4 FALLAS DE LOS MERCADOS, LAS POLÍTICAS Y LAS INSTITUCIONES
Como se desprende del análisis anterior, se dispone de los conocimientos técnicos para desarrollar prácticas de ordenación forestal sostenible y los mercados mundiales de productos forestales no representan un mayor impedimento; al contrario, ofrecen una variedad de oportunidades para alcanzar las metas de la ordenación forestal sostenible. Sin embargo, ésta no se lleva a cabo en modo extensivo, sobre todo en los bosques tropicales. Ello se debe a que los mercados no logran apoyar las prácticas de ordenación forestal sostenible. Además, los fracasos de los mercados a menudo se ven agravados por los fracasos de orden político e institucional que merman aún más el interés por administrar los bosques de manera sostenible. Actualmente se han puesto en marcha nuevas iniciativas, como los "bosques modelo", la certificación de productos forestales y el desarrollo de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible con objeto de afrontar dichas fallas, pero aún queda mucho camino por recorrer.
Los mercados pueden no lograr ofrecer una inversión económicamente rentable en la ordenación de los recursos naturales cuando:
· hay impactos no comerciales de la producción que no se toman en consideración en las decisiones en materia de producción y consumo por los particulares (a saber, externalidades y bienes públicos);
· los derechos de propiedad están mal definidos o son poco respetados y las inversiones se desalientan, mientras que a menudo el consumo es superior al nivel óptimo (el problema de la propiedad común); o
· hay una competencia imperfecta y los productores y consumidores, en expresión del propio interés, no logran alcanzar los niveles de producción que maximicen el bienestar.
Ejemplos de algunas de las principales externalidades de los bosques
1. Almacenamiento de carbono;
2. biodiversidad y hábitat;
3. recreación forestal;
4. atractivas visuales;
5. calidad y cantidad de agua;
6. estabilidad del suelo;
7. importancia social y cultural, y
8. valores conexos con las formas de vida.
Tal vez los mercados fallan de manera más evidente con respecto al sector forestal cuando no logran tomar en cuenta las importantes externalidades relacionadas con la ordenación forestal. Los bosques producen una gama de bienes, que se consumen localmente, que no es fácil medir, como alimentos, leña y materiales de construcción y una variedad de servicios difíciles de vender. Algunos de éstos están bastante localizados: p. ej. protección del suelo y de la calidad del agua, fauna y flora silvestres, recreo y panoramas. Otros servicios pueden ser requeridos tanto a nivel local como incluso a nivel internacional: p. ej. conservación de la biodiversidad y retención de carbono. Estas externalidades son difíciles de administrar ya que varían físicamente en los ecosistemas y poseen distintos valores en los escenarios económicos alternativos y en las diversas culturas. Por tanto, es posible establecer cuál es el mejor régimen de ordenación forestal para los distintos tipos de bosque sólo sobre la base de las condiciones locales.
La ordenación forestal sostenible requiere que los ordenadores forestales inviertan en la producción de algunos de estos productos. Algunas de estas inversiones podrían ser financieramente viables (p. ej. técnicas de extracción maderera de bajo impacto), pero no se llevan a cabo debido a los fracasos en materia de políticas en otros ámbitos (p. ej. cuando los gobiernos fijan precios artificialmente bajos para la madera en pie). Otras resultarían en pocas o ninguna ganancia financiera para el ordenador forestal (p. ej. restricción de las actividades de extracción en los sitios forestales sensibles). Varios estudios han pronosticado que el costo de la ejecución de la ordenación forestal sostenible será alto. Sin embargo, cabe destacar que gran parte de este costo no constituye un gasto financiero, sino más bien una limitación de las ganancias por medio de la restricción de algunas actividades de extracción. En otras palabras, la ordenación forestal sostenible no es poco provechosa, sino menos lucrativa que la extracción maderera no reglamentada.
El tercer modo en que los mercados fallan a menudo con respecto al sector forestal es cuando surgen problemas de propiedad común en la ordenación del recurso forestal, esto es cuando varias partes comparten un mismo recurso. Frecuentemente la propiedad compartida de los bosques ha llevado a la degradación del recurso (la tragedia de los comunes) porque la población tiene pocos incentivos para invertir en el bosque. Generalmente, ello resulta en una extracción excesiva y en una ordenación insuficiente del recurso. Una solución a este problema consiste en asignar derechos de propiedad para todos los productos forestales, para uno de ellos o para un conjunto específico de los mismos (p. ej. agua, madera y forraje), pero cuestiones de equidad dificultan dicha asignación.
4.2 Fallas en materia de políticas
La respuesta típica a los fracasos del mercado es la concepción y ejecución de políticas gubernamentales con objeto de intentar regular la producción o bien crear mercados para algunas externalidades. Es por eso, por ejemplo, que muchos países poseen un extenso cuerpo de legislación forestal que identifica las áreas del bosque que se pueden aprovechar para los distintos propósitos y describe como éstos se deben ordenar. Otros, en cambio, cuentan con subsidios para apoyar las intervenciones apropiadas y multas y penas para desanimar las prácticas dañinas. Sin embargo, otras políticas del sector forestal, o externas a éste, frecuentemente neutralizan o reducen el efecto de dichas políticas.
En muchos países uno de los mayores problemas es la incorrecta fijación de los precios de los productos forestales. Tales políticas, aplicadas a menudo con el objetivo de fomentar el desarrollo del sector forestal, por lo general establecen precios muchos menores para la madera rolliza en pie de los que se obtendrían en un mercado competitivo. Además, frecuentemente las políticas tarifarias están mal concebidas por lo que atañe a su estructura así como al nivel de costos impuestos y puede darse el caso de que no se apliquen en modo estricto.
En todo el mundo hay pruebas importantes de una fijación de precios excesivamente bajos y de niveles reducidos de cobro de derechos. Estas políticas desaniman la eficiencia de la extracción y la elaboración madereras, desalientan el desarrollo de fuentes alternativas de madera y fibra y conducen a una distribución ineficaz de los escasos recursos de desarrollo (tierra, mano de obra y capital) para el sector forestal. En otras palabras, actúan contra el mejoramiento de la ordenación forestal. Un problema relacionado son las prohibiciones impuestas sobre la exportación de productos forestales brutos o semielaborados que causan la disminución de los precios locales de las trozas cortadas y los productos forestales. De hecho, éstas tienen consecuencias parecidas a la fijación de precios bajos de los árboles en pie.
La mayor parte de los subsidios concedidos al sector forestal (en forma de precios artificialmente bajos para los recursos forestales) es percibida por los concesionarios y elaboradores forestales, si bien algunos de los beneficios procedentes de ciertas actividades, como la corta ilegal (donde no se pagan derechos) pasan a los consumidores. Estos subsidios ayudan a los operadores poco competentes en forma marginal, mientras que los otros consiguen altos niveles de ganancia. Frecuentemente la industria forestal afirma que no puede permitirse pagar mayores tasas de madera en pie o invertir en la ordenación sostenible; sin embargo existen muchas pruebas que demuestran que esto no es cierto. Por lo tanto, si estuviese obligado a hacerlo parece posible que gran parte del sector forestal podría invertir en mejores prácticas forestales, aún cuando tuviera pocas posibilidades de transferir el costo a los consumidores.
Asimismo hay una serie de ejemplos de políticas ajenas al sector forestal que poseen un impacto perjudicial en la ordenación de la propiedad forestal. Ejemplos típicos son las políticas que fomentan el desarrollo de otros tipo de aprovechamiento de las tierras, como: minería, agricultura, carreteras y desarrollo urbano. Con frecuencia, aunque no siempre, éstas se pueden justificar sobre la base de su eficiencia económica (es decir, representan un aprovechamiento del suelo de mayor valor). Se ha demostrado que a veces también los programas más extensos de ajuste estructural poseen un impacto negativo en la ordenación forestal. Hasta cierto punto, a este respecto el debate actual sobre la ordenación forestal sostenible es improductivo. De hecho, los países continuarán destinando la tierra forestal a otros usos cuando ello sea más rentable y los hacedores de políticas forestales por lo general no tienen la autoridad para detener este fenómeno. Un enfoque más constructivo podría ser intentar mejorar la planificación global del aprovechamiento de las tierras y las compensaciones en caso dichos cambios se verifiquen, a fin de apoyar una mejor ordenación forestal en las áreas remanentes.
La otra principal esfera del sector forestal en la que fallan las políticas es el marco jurídico que rige la tenencia y titulación de tierras. Las leyes y reglamentos nacionales a veces están en conflicto entre ellos o con la legislación local y con frecuencia no toman en cuenta las leyes tradicionales o consuetudinarias, que a menudo tienen un mayor impacto en la ordenación de la superficie forestal en áreas remotas. La incertidumbre que ello origina exacerba aún más los problemas de la propiedad común anteriormente citados. En algunos casos, las leyes que gobiernan la tenencia y la titulación de tierras incluso estimulan la deforestación. Esto sucede cuando los primeros pasos hacia la obtención de derechos legales de propiedad sobre las tierras forestales públicas se pueden hacer si los individuos demuestran que han aportado mejoras o invertido en la tierra de alguna manera. En muchos países, antecedentes legales han evidenciado que un modo usual de llevar a cabo lo dicho consiste en cortar la cubierta forestal y sustituirla con otro cultivo.
4.3 Fallas de índole institucional
El fracaso institucional se verifica cuando a pesar de que los países poseen políticas adecuadas y una legislación forestal vigente dirigida a respaldar la ejecución de los distintos aspectos de la ordenación forestal sostenible, no ocurre nada en el campo pues dichas políticas no se aplican. En efecto, frecuentemente la falta de ejecución de las políticas forestales gubernamentales se considera como una causa más importante de la prosecución de prácticas silvícolas ineficientes que la calidad de las políticas y de la legislación vigentes.
Desde muchos puntos de vista el fracaso institucional se puede considerar como una prolongación del fracaso del mercado. A menudo los gobiernos no son capaces de financiar adecuadamente las administraciones forestales para que éstas lleven a cabo sus deberes y adiestren en modo apropiado a su personal. Los problemas de la propiedad común relacionados con la silvicultura interesan a las instituciones gubernamentales tanto como a los particulares. Por ello es común ver diferentes organismos gubernamentales ofrecer derechos para la realización de actividades incompatibles (p. ej. minería, extracción de turba, desarrollo de plantaciones de palma oleaginosas y extracción forestal) en la misma parcela de terreno. La distribución de los beneficios (esto es, ingresos, empleo y renta tributaria) entre las autoridades locales y nacionales muchas veces también varía entre los distintos sectores. Las instituciones que intentan controlar las operaciones desde el centro y en los casos en que gran parte de los ingresos va al gobierno nacional con frecuencia no son capaces de ejecutar exitosamente las políticas sobre áreas dispersas y desgraciadamente, por lo general, las administraciones forestales forman parte de este grupo.
Otro defecto de las instituciones a menudo surge por el desequilibrio de capital, habilidades y poder entre las distintas partes interesadas. En general los ordenadores forestales y la industria de transformación poseen muchas más de estas ventajas que los funcionarios del gobierno y las comunidades locales. Esta situación a veces lleva a la corrupción de los oficiales públicos y de los líderes locales y, frecuentemente, hace difícil para otros usuarios forestales negociar la obtención de resultados que tomen en cuenta sus intereses.
