2. Ayuda alimentaria y seguridad alimentaria

2.1 Características generales

La ayuda alimentaria es la forma más conocida de asistencia externa destinada específicamente, por su propia índole y sus objetivos, a aumentar la seguridad alimentaria. En un sentido amplio, la ayuda alimentaria puede considerase como una transferencia de recursos en forma de alimentos a los beneficiarios, transferencia que se hace en condiciones favorables, es decir, en condiciones mejores que las del mercado. Puede tratarse de transferencias internas de alimentos, como se expuso en el Capítulo 5, o de transferencias internacionales de donantes a los países beneficiarios en condiciones mejores que las ofrecidas por el mercado; es decir, suministros alimentarios a título de donación, a precios reducidos o en condiciones de crédito favorables. La terminología de la ayuda alimentaria no siempre es muy precisa. Por motivos de claridad, en este manual se utiliza el término de ayuda alimentaria sólo si ésta supone algún tipo de transferencia de recursos externos, generalmente (pero no necesariamente) en especie (en forma de productos alimentarios básicos), destinada a suministrar alimentos directamente a los beneficiarios de los países receptores o a los gobiernos para contribuir a la seguridad alimentaria o a otros objetivos del desarrollo

Al comienzo, la ayuda alimentaria era predominantemente un instrumento para la colocación de excedentes. El tipo y volumen de estos excedentes venían determinados en gran parte por la situación de los países productores con excedentes de alimentos, en especial de América del Norte después de la segunda guerra mundial y, posteriormente, también de Europa occidental. Aunque hasta ahora la disponibilidad de excedentes sigue siendo un importante factor determinante en las transacciones de la ayuda alimentaria, en los últimos 40 años el enfoque de la ayuda alimentaria se ha modificado profundamente (véase el Recuadro 6.1). Los conceptos se han ampliado y se han perfeccionado en diferentes aspectos, entre ellos:

• orientación más acentuada hacia las necesidades de los países receptores;


• compromisos vinculantes de los países donantes;


• ayuda alimentaria multilateral;


• ayuda alimentaria como fuente de desarrollo;


• compras locales y transacciones triangulares.

En el Cuadro 6.1 aparecen algunos datos y características claves de las corrientes de ayuda alimentaria en el mundo en el período 1991-1995. Desde una perspectiva mundial, el volumen total de envíos de ayuda alimentaria alcanzó el nivel sin precedentes de casi 17 millones de toneladas en 1993, pero, a partir de entonces, disminuyó considerablemente (situándose en 12,6 millones de toneladas en 1995 y en 9,5 millones de toneladas en 1995) y, según las previsiones, seguirá disminuyendo. Las causas de esta situación se han de hallar principalmente en la disminución de los excedentes de los principales países donantes, la disminución de las existencias cerealeras mundiales y el aumento considerable de los precios del mercado mundial de cereales. La reducción de los envíos de ayuda alimentaria afectó en particular a los países y los estados recién independizados (ex Unión Soviética) de Europa oriental, que en 1993 habían sido los principales beneficiarios (40 por ciento), pero también, aunque en menor grado, a los otros grupos de países. Los países del África subsahariana pertenecientes al grupo de países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA) son los principales receptores de ayuda alimentaria. Dentro de los diferentes grupos, se observan grandes variaciones entre un país y otro. En algunos países la ayuda alimentaria representó el 100 por ciento de las importaciones de cereales, como por ejemplo en Etiopía durante los años 1991 a 1993, cuando no se registraron importaciones comerciales de cereales y la ayuda alimentaria contribuyó con alrededor del 10 por ciento de los suministros totales de cereales (GTZ. 1993).

Los principales donantes de ayuda alimentaria son los Estados Unidos, la Unión Europea (la Comisión y los estados miembros) y el PMA (que cumple la función de principal canal multilateral de ayuda alimentaria entre los donantes y los países receptores).

En el Cuadro 6.1 se facilitan más datos sobre algunos rasgos salientes de las corrientes totales de ayuda alimentaria por región, finalidad y grupo de productos básicos.

Cuadro 6.1: Datos claves sobre las corrientes mundiales de ayuda alimentaria 1991-1995

De acuerdo con la finalidad a que se destine, la ayuda alimentaria se clasifica en tres categorías principales:

• ayuda alimentaria mediante programas o ayuda alimentaria no destinada a proyectos;


• ayuda alimentaria de socorro;


• ayuda alimentaria para proyectos.

En general, se puede afirmar que la reducción de los envíos de ayuda alimentaria afecta gravemente y en varios aspectos la situación de la seguridad alimentaria de los países que dependen de esta ayuda. Para compensar el descenso de los envíos de ayuda alimentaria, se han de incrementar las importaciones comerciales que tienen precios considerablemente más altos, lo que empeorará la situación de la balanza de pagos y determinará una disminución de los suministros alimentarios y un aumento de los precios del mercado. Además, se dispondrá de menos alimentos para prestar apoyo a grupos vulnerables específicos.

2.2 Ayuda alimentaria mediante programas

La ayuda alimentaria, mediante programas o no destinada a proyectos, no se dirige a personas o grupos beneficiarios específicos, sino que se entrega a los gobiernos de los países receptores a título de préstamo o donación. En general, este tipo de ayuda se destina a la venta en los mercados internos, pero también puede utilizarse para reforzar la seguridad alimentaria o las existencias alimentarias reguladoras. Su finalidad principal es prestar apoyo presupuestario y de balanza de pagos.

La ayuda alimentaria mediante programas presta apoyo a la balanza de pagos en la medida en que reemplaza a las importaciones comerciales de alimentos que el país receptor tendría que realizar de no haber mediado dicha ayuda. El "componente de ayuda" o la magnitud del apoyo a la balanza de pagos, depende de las condiciones en que se presta la ayuda alimentaria mediante programas. Estas condiciones varían considerablemente entre los donantes y los países receptores y a veces incluso entre diferentes envíos del mismo donante al mismo país receptor. En el siguiente cuadro se facilitan algunos ejemplos de las condiciones características y de sus consecuencias en la magnitud del apoyo a la balanza de pagos.

Cuadro 6.2: Condiciones de la ayuda alimentaria mediante programas y apoyo a la balanza de pagos

En general, la ayuda mediante programas se monetiza, es decir, se vende en el mercado local a precios oficiales del mercado o a precios subvencionados. En este último caso, la ayuda alimentaria mediante programas constituye un importante recurso para los planes de subvención selectiva (o general) de alimentos (véase la sección 3.3 del Capítulo 5).

El componente de apoyo presupuestario de la ayuda alimentaria mediante programas depende principalmente de la reglamentación relativa al empleo de los ingresos de las ventas. En el Cuadro 6.3 figuran algunas reglamentaciones características y sus correspondientes efectos presupuestarios. En general, se puede afirmar que la ayuda alimentaria mediante programas (al igual que cualquier tipo de ayuda en productos) tiene efectos positivos para el presupuesto del estado en la medida en que el ingreso por ventas producto de la monetización se utiliza para fines que, en ausencia de dichos fondos, el estado habría tenido que financiar con sus propios recursos presupuestarios.

Cuadro 6.3: Reglamentaciones relativas al empleo de los ingresos de las ventas y sus efectos en el presupuesto

La eficacia de la ayuda alimentaria mediante programas en el logro de los objetivos de la seguridad alimentaria depende de las condiciones en que se presta dicha ayuda y de la situación del país receptor, en particular de los tipos de déficit alimentarios existentes. En la sección 2.5 del presente capítulo se volverá a hablar de esta cuestión. La ayuda alimentaria mediante programas también puede contribuir de manera importante a los esfuerzos por estabilizar los suministros alimentarios en países y situaciones caracterizados por variaciones acentuadas de la producción y la oferta.

2.3 Ayuda alimentaria de socorro

La ayuda alimentaria de socorro se entrega a título de donación y se distribuye a los beneficiarios para hacer frente a graves carencias alimentarias causadas por desastres naturales o provocados por el hombre. En 1993, representó el 26 por ciento de todos los envíos de ayuda alimentaria y cumple una función particularmente importante en el África subsahariana, que recibió dos tercios aproximadamente del total de los envíos de ayuda alimentaria de socorro.

En general, la distribución de los alimentos de socorro a los grupos beneficiarios se realiza por conducto de canales especiales, cuyo establecimiento plantea exigencias infraestructurales, logísticas y administrativas complementarias relativamente elevadas. Cuando se producen situaciones de urgencia, se deben movilizar los recursos necesarios para la asistencia de socorro y establecer las estructuras para la distribución de la ayuda a fin de atender oportunamente a las poblaciones afectadas. Estas metas plantean siempre problemas y resultan particularmente difíciles de lograr si, como ocurre a menudo, las personas afectadas viven en zonas remotas e inaccesibles.

Por su propia índole, las urgencias son la mayoría de las veces imprevisibles. No obstante, una vez producidas, se pueden adoptar algunas medidas para mitigar sus posibles efectos devastadores. Entre estas medidas figuran la evaluación de la vulnerabilidad, los sistemas de alerta temprana, las reservas con fines de seguridad alimentaria en lugares estratégicos, y un marco institucional (en el que participen, entre otros, las instituciones estatales, las organizaciones de asistencia externa y multilateral y las ONG) para intervenir con rapidez y economía de medios en todos los niveles (véase también el Recuadro 6.2). Debido a las limitadas capacidades locales para hacer frente a las urgencias, a menudo se necesitará la ayuda externa en forma de alimentos, otros materiales y apoyo financiero para organizar los programas de socorro.

La asistencia en casos de socorro puede considerarse eficaz si se orienta por tipo de producto, cantidad y tiempo, en función de las necesidades. Sin embargo, debido a los problemas que plantean las operaciones de socorro imprevistas y en gran escala, suele ocurrir que la orientación no se logre sino parcialmente. Para evitar la dependencia de la ayuda y graves distorsiones de la producción y los sistemas de comercialización alimentarios locales, es indispensable suprimir progresivamente el socorro alimentario una vez superada la urgencia.

2.4 Ayuda alimentaria para proyectos

La ayuda alimentaria para proyectos no difiere de la ayuda de socorro en cuanto se presta a título de donación en apoyo de determinados objetivos del desarrollo y grupos beneficiarios. Los proyectos de APT y los programas de alimentación especial (examinados en el Capítulo 5, sección 3) constituyen ejemplos clásicos de ayuda alimentaria para proyectos. La diferencia entre la ayuda para proyectos y otros tipos de ayuda alimentaria no siempre es muy clara. La ayuda alimentaria para proyectos puede utilizarse con fines de socorro (por ejemplo, en proyectos de APT o de alimentación para grupos vulnerables), la ayuda alimentaria mediante programas o la ayuda de socorro pueden utilizarse con fines de seguridad alimentaria (por ejemplo, para constituir reservas de seguridad alimentaria), o los fondos de contrapartida generados por la monetización de la ayuda alimentaria mediante programas pueden asignarse a proyectos específicos. También es posible monetizar una parte de las entregas de la ayuda alimentaria para proyectos con objeto de generar fondos para sufragar los costos de distribución interna de la organización del proyecto o las aportaciones financieras complementarias necesarias para su ejecución. En este último caso, la diferencia entre ayuda alimentaria mediante programas y ayuda alimentaria para proyectos se limita en gran parte al hecho de que la ayuda alimentaria no se entrega directamente al gobierno sino al organismo de ejecución del proyecto, que puede ser una organización nacional o internacional, gubernamental o no gubernamental.

2.5 El papel de las intervenciones de ayuda alimentaria en el alivio de la inseguridad alimentaria

La función principal de la ayuda en alimentos consiste en aliviar la inseguridad alimentaria provocada por déficit alimentarios temporales o estructurales. La elección de la forma adecuada de ayuda alimentaria depende en gran parte de la índole y las causas de los déficit alimentarios existentes. Los déficit alimentarios pueden afectar a la totalidad de un país, a una zona propensa a la sequía o víctima de un desastre, o a un grupo vulnerable particular de la población, y pueden ser provocados por factores de la demanda o de la oferta (por ejemplo, ingresos insuficientes o déficit de la producción y el suministro alimentario).

Para analizar el papel de las intervenciones de ayuda alimentaria en el alivio de la inseguridad alimentaria, se debe precisar el tipo de déficit alimentario existente. La principal distinción que ha de hacerse es entre déficit de los suministros/importaciones del mercado y déficit de la demanda efectiva (para mayor información, véase la tipología de los déficit alimentarios en el Anexo 1, sección 2).

En la Figura 6.1 se muestra la situación del déficit alimentario global general de un país, compuesto por el déficit de los suministros/importaciones del mercado (C-B) y el déficit de la demanda global (D-C). La figura se refiere a una economía abierta, y p indica el nivel de precios del mercado mundial (precios en frontera en unidades monetarias locales; para una explicación, véase el Anexo 2B).

Figura 6.1: Déficit alimentario y posibilidades de intervenciones de ayuda alimentaria

Explicación de la Figura 6.1:

B-A: Déficit de la oferta/importaciones del mercado: necesidad de importaciones comerciales o (si un país carece de divisas) necesidad/posibilidad de monetización de la ayuda alimentaria mediante programas para restablecer el equilibrio entre los suministros internos y la demanda efectiva.

R-B: Déficit de la demanda: necesidad/posibilidad de utilización de la ayuda alimentaria para proyectos y/o de la ayuda de socorro para distribuirse selectivamente entre las personas que carecen de poder adquisitivo para expresar sus necesidades alimentarias como demanda efectiva.

R-A: Déficit alimentario (estructural) global total: necesidades que han de cubrirse con importaciones (importaciones comerciales, ayuda alimentaria mediante programas para monetizarse y ayuda alimentaria para proyectos/de socorro de acuerdo con la proporción de los subdéficit) para satisfacer las necesidades totales y lograr la seguridad alimentaria.

El déficit de la oferta/importaciones del mercado (B-A) determina las posibilidades de utilización de la ayuda alimentaria mediante programas en la medida en que los envíos de este tipo de ayuda reemplazan a las importaciones comerciales de alimentos. Esta sustitución es recomendable o necesaria cuando un país no dispone de suficientes divisas. En este caso, la ayuda alimentaria mediante programas cumple principalmente una función de apoyo a la necesidad de divisas. Cuando la demanda efectiva de alimentos supera la producción y los suministros del mercado interno, las importaciones de (ayuda en) alimentos pueden monetizarse hasta alcanzar el importe del déficit existente sin correr el riesgo de crear distorsiones y desincentivos en la producción interna de alimentos, pero sólo si se cumplen dos condiciones:

1) Las importaciones comerciales de alimentos y la ayuda alimentaria mediante programas, consideradas en conjunto, no deben superar el déficit existente de la oferta/importaciones del mercado. Esta condición pone de manifiesto el problema y la necesidad de evaluar atentamente los "Requisitos Usuales de Mercadeo" (RUM) fijados por los donantes en los acuerdos de ayuda alimentaria con los países receptores. Los RUM se establecen con objeto de garantizar que los países mantengan un determinado nivel de importaciones comerciales cuando reciben ayuda alimentaria.

2) La ayuda alimentaria mediante programas que se monetiza y canaliza hacia el mercado de alimentos no debe venderse a precios dumping y, por consiguiente, debe evitar que los precios del mercado local desciendan por debajo de niveles de precios "razonables". Según la situación, los niveles de precios razonables vienen determinados por los costos de la producción regional y/o los precios sombra del mercado mundial.

Estos efectos desincentivadores también pueden producirse si el gobierno del país receptor, gracias a la abundancia de suministros de ayuda alimentaria, decide mantener los precios al productor de los alimentos artificialmente bajos y/o desatender al sector agrícola y alimentario en su conjunto (desincentivo de política de la ayuda alimentaria).

2.5.2 Ayuda alimentaria para proyectos y ayuda alimentaria de socorro para aliviar los déficit de la demanda

El déficit de la demanda (R-B) se produce porque las personas carecen de ingresos suficientes, y por tanto de poder adquisitivo, para expresar sus necesidades alimentarias esenciales como demanda efectiva del mercado. Como se vio en el Capítulo 5, esta situación exige fundamentalmente enfoques selectivos en materia de generación de empleo e ingresos en favor de los grupos pobres y vulnerables, y/o transferencias directas de alimentos; es decir, ámbitos de acción característicos de la ayuda alimentaria de socorro y para proyectos.

Aunque la ayuda alimentaria de socorro y la ayuda para proyectos deberían cubrir los déficit alimentarios de los hogares expuestos a la inseguridad alimentaria, la venta de las raciones de socorro y de APT es un fenómeno muy frecuente entre los beneficiarios. Esta práctica puede indicar una mala orientación de la ayuda. Sin embargo, hay muchos otros motivos que explican este comportamiento, por ejemplo, la necesidad de disponer inmediatamente de dinero en efectivo o la necesidad de comprar otros tipos de alimentos básicos o la preferencia por otros productos (véase el Recuadro 6.3). Estos factores pueden impulsar a los beneficiarios a vender una parte de las raciones recibidas, no obstante que las necesidades alimentarias de sus hogares queden parcialmente insatisfechas.

En zonas en que se desarrollan operaciones de socorro o de APT en gran escala, la monetización paralela de las raciones por los beneficiarios puede aumentar considerablemente los suministros del mercado local, con consecuencias importantes para la estructura y los precios de dicho mercado (véase las líneas discontinuas en la Figura 5.7, Capítulo 5). Estos efectos han de tenerse en cuenta cuando se planifican las operaciones de ayuda alimentaria y han de seguirse de cerca durante la ejecución para impedir que se produzcan importantes distorsiones del mercado. La monetización paralela de la ayuda de socorro y para proyectos también ha de tenerse en cuenta al evaluar las posibilidades de utilización de la ayuda mediante programas. Como la monetización paralela determina un aumento de los suministros del mercado, las posibilidades del mercado de absorber la ayuda mediante programas monetizada oficialmente se reduce en consecuencia.

2.5.3 Ayuda alimentaria para estabilizar los suministros y evitar escaseces alimentarias temporales

La ayuda alimentaria puede desempeñar un papel importante no sólo en aliviar los déficit alimentarios existentes, sino en prevenir escaseces alimentarias temporales. Entre los principales enfoques para reducir el riesgo de escaseces alimentarias temporales que conlleva la inestabilidad de los suministros, figuran la alerta temprana y el mecanismo de intervención inmediata, la programación multianual y/o las contribuciones de la ayuda alimentaria a las existencias reguladoras y las reservas de urgencia con fines de seguridad alimentaria (a este respecto, véase la sección 2.2.2 del Capítulo 5). En principio, estas medidas son válidas para todos los tipos de suministros de ayuda alimentaria: mediante programas, de socorro y para proyectos.

2.5.4 Compras locales para compensar los déficit de la demanda

La experiencia ha demostrado que incluso en los países con déficit alimentarios estructurales, suelen haber regiones y períodos con excedentes de producción y potencialidades de producción no utilizadas o subutilizadas. A menudo los excedentes del mercado y los déficit alimentarios relacionados con la pobreza aparecen juntos, y las potencialidades de producción existentes permanecen inutilizadas si, debido a la pobreza generalizada, la demanda efectiva es débil. En el Anexo 1 se examina pormenorizadamente esta coincidencia entre excedentes de mercado y déficit alimentario. La percepción de que a menudo los déficit alimentarios se asocian con la pobreza y la insuficiencia de la demanda efectiva, ofrece una justificación para las compras locales de los productos básicos de la ayuda alimentaria en los países receptores: las compras locales compensan la insuficiencia de la demanda efectiva de los grupos pobres y vulnerables (véase la Figura 2.6).

En comparación con la solución tradicional de enviar suministros de ayuda alimentaria del exterior, las compras locales de los productos básicos de la ayuda alimentaria ofrecen varias ventajas importantes (GTZ, obra citada).

• En compensación por la insuficiente demanda efectiva de las personas pobres, las compras locales fomentan la producción alimentaria local y, por tanto, contribuyen a reducir los déficit de la producción y la oferta existentes.
• El incremento de la producción implica un aumento del empleo y el ingreso agrícola en los países receptores, lo que contribuye a mejorar los factores de la demanda que afectan la seguridad alimentaria.
• Teniendo en cuenta los costos del transporte de los productos básicos (de la ayuda) importados, muchas veces las compras locales resultan más eficaces en función de los costos que las importaciones de ayuda alimentaria, siempre que no haya distorsiones importantes del tipo de cambio (véase el ejemplo del Recuadro 6.4).
• Las compras locales potencian los mercados y la comercialización de los alimentos locales, en lugar de producir los efectos desincentivadores y las distorsiones del mercado asociados a las importaciones de alimentos en condiciones favorables.
• Las compras locales ayudan a evitar los frecuentes problemas de retraso e inconstancia de las entregas de los suministros alimentarios externos.
• Las compras locales de productos alimentarios para las actividades de socorro y APT se ajustan a los hábitos de consumo imperantes, y evitan el riesgo de provocar cambios en el régimen alimenticio local, lo que puede tener consecuencias adversas para la salud, la producción local de alimentos y la balanza comercial (una vez que las personas se acostumbran a consumir alimentos extraños a sus hábitos, es posible que la demanda de alimentos producidos en el lugar descienda y que, en adelante, se tenga que recurrir a las importaciones comerciales de alimentos).

Adaptado de: M. Metz, Food Aid: Transfer of Food Surpluses Versus Local Purchases in Developing Countries, Economics Vol. 24, Tübingen 1981.

A pesar de las sorpredentes ventajas de las compras locales desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y el desarrollo, hay dos factores importantes que limitan las posibilidades de utilización de las operaciones de compra local:

1) Las potencialidades de las compras locales vienen determinadas por los excedentes de que dispone un país o una región que puedan ser absorbidos por las compras locales sin causar trastornos en el mercado alimentario local. Para evaluar estas potencialidades se requiere una atenta vigilancia del mercado y los precios, a fin de evitar que se produzcan graves distorsiones del mercado en el caso que las compras locales superasen los suministros disponibles del mercado. Sin embargo, se puede suponer con cierto fundamento que repetidas operaciones de compra local en la misma zona pueden ampliar gradualmente estas potencialidades (expansión de la producción para el mercado local provocada por la demanda).

Una solución alternativa ampliamente aplicada, que incluye la mayor parte de las ventajas de las compras locales mencionadas arriba, consiste en las así llamadas transacciones triangulares o trilaterales, específicamente en el caso que participen países vecinos o países pertenecientes a una misma región. Las transacciones triangulares funcionan de acuerdo con el siguiente principio:

2) Las necesidades de financiamiento para las compras locales. Mientras que los envíos de ayuda alimentaria procedentes de países productores con excedentes a menudo complementan otros tipos de ayudas para el desarrollo, las compras locales requieren recursos financieros adicionales y específicamente asignados. Esta exigencia puede limitar las posibilidades de utilización de las compras locales.

A pesar de estas limitaciones, en los últimos años la proporción de ayuda alimentaria comprada en los países en desarrollo ha aumentado considerablemente, alcanzando en 1995 el 16,3 por ciento de todos los envíos de ayuda alimentaria (véase el Cuadro 6.1). Aproximadamente el 70 por ciento de los productos básicos se compraron en países terceros mediante transacciones triangulares o trilaterales y el 30 por ciento mediante compras locales en el mismo país receptor.

Para evaluar la eficacia de las intervenciones de ayuda alimentaria por lo que se refiere al aumento de la seguridad alimentaria, se han de tener en cuenta varios aspectos, concretamente:

• Los objetivos de las intervenciones de ayuda alimentaria: mejora de la seguridad alimentaria (aliviar situaciones graves de escaseces alimentarias, la inseguridad alimentaria transitoria y crónica), apoyo en materia de divisas, apoyo presupuestario, compatibilidad entre los objetivos de los donantes y del país receptor, distinción entre los objetivos a corto y a largo plazo.
• Los tipos de déficit alimentarios existentes (déficit de producción, oferta y/o demanda del mercado, escasez alimentaria latente, transitoria o crónica) que han de afrontar las intervenciones de ayuda alimentaria.
• Las políticas alimentarias y del sector agrícola del país receptor y la importancia de la ayuda alimentaria en las estrategias alimentarias y/o nutricionales nacionales, en el caso en que se hubieran definido.
• La utilización prevista y actual de las intervenciones de ayuda alimentaria (ayuda alimentaria de socorro, para proyectos, mediante programas, reservas con fines de seguridad alimentaria).
• En el caso de la ayuda de socorro y para proyectos: el nivel real de asistencia recibida por los grupos beneficiarios y la mejora de la situación alimentaria y nutricional de estos grupos.
• Los riesgos de efectos desincentivadores de la ayuda alimentaria provocados por distorsiones del sistema alimentario local (precios, mercados, producción, consumo) causadas, por ejemplo, por los efectos de la monetización oficial y paralela o cambios en las modalidades de consumo provocados por las intervenciones de ayuda alimentaria. Se debe distinguir entre efectos a corto y a largo plazo.
• Los costos de las intervenciones de ayuda alimentaria (incluidos los costos de las compras, los costos del transporte internacional, los costos del transporte y el almacenamiento interno, los costos administrativos y de gestión, las fugas hacia personas no previstas en el grupo beneficiario, etc.), en comparación con otras formas de compra y utilización de la ayuda alimentaria (por ejemplo, ayuda financiera para las importaciones comerciales, suministros tradicionales frente a compras locales o transacciones triangulares, distribución directa frente a canales de comercialización subvencionados o normales).
• Precisar hasta que punto los suministros de ayuda alimentaria representan recursos adicionales (considerando todos los componentes de costo que intervienen en las transacciones de ayuda alimentaria, véase más arriba), y hasta que punto la ayuda alimentaria compite por los recursos con otras formas de asistencia para el desarrollo.
• Precisar hasta que punto los suministros de ayuda alimentaria representan recursos adicionales (considerando todos los componentes de costo que intervienen en las transacciones de ayuda alimentaria, véase más arriba), y hasta que punto la ayuda alimentaria compite por los recursos con otras formas de asistencia para el desarrollo.
• Evaluación de la eficacia en función de los costos de las intervenciones de ayuda alimentaria para lograr la seguridad alimentaria en comparación y/o en asociación con otras formas de asistencia exterior y de transferencia de recursos externos, por ejemplo, asistencia financiera y técnica.

Desde la perspectiva del país receptor:

• formulación de un programa de seguridad alimentaria nacional e integración de la ayuda alimentaria en dicho programa;
• desarrollo de planes de preparación nacional, incluidos los sistemas de alerta temprana;
• fomento de la infraestructura institucional y material para el almacenamiento y distribución;
• utilización prioritaria de los fondos de contraparte con arreglo a los objetivos en materia de seguridad alimentaria;
• asignación de recursos locales complementarios a los proyectos de ayuda alimentaria (o incorporación de los componentes de ayuda alimentaria en los proyectos de desarrollo).

• programación multianual nacional de los compromisos de ayuda alimentaria, específicamente por lo que se refiere al suministro de ayuda alimentaria mediante programas y para proyectos;
• aplicación responsable de las reglamentaciones relativas a los "Requisitos Usuales de Mercadeo" en los acuerdos de ayuda alimentaria con los países receptores;
• intervención oportuna y coordinada para hacer frente a las escaseces alimentarias;
• asignación de fondos para las compras locales o las importaciones comerciales de alimentos;
• promoción de las transacciones triangulares;
• suministro de asistencia financiera y técnica complementaria.

3. Cooperación internacional para el desarrollo y seguridad alimentaria

3.1 Asistencia técnica

La asistencia técnica consiste en la transferencia de conocimientos técnicos y de materiales en apoyo al desarrollo económico y social. Contrariamente (y de manera complementaria) a la ayuda alimentaria, que tiene fundamentalmente una perspectiva a corto plazo para aliviar la inseguridad alimentaria transitoria, la asistencia técnica puede desempeñar un papel sumamente importante en la mitigación de las causas de la seguridad alimentaria transitoria y crónica, mediante el mejoramiento de la base para un desarrollo sostenible. Además, la asistencia técnica puede proporcionar valiosos recursos complementarios para los proyectos de ayuda alimentaria y hacerlos más eficaces.

La asistencia técnica con fines de seguridad alimentaria generalmente se considera un instrumento para acelerar el desarrollo agrícola e incrementar la producción alimentaria, por consiguiente, para hacer frente al lado de la oferta del sistema alimentario. Esto se refiere a las aportaciones de material y/o personal en casi todas las esferas del desarrollo agrícola y rural, desde la investigación, capacitación y extensión, hasta la elaboración, almacenamiento y comercialización, pasando por el suministro de insumos, el riego y la mecanización. En la sección 2 del Capítulo 5 se hace referencia a estos aspectos.

Teóricamente, la asistencia técnica externa contribuye con las políticas gubernamentales y las iniciativas locales cuando los conocimientos y/o capacidades técnicas de que se dispone son inadecuados e insuficientes, y representan una limitación importante para hacer frente a problemas específicos o aprovechar de manera más eficaz y eficiente las potencialidades existentes. En principio, esto es válido para todas las cuestiones enumeradas en el Cuadro 5.1 del Capítulo 5 y, específicamente, para las medidas que favorecen a los grupos vulnerables beneficiarios.

La asistencia técnica puede proceder de donantes bilaterales, multilaterales o privados y prestarse a título gratuito o a crédito, y puede canalizarse a través de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales a nivel central y local, o a través de organismos externos de ejecución. Un ejemplo de un nuevo enfoque con respecto a la asistencia técnica multilateral, destinado específicamente a aumentar la seguridad alimentaria mediante mejoramientos de la producción es el "Programa especial sobre producción de alimentos en apoyo de la seguridad alimentaria de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA)" de la FAO (véase Recuadro 6.5).

Dado que la seguridad alimentaria a largo plazo es un problema de crecimiento económico y mitigación de la pobreza, hay muchos otros enfoques de la asistencia técnica con consecuencias potencialmente positivas para la seguridad alimentaria. Se incluyen entre ellas a todas las medidas en apoyo de las políticas destinadas a promover el crecimiento con equidad. En el modelo de la sección 6 del Anexo 1 se ilustran los efectos esenciales de estas medidas en el caso que se apliquen acertadamente. Los enfoques centrados en la oferta determinarán un desplazamiento descendente hacia la derecha de la curva de la producción/oferta, mientras el crecimiento del ingreso y la mejora de la equidad se manifestará como un desplazamiento ascendente hacia la derecha de la función de demanda global. Como consecuencia de estos desplazamientos de las funciones de la oferta y la demanda, los déficit alimentarios existentes se reducirán y la seguridad alimentaria mejorará.

3.2 Asistencia financiera

La asistencia financiera internacional puede contribuir a mejorar la seguridad alimentaria en dos esferas:

1. financiamiento comercial para aliviar la inseguridad alimentaria transitoria;

2. operaciones de préstamos para promover el crecimiento económico con equidad, con atención especial a los enfoques destinados a reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria crónica.

1) Financiamiento externo para aliviar la inseguridad alimentaria transitoria

El financiamiento externo puede contribuir a aliviar la inseguridad alimentaria transitoria al garantizar la capacidad financiera para importar alimentos en los años en que un país resulte afectado por malas cosechas, haga frente a elevados precios internacionales de los alimentos o experimente una enorme reducción de ingresos en divisas.

En 1981, el FMI estableció junto con su servicio de financiamiento compensatorio (SFC) un plan para financiar las importaciones de cereales con la finalidad de ofrecer asistencia financiera a los países perjudicados por un exceso del costo de las importaciones de cereales (véase Recuadro 6.6). En el marco de este plan la compra de alimentos puede combinarse con otras importaciones alimentarias. Esto ofrece la posibilidad de ajustar las importaciones alimentarias al cambio de los volúmenes de alimentos necesarios para estabilizar los suministros alimentarios. Las facilidades de créditos para financiar las importaciones alimentarias probablemente sea una forma de estabilización de los suministros alimentarios más eficaz en función de los costos si se la compara con los costos que supone la constitución y el mantenimiento de existencias reguladoras con los mismos fines. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el financiamiento externo de las importaciones alimentarias, aunque en condiciones favorables, contribuye a aumentar el endeudamiento externo y representa fundamentalmente un crédito al consumo que deberá cubrirse con los ingresos futuros de exportación. Ello es válido específicamente para los créditos del FMI que, de acuerdo con la norma corriente, no están sujetos a la liberación de la deuda externa. La situación puede cambiar si los créditos se obtienen de donantes oficiales bilaterales.

En el marco de la Convención de Lomé, la Unión Europea ha establecido un sistema para la estabilización de los ingresos de exportación (STABEX), que ofrece ayuda financiera a título de donación a los países ACP (Países de Africa, el Caribe y el Pacífico miembros de la Convención de Lomé). Si un país miembro de ACP experimenta enormes pérdidas en sus ingresos de exportación, el servicio STABEX puede ayudar a mantener la capacidad de pago para financiar las importaciones comerciales de alimentos.

2) Financiamiento externo para reducir la inseguridad alimentaria crónica

Al suministrar los medios para realizar inversiones productivas e introducir cambios institucionales y normativos apropiados, los financiamientos externos pueden contribuir considerablemente a aliviar la inseguridad alimentaria crónica. La asistencia financiera puede ayudar a aliviar los déficit alimentarios del lado de la oferta y de la demanda: mediante el incremento de la producción alimentaria y de la demanda efectiva de los grupos pobres y vulnerables.

Del lado de la producción, la asistencia financiera cumple una función sumamente importante en todos los casos en que limitaciones financieras impiden aprovechar de manera más efectiva y eficaz el potencial de producción existente. En principio, esto se refiere a casi todas las medidas enumeradas en el Cuadro 5.1 del Capítulo 5, tecnología, personal, explotación de la tierra, infraestructura, suministro de insumos y comercialización. Este tipo de asistencia ofrece la base financiera para aplicar medidas de política en varias esferas, posiblemente junto con la asistencia técnica complementaria (véase la sección 2.1). En el Capítulo 5 se examinan los efectos de estos enfoques en relación con la Figuras 5.2 y 5.3: los suministros alimentarios aumentan y los precios de los alimentos bajan, por consiguiente los déficit alimentarios del lado de la oferta y de la demanda disminuyen.

La asistencia financiera también puede contribuir directamente a la disminución del déficit de la demanda, si se utiliza para financiar inversiones que aumenten los ingresos de los grupos pobres y vulnerables. Se debe dar prioridad a las medidas destinadas a aumentar la productividad y los ingresos de los pequeños agricultores y a generar y potenciar las oportunidades de empleo e ingresos en las zonas urbanas y rurales. La financiación externa también puede utilizarse para prestar apoyo a las medidas eficaces en función de los costos de asistencia selectiva, como las subvenciones o distribución de insumos de producción, servicios de salud y educación o programas alimentarios y nutricionales (por ejemplo, proyectos de APT, redes de seguridad social, programas de alimentación, véase la sección 3 del Capítulo 5). Entre tanto, estos enfoques constituyen elementos esenciales de los programas de ajuste.

En la medida en que la asistencia financiera no se preste a título de donación sino mediante créditos, las condiciones mencionadas arriba siguen siendo válidas; aunque los créditos externos pueden otorgarse en condiciones favorables, contribuyen a aumentar el endeudamiento y han de reembolsarse con los ingresos de las exportaciones futuras.

Las instituciones financieras internacionales como el FMI y el Banco Mundial, los donantes públicos bilaterales y los bancos comerciales privados constituyen las fuentes de financiación externas. Las condiciones de crédito en lo referente a los intereses y la amortización varían considerablemente de acuerdo con la fuente de crédito, el país y la finalidad de la financiación mediante el crédito. El FMI y el Banco Mundial cumplen un papel fundamental no sólo como fuentes de financiamiento externo, por ejemplo mediante operaciones de préstamos de ajuste estructural, sino también por su función de asesoramiento político y de intermediarios para la obtención de créditos de otras fuentes. Teóricamente las condiciones impuestas para los préstamos de ajuste deben sentar las bases para un crecimiento sostenible con equidad, a cambio del alivio de la inseguridad alimentaria crónica. Incluso en el caso de una eficacia total (hay algunas reservas a este respecto, véase la sección 9 del Capítulo 4), ello se puede lograr sólo si las causas de la inseguridad alimentaria se deben a limitaciones internas al desarrollo que pueden afrontarse mediante cambios normativos internos y con el apoyo de la asistencia externa.

4.1 Comercio internacional desequilibrado

El comercio internacional puede contribuir considerablemente a la seguridad alimentaria de los países y los hogares, y tiene consecuencias fundamentales para ambas. Las importaciones alimentarias pueden estabilizar y aumentar los suministros alimentarios, la importación de recursos productivos puede ayudar a incrementar la producción y los suministros alimentarios nacionales, la producción para la exportación genera empleo e ingresos para amplios sectores de la población y las divisas procedentes de las exportaciones refuerzan la capacidad de los países para comprar lo que necesitan en el mercado mundial. La importancia de las políticas comerciales para la seguridad alimentaria se reconoció en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y se consigna en el compromiso cuarto: "Nos esforzaremos por asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola y de comercio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de un sistema de comercio mundial justo y orientado al mercado". (Véase el Capítulo 6, sección 5).

En principio, de acuerdo con la teoría de las ventajas comparativas que se suele citar para demostrar los beneficios del comercio, el comercio internacional debe aumentar las oportunidades de desarrollo y el bienestar de todos los participantes. Sin embargo, al parecer algunos supuestos fundamentales de la teoría no se cumplen o verifican en la práctica. El comercio internacional se caracteriza por desequilibrios importantes y los beneficios del comercio no se distribuyen de manera equitativa. A continuación se destacan algunos aspectos importantes:

• Desde el final de la segunda guerra mundial, el volumen del comercio internacional (exportaciones) ha aumentado, pasando de 207 000 millones de dólares EE.UU. (1947) a 3,336 billones de dólares EE.UU. (1991). Este crecimiento se ha debido principalmente a los países industrializados que contribuyen con más del 70 por ciento de las exportaciones mundiales, mientras que la parte de las exportaciones mundiales correspondientes a los países en desarrollo (con exclusión de la OPEC) asciende al 15 por ciento.
• El comercio entre los países industrializados absorbe más del 50 por ciento del volumen del comercio internacional, mientras que el comercio entre los países en desarrollo no representa más que alrededor del 3 por ciento del comercio internacional.
• Los principales mercados de exportación de los países en desarrollo son los países industriales que absorben alrededor de dos tercios de sus exportaciones.
• La expansión del volumen del comercio internacional ha ido acompañada por un cambio de composición. Mientras que la parte de los bienes manufacturados ha aumentado continuamente y en estos momentos representa alrededor del 75 por ciento, la parte correspondiente a los productos primarios (productos agrícolas, combustibles y minerales) ha disminuido.
• Los productos primarios representan más de la mitad de las exportaciones de los países en desarrollo pero menos del 20 por ciento de las exportaciones de los países industriales. Muchos países en desarrollo dependen principalmente de las exportaciones de uno o dos productos básicos primarios.

• Los mercados mundiales de materias primas se hallan en gran parte saturados. Por consiguiente, el incremento de la producción no puede absorberse si no disminuyen los precios del mercado mundial. Las nuevas tecnologías que dependen menos de las materias primas acentúan estas tendencias.
• Debido a las limitadas posibilidades de diversificación de las exportaciones, hay una fuerte competencia entre los exportadores de productos primarios, situación que agrava las tendencias hacia la disminución de los precios.
• Por lo que se refiere a los precios y volúmenes, las exportaciones de productos primarios dependen en gran parte de la situación económica de los países industriales. Las fluctuaciones sumamente acentuadas de los precios y los volúmenes de las exportaciones contrastan con la demanda relativamente inflexible de importaciones de productos industriales.
• En la producción de productos primarios, las posibilidades de compensar las reducciones de precios mediante el aumento de la eficacia de la producción son limitadas y menores que en el caso de la producción industrial. Las exportaciones de productos primarios a precios reducidos del mercado mundial pueden mantenerse sólo si los salarios permanecen bajos. Ello es posible si un número elevado de personas desempleadas o subempleadas (un rasgo característico de muchos países en desarrollo) ejerce una presión a la baja sobre los niveles de salarios. Los precios de exportaciones bajos van acompañados de bajos niveles de ingresos en los hogares.

Unas relaciones de intercambio decrecientes y una acusada fluctuación de los precios y los volúmenes de las exportaciones tienen importantes repercusiones en la situación de la seguridad alimentaria de los países afectados y en sus poblaciones.

Estos factores afectan la capacidad financiera de los países para importar los alimentos que necesitan para estabilizar y aumentar los suministros del mercado interno, y contribuyen a los bajos niveles de ingreso familiar. Esta situación determina una expansión del déficit de los suministros/importaciones del mercado y del déficit de la demanda.

Entre los factores agravantes de la situación de muchos países en desarrollo, no sólo figura la " mano invisible del mercado" que distribuye los beneficios del comercio internacional de acuerdo con las diferencias de poder comercial, sino también las políticas proteccionistas aplicadas por los países industriales y los países en desarrollo. Una amplia variedad de obstáculos arancelarios y no arancelarios se imponen a las transacciones comerciales externas. El proteccionismo contradice el ideal de un sistema internacional de comercio libre y se opone a las perspectivas de crecimiento y bienestar que este sistema puede acarrear. Este asunto pasó a ser uno de los principales temas de preocupación de las negociaciones relativas al comercio internacional en el marco del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio).

4.2 Repercusiones del Acuerdo de la Ronda Uruguay del GATT

Al cabo de 7 años de negociaciones, el último acuerdo de la Ronda de Uruguay del GATT se concluyó felizmente en Diciembre 1993. Aunque los anteriores Acuerdos del GATT habían dado lugar a importantes reducciones de los obstáculos arancelarios en todo el mundo, algunos sectores, como la agricultura y los textiles (que tienen un interés particular para las economías de los países en desarrollo) y las cuestiones relativas a los obstáculos no arancelarios habían quedado prácticamente excluidas de las negociaciones. Estas cuestiones se han incluido en el último Acuerdo de la Ronda de Uruguay, además del acuerdo para nuevas reducciones arancelarias. Otro importante elemento del acuerdo es el trato diferencial de los países desarrollados y los países en desarrollo, que concede a estos últimos algunas preferencias con respecto a la reducción de los derechos a las importaciones y un período de transición más largo para la aplicación de las políticas (véase Recuadro 6.8).

Una primera medida concreta para poner en práctica el Acuerdo de la Ronda Uruguay fue el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, en sustitución de la ex secretaría del GATT, con el mandato de seguir promoviendo el comercio internacional y vigilar la aplicación de los acuerdos del GATT y el comportamiento comercial de los estados miembros.

El acta final de la Ronda Uruguay abarca una amplia variedad de temas que tendrán suma importancia para la economía mundial y las economías de los países en desarrollo. Desde la perspectiva de la seguridad alimentaria, el Acuerdo sobre la Agricultura es sumamente significativo. Las disposiciones más importantes adoptadas en el Acuerdo se refieren a las siguientes cuestiones:

• Acceso a los mercados: como primer paso, los obstáculos no arancelarios (por ejemplo, contingentes de importación, gravámenes variables, precios de importación mínimos, entre otros), deben suprimirse y reemplazarse por aranceles. Luego, en un plazo de seis años a partir de 1995, los aranceles deben reducirse por término medio un 36 por ciento en el caso de los países desarrollados, y un 24 por ciento en el de los países en desarrollo. Además, se han adoptado disposiciones para garantizar oportunidades de acceso mínimas.
• Ayuda interna: los miembros del GATT se han comprometido a reducir la ayuda interna a la agricultura en un 20 por ciento en el caso de los países desarrollados durante el período 1995-2000, y en un 13,3 por ciento en el caso de los países en desarrollo durante el período 1995-2004. Sin embargo, hay muchas excepciones a este compromiso, por ejemplo, los gastos para investigación, capacitación, extensión, comercialización y promoción, infraestructura, apoyo a las inversiones, asistencia regional. (Comentario: si un país desease continuar con sus políticas de ayuda interna probablemente encontraría una o más justificaciones en la lista de excepciones).
• Las subvenciones a la exportación han de reducirse un 21 por ciento por lo que se refiere al volumen de exportaciones que se benefician de estas subvenciones y un 36 por ciento por lo que se refiere a los gastos en subvenciones a la exportación en el período 1995-2000. Esta regulación afecta en gran parte a las subvenciones a la exportación aplicadas por los países desarrollados para colocar sus excedentes.

¿Qué repercusiones tienen los acuerdos de la Ronda de Uruguay en el desarrollo y la seguridad alimentaria? A este respecto no se pueden formular más que observaciones aproximadas.

Todas las medidas, específicamente la tarificación de los obstáculos no arancelarios y la reducción ulterior de los aranceles, contribuyen a dar mayor transparencia a los mercados internacionales y a vincular de manera más estrecha los precios internos y los precios del mercado mundial. Esto puede aumentar la eficacia económica y el crecimiento a nivel mundial, con repercusiones positivas a largo plazo para la seguridad alimentaria.

Aunque es probable que el grupo de países en desarrollo, considerados en su conjunto, se beneficiarán de la liberación del comercio agrícola, los beneficios serán relativamente menores en lo que concierne a los productos tropicales y, además, no se distribuirán de manera equitativa. Los países pobres se beneficiarán en menor medida que los países de ingresos medianos. Varios países que gozaban de un trato preferencial en el pasado (por ejemplo en virtud de la Convención de Lomé), y esto se refiere en gran parte a los países pobres y menos adelantados de Africa, pueden incluso experimentar pérdidas debido a la reducción de sus márgenes preferenciales.

Otra cuestión importante para la seguridad alimentaria se refiere a las repercusiones del Acuerdo en los precios del mercado mundial y en el volumen del comercio de productos agrícolas en el futuro, específicamente de cereales. La hipótesis más probable es que se reduzca la producción (excedente) en varios países desarrollados, con la consecuente reducción de los volúmenes de exportación y aumento de los precios del mercado mundial. Probablemente también se reducirán los suministros de ayuda alimentaria disponibles a nivel internacional. Ello afectará negativamente la situación de la seguridad alimentaria de los países importadores de alimentos, los países y las personas que dependen de ayuda alimentaria, y la estabilidad de los suministros de cereales en el mundo en general. Por otro lado, tendrá efectos estimulantes en la producción alimentaria de varios países con potencialidades para incrementar la producción y las exportaciones de alimentos.

Los beneficios más importantes para los ingresos de exportación de los países en desarrollo probablemente no provendrán de la liberalización del comercio de productos agrícolas sino de la reducción de las restricciones a los textiles en virtud del Acuerdo Multi-Fibra.

En resumen, no debe esperarse mucho del Acuerdo de la Ronda Uruguay para los países en desarrollo. Los países desarrollados se beneficiarán en mayor medida de la liberalización del comercio internacional. Esto, fundamentalmente, quiere decir que las injusticias del comercio internacional pueden agravarse en lugar de disminuir.

5. Resumen de los principales resultados de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación

En Noviembre de 1996, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación organizó en Roma una reunión de dirigentes mundiales, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, con la finalidad de ofrecer una oportunidad histórica a los gobiernos, las organizaciones internacionales y todos los sectores de la sociedad civil para aunar esfuerzos en una campaña concertada a fin de garantizar la seguridad alimentaria de todas las personas. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación adoptó la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial examinó extensamente y aprobó antes de la Cumbre.

La Declaración de Roma y el Plan de Acción consolidaron el terreno para el logro de un objetivo común: la seguridad alimentaria. Más de 800 millones de personas en el mundo, y en particular en los países en desarrollo, no satisfacen sus necesidades nutricionales básicas. Los jefes de estado y de gobierno reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación prometieron reducir el número de personas malnutridas a la mitad de su nivel actual para el año 2015. En el año 2010 se realizará un examen de mitad de período para verificar la posibilidad de lograr este objetivo.

Para hacer frente al problema de seguridad alimentaria se adoptaron siete medidas estratégicas. En el compromiso primero se afirma que: "Garantizaremos un entorno político, social y económico propicio, destinado a crear las mejores condiciones posibles para la erradicación de la pobreza y para la paz duradera, sobre la base de una participación plena y equitativa de las mujeres y los hombres, que favorezca al máximo la consecución de una seguridad alimentaria sostenible para todos". Este compromiso reconoce como una condición previa necesaria para el logro de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, el establecimiento de un entorno político, social y económico estable y en el que reine la paz. Este objetivo puede lograrse mediante los esfuerzos conjuntos de los estados y en cooperación con la comunidad internacional, para establecer mecanismos de prevención de conflictos y promover la tolerancia, la no violencia y el respeto de la diversidad. Se debe atribuir particular importancia a la promoción de sistemas jurídicos y judiciales eficaces, esenciales para establecer mecanismos legales que garantizarán, por un lado, condiciones económicas estables y, por el otro, la aplicación de las estrategias de desarrollo, mediante la reforma agraria, la protección de los derechos de propiedad, de utilización y usufructo del agua y la protección de los grupos vulnerables y desfavorecidos, entre ellos las mujeres y las poblaciones indígenas. A este efecto, los estados deben adoptar una legislación que luche contra la discriminación y proteja la identidad y las tradiciones de los grupos indígenas, y preste apoyo a la búsqueda del desarrollo económico y social que garantice a todas las personas un acceso en condiciones de igualdad a los recursos, principalmente el crédito, el agua y la tierra, y la educación.

La siguiente medida para lograr la seguridad alimentaria se consigna claramente en el compromiso segundo: "Aplicaremos políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso físico y económico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, y su utilización efectiva". ' Aquí, se subraya la necesidad de aplicar políticas para erradicar la pobreza mediante la promoción de políticas económicas, agrícolas, pesqueras, forestales y de reforma agraria que garanticen el acceso económico a los alimentos. Un factor que se debe tener particularmente en cuenta al formular las medidas encaminadas a erradicar la pobreza, es el hecho de que el 70 por ciento de los pobres son mujeres. Cuando se habla de garantizar el acceso económico a los alimentos se hace referencia tanto a las zonas urbanas como a las rurales. En las zonas urbanas la idea consiste en ofrecer suficientes fuentes de ingreso como oportunidades de empleo y acceso al crédito para mejorar el ingreso de los pobres. En cambio, en las zonas rurales se debe facilitar el acceso a los recursos productivos como la tierra y el agua. En general, estos objetivos permitirán que los hogares expuestos a la inseguridad alimentaria y las familias y personas que forman parte de los grupos vulnerables y desfavorecidos de las zonas urbanas y rurales satisfagan sus necesidades alimentarias, nutricionales y sanitarias, y harán posible que se preste asistencia a aquellos hogares, familias y personas que no estén en condiciones de hacerlo. Además, para garantizar la calidad de los suministros alimentarios y el acceso a ellos, se invita a los gobiernos a que respeten los acuerdos internacionales como el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias.

El compromiso tercero exige que los gobiernos se esfuercen con miras a "adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrollo alimentario, agrícola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo potencial, que sean fundamentales para asegurar un suministro de alimentos suficiente y fiable a nivel familiar, nacional, regional y mundial y que combatan las plagas, la sequía y la desertificación, considerando el carácter multifuncional de la agricultura". La producción alimentaria puede mejorarse combatiendo las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria como la desertificación, la sequía y la erosión; vigilando y conservando los recursos naturales de las zonas productoras de alimentos, los terrenos forestales, las tierras no cultivadas; elaborando políticas y planes apropiados para promover técnicas de aprovechamiento de aguas; mejorando los sistemas de riego; aumentando la intensidad de cultivos y reduciendo el ritmo de deforestación. Se invita a los gobiernos a formular y aplicar políticas y programas, en colaboración con todos los actores de la sociedad civil, que fortalezcan los sectores agrícola, pesquero y forestal mediante sistemas de capacitación, garantizando siempre la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. Ello exigirá la cooperación entre los sectores público y privado para promover un sistema de investigación más sólido que promueva la utilización de tecnologías apropiadas en todos los sectores.

El compromiso cuarto afirma que: "nos esforzaremos por asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola y de comercio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de un sistema de comercio mundial justo y orientado al mercado". Este objetivo aborda la cuestión de la seguridad alimentaria en relación con el comercio, un elemento clave para la utilización eficaz de los recursos y para el fomento del crecimiento económico. Los gobiernos deben establecer sistemas de comercialización y transporte fiables para facilitar las conexiones dentro de los mercados regional y mundial y entre ellos. Mediante la aplicación del Acuerdo de la Ronda Uruguay, que establece un nuevo marco internacional de comercio, los países en desarrollo tendrán la oportunidad de extender el crecimiento comercial y económico

El compromiso quinto afirma: "Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las catástrofes naturales y emergencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentos de manera que fomenten la recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad para satisfacer las necesidades futuras". La idea es establecer estrategias de prevención en los países vulnerables a situaciones de urgencias. Esto puede lograrse en primer lugar mediante la utilización de información y la cartografía de la vulnerabilidad, con un análisis de sus principales causas y consecuencias, y en segundo lugar, mediante la mejora y desarrollo de mecanismos eficaces de intervención en casos de urgencia a nivel internacional, regional, nacional y local. Sin embargo es fundamental que los gobiernos, con el apoyo de las sociedades civiles y las organizaciones internacionales, garanticen que las operaciones de urgencia contribuyan a la transición de las operaciones de socorro a las de recuperación y, por último, a las actividades de desarrollo. Ello puede lograrse mediante la preparación de programas bien planificados de "rehabilitación y desarrollo" que permitirán a largo plazo que los hogares satisfagan sus necesidades básicas y que el estado restablezca las potencialidades nacionales de producción y vuelva a hallar el camino hacia el desarrollo económico y el progreso social.

En el compromiso sexto se afirma que: "Promoveremos la asignación y utilización óptima de las inversiones públicas y privadas para impulsar los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrícolas, pesqueros y forestales sostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y bajo potencial". La idea es revertir la situación de olvido en la que ha caído últimamente el desarrollo agrícola y rural, mediante la elaboración de un marco normativo que fomente las inversiones públicas y privadas. La comunidad internacional debe desempeñar un papel importante respaldando la adopción de políticas nacionales apropiadas y ofreciendo asistencia técnica y financiera a los países en desarrollo y los países con economías en transición para promover la seguridad alimentaria.

El compromiso séptimo afirma que: "Aplicaremos, vigilaremos y daremos seguimiento a este Plan de Acción a todos los niveles, en cooperación con la comunidad internacional". El objetivo de este compromiso es garantizar la aplicación efectiva del plan de acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. De conformidad con este plan, los esfuerzos de cooperación subregional, regional e internacional se mejorarán. Con la asistencia de los organismos internacionales de las Naciones Unidas y las instituciones financieras y comerciales internacionales se elaborarán estrategias de erradicación de la pobreza y se garantizará su aplicación, y se formularán planes de acción nacionales que incluyan objetivos, metas y calendarios para lograr la seguridad alimentaria. La vigilancia de la aplicación efectiva del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se hará a través del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) de la FAO, que examinará los informes sobre la marcha de las actividades de los distintos gobiernos, los "informes sobre el seguimiento realizados por los organismos de las Naciones Unidas y sobre la coordinación entre organismos e información de otras instituciones internacionales pertinentes". Además, se ha solicitado que a más tardar en el año 2006 se realice una evaluación sobre la marcha de las actividades y que no más tarde del año 2015 se realice "un examen de mitad de período sobre la consecución del objetivo de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual". "Esta evaluación de los progresos y este examen deberán realizarse en el marco de un foro especial en un período ordinario de sesiones del CSA y con la participación activa de los gobiernos, las organizaciones internacionales pertinentes, y los actores de la sociedad civil".

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha venido promoviendo la seguridad alimentaria como el principal componente para lograr el desarrollo y este principio ha sido la base del programa de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. La seguridad alimentaria depende de la ejecución y evolución de actividades que trascienden el sector agrícola. Debido a sus repercusiones políticas, sociales y económicas, garantizar la seguridad alimentaria compromete a jefes de estado y de gobierno y exige el compromiso y el desarrollo de actividades por parte de todos los ministerios estatales, instituciones internacionales y sociedades civiles. Claramente, el objetivo principal de los siete compromisos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación es fijar las metas y las condiciones necesarias para lograr la seguridad alimentaria, mediante inversiones en materia de infraestructura, investigación y capacitación agrícolas; el apoyo al desarrollo agrícola y rural sostenible; y la mejora del acceso a los alimentos, especialmente por parte de los grupos desfavorecidos.

Apéndice del Capítulo 6

Utilización del marco conceptual para el análisis de cuestiones de política alimentaria: dos ejemplos de países

A fin de ilustrar los conceptos presentados en la última parte de este manual (Capítulos 4, 5, 6 y Anexo 1), se utilizará la metodología para examinar la situación alimentaria y el papel de la ayuda alimentaria en los dos países escogidos como ejemplos, Etiopía y Cabo Verde.

Ejemplo 1: Análisis de la situación alimentaria y las cuestiones de política alimentaria en Etiopía

Etiopía se considera generalmente como un país con un importante déficit alimentario estructural, es decir con una producción/suministros internos insuficientes en relación con las necesidades alimentarias globales, calculadas, por ejemplo, a partir del balance alimentario. Para analizar la situación alimentaria de Etiopía, se utilizan las estimaciones ex-ante de la misión de evaluación de suministros alimentarios de la FAO/PMA de 1994 (véase cuadro A 6-1) y se comparan con los datos reales sobre las importaciones alimentarias (importaciones comerciales y suministros de ayuda alimentaria) en 1994. En la figura A 6-1 puede observarse la situación aproximada en 1994.

Figura A6-1: Modelo del déficit estructural compuesto de Etiopía

Utilizando datos de precios comparativos como un indicador de una situación con excedentes/déficit del mercado, se evalúan las discrepancias entre las estimaciones ex-ante de las necesidades de importaciones alimentarias y los suministros actuales, y se pueden seguir los efectos sobre el mercado de cereales. Los precios del mercado son el indicador más apropiado (y probablemente el único adecuado) de los déficit de la oferta del mercado y de los efectos de la monetización de la ayuda alimentaria. Tras la devaluación de la moneda etíope en 1992 y la liberalización del mercado y los precios, los precios del mercado de cereales se han situado en niveles cercanos al de los precios de paridad adquisitiva de las importaciones, en especial por lo que se refiere al trigo que constituye un alimento básico principal que se produce en el lugar y que también se importa.

En el año 1994 (de enero a diciembre), los precios al por menor de los cereales en el mercado de Addis Ababa aumentaron un 31,5 por ciento, mientras que los precios de los alimentos en general aumentaron en sólo un 18,8 por ciento y el índice general de precios al por menor un 14,7 por ciento. Ello confirma las conclusiones que pueden extraerse de los datos que aparecen en el Cuadro 6.6, es decir que las importaciones comerciales de cereales y la ayuda en cereales monetizada (169 000 toneladas) fueron insuficientes para cubrir el déficit de la oferta de mercado existente en 1994. El déficit de la oferta del mercado era definitivamente superior, posiblemente cercano a las 284 000 toneladas estimadas por la misión FAO/PMA o incluso mayor.

Cuadro A6-1: Análisis de la estructura de los déficits alimentarios (en cereales) en Etiopía, 1994

En 1994 la ayuda alimentaria mediante programas se suministró exclusivamente en forma de trigo, y el trigo también representó la parte más importante de la ayuda alimentaria monetizada en 1994. Por consiguiente, se puede suponer que la dinámica del mercado de trigo muestra características diferentes a las de otros mercados de cereales. Los datos sobre la serie de precios presentados en el Cuadro A6-2 confirman esta hipótesis. El índice de precios para el trigo se mantuvo considerablemente por debajo del pronunciado aumento experimentado por los demás cereales comestibles.

Cuadro A-6.2: Precios medios mensuales de venta al por mayor de cereales en Addis Ababa, 1994

Del análisis anterior se pueden extraer varias conclusiones pertinentes con respecto al papel, las posibilidades de utilización y los enfoques de la ayuda alimentaria en Etiopía:

• La mayor parte de la ayuda alimentaria a Etiopía se ha suministrado en forma de ayuda alimentaria de urgencia para distribuirse a título de donación a fin de cubrir el déficit de la demanda efectiva resultante de los déficit de producción causados por desastres naturales o provocados por el hombre y la pobreza generalizada.
• La monetización de la ayuda alimentaria en 1994 ha contribuido efectivamente a cubrir el déficit existente de la oferta del mercado de cereales y más o menos ha absorbido el exceso de la demanda de trigo del mercado.
• La ayuda alimentaria mediante programas y monetizada ha contribuido a estabilizar los precios de mercado del trigo en un nivel considerablemente inferior al de los pronunciados aumentos de los precios de los demás cereales comestibles, sin reducir los precios del trigo por debajo de los niveles del índice general de venta al por menor.
• Por consiguiente, puede suponerse que el déficit de mercado del trigo, que se ha de cubrir por las importaciones comerciales y/o la ayuda alimentaria mediante programas, ha ascendido a alrededor de 150 000 toneladas. Esta cifra sirve de referencia para la capacidad de absorción de las importaciones comerciales, más los envíos de ayuda alimentaria mediante programas y la monetización en trigo.
• Hay grandes posibilidades de empleo de nuevas ayudas alimentarias mediante programas. Sin embargo, éstas deben suministrarse en cereales comestibles diferentes del trigo (por ejemplo, maíz y sorgo), a fin de evitar efectos de distorsión en la producción y comercialización internas de trigo.
• Un calendario adecuado para los envíos/monetización de la ayuda alimentaria mediante programas que tenga en cuenta las variaciones estacionales de los suministros internos aumentará la eficacia en lo que se refiere a la estabilización de los precios y la oferta. (Los envíos de ayuda alimentaria mediante programas deben llegar preferiblemente en la temporada que precede a la cosecha, es decir de julio a octubre, para impedir aumentos de precios como, por ejemplo, el de agosto según consta en el Cuadro A6-2).

Ejemplo 2: Análisis de la situación alimentaria y las cuestiones de política alimentaria en Cabo Verde

Debido a limitaciones naturales (bajo nivel de precipitaciones), Cabo Verde es un país con un importante déficit alimentario estructural. En la Figura A6-2 se presenta un modelo del déficit estructural que puede describir aproximadamente la situación alimentaria (cerealera) de Cabo Verde.

Figura A6.2: Modelo del déficit alimentario (cerealero) estructural compuesto de Cabo Verde

La situación alimentaria de Cabo Verde se caracteriza principalmente por los siguientes aspectos.

• De acuerdo con los cálculos del balance alimentario, las necesidades totales de consumo de alimentos (cereales) ascienden a alrededor de 80 000 toneladas por año.
• La producción cerealera nacional se limita al maíz y asciende a alrededor de 10 000 toneladas en un año medio. La producción de cereales local es muy inelástica a las variaciones de precios. Viene determinada principalmente por las necesidades de subsistencia de los hogares, las generalmente escasas potencialidades de producción y las variaciones de las precipitaciones. No obstante, los consumidores caboverdianos prefieren ampliamente el maíz local, y el poco maíz local que entra en el mercado se vende a precios (mpl) muy superiores (más del doble) a los precios de mercado del maíz importado.
• El déficit estructural general (R-A), que asciende a unas 70 000 toneladas de cereales en un año medio, se compone principalmente de un déficit de la oferta del mercado (B-A) de alrededor de 60 000 toneladas y un déficit de la demanda efectiva (R-B) de unas 10 000 toneladas.
• En el pasado, el déficit de la oferta del mercado se ha cubierto principalmente con los envíos de ayuda alimentaria mediante programas (80% aproximadamente) y en menor medida con las importaciones comerciales de cereales comestibles (20% aproximadamente).
• El déficit de la demanda efectiva, resultante de la pobreza y la falta de poder adquisitivo para satisfacer las necesidades alimentarias mínimas, se refiere a los 5000 hogares más pobres y vulnerables que dependen de la asistencia alimentaria selectiva del PMA.
• Con objeto de que los sectores más pobres de la población puedan acceder a los alimentos, el Gobierno ha fijado los precios del mercado local de los productos alimentarios básicos (mpi) por debajo de los precios de paridad de las importaciones (ippi, basados en los precios cif. del mercado mundial).

• La ayuda alimentaria mediante programas ha hecho posible que el Gobierno persiga su objetivo en materia de seguridad alimentaria para garantizar un suministro alimentario a la población a precios estables y relativamente bajos.
• Un cambio de la política de fijación de precios y/o una reducción de los envíos de ayuda alimentaria mediante programas determinarían un cambio de la estructura del déficit alimentario y tendrían considerables repercusiones en la situación de la seguridad alimentaria.
• Si se liberalizaran, los precios del mercado de los alimentos básicos aumentarían hasta los niveles de paridad adquisitiva de las importaciones (de mpi a ippl). Debido a la inelasticidad de la función de la producción nacional, el volumen de la producción y los suministros internos apenas resultarán afectados (manteniéndose en torno a A). Como consecuencia, el déficit estructural general seguirá manteniéndose aproximadamente en el mismo nivel (R-A).
• Sin embargo, se producirá un cambio importante en la composición del déficit estructural. Debido al incremento de los precios del mercado, el volumen de la demanda efectiva del mercado disminuirá dado que un porcentaje elevado de la población caerá por debajo del umbral de la pobreza y no podrá comprar lo necesario para satisfacer sus necesidades alimentarias mínimas. En el modelo propuesto, el déficit de la oferta del mercado disminuirá de B-A a C-A, mientras que el déficit de la demanda efectiva aumentará (de R-B a R-C).
• Por lo que se refiere a las necesidades de ayuda alimentaria en el futuro, esta situación determinará una disminución del volumen de la ayuda alimentaria mediante programas que se ha de monetizar, pero que se tendrá que reemplazar por ayuda alimentaria de urgencia. Para compensar la reducción de la demanda efectiva, se necesitará más ayuda alimentaria de urgencia y asistencia selectiva para el crecido número de personas vulnerables.

Figura A6-3: Efecto de la reducción del ingreso de los hogares en la estructura de los déficit alimentarios

En el modelo propuesto, la disminución del ingreso de los hogares provoca un desplazamiento descendente de la función de demanda efectiva. En la Figura A6-3 se muestra que las consecuencias serían similares a los efectos del aumento de los precios del mercado: el déficit de la oferta del mercado disminuye (de B-A a D-A), pero el déficit de la demanda efectiva aumenta (de R-B a R-D), con un incremento de las necesidades de asistencia alimentaria selectiva para mantener un nivel de suministro de alimentos en el que se satisfagan las necesidades mínimas de alimentos.

El punto E muestra los efectos combinados de las medidas normativas arriba mencionadas (disminución de los envíos de ayuda alimentaria, liberalización de los precios, reducción de los programas de obras públicas). Las repercusiones negativas para la seguridad alimentaria nacional y familiar son evidentes. Aumentará considerablemente tanto el déficit de la oferta como el de la demanda.

Actividades relacionadas con el Capítulo 6

Introducción

1. Las siguientes actividades deben referirse a un país específico. De acuerdo con los datos de que se disponga, puede tratarse del país en que se celebra el curso o el país de origen de los participantes.

Actividad 6.1 - Evaluación de las necesidades de ayuda alimentaria en preparación de una conferencia de donantes

Basándose en el análisis de la estructura general de los déficit estructurales del país en cuestión (véase la actividad 1 relacionada con el Capítulo 5), prepare propuestas acerca de:

Actividad 6.2 - Identificación de la necesidad de asistencia externa complementaria en apoyo de las políticas nacionales para mejorar la seguridad alimentaria

Basándose en una evaluación de los problemas existentes/principales de seguridad alimentaria del país en cuestión (véanse las actividades relacionadas con los capítulos anteriores), y en las limitaciones de recursos existentes, identifique qué tipo de asistencia externa se necesita, además de la ayuda alimentaria (véase más arriba la actividad 6.1), en apoyo de las políticas nacionales para mejorar la seguridad alimentaria.