El nuevo régimen jurídico de los mares, ahora admitido en su principio, puede interpretarse como el primer intento logrado de reparto entre los Estados de los recursos pesqueros del mundo. El enrarecimiento de las poblaciones todavía en parte explotadas y fáciles de aprovechar ha tenido una importante responsabilidad en ese fenómeno. Con un total de 75 millones de toneladas en 1979, la producción mundial actual representa tal vez las tres cuartas partes de lo que los recursos pesqueros podrían producir en el contexto económico y tecnológico actual (FAO, 1980 y 1981a). Incluso esta perspectiva ha quedado ya reducida por los retrasos habidos en la puesta en práctica de los planes de ordenación apropiados en las pesquerías más intensamente explotadas así como por la elevación del costo relativo de la energía.
La caída, a partir de 1972, del índice de expansión de la producción mundial, que pasó de un promedio próximo al 6,5% anual a otro del orden del 1%, muestra que hablando globalmente, el período de abundancia ya ha pasado. El carácter limitado de los recursos no es lo único que se ha convertido en realidad. También se han evidenciado o apreciadd mejor otros factores limitativos y, concretamente, la presión demográfica y la baja movilidad en las pescas artesanales de diversos países en desarrollo (Panayotou, 1983), el costo de la energía o la lentitud de los progresos realizados en las transmisiones de tecnología y la productividad en las pesquerías de diversos países en desarrollo (Troadec, en preparación).
La impopularidad de las decisiones políticas que modifiquen el reparto de los beneficios, las complejidades técnicas y administrativas que supone la ordenación - sobre todo las derivadas de la antinomia aparente entre esos aspectos macro y microscópicos - y los aspectos coercitivos de la aplicación de las reglamentaciones explican que haya quienes duden de su oportunidad. Sin embargo, los beneficios que pueden esperarse de la ordenación predominan desde luego sobre los del desarrollo. El valor económico bruto del potencial que queda por desarrollar en el marco técnico-económico actual es en conjunto1 modesto si se compara con el de las capturas ya efectuadas. La diferencia es todavía más neta cuando se comparan los beneficios netos. En efecto, a un valor comercial medio menor, las poblaciones que pueden desarrollarse añaden costos de captura superiores por término medio debido a su mayor dispersión en el mar. En comparación, los beneficios netos que se pueden obtener de una mejor ordenación de las pesquerías existences son varias veces superiores. La plena realización de las potencialidades de la pesca pasa, pués, por la ordenación. La agudeza de los conflicots que surgen en las pesquerías de varios países (estado depresivo de algunas pescas artesanales en los países en desarrollo, conflictos entre pescas artesanales y comerciales, etc.) aumentan la urgencia del problema.
La autoridad ahora cobrada por los países les ofrece la posibilidad de ir más allá de la simple conservación de los recursos a que debía limitarse la ordenación en el antiguo régimen. Los países pueden ahora tratar de reducir las pérdidas económicas y sociales notables que acompañan a la libertad de acceso a los recursos y el exceso de competencia que deriva de ello y tratar de mejorar la distribución de los beneficios así obtenidos entre los diferentes componentes de sus sociedades.
Esto probablemente llevará consigo modificaciones importantes en las prácticas de la ordenación. El sistema de cupos de captura, globales y nacionales, comúnmente aplicado en las pesquerías internacionales, debería ser substituido por otros métodos más completos (limitación de las capacidades totales de captura mediante concesión de licencias de pesca y control de la productividad, asignación directa a los pescadores de porciones individuales de poblaciones poco móviles o de cupos individuales de captura - para las poblaciones estables cuyas capturas pueden controlarse). Al elegir estos métodos y aplicarlos debería prestarse especial atención a la intervención directa de los pescadores en la gestión de las pesquerías de que viven.
Este interesamiento necesita de motivaciones económicas adecuadas para reducir el exceso de competencia. Para ello es conveniente que la asignación de los recursos vaya más allá de la red definida por la ZEE y se extienda también dentro de los sectores nacionales. Desde luego, medidas como la asignación de porciones de poblaciones, de derechos exclusivos de pesca en áreas delimitadas o cupos de captura a individuos o a comunidades de determinados pescadores tienen sus límites de aplicacín. Tampoco constituyen una estrategia muy prometedora para paliar las consecuencias nefastas de la libre explotación las pesquerías costeras japonesas, principio que no es extraño a su éxito aún cuando diste mucho de ser perfecto (Herrington, 1971). Con ese ánimo, hay que estudiar, en los derechos consuetudinarios tradicionales, los sistemas que convendría hacer revivir y legalizar útilmente. Varias sociedades tradicionales - incluso en los países técnicamente avanzadoshan elaborado efectivamente durante siglos soluciones muy interesantes al difícil problema del control de la explotación y de la distribución de la riqueza pesquera entre los pescadores (Cordell, 1981), esquemas cuyo interés ha sido pasado por alto muchas veces por la administración y la ciencia pesqueras modernas, que se preocupan más del problema que el último término, es propio de la escala del tiempo y del espacio de las pesquerías internacionales.
Al delegar en los pescadores una parte de las responsabilidades de aplicación de las reglamentaciones, parte que será variable según las características de las poblaciones, de su pesca y del régimen jurídico de las pesquerías, se reducirán al mismo tiempo considerablemente el costo y la complejidad de las tareas de control y de vigilancia. Es una necesidad muy aguda, sobre todo en los países en desarrollo, cuyas capacidades administrativas siguen siendo mediocres.
Por desgracia, la movilidad de los recursos que caracteriza las pesquerías marinas limita estas perspectivas. Aun cuando en muchos casos se pueda reducir bastante el tamaño de las unidades de explotación a las que pueden encomendarse recursos específicos, gran parte de las poblaciones deberán siempre ser explotadas conjuntamente. La racionalización de su pesca dependerá por lo tanto de las posibilidades de conseguir un consenso y de ejercer una autoridad central.
En varios países en desarrollo, las comunidades tradicionales de pescadores requieren una atención especial. Más que de falta de ordenación, el que sus ingresos se mantengan inferiores a los de las demás categorías socioprofesionales comparables obedece a su poca movilidad, que también se debe entre otras cosas a su gran especialización. Para poner remedio a estas disparidades e interesar a los pescadores en la ordenación - condición para progresar en este campo - el Estado podrá pensar en la posibilidad de ceder en provecho de aquéllos una parte de los ingresos del recurso con objeto de aumentar su movilidad y así mejorar sus ingresos.
Para desarrollar sus pesquerías, los países tienen también la posibilidad de utilizar el control de la pesca y, concretamente el de las capacidades de captura y su distribución entre las diferentes pesquerías nacionales, como instrumento privilegido de este aprovechamiento. Habida cuenta de la dinámica de las pesquerías que inducen a los participantes presentes y potenciales a investir en cuanto y mientras se obtengan beneficios netos, cabe pensar que las administraciones nacionales y los organismos de desarrollo, tanto nacionales como internacionales, han prestado hasta ahora demasiada importancia al fomento directo de las inversiones - sobre todo en el sector productivo - y no lo bastante a la mejora y al control del medio ambiente y de las condiciones en que opera cada pesquería (Trodeac, en preparación). A este respecto, es interesante que el establecimiento de un sistema de licencias para las embaracaciones y de control de las capacidades de captura sobre pesquerías todavía parcialmente desarrolladas (pesquerías de altura japonesas (Kasahara, 1964), pesquería camaronera de Australia occidental (Meany, 1978)) se cite como un factor que ha contribuido notablemente a su expansión gracias a las garantías de estabilidad y de seguridad que el plan de control ofrecía a los pescadores y armadores. Podría utilizarse la misma dinámica para promover el desarrollo de poblaciones todavía poco explotadas. La administración podría ofrecer a inversores potenciales licencias de pesca en número limitado para así darles la seguridad de que no llegarán nuevos advenedizos, en número excesivo, a reducir ulteriormente los beneficios que pueden lograr de su esfuerzo de promoción y de los riesgos que han aceptado correr.
En efecto, el desarrollo y la ordenación deben considerarse simultáneamente y arrancar de una óptica a largo plazo de mejora de las pesquerías nacionales consideradas en su conjunto. El interés de un ataque global del problema, que abarque en unidades de ordenación suficientemente vastas todos los elementos - poblaciones, flotas, pescadores - cons-titutivos de las pesquerías, parece ser en el plano práctico una condición de progreso. De lo contrario, será difícil subsanar las pérdidas de eficacia corrientes con las soluciones hasta ahora dadas, demasiado fragmentarias o demasiado complejas habida cuenta de las enormes dificultades que plantea la aplicación de las reglamentaciones. Para formular estrategias más funcionales de aprovechamiento y ordenación, conviene partir de un balance global, aunque muy rápido si cabe, de las pesquerías nacionales. Trátase de evaluaciones importantes para apreciar correctamente las perspectivas propias de las diversas pesquerías, las opciones que ofrece su valorización dentro de los grandes objetivos del desarrollo económico nacional, los conflicots entre objetivos y las posibilidades de reducirlos así como las limitaciones más importantes. Estas evaluaciones podrían considerar, u no tras otro, los aspectos siguientes:
el inventario de las pesquerías y su estructura: flotas, pescadores, utilización de la producción, mercados, etc.;
las conexiones entre estos elementos para poder determinar las pesquerías que se podrán administrar por separado, sus relaciones así como los vínculos entre los grupos de pescadores y sus diversos recursos dentro de cada pesquería y las posibilidades que tienen los pescadores de modificarlos;
el esclarecimiento de los objetivos y la reducción de los posibles conflictos entre ellos;
el análisis de las opciones - de las limitaciones y de los riesgos pertinentes - de desarrollo y de ordenación;
la formulación de una política global de las pesquerías (Doucet, Pearse y Troadec, 1981).
Cuando se haya trazado este cuadro, podrá elaborarse eficazmente y ponerse en práctica un plan de acción (inversiones, esquemas de ordenación, formación, etc.). La obtención de un consenso de las partes interesadas sobre los diversos planes de ordenación nacionales proporcionará a las autoridades nacionales los marcos de referencia sin los cuales les podrá ser muy dificil adoptar y aplicar las decisiones indispensables para la buena utilización de los recursos pesqueros nacionales. Dada la tendencia a una capitalización y explotación excesivas que presentan las pesquerías por la naturaleza común del carácter limitado de los recursos y de las dificultades que hay en regular su acceso, es probable que, sin esa visión de conjunto y sin un consenso semejante, sigue siendo difícil controlar la evolución de las pesquerías nacionales.
