SECCIÓN I. LA HERENCIA DE LAS POLITICAS CENTRALIZADAS Y LOS RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACION

En el contexto de la herencia de las políticas centralizadas, el retiro del Estado y en particular la descentralización implican un cierto número de riesgos que deben ser identificados. Cinco parejas herencia-riesgo parecen decisivas.

Riesgo 1. El reemplazo de una lógica de la oferta por una lógica de la demanda

De una manera general, las políticas centralizadas estaban orientadas por una lógica de la oferta, que se traducía en una estrategia global de desarrollo que no tomaba en cuenta suficientemente las especificidades locales. Esas políticas no podían sino ser ineficaces ya que no tenían mecanismos que les permitieran focalizar sus instrumentos en función de las problemáticas específicas a cada región, a cada cadena productiva o a cada tipo de productor. El riesgo es que frente a las ineficacias de une intervención orientada por la oferta, los gobiernos sean tentados por una orientación de sus intervenciones en función de una lógica de la demanda. Ese tipo de intervención tendría efectivamente la virtud de tomar en cuenta las circunstancias particulares de cada localidad o tipo de productor, pero a costa de una dispersión de acciones y de la pérdida de una lógica de conjunto en la definición de las estrategias de desarrollo rural.

Riesgo 2. La asimetría de la información no facilita la coordinación de las actividades

En el marco de una intervención centralizada, la información global y pertinente no se distribuye de una manera simétrica. Cuando existe, la información está concentrada en los niveles centrales de gobierno, lo que hace que las poblaciones rurales no tengan el conocimiento del medio ambiente institucional, económico y tecnológico en el cual se desenvuelven ni la posibilidad de participar en la formulación de políticas. El riesgo que implica esta herencia es que las poblaciones rurales, aún si se les da la palabra, no tengan la capacidad de globalizar sus demandas y sus problemáticas específicas y de coordinar sus actividades. La simetría de la información es una condición de base para la coordinación de actividades.

Riesgo 3. La herencia del paternalismo puede traducirse en una oferta menor de servicios de apoyo

Las políticas centralizadas partían del principio que sólo la intervención del Estado podía corregir las deficiencias del mercado y permitir a las poblaciones más desfavorecidas avanzar en la vía del desarrollo. Esto frenó la capacidad de acción autónoma y de iniciativa de las poblaciones rurales pero también de los niveles locales de gobierno. Si la transferencia de funciones hacia los niveles locales de gobierno no se acompaña de una transferencia de las competencias necesarias a la realización de las funciones descentralizadas, le descentralización corre el riesgo de producir vacíos institucionales y una disminución de la oferta de servicios de apoyo a los pequeños y medianos agricultores. Esto provocaría una mayor polarización entre los diferentes tipos de productores, ampliaría la brecha entre la agricultura comercial y la agricultura campesina y, en general, podría profundizar la desigualdad de ingresos entre el espacio urbano y el espacio rural.

Riesgo 4. La tradición del clientelismo es fuerte; puede dar lugar a una apropiación de la descentralización

Las modalidades de asignación de recursos de las políticas centralizadas alimentaron las clientelas del Estado que tenían una mayor capacidad de formulación clara y coherente de sus necesidades en términos de proyectos y de programas, así como un nivel de organización que les permitía hacer presión sobre el Estado para recibir la mayor parte de los gastos públicos dedicados al desarrollo rural. Esto fue un vector importante de la polarización de la política agrícola sobre los grandes productores así como de la heterogeneidad estructural del espacio rural. La asimetría de los niveles de organización al interior de las poblaciones rurales genera el riesgo de una apropiación por parte de las élites locales de las funciones y de los recursos transferidos por la descentralización. Se asistiría entonces a una substitución del clientelismo entre los estados y los grandes productores por una adición de clientelas locales, que serían los municipios más ricos y mejor organizados.

Riesgo 5. Rigidez institucional y ritmo de la descentralización

Los niveles intermedio y local de las instituciones centralizadas fueron concebidos para aplicar políticas cuya definición les escapaba. En consecuencia, se caracterizan por una cierta falta de flexibilidad para adaptarse a un medio ambiente cambiante y para tomar en cuenta las nuevas condiciones de formulación de políticas participativas y descentralizadas. Esto significa que la descentralización puede traducirse en una debilidad o en una parálisis de los niveles intermedio y local de gobierno que no logren seguir los desafíos de la política de descentralización. El riesgo consiste aquí en pensar que basta adoptar una ley de descentralización para que esta se aplique de una manera inmediata y coherente, sin plantearse el problema del ritmo deseable de la descentralización. Se debe a este respecto evitar un ritmo demasiado rápido que impediría las adaptaciones pero también un ritmo demasiado lento que frenaría definitivamente el proceso de descentralización.