Cuando se examina cualquier propuesta de reforma normativa, es importante determinar lo que se propone conseguir dicha reforma, es decir, sus objetivos. Luego, el analista debe determinar con precisión la forma en que se aplicará la reforma y quiénes se beneficiarán y resultarán afectados por ella.

En casi toda reforma de política hay ganadores y perdedores; en la práctica, muy pocas reformas benefician a todas las personas. Es importante examinar si los perjudicados por las reformas se encuentran entre las personas pobres y afectadas por la inseguridad alimentaria. El horizonte cronológico de los pobres es sumamente corto. Incluso si ellos se beneficiaran en el medio plazo, es posible que sea necesario adoptar algunas medidas inmediatas.

Los encargados de la formulación de políticas nacionales e internacionales reconocen cada vez más la necesidad de modificar y ampliar los enfoques "economicistas" de los ajustes aplicados anteriormente, y prestar debida atención a las consecuencias sociales de los programas de reforma económica, incluidos los aspectos de la seguridad alimentaria. "Las dimensiones sociales del ajuste", el "ajuste con rostro humano" y "hacer que el ajuste beneficie a los pobres" son lemas que se utilizan frecuentemente en el diseño y aplicación de programas de reforma de política. Las interacciones entre la seguridad alimentaria y la estabilidad económica, social y política general, y la importancia de las políticas de desarrollo económico y social en los esfuerzos encaminados a lograr la seguridad alimentaria universal fueron temas importantes que suscitaron la preocupación de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en noviembre de 1996 (véase el Capítulo 6, sección 5).

Examinar la economía política de un cambio normativo quiere decir que el analista de políticas interesado por la seguridad alimentaria probablemente pueda afirmar de qué manera algunas políticas pueden (diseñarse para) contribuir a mejorar la seguridad alimentaria y, si fuere necesario, identificar alternativas prácticas y aceptables para atenuar la repercusión inmediata del cambio de políticas en las personas pobres y afectadas por la inseguridad alimentaria. Estas cuestiones se someterán a examen en los siguientes párrafos. El análisis se centrará en el papel del gobierno en la aplicación de políticas pertinentes. Sin embargo, ello no quiere decir que no se atribuya importancia al papel sumamente importante que desempeñan el sector privado y otros agentes pertinentes (comunidades, ONG). (Véase el examen sobre las funciones relativas del sector público y privado en el Capítulo 5). La política gubernamental se considera más bien como un esfuerzo complementario y de apoyo al sector privado en todas las esferas pertinentes a la seguridad alimentaria, entre ellas: producción, suministro de insumos, comercialización, empleo y generación de ingreso.

Al analizar las políticas para mejorar la seguridad alimentaria, se puede hacer una distinción entre enfoques centrados en la oferta y enfoques centrados en la demanda. La oferta de alimentos determina la disponibilidad; la demanda de alimentos es una expresión de la capacidad de acceso a los alimentos. Tanto una como otra disponibilidad y acceso han de garantizarse al mismo tiempo para lograr la seguridad alimentaria. Esto es válido a nivel familiar como nacional y mundial. (Para mayor información, véanse los Capítulos 2 y 4).

Los factores que determinan la disponibilidad de alimentos son:

• El volumen y la estabilidad de la producción alimentaria (producción de subsistencia y producción para el mercado);
• La disponibilidad de existencias alimentarias (existencias en la finca, comerciales y estatales);
• Las importaciones de alimentos (importaciones comerciales y en condiciones favorables).

• El poder adquisitivo o el nivel de ingreso real de las personas que dependen completa o parcialmente del mercado para conseguir los suministros alimentarios. El nivel del ingreso real depende, a su vez, de una variedad de factores, entre ellos, los niveles de salarios, el empleo, los precios. Esto por lo que se refiere al nivel familiar. A nivel nacional, el acceso a los alimentos depende de la disponibilidad de divisas para financiar las importaciones de alimentos en caso de que, debido a un déficit de producción existente, fuesen necesarias para complementar los suministros nacionales.
• Los bienes productivos de que disponen las personas que dependen de la producción de subsistencia como fuente del suministro de alimentos;
• Las transferencias ajenas al mercado (a nivel nacional: Ayuda alimentaria).

Cuál de estos enfoques puede aumentar con mayor eficacia la seguridad alimentaria depende también de los tipos imperantes de déficit alimentarios del país o zona interesada: en los países o zonas en que los déficit temporales o estructurales de la producción/oferta constituyen el problema predominante (por ejemplo debido a la insuficiente producción y la escasez de divisas para financiar las importaciones de alimentos), se necesitan sobre todo enfoques centrados en la oferta (Figura 5.1a). En los casos en que debido a la pobreza generalizada, los déficit de la demanda constituyen las principales cuestiones de interés (Figura 5.1b), las medidas normativas deben orientarse fundamentalmente hacia la generación de empleo e ingreso u otras medidas que promuevan el acceso a los alimentos de los grupos vulnerables.

En el desarrollo del análisis se recurrirá constantemente al marco conceptual presentado en el Anexo 1, por tanto, su consulta facilitará la comprensión de los siguientes pasos analíticos.

Figura 5.1: Estructura de los déficit alimentarios y enfoques prioritarios en materia de seguridad alimentaria

2. Enfoques centrados en la producción y la oferta

2.1 Incremento de la producción y los suministros alimentarios

En principio, las políticas encaminadas a aumentar la producción y los suministros alimentarios abarcan todo el conjunto de medidas comprendidas en la categoría de desarrollo del sector agrícola. Estas políticas abarcan medidas en las siguientes esferas:

• investigación, capacitación y extensión agrícolas;


• suministro de insumos agrícolas;


• mecanización;


• riego;


• infraestructura e instituciones rurales;


• reforma agraria;


• políticas de comercialización y fijación de precios agrícolas;


• créditos agrícolas.

La principal idea estratégica para impulsar el crecimiento de la producción alimentaria consiste en eliminar las limitaciones que impiden el aprovechamiento (creciente, más intenso y eficaz) de las potencialidades humanas y naturales de producción existentes. En el Cuadro 5.1 se enumeran estas limitaciones, junto con las medidas de políticas para reducirlas.

Las condiciones naturales, políticas, sociales y económicas específicas de un país o región determinan cuáles serán las medidas necesarias y adecuadas y el modo concreto en que se han de diseñar.

Algunas medidas de política aparecen más de una vez en el cuadro, lo que indica que una misma medida puede contribuir a superar varias limitaciones diferentes.

Cuadro 5.1: Limitaciones a la producción alimentaria y medidas de política para aliviarlas

Varias de las medidas de políticas incluidas en el Cuadro 5.1 se utilizan frecuentemente en los programas de ajuste estructural y sectorial, como las políticas de reforma del mercado, de fijación de precios y reforma institucional. (Véase la sección 5 en el Anexo 1). Estas mejoras pueden lograrse mediante la eliminación de las intervenciones estatales en los mercados o la creación de un marco institucional que promueva las intervenciones del sector privado en un mercado competitivo.

Otras medidas pueden suponer gastos públicos, lo que puede parecer una contradicción si se tiene en cuenta la importancia atribuida a la reducción del nivel general de estos gastos. Sin embargo, estas medidas se orientan fundamentalmente hacia esferas que no han recibido suficiente atención en el pasado o que es necesario proteger en adelante para garantizar la seguridad alimentaria. Pueden tratarse de medidas no selectivas, como los programas de investigación, extensión y capacitación. El gasto público es indispensable y justificado en estas esferas debido al elevado nivel de factores externos asociados a estas actividades. Por ello, resulta difícil para las empresas privadas asegurarse todos los beneficios de las inversiones realizadas en estas esferas. Como consecuencia, la cantidad de recursos que se les asigna es a menudo inferior al nivel óptimo. Esto no quiere decir que el estado tenga a la fuerza que aplicar los programas propuestos, pero puede constituir una fuente importante de financiamiento.

Las medidas selectivas que fomentan la producción de alimentos de determinados grupos vulnerables (por ejemplo, de los pequeños agricultores y los agricultores de semisubsistencia) pueden justificarse por los incentivos que ofrecen para mejorar en el futuro la autosuficiencia y viabilidad económica de grupos de población particularmente marginales.

El gasto público también puede ser indispensable en la esfera de las regulaciones para ofrecer un marco adecuado para el fomento de la actividad individual o colectiva del sector privado que promoverá la seguridad alimentaria, por ejemplo en la esfera del riego. En resumen, aunque algunas de las medidas examinadas en esta sección tienen un objetivo fundamentalmente humanitario, en otras hay la necesidad específica de la participación del gobierno para promover y facilitar un entorno favorable a la actividad del sector privado.

Para seguir las repercusiones en la seguridad alimentaria de las medidas centradas en la oferta, se puede utilizar el modelo presentado en el Anexo 1 (para mayor información, véase dicho anexo). En general, se puede afirmar que cualquier medida de política que reduzca los costos de producción determina un desplazamiento descendente de la curva de la producción/oferta nacional, mientras que cualquier medida que aumente la producción de alimentos determina un desplazamiento hacia la derecha de la curva de producción/oferta nacional.

En las Figuras 5.2 y 5.3 se ilustran estos efectos; los gráficos muestran también los cambios provocados en el volumen de la producción/oferta y la demanda globales de alimentos, y las consecuencias para la estructura y magnitud de los déficit alimentarios, y, por tanto, las repercusiones en la seguridad alimentaria global.

Figura 5.2: Repercusiones de las medidas de política para la reducción de los costos de la producción alimentaria

Figura 5.3: Repercusiones de las medidas para la reducción de las limitaciones a la producción alimentaria

En ambos casos, los efectos en el volumen de la producción, la oferta y la demanda de alimentos y en la estructura general de los déficit alimentarios se asemejan:

• el volumen de la producción alimentaria y de la oferta interna de alimentos aumentará (de A a B);


• el volumen de la demanda global de alimentos también aumentará (de A a B);


• el precio del mercado disminuirá (de p a p');


• los déficit de la producción, oferta y demanda disminuirán, pasando de R-A a R-B.

Los ejemplos anteriores muestran la manera en que se pueden reducir los déficit alimentarios y mejorar la seguridad alimentaria mediante intervenciones directas en el subsector alimentario destinadas a aumentar la producción y los suministros internos de alimentos. Sin embargo, esto no quiere decir que las políticas encaminadas a aumentar la producción y los suministros deban limitarse al subsector alimentario. La seguridad alimentaria no es necesariamente un asunto de autosuficiencia en materia de producción de alimentos. Cuando un país o región tiene ventajas comparativas para producir otros productos que no sean cultivos alimentarios, la promoción de estos cultivos para la exportación puede dispensar mayores beneficios económicos y contribuir en mayor grado a la mejora de la seguridad alimentaria. Los ingresos y divisas generados por la venta de los cultivos no alimentarios pueden servir para comprar más alimentos de los que podrían producirse en el lugar. En este caso, el incremento de la producción no alimentaria reducirá los déficit alimentarios y mejorará la seguridad alimentaria mediante el aumento del acceso a los alimentos y no de la producción y los suministros alimentarios nacionales.

Cuál de estos dos tipos de producción, la alimentaria o la no alimentaria, es más rentable y eficaz para lograr la seguridad alimentaria depende de varios factores, como el sistema de utilización de la tierra (incluidas las diferencias socioeconómicas de producción), la situación del mercado mundial, la infraestructura rural y el sistema de comercialización de cultivos alimentarios y de exportación. Estos factores han de tenerse debidamente en cuenta al diseñar una estrategia para la reforma del sector agrícola y la mejora de la seguridad alimentaria. En general, se supone que con la eliminación de las rigideces de los precios y el mercado prevista por las medidas de ajuste estructural, los productores recibirán inmediatamente señales de precios adecuadas que les permitirán decidir la manera más eficaz de asignar los recursos de producción (véase Anexo 2A, pero ténganse en cuenta también las críticas al modelo de economía de mercado libre formuladas en la sección 5 del mismo anexo).

2.2 Estabilización de los suministros alimentarios

La inestabilidad de la oferta es una de las principales causas de inseguridad alimentaria temporal. Esta inestabilidad puede ser la consecuencia de escaseces graves de producción provocadas por condiciones climáticas desfavorables, o una característica de las variaciones interestacionales e intraestacionales de la oferta alimentaria. Unas y otras pueden afectar gravemente a todo el país, ciertas zonas o determinados grupos de población (por ejemplo a las personas que viven en zonas remotas o propensas a la sequía).

Algunas de las medidas mencionadas en la sección 2.1 también tendrán efectos positivos en la estabilización de los suministros alimentarios. En particular, las medidas destinadas a mejorar la infraestructura, la investigación, el almacenamiento y la comercialización alimentarias en las zonas rurales, como:

• el riego, que reducirá la vulnerabilidad a las variaciones climáticas;


• la investigación de variedades resistentes a sequías/plagas;


• las inversiones en materia de almacenamiento a nivel de fincas, local, regional y nacional;


• las mejoras técnicas para reducir las pérdidas de almacenamiento;


• la construcción y el mantenimiento de carreteras rurales, y


• las mejoras del sistema de comercialización, para fomentar las transferencias interregionales entre las zonas con excedentes y las zonas con déficit de suministros.

Las políticas de fijación de precios y almacenamiento cumplen una función particularmente destacada en los intentos por reducir las inestabilidades de la oferta. Esta esfera normativa es políticamente sensible porque puede considerarse como opuesta a los principales objetivos de los programas de ajuste estructural en varios aspectos:

• la estabilización de precios puede minar el objetivo de liberalización de los precios del mercado,
• las intervenciones del gobierno en la estabilización de precios y la acumulación de existencias contradicen el objetivo de reducir la participación del estado en la economía,
• las actividades de comercialización y almacenamiento con fines de seguridad alimentaria ocasionan costos adicionales que difícilmente podrán recuperarse, con el consecuente incremento de los gastos presupuestarios.

2.2.1 Estabilización de precios

La inestabilidad de los precios es un indicador importante de la inestabilidad de la oferta, y la estabilización de precios es una estrategia frecuentemente utilizada para estabilizar los suministros alimentarios. Se pueden distinguir dos enfoques principales para lograr la estabilidad de precios:

1) El enfoque directo, que establece los precios oficiales del mercado, por ejemplo mediante un sistema de precios uniformes para todo el año o, con mayor frecuencia, mediante un sistema de precios garantizados con límites superiores e inferiores (véase también la sección 7.2 del Capítulo 4);

2) El enfoque indirecto, que estabiliza los precios mediante intervenciones del sector público en el mercado.

• el gobierno compra (en general por conducto de una organización de comercialización paraestatal) alimentos en el mercado y acumula existencias alimentarias cuando los suministros de alimentos abundan y los precios tienden a caer por debajo del nivel establecido o deseado;
• el gobierno coloca alimentos en el mercado (procedentes de las existencias o las importaciones) cuando los suministros comienzan a escasear y los precios tienden a aumentar, situándose por encima del nivel establecido o deseado.

Figura 5.4: Precios mínimos y máximos y movimientos ideales de precios

Para que un sistema como el descrito pueda lograr eficazmente los objetivos de estabilización de precios, se deben cumplir algunos requisitos previos:

1) Una infraestructura institucional y material adecuada que garantice:
• la posibilidad de realizar compras, y


• acumular existencias en períodos de abundancia de suministros, cuando los precios tiende a descender por debajo del precio mínimo, y la disponibilidad de:
• existencias para utilizar, y/o


• importaciones de (ayuda en) alimentos para canalizarlas hacia el mercado,cuando los precios del mercado alcanzan el nivel máximo.


2) Otro requisito previo para garantizar un sistema eficaz de precios mínimos y máximos, es el establecimiento de una banda de precios realista, es decir, una escala de precios que oscile entre los extremos superior e inferior de las posibles fluctuaciones de los precios del mercado, como se puede apreciar en la Figura.5.5.

Si los precios se fijaran fuera de las bandas indicadas, el sistema daría lugar a precios ineficaces o a una estructura de precios muy distorsionada que resultaría inviable a largo plazo.

• Si el precio mínimo se fijara demasiado alto, las existencias se acumularían con los años sin venderse (por ejemplo, como en el caso de Malí que aparece en el Recuadro 4-6 del Capítulo 4).
• Si el precio mínimo se fijara demasiado bajo, sería ineficaz porque no se podrían realizar compras ni acumular existencias para utilizar más adelante, cuando fuere necesario.
• Si el precio máximo se fijara demasiado alto, sería ineficaz en cuanto no se podrían vender las existencias.
• Si el precio máximo se fijara demasiado bajo, sería difícil mantenerlo porque la cantidad de existencias necesarias para estabilizar el precio se agotaría rápidamente (si no se compensa con importaciones alimentarias a bajo precio).

3) El tercer requisito previo se refiere a la disponibilidad de fondos para la actividad de compra y acumulación.

Se necesitan fondos para sufragar los gastos adicionales resultantes de:

• los acuerdos de contingencia indispensables para poder intervenir cuando fuese necesario;


• el financiamiento de las operaciones de compra/venta, cuando es necesario intervenir,


• las tasas de interés de los créditos/costos de oportunidad de los capitales invertidos en las existencias;


• los costos administrativos y técnicos relativos al almacenamiento;

• las pérdidas de almacenamiento.

Aunque, en principio, el margen de comercialización debe cubrir los costos de almacenamiento, la experiencia muestra que se trata de algo difícil de lograr, sobre todo en el caso de existencias reguladoras y reservas alimentarias establecidas con fines de regulación del mercado y de seguridad alimentaria (véase también el Recuadro 5.1).

Para ser eficaces las políticas de estabilización de precios deben cumplir con todas las condiciones arriba mencionadas. De lo contrario, el resultado de las intervenciones públicas en la estabilidad de los precios y la seguridad alimentaria puede agravar la situación, en cuanto productores y consumidores terminarán afrontando nuevos riesgos relacionados con la comercialización y los precios.

En una economía abierta y en presencia de acusadas fluctuaciones de precios de los alimentos en el mercado mundial, la aplicación de impuestos variables a las importaciones puede servir como instrumento para lograr una estabilidad parcial de los precios en el mercado alimentario nacional.

Desde los tiempos inmemoriales del antiguo Egipto, la acumulación de existencias por el estado se ha considerado un elemento esencial de la estrategia de seguridad alimentaria de un país. Según las finalidades principales con que se acumulan y las características que presentan, se pueden distinguir diferentes tipos de existencias alimentarias públicas.

El examen anterior ha puesto de manifiesto las estrechas relaciones existentes entre las políticas de estabilización de precios y de constitución de reservas: la acumulación de existencias alimentarias supone un aumento de la demanda del mercado y tiene por efecto estabilizar los precios e impedir que desciendan por debajo de niveles deseados en épocas de abundancia de suministros, mientras que la utilización de las existencias alimentarias supone un aumento de los suministros del mercado y tiene por efecto evitar un alza exorbitante de los precios cuando escasean los suministros del mercado. Hay dos excepciones a esta regla general:

• si para acumular existencias se recurre a las importaciones de alimentos, no se producirá un aumento de la demanda del mercado ni efecto alguno en los precios del mercado nacional, y
• Si las existencias se utilizan para la distribución gratuita de alimentos a los pobres, el volumen de los suministros y los precios del mercado no resultarán afectados en proporción a la utilización de existencias.

2.3 Importaciones de alimentos

Las importaciones de alimentos ayudan a hacer frente a los déficit estructurales de producción o a mitigar los déficit de la oferta provocados por graves déficit de producción. Para la definición de déficit alimentario, véase el Anexo 1, sección 2; y para las repercusiones de las importaciones de alimentos en la situación alimentaria, véase la sección 3. En el modelo gráfico propuesto, las importaciones alimentarias (adicionales) determinan un desplazamiento ascendente hacia la derecha de la curva de la oferta. Los amplios efectos comparados con una situación sin importaciones de alimentos pueden resumirse de la siguiente manera:

• el volumen de los suministros alimentarios aumenta y el déficit de la oferta existente se reduce en consecuencia;
• los precios de los alimentos descienden, con nuevas consecuencias por lo que se refiere a:
• el efecto positivo sobre el ingreso real, que determina un aumento del volumen de la demanda de alimentos y una reducción correspondiente del déficit de la demanda existente y,
• el probable efecto desincentivador en la producción local, que determina una disminución de la producción y un aumento del déficit de producción existente.

1) las elasticidades-precio de la oferta y la demanda (véase el Anexo 1, secciones 3 y 4): cuanto más bajas sean las elasticidades (expresadas mediante una acusada inclinación de la curva de la oferta y la demanda), menor será el efecto sobre la cantidad y mayor el efecto sobre el precio. Ello puede demostrarse fácilmente en un gráfico, utilizando diferentes formas de curva para la producción y la demanda.

2) el nivel de los precios del mercado mundial (precios en la frontera o precios de paridad adquisitiva de las importaciones, para la definición de estos conceptos véase el Anexo 2B) en relación con los precios del mercado interno sin importaciones. En la Figura A-6 del Anexo 1, el precio p representa el precio interno sin importaciones de alimentos mientras que p' representa el precio en la frontera o el precio de paridad adquisitiva de las importaciones. Cuanto más grande sea la diferencia (menor los precios de las importaciones), más grandes serán los efectos descritos anteriormente. Si los precios del mercado mundial se situaran por encima de los precios del mercado interno, no se realizará ninguna importación de alimentos en condiciones de libre mercado.

1) el tipo de cambio (véase sección 3.3 del Capítulo 4 y el Anexo 2B),

2) las intervenciones estatales en el mercado y los precios (véase sección 7 del Capítulo 4);

3) las importaciones en condiciones de favor (de ayuda alimentaria) que suponen precios de importaciones más bajos en comparación con las importaciones comerciales (esta cuestión se examinará detalladamente en el Capítulo 6) y:

4) las utilizaciones de la ayuda alimentaria. Los suministros de ayuda alimentaria pueden utilizarse, por ejemplo:

• para acumular existencias alimentarias/reservas de seguridad (véase sección 2.2.2 del presente capítulo);


• aumentar los suministros generales del mercado, colocando las entregas de ayuda alimentaria en los canales normales de mercado para venderlas a precios normales. (Una solución generalmente utilizada en los programas de ayuda alimentaria, véase el Capítulo 6. Los efectos son los mismos que los descritos arriba);


• intervenciones alimentarias y nutricionales específicas, destinadas a mejorar el consumo de las personas que, debido a la pobreza u otros motivos, tienen un acceso insuficiente a los alimentos que necesitan. Esto se refiere, por ejemplo, a las subvenciones selectivas de los alimentos, el socorro en caso de urgencia, los programas de alimentación para grupos vulnerables y los planes de alimentos por trabajo. Estos enfoques se examinarán en las siguientes secciones.

Fuente: GTZ, Management and Effects of Food Aid Interventions in Ethiopia, Eschborn 1993.

3. Mejora del acceso a los alimentos

3.1 Acceso a los alimentos a nivel nacional y familiar

A menudo, el problema alimentario fundamental no es el déficit general del volumen de la producción y los suministros alimentarios, sino la falta de acceso a los alimentos disponibles en el mercado o que se producirían y dispondrían si fueran absorbidos por la demanda real (en la Figura 4-2 del Capítulo 4 puede observarse el importante vínculo existente entre la demanda de alimentos y los mercados alimentarios). Por consiguiente, la disponibilidad de suministros adecuados y fiables no es la única condición previa para la seguridad alimentaria, sino también el acceso adecuado de los hogares a suministros alimentarios que permitan satisfacer sus necesidades. La importancia del acceso a los alimentos como la segunda condición previa esencial para la seguridad alimentaria se destacó en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y se acoge en el compromiso segundo "Aplicaremos políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso físico y económico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, y su utilización efectiva" (véase el Capítulo 6, sección 5). El acceso a alimentos adecuados como una condición previa para la seguridad alimentaria es válido tanto a nivel nacional como familiar.

A nivel nacional:

Si un país tiene un déficit de producción (véase la sección 2 del Anexo 1) y depende de las importaciones de alimentos para complementar los suministros procedentes de la producción nacional, la disponibilidad de divisas para financiar las importaciones necesarias de alimentos determinará el acceso a alimentos suficientes para el país en su conjunto. Los factores que han contribuido a los desequilibrios macroeconómicos, los déficit crónicos de la balanza de pagos, y el aumento del endeudamiento y las cargas del servicio de la deuda de muchos países en desarrollo (véanse las secciones 1 y 2 del Capítulo 4), han reducido las capacidades de importación de los países afectados y mermado las posibilidades de lograr la seguridad alimentaria nacional.

Por consiguiente, las políticas encaminadas a restablecer el equilibrio macroeconómico y el crecimiento económico, si se aplican acertadamente, aumentarán la capacidad de importación de los países y contribuirán indirectamente al acceso a los alimentos a nivel nacional. Ello, en principio, es válido para los programas de ajuste estructural, pero, como se mencionó en la sección 9 del Capítulo 4, también depende de varios otros factores que rebasan el dominio de las políticas de los diferentes países, por ejemplo el entorno comercial y financiero internacional. Por tanto, para aumentar el acceso a los alimentos a nivel nacional global, se necesita un doble enfoque:

1) los programas de reforma económica nacionales emprendidos por los propios países en consonancia con las políticas de ajuste macroeconómico, estructural y sectorial, examinadas en el Capítulo 4;

2) la cooperación internacional y las políticas adecuadas a nivel mundial, por ejemplo en la esfera de las relaciones financieras y comerciales internacionales. Estas cuestiones se examinarán en el Capítulo 4.

A nivel familiar:

A nivel familiar, el acceso a los alimentos depende de los medios de que dispongan los hogares para procurarse los alimentos y otros artículos esenciales para llevar una vida decente. La inseguridad alimentaria se manifiesta cuando no se disponen de medios suficientes, y, por tanto, se relaciona estrechamente con la generalización de la pobreza. Los hogares pueden carecer de medios (por ejemplo, tierra, mano de obra, acceso al agua, conocimientos, tecnología) para producir ellos mismos alimentos suficientes, y/o de poder adquisitivo para comprar los alimentos que necesitan en el mercado. Al seguir los efectos de las políticas macroeconómicas hasta llegar a los factores que determinan el derecho a los alimentos de los hogares, se ha observado que determinados grupos vulnerables tienen mayores posibilidades de sufrir un empeoramiento ulterior de la situación de seguridad alimentaria durante el ajuste. La disminución del ingreso nominal y/o real, provocada por el aumento general de los precios de los alimentos y la supresión de las subvenciones alimentarias generales o la disminución del empleo y del ingreso en efectivo, pueden reducir en mayor medida la capacidad de acceso a los alimentos necesarios.

En estas condiciones, hay que adoptar métodos selectivos para prestar apoyo a estos grupos de población que, debido a la pobreza y al acceso insuficiente a los alimentos, están expuestos a la inseguridad alimentaria. La asistencia selectiva puede consistir en medidas destinadas a aumentar la capacidad de las personas para acceder a los alimentos que necesitan o, en transferencias directas de alimentos a los grupos vulnerables. En el Cuadro 5.3 se presenta un panorama general de los principales tipos de intervenciones selectivas para mejorar la seguridad alimentaria familiar, los grupos de beneficiarios pertinentes, y los efectos previstos en los factores que determinan el derecho de los hogares a los alimentos.

Cuadro 5.3: Intervenciones de políticas selectivas para mejorar el acceso a los alimentos - Panorama general

En la Figura 5.6 se ilustra la repercusión de las intervenciones selectivas en los elementos más importantes de la cadena alimentaria y en los factores que determinan el acceso a los alimentos y la seguridad alimentaria familiar.

Figura 5.6: Las líneas de repercusión de las intervenciones selectivas en los factores que determinan el acceso a los alimentos

El enfoque selectivo es particularmente adecuado cuando se prevé que los cambios introducidos por las políticas macroeconómicas amenazarán a corto plazo los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de determinados grupos de población. En especial, las transferencias de alimentos contribuirán a la protección de los grupos vulnerables mientras éstos no estén en condiciones de beneficiarse de la mejora de las oportunidades económicas que la reforma macroeconómica puede acarrear. En el caso en que se prevean repercusiones negativas a largo plazo, la distribución de activos y el apoyo a la producción pueden ser una forma de intervención más apropiada debido a sus repercusiones a más largo plazo.

En las siguientes secciones se examinarán más detalladamente las características de los diferentes enfoques.

3.2 Medidas selectivas de distribución de activos y apoyo a la producción

Las medidas selectivas de distribución de activos y apoyo a la producción pueden incluir todas las medidas mencionadas en el Cuadro 5.1, siempre que:

1) las medidas hagan frente a las limitaciones específicas con que tropiezan los productores agrícolas pertenecientes a los grupos vulnerables afectados por la inseguridad alimentaria; y

2) el grupo beneficiario reciba realmente los beneficios.

1) Identificación de los grupos vulnerables.

2) Identificación de los obstáculos que impiden que los grupos beneficiarios incrementen la producción.

3) Elaboración de medidas adecuadas para superar estos obstáculos.

4) Aplicación del programa.

5) Seguimiento de la evolución del programa (¿los grupos vulnerables reciben apoyo y se benefician realmente?).

Los principales grupos de beneficiarios para los programas de apoyo a la producción agrícola son los agricultores con escasos recursos y los pequeños agricultores dedicados a la producción animal y de cultivos alimentarios y de exportación. Pueden elegirse como grupos beneficiarios a los arrendatarios y los agricultores de subsistencia, e incluso a los habitantes de las zonas urbanas y suburbanas cuyos medios de subsistencia proceden en parte de la pequeña agricultura y el cultivo de huertos familiares.

Si los programas son eficaces, el acceso a los alimentos mejorará debido al incremento de la producción de subsistencia, o mediante el aumento de la demanda familiar de alimentos que entrañará el incremento del ingreso monetario resultante del aumento de la producción y las ventas. En las Figuras 5.6 y 5.7 se ilustra la trayectoria que siguen las repercusiones de estas intervenciones.

También es posible emprender planes de apoyo a la producción y generación de ingresos para grupos vulnerables de la población que desarrollan actividades en el sector no agrícola, por ejemplo, mediante la promoción de pequeñas industrias urbanas o rurales y otras actividades en el sector informal.

3.3 Programas de obras públicas y planes de alimento por trabajo

Los programas de obras públicas son el principal tipo de medida adoptada por el estado para aumentar los ingresos de las personas pobres desempleadas y subempleadas de las zonas urbanas y rurales. A las personas que participan en estos programas se les puede pagar en dinero o en especie (por ejemplo, alimentos).

Se pueden distinguir cuatro categorías de programas de obras públicas (Webb et al., 1992, obra citada):

• Proyectos de socorro en casos de urgencia, que ofrecen empleo temporal remunerado (en alimentos) para compensar o reponer la pérdida de ingresos ocasionada por la crisis;
• Proyectos estacionales, que complementan los ingresos de los hogares pobres durante las campañas agrícolas mediocres;
• Proyectos ordinarios (infraestructura), que crean bienes productivos o los mejoran mediante el aprovechamiento de la mano de obra, al tiempo que ofrecen oportunidades de empleo a los hogares pobres;
• Proyectos de generación de ingresos a largo plazo, que hacen frente al desempleo y el subempleo crónicos mediante el ofrecimiento de oportunidades permanentes de trabajo, en especial para las personas pobres de las zonas rurales y los agricultores sin tierra.

• los activos creados gracias a las actividades económicas de las personas empleadas, por ejemplo, carreteras rurales, diques y obras de conservación de tierras;
• los programas pueden beneficiar por su propia índole a las personas pobres y desempleadas, en el sentido que, si se diseñan correctamente, atraerán solamente a las personas que carecen de fuentes de ingreso o empleo.

Para evaluar los programas de obras públicas se ha de tener en cuenta el doble objetivo de prestar apoyo selectivo a los grupos vulnerables y generar inversiones y activos para el desarrollo. Por consiguiente, al evaluar la eficacia en función de los costos de estos programas se han de tomar en consideración dos factores (véase también el Recuadro 5.3):

1) El ingreso neto (en efectivo o en especie) transferido al grupo beneficiario. Este ingreso es el resultado de la diferencia entre el salario pagado y los costos adicionales para los participantes (por ejemplo, los costos del transporte al lugar de trabajo, el costo que supone estar fuera del hogar, el costo de oportunidad en relación con el ingreso que se deja de percibir de otras actividades, por ejemplo la disminución de la producción de alimentos en el hogar, etc.)

2) El valor del trabajo realizado o de los bienes creados comparado con los costos del plan (por ejemplo, salarios, materiales, etc.).

Los únicos proyectos que se prestan a ejecutarse mediante planes de obras públicas son aquellos que pueden absorber una gran cantidad de mano de obra no cualificada. Como ejemplos característicos se pueden citar los proyectos infraestructurales y de conservación de los recursos naturales, por ejemplo, la construcción de carreteras rurales y caminos secundarios, la construcción de presas, los proyectos de reforestación y la lucha contra la erosión. Aunque sean eficaces en función de los costos, estos proyectos suelen suponer cuantiosos gastos fiscales y la mayoría de las veces crean bienes públicos que no aportan ingresos al estado. Para reducir los gastos estatales, los costos puede financiarse completa o parcialmente mediante la asistencia externa, sea en forma de apoyo presupuestario o, por ejemplo, en especie, como los envíos de ayuda alimentaria.

Alimentos por trabajo (APT)

Los proyectos de alimentos por trabajo representan un tipo especial de planes de obras públicas en el que los participantes reciben un salario en especie o alimentos. Los proyectos de APT se basan en una combinación de objetivos de generación de empleo, seguridad alimentaria y desarrollo. Sin embargo, el principal incentivo para promover estos proyectos es la disponibilidad de recursos para financiarlos, es decir, la ayuda alimentaria suministrada por los donantes (véase las cuestiones relativas a la asistencia externa en el Capítulo 6).

Se ha debatido mucho sobre la forma más conveniente de pago: en efectivo o en especie. Incluso en los casos en que los programas de obras públicas se financien con envíos de ayuda alimentaria del exterior, en principio cabe siempre la posibilidad de efectuar pagos en efectivo mediante la monetización de los envíos de ayuda alimentaria. La monetización implica vender los productos básicos de la ayuda alimentaria en el mercado, y utilizar los fondos de contraparte generados por las ventas para fines específicos, por ejemplo para financiar programas de obras públicas. Cuál de las dos formas de pago sea la más conveniente, si los salarios en alimentos o los salarios en efectivo, depende de varios factores, tal como se muestra en el Cuadro 5.4.

Cuadro 5.4: Factores determinantes del tipo más conveniente de pago en los programas de obras públicas

Por experiencia, se sabe que los participantes en los planes de APT generalmente venden una parte de los alimentos recibidos con objeto de procurarse algún ingreso en efectivo para otros fines (prendas de vestir, otros productos alimentarios, gastos de escolaridad, reembolso de deudas, etc.). En las zonas en que abundan los programas de APT, la sistemática "monetización paralela" ocasiona un aumento artificial de los suministros del mercado alimentario local y ejerce una presión a la baja sobre los precios locales de los alimentos. Esta situación provoca una reducción del ingreso real de los participantes (menor valor de las raciones de alimentos recibidas), en relación con la producción local de alimentos y el ingreso de los agricultores de la zona del proyecto. En la Figura 5.7 se muestran las líneas de repercusión de la monetización paralela; las líneas discontinuas indican los vínculos que unen a las transferencias ajenas al mercado (en esta caso, las raciones de APT) con los elementos del ingreso familiar y el mercado de alimentos.

Para evitar los posibles efectos perjudiciales de la monetización paralela, y cuando no sea posible tomar una decisión en favor o en contra de una forma de pago específica, tal vez la mejor solución consista en recurrir a la vez a ambas formas de pago: una parte en efectivo y otra en especie.

Los programas de obras públicas contribuyen indirectamente a la mejora del acceso a los alimentos y la seguridad alimentaria de los hogares, mediante el aumento del ingreso de las unidades familiares, con el consecuente incremento de la demanda efectiva de alimentos en el mercado de los grupos beneficiarios; o directamente, en el caso de APT, al aumentar los suministros alimentarios de los hogares. Además, de acuerdo con los activos para el desarrollo creados, pueden tener efectos indirectos en el volumen de la producción y la oferta de alimentos, por ejemplo en el caso de mejoramiento de la infraestructura rural o de medidas de conservación de tierras y aguas. En las Figuras 5.6 y 5.7 se muestran las líneas de repercusiones de estos programas.

Aunque los programas de obras públicas constituyen un enfoque apropiado para mitigar la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria de los hogares, no pueden aplicarse siempre que los grupos vulnerables necesiten asistencia y en cualquier circunstancia. Los programas de obras públicas pueden prestar asistencia sólo a las personas aptas para el trabajo, y requieren la elaboración de diseños de proyectos apropiados, aportaciones materiales y técnicas complementarias y una infraestructura con una adecuada capacidad administrativa para aplicarlos. Si no se cumplen estas condiciones, se deberán aplicar otros métodos para prestar asistencia a los grupos vulnerables beneficiarios. En las siguientes secciones se examinarán estas otras formas de canalizar la asistencia alimentaria hacia grupos específicos.

3.4 Subvenciones selectivas de alimentos

En la sección 4.3 del Capítulo 4 se abordó el tema de las subvenciones generales de los alimentos. Debido a los elevados costos y las cargas presupuestarias que suponen, en general estos sistemas se excluyen o se reducen considerablemente durante el ajuste, sustituyéndolos con enfoques selectivos. Las subvenciones selectivas tienen por finalidad prestar asistencia a determinados grupos de acuerdo con sus necesidades. Permiten ahorrar cuantiosos gastos fiscales a la vez que benefician a las personas pobres y vulnerables.

Sin embargo, la orientación de las subvenciones hacia determinados grupos también supone costos especiales y exige una infraestructura específica. Esto es debido a la necesidad de seleccionar a los beneficiarios para organizar una red especial de distribución y establecer un sistema eficaz de administración y seguimiento. Por lo general, se establece un equilibrio entre el nivel de los costos administrativos de estas medidas y las fugas de subvenciones hacia personas no incluidas en el grupo beneficiario. Al analizar la eficacia en función de los costos de las medidas selectivas, los costos administrativos deben juzgarse teniendo en cuenta las fugas hacia grupos no previstos entre los beneficiarios.

La sustitución de las subvenciones generales de los alimentos con enfoques selectivos también puede causar antagonismos sociales y problemas políticos, en cuanto siempre habrá grupos de la población que queden excluidos de las subvenciones. En caso de que se excluyan a sectores de la población políticamente influyentes, resultará particularmente difícil sustituir el sistema de subvenciones generales, por uno de enfoque selectivo.

Las subvenciones alimentarias selectivas implican una transferencia de ingresos por medio de los alimentos a los grupos beneficiarios (en caso de que lleguen realmente a ellos). Las repercusiones de estas subvenciones en la seguridad alimentaria familiar proceden del efecto en el ingreso real y del efecto sustitución (véase el Anexo 1, sección 4 y Recuadro A-2). Ambos efectos suponen un aumento de la demanda de alimentos de las unidades familiares de los beneficiarios y, por tanto, un aumento de los derechos familiares a los alimentos y una mejora de la seguridad alimentaria de los hogares.

Las subvenciones alimentarias pueden orientarse hacia grupos específicos de diferentes maneras:

1) por zonas geográficas,
2) por productos básicos,
3) mediante una red de distribución especial (tiendas de precios razonables/de ventas de raciones),
4) cupones para alimentos,

1) Orientación de las subvenciones por zonas geográficas

La orientación geográfica supone dirigir las subvenciones exclusivamente hacia zonas en que se concentran las personas pobres. Puede tratarse de zonas de viviendas urbanas/suburbanas o de chabolas ilegales donde viven familias pobres, o zonas rurales con graves escaseces alimentarias estacionales o crónicas. Una simple orientación geográfica supone bajos costos administrativos, pero beneficiará también a otros hogares menos aquejados por la pobreza y que no padecen de escaseces de alimentos que viven en la zona. Para impedir que ello ocurra, la orientación geográfica debe ir acompañada por algún tipo de método complementario de selección, por ejemplo, cupones para alimentos entregados a los hogares de acuerdo con criterios específicos, como niveles de ingresos, familias con hijos pequeños, hogares encabezados por mujeres, etc. Sin embargo, estas medidas elevarán los costos administrativos, tal como se mencionó hace poco.

2) Orientación de las subvenciones por productos

La orientación de las subvenciones por productos puede aplicarse en zonas y países en que los grupos de ingresos elevados y los de ingresos bajos tienen diferentes modalidades de consumo de alimentos, por ejemplo, los cereales secundarios, las raíces y los tubérculos generalmente constituyen los alimentos básicos de los grupos de ingresos bajos, mientras que los grupos de ingresos elevados prefieren otros productos alimentarios básicos, como los cereales primarios, principalmente trigo y arroz (véase la sección 3.3.5 del Capítulo 4 y las consideraciones relativas a las elasticidades de la demanda en la sección 4 del Anexo 1).

La subvención a los productos "inferiores" es un método relativamente eficaz en función de los costos de orientar la ayuda, que no supone mayores gastos administrativos en cuanto, por su propia índole, excluye automáticamente a muchas personas. Sin embargo, tal vez exija la adopción de algunas medidas de protección (por ejemplo, restricciones cuantitativas o cupones para alimentos) contra usos indebidos, con objeto de impedir que los productos alimentarios de bajo costo subvencionados se (mal) utilicen para otros fines no previstos en el programa (por ejemplo, como pienso o para la fabricación de cerveza) y reduzcan considerablemente las prestaciones del programa.

En general, las posibilidades de aplicar una orientación de las subvenciones por producto varían enormemente de un país a otro, de acuerdo con las modalidades de consumo existentes y otros factores. También dependen de los objetivos de los programas alimentarios. Si el objetivo consiste en transferir ingresos por medio de alimentos a los hogares pobres y/o elevar su ingesta de calorías, las subvenciones por producto puede ser un método apropiado. Si se trata de mitigar algunas carencias nutricionales de determinados grupos vulnerables (por ejemplo, las carencias de proteínas de los niños y madres de las familias pobres) mediante el suministro de productos alimenticios adecuados (por ejemplo, leche, productos lácteos), o cuando los pobres no tienen alimentos básicos característicos, el empleo de las subvenciones por productos no es eficaz. En estos casos, deben complementarse con otras formas de canalización selectiva (por ejemplo, orientación por zonas geográficas, cupones para alimentos o tiendas de venta de raciones, véase los Recuadros 5.5 y 5.6) o se han de aplicar enfoques de transferencia directa de alimentos (véase la siguiente sección 3.5).

3) Tiendas a precios razonables/venta de raciones

Las tiendas a precios razonables y de venta de raciones son puntos especiales de venta de productos básicos subvencionados a la población beneficiaria. Como estas tiendas se establecen generalmente en zonas donde se concentran los grupos de bajos ingresos, representan un tipo de orientación de las subvenciones basada en criterios geográficos. Para lograr una canalización más precisa de los beneficios, se han de imponer restricciones con respecto a los grupos de población con derecho a comprar en estos almacenes y/o reglamentos en relación al tipo y la cantidad de productos que puedan adquirirse.

En comparación con otras subvenciones selectivas, este método comporta algunos costos adicionales debido a la necesidad de establecer y administrar un sistema especial de distribución. Gran parte de estos costos puede ahorrarse en el caso de los programas de cupones para alimentos, tal como se examinará en la siguiente sección.

4) Cupones para alimentos

Se trata de un método de orientación selectiva de las subvenciones mediante un sistema de cupones. Los cupones se distribuyen a los grupos que reúnen las condiciones exigidas y pueden cambiarse como parte del pago total para las compras de un conjunto preestablecido de productos básicos en determinados puntos de venta al por menor. Estos puntos de venta pueden ser tiendas privadas normales a las que el gobierno reembolsa a cambio de la entrega de los cupones. El gobierno no participa directamente en las actividades de suministro y venta al por menor. Su participación se reduce a los asuntos administrativos, como la emisión y distribución de los cupones para los alimentos y el reembolso a los minoristas participantes. Los beneficiarios pueden escoger entre la variedad de productos incluidos, lo que da a los cupones el valor de cuasidinero. Los cupones para alimentos se consideran una forma de subvención compatible con el funcionamiento de los mercados, un medio eficaz en función de los costos de transferencia de ingresos por medio de alimentos a los hogares de bajos ingresos, y una alternativa interesante a las subvenciones alimentarias generales, esencialmente en consonancia con los objetivos de ahorro presupuestario y liberalización del mercado durante el ajuste.

Sin embargo, el establecimiento de un sistema operativo de cupones para alimentos plantea varias dificultades y problemas:

1) Es importante seleccionar debidamente a los posibles beneficiarios. Ello requiere un sistema de identificación y registro, y de concesión regular de derechos sobre la base de datos constantemente actualizados. Además de las capacidades administrativas requeridas, el establecimiento del sistema plantea dificultades casi insuperables en los países que carecen de un sistema constituido de bienestar social y donde abundan los sectores informales que dificultan la demostración de la validez de los criterios de admisibilidad.

2) El carácter de cuasidinero de los cupones favorece enormemente la posibilidad de que se cometan abusos económicos y se produzcan fugas hacia personas no previstas en los grupos beneficiarios. Esta posibilidad está latente en todas las etapas de la red: emisión de los cupones, distribución, utilización por los beneficiarios, aceptación por los minoristas y reembolso. Para reducir al mínimo la posibilidad de estas irregularidades se necesita un sistema de control bien administrado.

3) Como el valor de los cupones generalmente se fija en dinero, los cupones se deprecian rápidamente en los países con elevadas tasas de inflación, lo que significa una reducción considerable de las transferencias a los pobres (véase por ejemplo el caso de Sri Lanka en el Recuadro 4-2 del Capítulo 4). Incluso en el caso de una revaluación, a menudo el reajuste se hace con retraso y no compensa del todo la pérdida de valor.

Hay otros factores que limitan las posibilidades de aplicación general de los programas de subvenciones selectivas de los alimentos:

• Las subvenciones de los alimentos benefician sólo a las personas que disponen por lo menos de algún ingreso en efectivo. Los grupos de la población que carecen de ingresos en efectivo (por ejemplo, los agricultores de subsistencia, los desempleados, las personas ancianas y enfermas, los niños, los refugiados y otras más) quedan excluidos de los beneficios de las subvenciones. Estos grupos pueden ser los más vulnerables a la inseguridad alimentaria.
• Las subvenciones de los alimentos son relativamente ineficaces para paliar las deficiencias alimentarias provocadas por una injusta distribución de los alimentos dentro de los hogares, por ejemplo, las modalidades de distribución favorecen a los miembros adultos de sexo masculino del hogar a expensas de los niños, las mujeres y los demás integrantes de la unidad familiar.
• Las subvenciones de los alimentos son relativamente ineficaces para paliar carencias nutricionales específicas con algunos tipos de alimentos, sean productos alimenticios básicos de elevado valor o alimentos que no forman parte de los hábitos de consumo de los integrantes de los grupos beneficiarios (por ejemplo, alimentos ricos en proteínas para paliar las carencias proteínicas de los niños jóvenes, las mujeres embarazadas y las madres lactantes).

3.5 Transferencias directas de alimentos

Las transferencias directas de alimentos consisten en la distribución gratuita de raciones de alimentos a los beneficiarios mediante una red especial. De acuerdo con el problema de insuficiencia alimentaria que se ha de afrontar, el grupo beneficiario que debe recibir las raciones y la infraestructura de que se disponga, se pueden utilizar diferentes tipos de transferencias de alimentos:

1) Distribución gratuita de raciones de socorro;

2) Programas de alimentación especial.

1) Distribución gratuita de raciones de socorro

Todas las veces que grupos enteros de población pierdan sus fuentes de subsistencia como consecuencia de desastres naturales o causados por el hombre, es posible que se tenga que recurrir a la distribución gratuita de raciones alimentarias para hacer frente al período de indigencia y mantener un nivel mínimo de subsistencia. De acuerdo con la situación, la infraestructura y los medios de que se dispongan, las raciones destinadas a atender todas las necesidades alimentarias de los hogares o una parte de ellas, pueden distribuirse diaria, semanal o mensualmente.

La ayuda se orientará de manera más precisa si las raciones se distribuyen diariamente. Sin embargo, esta opción supone elevados costos administrativos y exige que los beneficiarios acudan a los centros de distribución todos los días, lo que, en el mejor de los casos, se podrá lograr sólo si viven cerca de los centros de distribución, por ejemplo en campamentos de refugiados o zonas urbanas.

La experiencia ha demostrado que la eficacia de la distribución de los alimentos de socorro mejora cuando las raciones se canalizan a través de estructuras comunitarias establecidas, y empeora cuando los alimentos se distribuyen en el marco de operaciones institucionalizadas de socorro en gran escala (GTZ 1993, obra citada). Por consiguiente, se debe procurar mantener a las personas en sus comunidades prestándoles asistencia en el lugar. Esta solución ofrece la ventaja de que los beneficiarios pueden seguir aplicando sus diferentes estrategias de supervivencia, de las cuales la dependencia de la distribución de alimentos de socorro no es más que una de ellas. Si las personas emigran hacia los campamentos o centros de distribución perderán otras posibilidades de subsistencia y pasarán a depender exclusivamente de la asistencia de socorro, con graves riesgos para la seguridad alimentaria debido a los retrasos e inconstancia de las entregas de los suministros.

La venta de la ayuda de socorro por los beneficiarios es un hecho corriente, sobre todo cuando se distribuyen raciones para un mes. Hay varios motivos que explican la venta de una parte de las raciones de socorro por lo beneficiarios, entre ellos: satisfacer necesidades urgentes de dinero, comprar otros productos necesarios (por ejemplo, sal, azúcar, jabón, prendas de vestir), intercambiar los productos básicos recibidos por otros alimentos locales preferidos o más baratos, y evitar el transporte de grandes cantidades de alimentos si las personas viven en zonas muy alejadas de los centros de distribución. Por estas razones, la venta de una parte de las raciones no debe interpretarse necesariamente como un exceso de suministros de socorro. La asistencia alimentaria para casos de socorro también puede considerarse una forma de transferencia de ingresos reales, comparable a las subvenciones de los alimentos o los salarios de APT.

En todo caso, los planes de distribución de alimentos de socorro en gran escala deben ser objeto de una estrecha vigilancia para garantizar la correcta orientación de la ayuda y evitar que la sistemática monetización paralela provoque importantes efectos de distorsión en los mercados. Estos efectos se observaron, por ejemplo, en la región Ogaden, en Etiopía, en 1992 y 1993, cuando, debido a la distribución masiva y excesiva de suministros alimentarios de socorro, el precio de los cereales descendió, situándose en 20 ETB por quintal (birr etíope por 100 kilogramos de cereal), mientras que en las zonas productoras y con excedentes de suministros del país el precio era de 100 ETB por quintal y los costos del transporte hacia la región de Ogaden ascendían a160 ETB por quintal (GTZ, 1993, obra citada).

En general, la asistencia alimentaria de urgencia tiene la ventaja de garantizar el acceso directo a los alimentos. La eficacia de las operaciones de socorro en casos de desastre depende principalmente de la puntualidad con que se entregue la ayuda y de la adecuación del volumen de los suministros a las necesidades, lo que exige un mecanismo institucional que identifique a las personas necesitadas y distribuya directamente los productos alimentarios básicos de socorro. También en este caso, los gastos administrativos generales necesarios para garantizar una orientación eficaz de la ayuda han de juzgarse teniendo en cuenta los costos implícitos de las fugas hacia otras personas no previstas entre los beneficiarios.

2) Programas de alimentación complementaria/especial

Los programas de alimentación especial se han aplicado en muchos países en desarrollo. Estos programas son más eficaces cuando se dirigen a personas sumamente vulnerables, como los niños, las mujeres embarazadas, las madres lactantes, las personas de edad y los enfermos.

En general, los programas de alimentación especial tienen grandes exigencias administrativas por lo que se refiere a la selección y atención de las personas beneficiarias, y para obtener buenos resultados requieren un cierto nivel de infraestructura y apoyo logístico. Con frecuencia se utilizan como red de distribución a instituciones como los centros sanitarios y las escuelas. A veces, hay que establecer centros de alimentación o distribución de alimentos especiales. Los alimentos pueden distribuirse en forma de raciones para llevar a casa o suministrarse ya preparados para que se consuman en el lugar. En este caso, los costos administrativos aumentarán en términos relativos pero se reducirán las fugas hacia otras personas en cuanto disminuyan las posibilidades de que los beneficiarios compartan o vendan los alimentos recibidos. Una evaluación de los programas de alimentación complementaria en cinco países reveló que, cuando la alimentación se realizaba en el mismo lugar de distribución, las madres señalaban que el 79-80 por ciento de los niños comían la ración, frente al 50 por ciento de los programas que preveían que los beneficiarios llevaran los alimentos al hogar. Un proyecto mostró que el aumento del peso en relación a la edad de los niños en edad preescolar que participaban en programas en que la alimentación se realizaba en el mismo lugar de distribución era mucho mayor que el de los niños que participaban en programas de alimentación que preveían que los alimentos se llevaran al hogar (FAO, 1988, obra citada).

Sin embargo, si el hogar en su conjunto se halla en situación de pobreza y expuesto a la inseguridad alimentaria, se pueden aceptar y considerar conveniente el hecho de que se produzcan algunas fugas, en cuanto el programa además contribuirá a mejorar el estado nutricional de otros miembros de la familia y aumentará el ingreso familiar. Los programas de alimentación tienen también otros posibles efectos beneficiosos. Los programas de alimentación escolar pueden representar un canal eficaz para distribuir alimentos a los niños de familias de bajos ingresos y un incentivo para que estas familias envíen a sus hijos a la escuela. Ello puede contribuir a aumentar el número de matrículas escolares y la asistencia a clases de los niños en edad escolar. Desde luego, la eficacia y eficiencia de estos programas disminuirán si la mayoría de los escolares proviene de familias que disfrutan de una situación económica relativamente acomodada, si las familias más pobres no envían a sus hijos a la escuela o si son los niños en edad preescolar quienes tienen carencias nutricionales específicas. En este último caso, tal vez los centros sanitarios o los centros especiales de atención maternoinfantil sean el canal adecuado para prestar asistencia a los grupos beneficiarios.

En la Figura 5.7 se muestran de manera resumida las repercusiones de las medidas de política alimentaria examinadas en las secciones precedentes. La figura se basa en el marco de los vínculos macroeconómicos, mesoeconómicos y microeconómicos presentado en la sección 2 del Capítulo 4 (Figura 4.1). Sin embargo, contrariamente a ese modelo, en éste los elementos mesoeconómicos (mercados de alimentos, insumos de producción, crédito, trabajo y la infraestructura social y económica) no se refieren a los mercados globales ni a las condiciones infraestructurales generales, sino a los elementos diferenciados (mercados, instituciones y servicios especiales) que sirven a los grupos beneficiarios de las medidas normativas. El mercado alimentario global se incluye en la representación como un elemento adicional (recuadro oval), con respecto al cual los mercados diferenciados (por ejemplo, los mercados locales o limitados de alimentos como las tiendas de precio razonable o los puntos de venta a los titulares de cupones para alimentos) no constituyen sino uno de los componentes.

Figura. 5.7: Marco de vínculos meso y microeconómicos de las medidas de política alimentaria*)

*) Las cifras de los recuadros ovales se refieren a la categoría de medidas de política selectivas (recuadros superiores). Los números entre paréntesis indican un vínculo indirecto o menos importante con la política respectiva.

La figura muestra los vínculos principales del sistema alimentario con las principales líneas de repercusión de las políticas alimentarias en los factores de la oferta y la demanda que determinan el derecho a los alimentos de los hogares de los grupos pobres y vulnerables. En los siguientes párrafos se resumen los efectos y las principales líneas de repercusión. Para mayor información, consúltense las secciones anteriores.

1) Las medidas del lado de la oferta examinadas en el Capítulo 2 (políticas de producción agrícola/alimentaria, fijación de precios, constitución de reservas e importación) influyen en los suministros alimentarios globales, es decir, en el volumen de la producción, las existencias y las importaciones alimentarias nacionales. Los suministros alimentarios globales determinan la disponibilidad de alimentos en los mercados (suministros de los mercados) y la disponibilidad de alimentos para las transferencias (de APT y directas) a los grupos beneficiarios. Los alimentos para las transferencias pueden conseguirse mediante compras locales efectuadas por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, o proceder de los envíos de ayuda alimentaria. Los envíos de ayuda alimentaria procedentes del extranjero (importaciones de alimentos en condiciones de favor) se incluyen en los suministros alimentarios globales.

2) La demanda efectiva de alimentos de los hogares y la demanda institucional se vinculan con los suministros alimentarios globales como factores de la demanda. Esto destaca la importancia de la demanda efectiva del mercado (demanda familiar e institucional) como condición previa para mantener un cierto nivel de producción comercial nacional.

3) Las medidas selectivas de apoyo a la producción (1) se vinculan con los elementos del ingreso familiar, los suministros alimentarios globales (producción de alimentos comercializados por grupos de pequeños agricultores beneficiarios) y la producción de subsistencia, por medio de los mercados diferenciados de alimentos, insumos y/o crédito. El aumento del ingreso de los hogares (provocado por el incremento de los ingresos de las ventas de la producción comercializada de los pequeños agricultores) determina un aumento de la demanda familiar de alimentos y, por tanto, del acceso a los mercados de alimentos, mientras que el incremento de la producción de subsistencia de los grupos beneficiarios provoca aumentos directos de los suministros alimentarios familiares.

4) Los programas de obras públicas (2) influyen directamente en el mercado del trabajo. Contribuyen a elevar los ingresos en efectivo de las familias o, en el caso de APT, los suministros alimentarios de los hogares. Al mejorar la base de producción, los activos creados por los programas de obras públicas pueden contribuir también a aumentar la producción alimentaria nacional y los suministros alimentarios globales (efectos indirectos en los suministros alimentarios globales).

5) Las subvenciones selectivas de los alimentos (3) influyen directamente en (los precios de) el mercado diferenciado de alimentos. Unos precios más bajos de los alimentos aumentarán el ingreso real de los hogares del grupo beneficiario y, a su vez, la demanda familiar efectiva de alimentos de los grupos beneficiarios.

6) Cualquier tipo de intervención selectiva (1,2,3,4) requiere una infraestructura especial para establecer y administrar los mercados diferenciados y garantizar que la intervención beneficie realmente a los grupos escogidos.

7) En el caso de las transferencias directas de alimentos (4), esta infraestructura, por ejemplo, esta formada por las instituciones que se encargan de las compras locales y la recepción de los suministros de ayuda alimentaria externa (indicadas con la flecha de la demanda institucional), y que distribuyen las raciones de alimentos (suministros institucionales) a los beneficiarios. Las transferencias directas de alimentos aumentan directamente los suministros alimentarios familiares de los grupos beneficiarios.

8) Las líneas discontinuas que unen las transferencias ajenas al mercado con los elementos del mercado de alimentos, muestran los efectos de la monetización paralela en el mercado de alimentos (factor de la oferta) y en el ingreso real de los hogares. Los suministros ajenos al mercado también tienen efectos indirectos en la demanda de alimentos de los hogares cuando, como consecuencia de las raciones de alimentos recibidas o del aumento de la producción de subsistencia, los hogares reducen su demanda efectiva de alimentos en el mercado (factor de la demanda).

Actividades relacionadas con el Capítulo 5

Introducción

1. Las actividades que se proponen a continuación deben referirse a un país específico. De acuerdo con los datos de que se disponga, puede tratarse del país en que se celebra el curso o del país de origen de los participantes.

2. Las actividades 2 y 3 pueden considerarse como elementos específicos e importantes de una estrategia general en materia de seguridad alimentaria, y se describen detalladamente.

Actividad 1 - Descripción general de una estrategia de seguridad alimentaria de un país, que tenga en cuenta las consecuencias de las políticas de ajuste en la seguridad alimentaria nacional y familiar general

Esta actividad se relaciona estrechamente con la actividad 2 del Capítulo 4, en la que se examinó la repercusión de las políticas de ajuste en la seguridad alimentaria. Al describir la estrategia de seguridad alimentaria de un país se deben tener en cuenta los siguientes elementos examinados en el Capítulo 5:

• Evaluación de la estructura general característica de los déficit alimentarios en el país objeto de examen (remítase al Anexo 1, sección 1 y al Capítulo 5, sección 1).
• Las medidas del lado de la oferta (Capítulo 5, sección 2).
• Las medidas para mejorar el acceso a los alimentos, de acuerdo con la situación de los grupos más vulnerables identificados en el país (Capítulo 5, sección 3);

1. En primer lugar, se deberá completar la Tabla A-5 que figura en la página siguiente, donde se enumeran los factores determinantes de las necesidades de existencias reguladoras/reservas con fines de seguridad alimentaria, valiéndose del siguiente sistema de calificación para indicar el grado de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y las consecuencias para las necesidades de existencias alimentarias:

• Consecuencias para la seguridad alimentaria, argumento en contra de la necesidad de existencias reguladoras/reservas con fines de seguridad alimentaria

++++, muy graves, ++ graves, + moderadamente positivas

• Vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, argumento en favor de la necesidad de existencias reguladoras/reservas con fines de seguridad alimentaria

- - - muy acentuada, - -acentuada, - moderadamente acentuada

o no aplicable o indeterminada

3. Si se necesitasen las existencias alimentarias públicas y fuese recomendable acumularlas, avance una propuesta para el establecimiento de dichas existencias, teniendo en cuenta las siguientes cuestiones:

• finalidad principal (intervención en el mercado, reserva alimentaria de urgencia)


• número de personas que se han de incluir


• el tiempo que hay que cubrir (de acuerdo, por ejemplo, con el retraso de las importaciones alimentarias)


• riesgo de agotamiento total de las existencias


• costos de almacenamiento (inversiones y costos de operación)


• recursos financieros

Tabla 5A: Factores determinantes de las necesidades de existencias reguladoras y/o reservas con fines de seguridad alimentaria

Actividad 5-3 - Diseño de medidas de política encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria de los hogares de determinados grupos vulnerables

Elija uno o más grupos vulnerables del país en cuestión (por ejemplo, como se identifican en la actividad 1 del módulo 1) y elabore una propuesta detallada de medidas normativas destinadas específicamente a mejorar la situación de la seguridad alimentaria de los grupos escogidos.

Basándose en la Figura 5.7 del Capítulo 5, trace las líneas de repercusión de las medidas normativas propuestas hasta llegar a los factores que determinan los derechos a los alimentos de los hogares de los grupos beneficiarios, y explique la índole y magnitud de sus efectos en los diferentes elementos.