrollo agrícola, trátese de la investigación, la extensión, la capacitación, la tecnología, la mecanización, el suministro de insumos, el crédito agrícola, la infraestructura rural, la reforma agraria u otro aspecto. Estos pueden (¡deben!) tener en cuenta específicamente las limitaciones y potencialidades de los pequeños agricultores y los agricultores de semisubsistencia. El "Programa especial sobre producción de alimentos en apoyo de la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA)" de la FAO representa una iniciativa en este sentido.
7.4 Repercusiones en la seguridad alimentaria
Debido a la singularidad de las limitaciones, potencialidades y consecuencias de los instrumentos de política aplicados en los diferentes países, el análisis de las repercusiones de las políticas de mercado y precios del sector agrícola en la economía y la seguridad alimentaria tendrá que adaptarse al caso específico de cada país. En el presente módulo se propone un ejercicio para realizar este análisis (véase más adelante las Actividades 2 y 4).
El marco conceptual presentado en el Anexo 1 proporciona la base para el ejercicio, en el que se abordan específicamente las siguientes cuestiones (estos temas pueden utilizarse como una lista de comprobación para el análisis):
8. Otros elementos de los programas de ajuste estructural
8.1 Reforma institucional
La reforma institucional es otro elemento clave de los programas de ajuste estructural. Como se indicó anteriormente, en muchos países en que las instituciones estatales y paraestatales han cumplido un papel importante, la reforma institucional se relaciona estrechamente con la reforma del mercado, en especial por lo que se refiere a la comercialización de productos agrícolas y alimentarios. En el Recuadro 4.7 se muestran algunas experiencias de reforma institucional.
Se pueden distinguir tres variantes principales de reforma institucional:
2) La supresión de los monopolios estatales;
3) La privatización de las instituciones y sus funciones.
Si las reformas institucionales consiguen, como es su propósito, incrementar la eficacia y eficiencia de las operaciones de comercialización de los alimentos, este aumento mejorará la seguridad alimentaria de diferentes maneras (véase también el Anexo 1, parte 5):
2) puntos de venta fiables y estables, con efectos positivos para:
2) la privatización se reduce simplemente a la transferencia de los monopolios de comercialización estatales a los privados. Es posible que el número potencial de comerciantes que dispongan de las habilidades y la capacidad necesarias para participar en operaciones de comercialización de los alimentos en gran escala sea bastante limitado; además, muchas veces no hay gran diferencia entre el sector privado organizado y el estado.
Una estrategia importante de cualquier clase de reforma institucional (dentro del marco institucional del estado o mediante la privatización) consiste en reducir considerablemente el (exceso de) personal. Como posiblemente no será fácil encontrar otras oportunidades de trabajo, las personas afectadas por esta medida pueden caer por debajo del umbral de pobreza y padecer inseguridad alimentaria.
8.2 Otras políticas sectoriales y sus relaciones con la seguridad alimentaria
Además de las políticas del sector agrícola, en los programas de ajuste estructural y sectorial hay otras esferas que pueden influir de manera importante en el rendimiento del sector agrícola y en la seguridad alimentaria, por ejemplo:
2) las políticas sanitarias;
3) las políticas educativas;
4) el ajuste del sector industrial.
Estas políticas se relacionan estrechamente con la comercialización agrícola, en cuanto afectan los costos y la eficacia de las operaciones de comercialización de los productos agrícolas.
La liberalización de las tarifas de transporte y la privatización de las flotas de transporte son elementos utilizados frecuentemente en los programas de ajuste. Las consecuencias, y los problemas que plantean no difieren de las consecuencias y problemas planteados por la liberalización del mercado y los precios. Cuando el gobierno tiene el monopolio legal o efectivo y administra de manera eficaz la flota de transporte, hay grandes posibilidades de mejorar el servicio mediante la reducción de los costos y el aumento de la calidad. Estos dos efectos favorecen la comercialización con repercusiones positivas para la seguridad alimentaria.
Estos efectos positivos se oponen a los efectos negativos que podrían producirse en ciertas regiones en caso de que los transportistas privados se nieguen a servir a las zonas remotas de difícil acceso. Las políticas en materia de infraestructura pueden agravar o compensar este efecto. La reducción de las inversiones en obras de infraestructura es un rasgo característico de los programas de ajuste. Sin embargo, esto no implica a la fuerza un deterioro de la infraestructura existente. Puede ocurrir lo contrario. Si se dispone de menos dinero para la construcción de nuevas carreteras, el poco dinero que queda puede utilizarse para el mantenimiento de la red de carreteras existente, actividad generalmente desdeñada por muchos países en el pasado.
2) Políticas sanitarias
La cuestión de las políticas de reducción del gasto público y recuperación de los costos en el sector sanitario se planteó anteriormente al hablar de las políticas fiscales (sección 4.4). Estas políticas afectan a la seguridad alimentaria de dos maneras:
3) Políticas educativas
Si, en el marco del ajuste, se aplicasen a la educación los principios de la recuperación de costos, los efectos sobre el ingreso real de los hogares pobres serían los mismos que en el caso de los cobros por los servicios sanitarios. En general, estos principios se aplican sólo a la educación secundaria y terciaria, pues el Banco Mundial excluye explícitamente la introducción de cobros para la educación primaria.
La política de gravar a los niveles superiores de formación puede tener efectos negativos a largo plazo en el bienestar y la seguridad alimentaria de los hogares que dejan de enviar a los niños a la escuela secundaria, al privarlos de la posibilidad futura de conseguir un trabajo cualificado bien remunerado después de la graduación.
Las reducciones de los servicios educativos pueden afectar específicamente la formación de las mujeres, con efectos negativos para la seguridad alimentaria y la nutrición, dada la importancia comprobada que tiene la formación de la mujer para el estado nutricional de los niños.
4) Ajuste del sector industrial
El ajuste del sector industrial repercute en la seguridad alimentaria de manera fundamentalmente indirecta, mediante sus consecuencias a corto plazo en el empleo y sus efectos a medio y largo plazo sobre el crecimiento.
Este examen de los componentes de los programas de reforma económica y el análisis de sus repercusiones en la economía y la seguridad alimentaria han puesto de manifiesto los numerosos vínculos existentes entre las diferentes políticas de ajuste. Estos vínculos atañen a los objetivos perseguidos, los instrumentos aplicados y sus repercusiones en los factores que determinan la oferta y la demanda de alimentos. Hay efectos agravantes y compensadores, y también diferencias importantes entre los efectos reales a corto plazo, que en algunos casos han sido negativos, y los efectos potencialmente positivos pero inciertos a largo plazo.
Se han identificado varias cuestiones críticas, y hay una amplia variedad de efectos potencialmente peligrosos para los grupos que eran vulnerables a la inseguridad alimentaria antes de la aplicación de las reformas, o para aquellos que podían transformarse en vulnerables durante este proceso. No obstante, no hay ninguna razón intrínseca que demuestre que la reforma macroeconómica sea incompatible con la seguridad alimentaria. En el Recuadro 4.8 se ilustra el caso de dos países asiáticos en los que el proceso de reforma normativa ha tenido resultados bastante diferentes. Gran parte depende de las condiciones específicas de cada país, las características de los déficit alimentarios imperantes, el paquete de políticas aplicado y los cambios provocados en los parámetros; por tanto, del modo particular en que se logran los amplios objetivos de la reforma. Por consiguiente, en el mejor de los casos, las conclusiones que puedan extraerse con respecto a las repercusiones generales de los programas de ajuste no tendrán validez más que para un país específico.
Hay algunas razones que hacen suponer que si los programas de reforma logran sus objetivos generales de estabilización económica y crecimiento económico sostenido, tendrán al final importantes repercusiones positivas en la economía y la seguridad alimentarias. El aumento de la producción, el empleo, los ingresos y la eficacia económica deberían de contribuir a la reducción de los déficit alimentarios existentes tanto del lado de la oferta como de la demanda (véase la sección 6 y la Figura A 12 del Anexo 1).
Sin embargo, es necesario evaluar críticamente estas perspectivas generalmente positivas aunque hipotéticas. Al evaluar las repercusiones generales de los programas de ajuste económico en la seguridad alimentaria, se deben plantear las siguientes cuestiones:
2) En casi todos los cambios de política hay ganadores y perdedores, muy pocos de esos cambios benefician a todos. Es importante determinar si los perdedores de estos cambios de política se encuentran entre las personas pobres y afectadas por la inseguridad alimentaria. Cualquier política que perjudique a las personas más vulnerables seguramente agravará los problemas de inseguridad alimentaria.
3) Los efectos negativos a corto plazo pueden compensarse con los efectos positivos a largo plazo, pero seguirán suscitando preocupación si empeoran la situación de los hogares ya afectados por la inseguridad alimentaria durante el período de transición del ajuste. El horizonte cronológico de los pobres es muy corto. Las personas pueden morir antes que el árbol de frutos. Por consiguiente, incluso si los pobres y vulnerables se beneficiarán a medio y largo plazo de las políticas de ajuste, tal vez sea necesario adoptar alguna medida inmediata para mitigar los efectos negativos a corto plazo.
1) Resultados generales de los programas de ajuste
Los resultados de los programas de ajuste han sido objeto de extensos y controvertidos estudios. Se han utilizado varios métodos para evaluarlos, como las comparaciones entre los indicadores macroeconómicos de los países antes y después de emprender los programas y/o la comparación del rendimiento económico entre países en que se había aplicado el ajuste y países en que no se había aplicado el ajuste. En los Cuadros 4.16 y 4.17 figuran los resultados de algunas de estas evaluaciones.
Cuadro 4.17: Resultados relativos en los países del Africa subsahariana en los que se aplicó el ajuste
2) Efectos a corto plazo de los programas de ajuste en los grupos vulnerables de la población
En el Cuadro 4.18 se intenta resumir aproximadamente la probable dirección a corto plazo de los cambios del ingreso de los diferentes grupos de población durante el ajuste.
Para evaluar las consecuencias de estos efectos sobre el ingreso en la seguridad alimentaria, véase la sección 4 del Anexo 1.
Las variaciones en el modo en que se aplican las políticas pueden tener suma importancia para algunos grupos de la población. Si resulta imposible proteger a un grupo vulnerable particular de los efectos negativos de una política, tal vez sea posible intervenir con un programa específico para aumentar su acceso a los alimentos de otra manera, por ejemplo mediante un programa de formación técnica y creación de oportunidades de generación de ingresos, o reemplazar un programa de subvenciones generales antes del ajuste por subvenciones selectivas o prestar apoyo a grupos vulnerables específicos. Las políticas que tienen en cuenta las "dimensiones sociales del ajuste" han pasado a ocupar un lugar cada vez más importante en las propuestas de reformas normativas.
En los siguientes capítulo se examinaran las posibles formas de incorporar la dimensión de la seguridad alimentaria en los programas de ajuste y de "ajustar" las políticas a las necesidades de los pobres y los grupos vulnerables.
Actividades relacionadas con el Capítulo 4
Introducción
1. Las siguientes actividades 2 y 4 han de referirse a un país específico. Según los datos de que se disponga, puede tratarse del país en el que se celebra el curso o el país de origen de los participantes.
2. La tabla 4A-1, que describe la situación alimentaria inicial de un país, puede utilizarse como un instrumento analítico para el desarrollo de las actividades:
En el país se produce y se consume principalmente un cereal comestible básico (por ejemplo, trigo). El precio de equilibrio determina el precio vigente en el mercado. Se trata de un modelo de economía cerrada que puede transformarse en otro de economía abierta mediante la introducción de precios del mercado mundial y una nueva curva de los suministros totales (incluidas las importaciones/exportaciones alimentarias) durante el desarrollo del análisis.
Las medidas de política o la modificación de las condiciones del entorno económico cambian los parámetros económicos y la situación de equilibrio económico, como se muestra en la figura. Estos cambios pueden ilustrarse como movimientos de precios y volúmenes en las curvas de producción, oferta y/o demanda, o mediante desplazamientos de las curvas de la producción, oferta y/o demanda, y provocar cambios en los precios de los alimentos, los volúmenes de la producción alimentaria total, la oferta y la demanda, y en la estructura de los déficits alimentarios globales. Para mayor información, véase el Anexo 1.
Tabla 4A-1: Modelo básico para analizar los efectos de las políticas en los precios de los alimentos, la producción, la oferta y la demanda alimentaria y en la estructura de los déficits alimentarios globales
Actividad 1 - Determinación de los efectos de los cambios de los parámetros económicos en la situación alimentaria
Ilustre (utilizando la Tabla 4A-1) los siguientes cambios:
2. Se ha producido una importante sequía que ha afectado a la producción;
3. Descenso de los costos de producción, por ejemplo debido a mejoras tecnológicas o a la introducción de una subvención de los fertilizantes;
4. Aumento de los costos de producción, por ejemplo debido a la supresión de las subvenciones de los insumos o al incremento de las tarifas del agua para riego;
5. Crecimiento económico y de los ingresos generales;
6. Mejoras del sistema de comercialización, por ejemplo mediante reformas institucionales y el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones de comercialización paraestatales o la privatización;
7. Transformación de una economía cerrada en otra abierta (por ejemplo mediante la liberalización del comercio) en una situación en la que el precio del mercado mundial de los cereales es inferior al precio de equilibrio interno;
8. Disminución ulterior de los precios del mercado mundial en el caso de la economía abierta (número 7 anterior);
9. Aumento de los precios del mercado mundial por encima del precio de equilibrio interno;
10. El gobierno fija el precio de mercado en un nivel inferior al del precio de equilibrio interno (caso de economía cerrada) o del precio del mercado mundial/de paridad de adquisición de las importaciones (caso de economía abierta);
Actividad 2 - Determinación de las repercusiones de las políticas de ajuste en la seguridad alimentaria
Siga las líneas principales de repercusión de la aplicación de un programa de ajuste (o, de lo contrario, de una o más de las siguientes políticas) en un país específico:
Instrucción: Para analizar los efectos pueden utilizarse la Tabla 4A-1 (para el análisis gráfico), la Tabla 4A-2 (para determinar los efectos macro y mesoeconómicos) y la Tabla 4A-3 (para determinar los efectos meso y microeconómicos). No todos los puntos enumerados en las últimas dos tablas se aplican necesariamente a todas las medidas de política.
Tabla 4A-2: Seguimiento de los vínculos macro-mesoeconómicos y evaluación de las repercusiones de las políticas en la economía alimentaria
Tabla 4A-3: Seguimiento de los vínculos meso-microeconómicos y evaluación de las repercusiones de políticas en la seguridad alimentaria de los hogares
Actividad 3 = Análisis de las estructuras de fijación de precios regionales
1. Complete el siguiente gráfico indicando los precios del mercado del maíz que prevalecerían en regiones con excedentes y con déficit de suministros del país en condiciones de mercado libre, teniendo en cuenta el precio fronterizo de 300 sud/tonelada cif. (sud es la moneda local de la hipotética "República de las Tierras del Sur"), los vínculos de comercialización y los costos del transporte por tonelada indicados.
2. Explique por qué la región rural deficitaria II se abastecerá exclusivamente con los suministros de la región rural con excedentes y no con cereales importados.
3. ¿Qué consecuencias tendría un régimen de fijación de precios uniformes para todo el territorio con precios al productor fijados en 2 000 sud/tonelada, 3 000 sud/tonelada, o 4 000 sud/tonelada en todo el país (en comparación con una economía de mercado libre) para los flujos comerciales, el volumen de las importaciones de cereales, los volúmenes de la producción, la oferta y el consumo de cereales en las diferentes regiones, y para las intervenciones gubernamentales (incluidos los costos)? Facilite solamente respuestas aproximadas.
Gráfico 4A-4: La índole geográfica de la formación de precios en regiones con excedentes y déficit de suministros
Actividad 4 - Análisis de los efectos de las políticas de fijación de precios y comercialización
1) Identifique las principales distorsiones (en el pasado/presente) en un país específico y calcule los "coeficientes nominales de protección" para (algunos de) los productos agrícolas y no agrícolas típicos que se exportan e importan.
2) Analice las prioridades/objetivos de las políticas del sector agrícola, de comercialización de los alimentos y de fijación de precios aplicadas en un país específico (prestando debida atención a los conflictos potenciales/principales entre los diferentes objetivos sectoriales y con los objetivos de otros elementos de las políticas de ajuste macroeconómico y estructural).
3) Determine los efectos de las políticas agrícolas de fijación de precios y comercialización aplicadas
4) Formule conclusiones sobre las consecuencias críticas de las políticas de precios y comercialización aplicadas en los programas de ajuste en curso para la seguridad alimentaria, e indique qué modificaciones deberían introducirse para tener debidamente en cuenta los aspectos relativos a la seguridad alimentaria.
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