Introducción
Debate
Conclusiones
Recomendaciones
8. La Secretaría pidió a la Consulta de Expertos que definiera lo que es y lo que no es una subvención pesquera. La Secretaría pidió también a la Consulta que encontrara una definición que (i) sea aplicable a todas las intervenciones del sector público que pueden calificarse como subvenciones, (ii) tenga una alta probabilidad de aceptación por parte de quienes intervienen en el debate político sobre subvenciones pesqueras, y (iii) permita medir los efectos de las subvenciones en el comercio y los recursos pesqueros.
9. El documento de examen preparado por el Profesor W. Schrank, así como el debate del grupo de expertos, demostró la existencia de un gran número de definiciones e interpretaciones diferentes de lo que se entiende por subvención. La Consulta dedicó una parte importante del tiempo a debatir las ventajas de las distintas definiciones del término subvención. Los aspectos más importantes de los debates del grupo se resumen a continuación, y se expone después una serie de conclusiones y recomendaciones.
10. Hay que destacar que las subvenciones, de cualquier forma que se definan, representan algunos, pero no todos, de los instrumentos que constituyen la estructura de incentivos en el sector de la pesca y la acuicultura. El comportamiento económico de las empresas que suministran pescado será sensible a los impuestos y otros recargos, a los reglamentos y a la creación y aplicación de derechos de propiedad. La ordenación pesquera responsable debe considerar todos estos elementos.
11. Se han utilizado muchas definiciones diferentes de subvención en el análisis económico del comercio y la utilización de los recursos naturales. Nuestro examen de estas definiciones y análisis nos lleva a la conclusión de que ninguna de las definiciones utilizadas normalmente es adecuada para un análisis completo de los efectos de las subvenciones en el comercio y en la sostenibilidad de la pesca y la acuicultura. Por desgracia, no hay una definición que la Consulta pueda recomendar para la medición, análisis y examen político de las subvenciones en la pesca.
12. Los expertos tienden a insistir de forma diferente en los siguientes cuatro atributos de subvenciones en la pesca y la acuicultura:
i. intervenciones gubernamentales que implican transferencias financieras a los productores;ii. intervenciones gubernamentales que aportan beneficios a los productores sin implicar transferencias financieras del gobierno a los productores;[5]
iii. falta de intervenciones gubernamentales para corregir distorsiones que aportan beneficios a los productores; y
iv. efectos a largo y corto plazo de las intervenciones gubernamentales sobre los beneficios y costos de las empresas.
13. Para avanzar en la medición, análisis y examen de las subvenciones en la pesca y la acuicultura, los expertos participantes en la consulta proponen definiciones para cuatro conjuntos de subvenciones. La Consulta recomienda que cualquier análisis y examen de esta cuestión indique explícitamente cuál de estos cuatro conjuntos de subvenciones se está considerando.
14. La numeración de los “conjuntos” 1, 2, 3 y 4 no implica ninguna clasificación de las subvenciones, sino que indica que los conjuntos con un número más alto incluyen más elementos en la definición de subvenciones. En otras palabras, el Conjunto 2 incluye los elementos del Conjunto 1, el Conjunto 3 incluye los elementos del Conjunto 2, y así sucesivamente. Se expone esto gráficamente en la Figura 1.
15. Conjunto de Subvenciones 1: Transferencias financieras del gobierno que reducen los costos y/o aumentan los ingresos de los productores a corto plazo.
Figura 1. Descripción de los Conjuntos de Subvenciones
16. Las subvenciones del Conjunto 1 incluyen pagos directos del gobierno a los productores o en beneficio de ellos, como subsidios para la compra de embarcaciones o para modernizarlas, pagos de sostenimiento de ingresos, y otros.
17. Todos los expertos participantes en la Consulta consideraron que las definiciones de subvenciones, que incluyen sólo transferencias financieras del gobierno a los productores, son demasiado restrictivas para la finalidad deseada. Tales definiciones excluyen las intervenciones del gobierno que afectan al comercio y a la utilización de los recursos pesqueros, y que no implican transferencias financieras. Por ello, la definición de las subvenciones del Conjunto 2 incluye todas las intervenciones del gobierno - independientemente de si incluyen transferencias financieras - que pueden reducir los costos y/o incrementar los ingresos de los productores a corto plazo.
18. Subvenciones del Conjunto 2: Son todas las intervenciones del gobierno, independientemente de si implican transferencias financieras, que reducen los costos y/o incrementan los ingresos de los productores a corto plazo.
19. Las subvenciones del Conjunto 2 incluyen exenciones y aplazamientos de impuestos y seguros, préstamos o garantías de préstamos proporcionados por el gobierno. Incluyen también la prestación por parte del gobierno de bienes y servicios a costos inferiores a los precios del mercado.[6]
20. Las subvenciones del Conjunto 2 corresponden estrictamente a muchas de las definiciones utilizadas en la práctica, por ejemplo, por la Organización Mundial del Comercio. Muchos expertos participantes en la Consulta consideraron que la definición de las subvenciones del Conjunto 2 cumple las condiciones (i), (ii), y (iii) establecidas por la Secretaría (véase el párrafo 12).
21. La mayoría de los expertos participantes en la Consulta consideraron que las definiciones de subvenciones, que exigen una intervención activa y explícita del gobierno, como las del Conjunto 2, son demasiado restrictivas para los fines deseados. La no actuación del gobierno para corregir distorsiones (imperfecciones) en la producción y mercados de pescado y productos pesqueros aporta a los productores un beneficio implícito que puede afectar al comercio y a la utilización de los recursos pesqueros. Por consiguiente, los expertos participantes en la Consulta definieron las subvenciones del Conjunto 3 de forma que incluyen la falta de intervenciones correctivas por parte del gobierno para eliminar distorsiones (imperfecciones) en la producción y los mercados que pueden afectar a los recursos y al comercio pesqueros.
22. Subvenciones del Conjunto 3: Son las subvenciones del Conjunto 2 más los beneficios a corto plazo que pueden derivarse para los productores debido a la ausencia o falta de intervenciones del gobierno para corregir distorsiones (imperfecciones) en la producción y los mercados, que pueden afectar a los recursos y comercio pesqueros.
23. Las subvenciones del Conjunto 3 incluyen los beneficios implícitos para los productores derivados de la falta de reglamentos gubernamentales que exigirían a los productores cargar con los costos que imponen a otras partes, incluidos los costos sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Al no tener que pagar tales costos impuestos a otros, el costo de producción es inferior, lo que a su vez influye en las cantidades de pescado producido y comercializado y en la salud de las poblaciones de los recursos. Estos beneficios implícitos se hallan presentes siempre que el gobierno no exige medidas para reducir las capturas, por ejemplo, de tortugas, aves o mamíferos marinos. En este caso, los productores imponen costos a otros, en forma de daños al medio ambiente, que ellos no pagan y no tienen en cuenta en sus decisiones sobre producción. Otro ejemplo es el caso en que el gobierno no hace lo suficiente para impedir la sobreexplotación de un recurso pesquero. En este caso, los productores evitan pagar los costos de recolección del recurso pesquero a corto plazo, a la vez que imponen costos a otros, y a sí mismos, a largo plazo. En estas situaciones, resultan afectados tanto la sostenibilidad de los recursos como el comercio pesquero.
24. Todos los expertos participantes en la Consulta estuvieron de acuerdo en que estos tipos de beneficios implícitos (costos no pagados) pueden tener efectos significativos en la sostenibilidad de los recursos pesqueros y el comercio. Sin embargo, no todos estuvieron de acuerdo en que tales beneficios implícitos deban incluirse como subvenciones para la finalidad deseada. Quienes disentían consideraban que la definición de las subvenciones del Conjunto 3 puede no cumplir todas las condiciones (i) - (iii) establecidas por la Secretaría. En particular, algunos de los expertos consideraban que esta definición abarca medidas no fácilmente susceptibles de clasificarse como subvenciones, y que su inclusión desplaza el debate de las subvenciones a la pesca a otros sectores que son distintos y deben abordarse en contextos diferentes del debate sobre las subvenciones pesqueras.
25. Los expertos participantes en la Consulta no pudieron decidir si el no hacerse cargo de los costos de los servicios de ordenación pesquera constituye una subvención a los productores. Se adolece de la falta de investigaciones sobre esta cuestión y el razonamiento económico lleva a conclusiones ambiguas.
26. Es evidente que, cuando el gobierno proporciona un insumo de producción a un precio inferior al del mercado, esto constituye una subvención con arreglo a las cuatro definiciones arriba expuestas. Sin embargo, no hay ningún mercado para los servicios de ordenación en la mayoría de las pesquerías[7]. Algunos expertos sostuvieron que los productores no tienen una demanda de servicios de ordenación, sino que la ordenación se les impone. Además, en la ordenación pesquera, el gobierno está tratando de asegurar la sostenibilidad del recurso para uso de las generaciones futuras y disfrute de no productores que valoran la existencia de recursos pesqueros sanos.
27. La literatura profesional sobre la recuperación de los costos de la ordenación pesquera llega esencialmente a la conclusión de que el exigir a los productores que paguen derechos de usuario mejora la eficiencia general de la ordenación, En otras palabras, los derechos de usuario incrementan el valor de lo que se consigue con la utilización de los escasos recursos de ordenación. Sin embargo, dicha literatura no afronta la cuestión de si el no cargar derechos de usuario (u otra forma de recuperación de costos) debe considerarse una subvención. Es evidente que el cargar derechos de usuario reduce los beneficios (o incrementa los costos), pero no se ve claramente por ahora si tales derechos afectan al suministro, comercio y sostenibilidad y de qué manera. Se necesitan más investigaciones sobre esta importante cuestión.
28. Algunos de los expertos participantes en la consulta sostuvieron que las definiciones de subvenciones que incluyan sólo intervenciones gubernamentales (o la ausencia de intervenciones correctivas), las cuales aportan beneficios a corto plazo a los productores, son limitadas porque no tienen en cuenta los efectos de tales intervenciones al cabo del tiempo. En otras palabras, una intervención que aporta un beneficio inmediato puede aportar en último término perjuicios o pérdidas a los productores, especialmente en las pesquerías. Algunos de los expertos recomendaron que se ampliara la definición de subvención para incluir intervenciones (y la ausencia de intervenciones correctivas) que influyen en los costos e ingresos en cualquier dirección y al cabo del tiempo, es decir, a plazos corto, medio y largo.
29. Subvenciones del Conjunto 4: Son las intervenciones gubernamentales, o la falta de intervenciones correctivas, que influyen en los costos y/o beneficios de la producción y comercialización de pescado y productos pesqueros a plazos corto, medio y largo.
30. Las subvenciones del Conjunto 4 incluyen todas las del Conjunto 3 más otras intervenciones como medidas de ordenación que pueden reducir (incrementar) los beneficios a corto plazo para los productores, pero que dan lugar a un aumento (disminución) de los beneficios a largo plazo de los productores. Ejemplo de ello es el caso de la veda de una pesquería (o una zona de la pesquería) que impone pérdidas a corto plazo a los productores, pero en último término permite reconstruir la población del recurso y obtener mayores beneficios a largo plazo a los productores. Las subvenciones del Conjunto 4 tienen en cuenta expresamente los efectos al cabo del tiempo de las intervenciones del gobierno o de la falta de intervenciones correctivas. Los efectos sobre los beneficios para los productores a corto plazo pueden ser opuestos a los efectos a largo plazo.
31. Las conclusiones son que:
32. Se recomienda que:
