El Perú está dividido en tres regiones topográficas: las llanuras de la costa, la zona montañosa de los Andes y la selva tropical amazónica. Esta configuración hace del Perú uno de los países con mayor diversidad ecológica del mundo. La superficie cultivada se estima en 1,3 millones de hectáreas (pero que no representa más que el 1 por ciento del total de la superficie cultivable), que contribuye con el 12,5 por ciento del PIB, mientras que el sector agropecuario representa más del 30 por ciento del empleo total. La agricultura de la sierra andina es de subsistencia; la mayor parte de la producción procede de los valles de la costa. El sector agropecuario es vulnerable y regularmente hace frente a las secuelas de anomalías climáticas, como El Niño.
El azúcar, las papas, el arroz y los bananos son los productos agrícolas más importantes del Perú. En 1994, el país fue el primer productor de hojas de coca del mundo. Las estimaciones del valor de la producción de coca varían de 500 millones de dólares EE.UU. a 1 000 millones de dólares EE.UU. A finales de 1998, la superficie sembrada de coca se estimaba en 50 000 hectáreas, es decir inferior a las 70 000 hectáreas de 1997, lo que indica el alto grado de fluctuación de la superficie sembrada. Entre los productos de exportación más importantes figuran la harina de pescado, el azúcar, el café y el algodón. El Perú importa grandes cantidades de productos alimentarios, sobre todo trigo, soja, maíz y otros alimentos. Está clasificado por la OMC como un país en desarrollo importador neto de productos alimenticios.
En 1990, el país emprendió una serie de reformas económicas radicales bajo el gobierno de Fujimori. Los principales cambios de política económica consistieron en: i) liberalización del comercio (más del 90 por ciento de todas las importaciones paga un arancel de 12 por ciento; el resto, 20 por ciento); ii) unificación y liberalización del tipo de cambio y eliminación de las restricciones a las corrientes de capital; iii) reducciones del gasto público; y iv) privatización de las empresas estatales. Una característica de las reformas en la esfera agrícola es el hecho de que se emprendieron como parte integrante del conjunto más amplio de reformas macroeconómicas, y por consiguiente no estaban orientadas específicamente al sector agropecuario. Por ejemplo, la reducción de los niveles arancelarios y su dispersión, la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y la supresión de las subvenciones y los controles de precios, entre otras medidas, fueron parte de las reformas macroeconómicas generales.
Entre los problemas más importantes a que hace frente el sector agropecuario figuran los índices de pobreza e inseguridad alimentaria relativamente elevados, debido en gran parte al carácter dual de la agricultura, compuesta, por un lado, de un grande sector de subsistencia y, por el otro, de un sector comercial. La incidencia de la desnutrición - medida por la FAO basándose en la disponibilidad de energía alimentaria, la distribución de alimentos entre los grupos poblaciones y las necesidades alimentarias - es relativamente elevada, y en 1995-97 se estimó en 19 por ciento. Este hecho, además, complica la formulación y aplicación de políticas agropecuarias, porque es probable que determinadas políticas, por ejemplo reducción de la protección en la frontera, beneficien a un sector de la población y perjudiquen a otro: por lo general son los pobres los más afectados. Teniendo en cuenta este contexto, el Perú debe evaluar su reciente experiencia en materia de liberalización del comercio y examinar las políticas para los próximos años, en especial las posiciones y los compromisos por los que ha de optar en el marco de las negociaciones sobre la agricultura de la OMC.
En la Ronda Uruguay, el Perú ofreció consolidar a 30 por ciento ad valorem todos los aranceles de los productos agrícolas, con excepción de 20 productos cuyos aranceles se consolidaron a 68 por ciento (Cuadro 1). Se trataba de productos alimentarios básicos que probablemente se consideraron "sensibles" desde el punto de vista de la pobreza y la inseguridad alimentaria. No se contrajo ningún otro compromiso en materia de acceso a los mercados.
Cuadro 1: Compromisos de acceso a los mercados en la Ronda Uruguay
Componentes de acceso a los mercados |
Compromiso |
· Aranceles consolidados |
|
Todos los productos agropecuarios |
30 por ciento ad valorem |
salvo para (número de líneas arancelarias entre paréntesis) trigo (2), maíz (2), arroz (4), sorgo (1), harina de trigo (2), leche en polvo (3), mantequilla (1), azúcar (3) y pastas alimenticias (2) |
68 por ciento ad valorem |
· Derechos o gravámenes adicionales |
Ninguno |
· Aranceles específicos |
Ninguno |
· Salvaguardias agrícolas especiales |
Ninguna |
· Contingentes arancelarios |
No se ofrecieron |
Sin embargo, al igual que en muchos países en desarrollo, los aranceles aplicados en 1995-98 fueron muy diferentes. Por lo general, aunque sujetos a variaciones, se situaron muy por debajo de los tipos consolidados. Por ejemplo, en abril de 1997 había cinco tipos básicos de arancel aduanero: i) 12 por ciento para los insumos, maquinaria y equipo; ii) 20 por ciento para los productos sensibles; iii) y iv) categorías formadas por la imposición de un 5 por ciento más a los tipos aplicados a las categorías i) y ii); y v) 8 por ciento para los productos importados por CETICOS (Centros de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios). Todos estos aranceles aplicados entraban dentro del tipo consolidado de 30 por ciento.
Por lo que se refiere a los productos agropecuarios, había tres subcategorías: el 60 por ciento de los productos era objeto de un tipo aplicado de 12 por ciento, otro 31 por ciento hacía frente a un tipo de 17 por ciento (en razón de un recargo adicional de 5 por ciento), mientras que los aranceles aplicados al 9 por ciento restante variaban entre 20 por ciento y 30 por ciento. El promedio arancelario aplicado no ponderado fue de alrededor de 13 por ciento, pues con el transcurso del tiempo había disminuido considerablemente con respecto al nivel de 29 por ciento correspondiente a 1990.
Por consiguiente, en conjunto, la estructura arancelaria es simple. La excepción se refiere a los productos incluidos en la versión peruana del sistema de gamas de precios, aplicado mediante un derecho variable específico (DVE) o sobretasa (para una breve descripción del sistema, véase el recuadro 1).
El Cuadro 2 muestra la estructura de los aranceles aplicados en los últimos años para 20 líneas arancelarias que tienen tipos consolidados de 68 por ciento en la OMC y que hacen frente a recargos adicionales. Además de los aranceles básicos de entre 12 y 20 por ciento, estos productos hacen frente a un recargo fijo de 5 por ciento sobre base ad valorem, lo que sitúa el derecho total en un nivel comprendido entre el 17 y el 25 por ciento. Además, las importaciones están sujetas a DVE, que son derechos específicos (es decir, expresados en dólares EE.UU. por tonelada). Estos derechos pueden variar de un período a otro, en función de las oscilaciones de los precios del mercado mundial y de los precios mínimos internos.
Cuadro 2: Aranceles y otros derechos aplicados a 20 productos agropecuarios "sensibles" que tienen un tipo consolidado de 68 por ciento en la OMC
Productos(número de líneas del SA) |
Tipo básico(ad valorem %) |
Recargo fijo(ad valorem %) |
Otros derechos 1 | |
Leche en polvo (3) |
20 |
5 |
DVE | |
Mantequilla(1) |
20 |
5 |
DVE | |
Trigo (2) |
20 |
5 |
DVE 2 | |
Maíz (2) |
15 |
5 |
DVE | |
Arroz (4) |
20 |
5 |
DVE | |
Sorgo (1) |
12 |
5 |
DVE | |
Harina de trigo (2) |
20 |
5 |
DVE 2 | |
Azúcar (3) |
12 |
5 |
DVE | |
Pastas alimenticias (2) |
20 |
5 |
- | |
1 Derecho específico variable (DVE) o sobretasa
2 El DVE aplicado al trigo y la harina se eliminó en 1998.
Recuadro 1: Sistema peruano de gama de precios (sobretasas)
El sistema peruano de sobretasas es una variante del sistema clásico de gamas de precios, conforme al cual se fijan en primer lugar un precio de entrada mínimo y otro máximo, y las importaciones se gravan con derechos adicionales en el caso de que el precio de importación se sitúe por debajo del precio mínimo, mientras que no se impone ningún derecho adicional si el precio de importación supera el precio máximo. A diferencia del sistema clásico, como se aplica, por ejemplo, en el Grupo Andino y en Chile, en el Perú no hay precio de entrada máximo. De este modo, se imponen derechos adicionales sólo cuando el precio de importación se sitúa por debajo del precio mínimo, en caso contrario, no se recauda más que el derecho normal, es decir, a diferencia de otros sistemas, no se concede ninguna exención de derechos si los precios de las importaciones superan el precio máximo.
El sistema peruano se introdujo en 1991 y desde entonces ha sido objeto de varias modificaciones. Por ejemplo, el recargo aplicado al maíz se eliminó en octubre de 1999, y se le sustituyó por un arancel uniforme de 10 por ciento, pero unos cuantos meses después, en julio de 1993, se introdujo de nuevo. En agosto de 1998, se suprimió el recargo aplicado al trigo y la harina de trigo. La finalidad inicial declarada era: i) reducir al mínimo los efectos negativos que las fluctuaciones a corto plazo de los precios de importación resultantes de las variaciones de los precios del mercado mundial pudieran tener en los sectores nacionales que competían con las importaciones; y ii) mantener la rentabilidad para los productores nacionales.
Aunque el sistema se ha modificado alguna que otra vez, las dos ecuaciones siguientes constituyen la base para determinar el recargo:
Determinación del precio mínimo:
donde
FP = precio mínimo
PFOB = cotización precio internacional (FOB)
IPCUSA = Índice EE.UU. de precio al consumidor para el producto
a = factor de descuento o aumento de desviación típica
x = desviación típica
Determinación del recargo:
donde
S = recargo (dólares EE.UU. por tonelada)
FP = precio mínimo
PFOB_REF = precio de referencia (FOB)
b = costos relacionados con las importaciones
El Cuadro 3 muestra, para un período reciente, el efecto del DVE en términos del gravamen total sobre las importaciones. Por ejemplo, en abril de 1998, el del trigo alcanzó el 46 por ciento, mientras que el del azúcar se situó en 54 por ciento, es decir, el doble aproximadamente de los tipos consolidados de 25 por ciento en ambos casos. Como se afirmó en el Recuadro 1, aunque en las expresiones se tienen en cuenta otros factores, el precio del mercado mundial es el que más influye en la determinación del derecho variable.
Cuadro 3: Ejemplos de aranceles aplicados totales, incluidos los derechos variables específicos
|
Producto |
DVE 1 |
||||||||||
Período |
Precio mínimo $EE.UU./t |
Precio de referen-cia de importa-ciones $EE.UU./ t |
Impues-to especí-fico $EE.UU./t |
Equiva-lente ad valorem % |
Base más aran-cel fijo2 % |
Aran-cel total % | |||||
Trigo |
98-04-06/ 98-04-12 |
155 |
132 |
28 |
21 |
25 |
46 | ||||
Maíz |
95-12-26/ 96-01-01 |
112 |
108 |
6 |
6 |
20 |
26 | ||||
Arroz |
95-12-26/ 96-01-01 |
259 |
252 |
10 |
4 |
20 |
24 | ||||
Azúcar |
98-04-13/ 98-04-19 |
316 |
254 |
74 |
29 |
25 |
54 | ||||
Leche |
98-03-23/ 98-04-19 |
2 049 |
1 750 |
298 |
17 |
25 |
42 | ||||
1 Derecho variable específico (sobretasas). 2 Es decir, incluido el recargo de 5 por ciento. Fuente: El Peruano/Ministerio de Agricultura, Perú. | |||||||||||
Esta "experiencia" en materia de aranceles en el período 1995-99 es interesante porque muestra que en determinados períodos el Perú "necesitó" aplicar como mínimo derechos de 54 por ciento para estabilizar los precios del mercado interno y/o proteger de algún modo a sus sectores "sensibles" que competían con las importaciones. Desde luego, el tipo consolidado de 30 por ciento aplicado a la mayoría de los demás productos agropecuarios no hubiese sido adecuado para estos productos. Retrospectivamente, la decisión adoptada por el Perú de consolidar los aranceles para estos productos a 68 por ciento parece ser coherente con las políticas aplicadas posteriormente. Aunque siempre se respetó el límite de 68 por ciento, a veces el margen de flexibilidad fue muy reducido, habida cuenta de que el gravamen total a las importaciones de azúcar, por ejemplo, llegó a alcanzar hasta el 54 por ciento. Puede que, en el caso en que los aranceles consolidados se reduzcan apreciablemente como consecuencia de nuevas rondas de negociaciones, el Perú tenga problemas en aplicar la política interna y en la frontera en las condiciones actuales.
Otro problema es la legalidad de la política de gama de precios. En la OMC y otros foros la cuestión de la compatibilidad de este sistema con la norma del Acuerdo sobre la Agricultura favorable a un régimen en la frontera "exclusivamente arancelario" suscitó un breve debate. Por un lado se sostenía que el sistema no era compatible porque en el artículo 4, párrafo 2 del Acuerdo se prohibía explícitamente esta práctica. Además, era posible que el sistema fuese incompatible con algunas otras disposiciones de la OMC, por ejemplo con los artículos del GATT que tratan de la valoración en aduana y el principio de la no discriminación. Por el otro, algunos observadores sostenían que la existencia del sistema mismo carecía de importancia mientras el derecho total pagado no superase el tipo consolidado de la OMC. Resulta claro el interés del Perú en seguir de cerca este debate.
En la Ronda Uruguay, el Perú no presentó compromisos detallados en materia de medidas de ayuda interna, aduciendo fundamentalmente que tales medidas entraban en las categorías exentas de compromisos de reducción - por ejemplo, las categorías del compartimento verde y el trato especial y diferenciado -, o los desembolsos se situaban por debajo de los niveles de minimis en el caso de las medidas de ayuda con efectos de distorsión del comercio.
En las notificaciones a la OMC, el Perú facilitó alguna información sobre sus medidas de ayuda interna para 1995-97 (véase Cuadro 4). Los gastos correspondientes a las medidas del compartimento verde se triplicaron, pasando de 80 millones de dólares EE.UU. en 1995 a 223 millones de dólares EE.UU. en 1997. Sin embargo, en términos relativos, se trata de cantidades muy pequeñas (5 por ciento del valor total de la producción en 1997). Casi todos los desembolsos se concentraron en los servicios generales, sobre todo en las esferas de investigación y desarrollo e infraestructura. Un cambio apreciable en las modalidades de apoyo fue el aumento repentino del desembolso en la esfera de la infraestructura, que se cuadruplicó entre 1995 y 1997. Por otro lado, los desembolsos en materia de investigación y desarrollo prácticamente no mostraron variaciones, y por tanto no ascendieron más que al 14 por ciento de la ayuda total correspondiente al compartimento verde en 1997, frente al 40 por ciento de 1995.
Cuadro 4: Gastos correspondientes al compartimento verde, 1995-1997 (millones de dólares EE.UU.)
Tipo de medida |
Descripción del programa (con arreglo al Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura) |
1995 |
1996 |
1997 | |
Servicios generales |
Investigación y desarrollo en las esferas de la productividad agropecuaria y la protección del medio ambiente |
30,0 |
31,3 |
32,2 | |
Servicios de comercialización: sistema de información sobre los precios |
0 |
5,3 |
4,3 | ||
Infraestructura: riego, electricidad, agua y alcantarillado, e infraestructura de comercialización |
39,7 |
60,8 |
170,2 | ||
Servicios fitosanitarios |
3,4 |
5,3 |
4,9 | ||
Servicios de difusión y asesoramiento; red de información agropecuaria |
0,3 |
0,2 |
0,3 | ||
Ajuste estructural |
Mejora de la tierra, compra y distribución de tierras, crédito a pequeños agricultores (fertilizantes, semillas, plaguicidas) |
0,4 |
5,2 |
10,5 | |
Total |
80 |
109 |
223 | ||
% del PIB agropecuario |
2,0 |
2,4 |
5,0 | ||
Fuente: Notificaciones a la OMC. | |||||
En cuanto a las medidas de ayuda con efectos de distorsión del comercio, es decir aquéllas comprendidas en el compartimento ámbar e incluidas en la MGA, el Perú, aunque no presentó niveles de la MGA para el período de base, notificó estimaciones para los últimos años relativas exclusivamente al componente de la MGA no referida a productos específicos. Se mencionaron dos medidas concretas, a saber, el fomento de la producción y las exenciones fiscales (Cuadro 5). Los desembolsos totales ascendieron a alrededor del 5-6 por ciento del valor total de la producción, y por tanto se situaron muy por debajo del nivel de minimis de 10 por ciento correspondiente a los países en desarrollo.
Cuadro 5: Medida Global de la Ayuda no referida a productos específicos, 1995-97 (millones de dólares EE.UU)
Tipo de medida |
1995 |
1996 |
1997 | |
Fomento de la producción |
14,0 |
16,4 |
46,9 | |
Exenciones fiscales |
201,6 |
232,0 |
230,4 | |
Total |
215,6 |
248,4 |
277,3 | |
% de la producción agropecuaria |
5,4 |
5,4 |
6,2 | |
Condición |
de minimis |
de minimis |
de minimis | |
Fuente: Notificaciones a la OMC. | ||||
En lo que se refiere a las consecuencias del Acuerdo sobre la Agricultura para las políticas, no existen tales consecuencias porque no se exigen reducciones en los desembolsos del compartimento verde. Con respecto al futuro, mientras las medidas notificadas sigan clasificándose en la categoría del compartimento verde y estando exentas de reducciones como ahora, tampoco habrá consecuencias, es decir, estos desembolsos no están limitados en manera alguna.
En cuanto a las medidas del compartimento ámbar, es muy probable que los desembolsos puedan aumentar en el futuro, según las políticas que siga el Gobierno. De ser así, la MGA no referida a productos específicos, que ya es relativamente elevada, podría superar el umbral de minimis de 10 por ciento, lo que supondría un incumplimiento de la actual disposición del Acuerdo sobre la Agricultura. Como consecuencia, algunos países en desarrollo han propuesto elevar este umbral, por ejemplo a 15 por ciento, propuesta que desde luego tiene un gran interés para el Perú.
El Perú no declaró ninguna subvención de las exportaciones en su Lista a la OMC. No se sabe bien si las concedía en los períodos de base de la Ronda Uruguay de 1986-90 o 1991-92, pero, de haber sido así, la amplia variedad de reformas económicas emprendidas a partir de 1990 habría eliminado la mayoría de ellas. El compromiso de la Ronda Uruguay de 1995 probablemente es el que mejor refleja esta nueva realidad, en el sentido de que las subvenciones de las exportaciones son fundamentalmente un instrumento comercial carente de importancia para el Perú en su fase actual de desarrollo económico. Asimismo, el Perú declaró que no aplicaba restricciones cuantitativas ni impuestos a las exportaciones.
Desde un punto de vista económico, es probable que carezca de toda importancia práctica el hecho de que al Perú no se le autorizará a subvencionar las exportaciones en el futuro. Sin embargo, en el caso en que el Gobierno desee conceder algún tipo de ayuda a la agricultura y esté en condiciones de hacerlo, las podrá conceder en la medida en que el Acuerdo sobre la Agricultura autoriza a los países en desarrollo a conceder subvenciones encaminadas a reducir los costos del transporte y la comercialización internos y del flete externo.
Salvaguardias agrícolas especiales
El Perú no tiene acceso a las disposiciones de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura y por tanto no tiene experiencia en esta esfera.
Contingentes arancelarios
Dado que no se optó por la solución de la arancelización en la Ronda Uruguay, al Perú no se le exige abrir contingentes arancelarios y, como consecuencia, no tiene experiencia en administrarlos. En lo que se refiere a su experiencia con los contingentes arancelarios concedidos por otros países, ésta se refiere principalmente a las exportaciones de azúcar a los Estados Unidos. Dado que se trataba de contingentes asignados específicamente al Perú, no se ha acumulado casi ninguna nueva experiencia en materia de acceso a los contingentes, a diferencia de la situación en que no se asignan contingentes a países específicos y los exportadores tienen que competir por ellos.
Decisión Ministerial de Marrakesh
En el ámbito de esta Decisión, el Perú es un país en desarrollo importador neto de productos alimenticios. Habida cuenta de los escasos adelantos realizados en la aplicación de la Decisión, el Perú evidentemente no tiene experiencia en esta esfera. En cuanto la experiencia en materia de ayuda alimentaria, el volumen de la ayuda alimentaria recibida por el Perú se ha reducido considerablemente a lo largo del tiempo.
Diferencia de soluciones
El Perú tiene alguna experiencia en el proceso de solución de diferencias de la OMC, pero no relacionada con productos agropecuarios. En 1977, en un caso relativo a los Impuestos a las bebidas alcohólicas, en que la CE presentó una reclamación contra Chile, el Perú (conjuntamente con Canadá, México y los Estados Unidos) se reservaron los derechos de tercera parte en el proceso de examen del grupo especial. En otra diferencia de 1997, Investigación en materia de derechos compensatorios a las importaciones de autobuses, el Perú fue la parte demandada por una reclamación presentada por Brasil en el contexto del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.
Experiencia en materia de los Acuerdos MSF y OTC
El Perú tiene alguna experiencia en esta esfera. La autoridad peruana en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias (SENASA) ha impuesto prohibiciones temporales a las importaciones de arroz procedentes de países considerados zonas en que la presencia del escarabajo Kaphra es endémica, sobre todo de Asia. También se está trabajando en el establecimiento de controles mejorados de cuarentena para los productos generalmente importados por el Perú. Por lo que se refiere a las exportaciones, el Ministerio de Agricultura está en vías de modernizar el SENASA en un esfuerzo por promover las exportaciones de frutas y hortalizas y otros productos agrícolas. Por ejemplo, en Piura, en la región septentrional del país, uno de estos programas ha iniciado un tratamiento térmico para los mangos con miras a exportarlos a los Estados Unidos. Del mismo modo, PROMPEX, el organismo que presta asistencia a las exportaciones agropecuarias, últimamente ha desempeñado un papel importante en la defensa de los agricultores peruanos ante las autoridades sanitarias españolas que habían descubierto dos casos de botulismo causados por espárragos en conserva peruanos. Por lo que se refiere a un asunto conexo, el Gobierno todavía no ha puesto trabas a la importación de productos por motivos "biotecnológicos", ni ha manifestado propensión alguna a este respecto.
En 1985-87, las importaciones agropecuarias peruanas totalizaron por término medio 528 millones de dólares EE.UU. anuales, y sus exportaciones 325 millones de dólares EE.UU., lo que arroja un déficit de 203 millones de dólares EE.UU. El déficit se triplicó con creces en 1996-98, situándose en un nivel medio anual de 720 millones de dólares EE.UU, dado que las exportaciones apenas se duplicaron mientras que el volumen de las importaciones llegó casi a triplicarse. Durante estos dos períodos, los productos alimentarios representaron el 88 por ciento y el 84 por ciento respectivamente de todas las importaciones agropecuarias. Por el contrario, los productos alimentarios han representado un porcentaje cada vez mayor de las exportaciones, pasando de 25 por ciento de todas las exportaciones agropecuarias en 1985-87 a 42 por ciento en años más recientes. Los principales productos de exportación son el algodón, el azúcar, el café, la harina de pescado y el aceite de pescado. Las exportaciones de frutas y hortalizas han crecido deprisa en los últimos años. Los principales productos de importación son los cereales, los productos lácteos, los aceites vegetales, el azúcar y diversos productos elaborados.
En los diez años que van de 1985 a 1994, las importaciones agropecuarias aumentaron constantemente, con un incremento apreciable a partir de 1992 (Figura 1). El valor promedio de las importaciones agropecuarias en 1995-98 fue superior en 67 por ciento al de 1990-94, pero sólo 25 por ciento más alto que los valores extrapolados, dado que la tendencia fue positiva (Cuadro 6).
Cuadro 6: Comercio agropecuario en 1990-1994 y 1995-1998 (valor promedio anual en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones |
Exportaciones |
Importaciones netas | |||
Real a) de1990-94 Real b)de 1995-98 extrapolado c)1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
824 1 374 1 104 550 (67%) 270 (25%) |
332 663 370 330 (99%) 293 (79%) |
492 712 734 220 (45%) -23 (-3%) | |||
1 Valor extrapolado basado en la tendencia 1985-94.
2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente.
Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. El sector agropecuario no incluye los productos pesqueros y forestales.
Las exportaciones agropecuarias, que representan alrededor de la mitad del valor de las importaciones de esta clase de productos, crecieron muy poco en 1985-93. En 1994, aumentaron en 75 por ciento (200 millones de dólares EE.UU.). Volvieron a aumentar en 9 por ciento en 1995, y en 25 por ciento en 1996 y 1997; luego, en 1988, disminuyeron en 22 por ciento a causa de El Niño. Como consecuencia de estos cambios, el valor promedio de las exportaciones en 1995-98, estimado en 663 millones de dólares EE.UU., fue dos veces superior al de 1990-94. La evolución de las exportaciones es aún más sorprendente (un aumento de 128 por ciento) si se excluyen de los promedios del período los dos valores atípicos de ambos períodos (1994 y 1998). Puesto que la tendencia positiva en 1985-94 no fue muy acentuada, el valor real de las exportaciones correspondiente a 1995-98 siguió siendo superior en 79 por ciento al de la tendencia extrapolada. Por consiguiente, el Perú en general tuvo una experiencia positiva en materia de comercio agropecuario en 1995-98.
Figura 1: Comercio agropecuario, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales; las finas las tendencias para 1985-1994 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
El resultado general en términos de comercio neto de productos agropecuarios fue negativo. Las importaciones netas de productos agropecuarios en 1995-98 superaron en 45 por ciento (220 millones de dólares EE.UU) a las de 1990-94. Sin embargo, dado el carácter acentuadamente positivo de la tendencia en 1985-94, el resultado de 1995-98 fue ligeramente positivo en comparación con ésta; es decir, las importaciones netas se situaron en un nivel inferior en 3 por ciento (23 millones de dólares EE.UU.) al valor de la tendencia.
Se necesita realizar más análisis para determinar cuáles fueron los productos o grupos de productos particulares y los factores que contribuyeron al aumento sustancial de las importaciones agropecuarias en el período posterior a 1994, y también al de las exportaciones agropecuarias. Estos análisis son importantes porque ayudarán al Perú a definir sus compromisos en materia acceso a los mercados en las nuevas negociaciones sobre la agricultura de la OMC.
Como se mencionó anteriormente, los productos alimentarios dominan las importaciones agropecuarias del Perú (más del 80 por ciento del total), pero tienen menos importancia en las exportaciones. En 1985-94 las importaciones alimentarias mostraron en general un acentuada tendencia positiva, pasando de alrededor de 500 millones de dólares EE.UU. a casi mil millones de dólares EE.UU (Figura 2). Las importaciones de alimentos aumentaron de manera particularmente acusada en 1994-96, y se mantuvieron en este nivel máximo en los dos años sucesivos. Como consecuencia de estos cambios, el valor promedio de las importaciones en 1995-98 fue superior en 57 por ciento al de 1990-94 (Cuadro 7) y también en 18 por ciento al valor de la tendencia extrapolada, a pesar de la acentuada tendencia positiva.
Las exportaciones alimentarias mostraron una tendencia al alza discreta pero constante en 1985-93 (Figura 2). Aumentaron considerablemente en 1994 y también en 1996, pero descendieron en los dos años posteriores. Debido a la evolución relativamente estable de las exportaciones alimentarias durante 1990-93, el valor de las exportaciones en 1995-98 fue superior en 78 por ciento al de 1990-94, y también en 30 por ciento al valor de la tendencia extrapolada para 1985-98.
No obstante, debido a que las exportaciones alimentarias son mucho más reducidas que las importaciones, el costo neto de las importaciones de alimentos en 1995-98 superó en 52 por ciento el de 1990-94 (300 millones de dólares EE.UU. más) y en 15 por ciento (114 millones de dólares EE.UU.) el valor de la tendencia extrapolada.
Cuadro 7: Comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (valor promedio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones alimentarias |
Exportaciones alimentarias |
Importaciones alimentarias netas |
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado (c)1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
737 1 159 983 422 (57%) 175 (18%) |
154 275 213 121 (78%) 62 (29%) |
582 884 770 301 (52%) 114 (15%) |
1 Véase nota 1del Cuadro 6. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. Los alimentos no incluyen los productos pesqueros. | |||
Figura 2: Comercio alimentario, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las 
líneas gruesas representan los valores reales; las finas, las tendencias para 1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
En definitiva, ¿qué se puede decir de la experiencia relativa a la relación entre el total de las importaciones de alimentos y el total de las exportaciones agropecuarias? La Figura 3 muestra la evolución de esta relación. En 1985-87, se situó por termino medio en 1,5, es decir que las importaciones de alimentos superaron en alrededor de 50 por ciento a las exportaciones agropecuarias. En 1985-93, la relación mostró una tendencia general positiva, pero no exenta de altibajos. La relación se situó en su nivel máximo en 1993, pero a partir de entonces disminuyó sin cesar. Como consecuencia, el valor promedio de la relación para 1995-98 fue 1,8; es decir, inferior en alrededor de un 20 por ciento a la de 1990-94, y considerablemente más baja que el valor promedio de la tendencia. Por consiguiente, hubo una mejora clara e importante con respecto a los años anteriores en el equilibrio entre las importaciones de alimentos y las exportaciones agrícolas en 1995-98.
Figura 3: Relación entre el valor del total de las importaciones de alimentos y el total de las exportaciones agropecuarias, 1985-98
Basándose en el examen de las secciones anteriores, en la presente sección se resumirán algunas de las cuestiones fundamentales para el Perú en las negociaciones sobre la agricultura de la OMC, y se señalarán las esferas en que posiblemente se deba emprender un ulterior trabajo analítico, como parte de la preparación para estas negociaciones.
Consecuencias de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura en las políticas internas
En la sección II se llegó a la conclusión de que el Acuerdo sobre la Agricultura no había limitado directamente las políticas interna y en la frontera del Perú. Por lo que se refiere a la ayuda interna, la única vez que las disciplinas del Acuerdo llegaron casi a ser vinculantes fue en el caso de la MGA no referida a productos específicos, que representó el 6 por ciento del valor de la producción agrícola, frente al nivel autorizado de 10 por ciento. En cuanto a las medidas en la frontera, se observó que sólo en unos cuantos casos los aranceles aplicados totales se acercaron al tipo consolidado de 68 por ciento aplicable a los productos "sensibles" (los tipos consolidados para los demás productos se fijaron en 30 por ciento). Asimismo, se consideró muy difícil que la disciplina de la subvención de las exportaciones hubiese tenido algún efecto en la política efectiva. Esta situación puede resumirse de dos maneras diferentes, aunque ambas correctas: el Perú ha cumplido plenamente las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura o estas disposiciones no han tenido hasta el momento repercusiones que limitaran de manera directa la política interna y la política en la frontera.
Llegados a este punto, lo importante es examinar lo que puede suceder en las futuras negociaciones, en especial en dos esferas. En primer lugar, existe la posibilidad que la actual MGA no referida a productos específicos de 6 por ciento aumente en el caso en que el Gobierno disponga de mayores recursos y decida conceder más subvenciones de insumos a la agricultura, sector que las necesita sobremanera. Debido a la posibilidad de que esto suceda también en otros países en desarrollo, se ha presentado la propuesta para elevar el umbral de minimis, por ejemplo a 15 por ciento. En segundo lugar, la experiencia de los últimos cinco años ha mostrado que, en el caso en que prosiga con el actual conjunto de políticas para apoyar a sus sectores "sensibles", el Perú necesitará la flexibilidad para aplicar aranceles en la frontera que varíen de 25 por ciento a 60 por ciento, dadas las fluctuaciones de los precios del mercado mundial. Debido a ello, el Perú debe emprender un riguroso análisis de políticas como parte de la preparación para la siguiente ronda (véase más abajo).
Examen a fondo de políticas como parte de los preparativos para la siguiente ronda
La falta de un examen a fondo de políticas acerca de las vinculaciones entre la protección y la ayuda, por un lado, y la competitividad de sectores claves de la agricultura, por el otro, se consideró anteriormente como una carencia en cuanto a preparación para la siguiente ronda. Mientras que los intereses de negociación del Perú en los que se refiere a las exportaciones de productos agropecuarios y los mercados de exportación son relativamente claros (véase más abajo), la situación es más complicada cuando se trata de determinar la variedad de compromisos más apropiada en materia de medidas de ayuda interna y protección en la frontera. A este respecto, hay varias consideraciones de fundamental importancia, principalmente el carácter dual de la agricultura del país y la elevada incidencia de la pobreza, la existencia de iniciativas de integración regional, las dificultades de la oferta, la eficacia relativa de los precios y los factores distintos de los precios, y la eficacia de la protección en la frontera para el fortalecimiento de la competitividad nacional. El sector de los productos lácteos en el Perú es un caso interesante en el que, a pesar de alguna medida de protección y ayuda y del ferviente deseo del Gobierno, la autosuficiencia en cuanto a producción lechera casi no ha mejorado. El sector hace frente cada vez más a la competencia inflexible de las importaciones de leche en polvo, cuya exportación a menudo es objeto de subvenciones. Varios otros sectores alimentarios que compiten con las importaciones tropiezan con problemas semejantes, lo que plantea cuestiones de política difíciles de resolver. En el marco de la OMC, dado el carácter jurídicamente vinculante de los compromisos, los países necesitan elaborar una visión estratégica y definir claramente sus posiciones con respecto a los compromisos específicos que pueden contraer razonablemente, por ejemplo, sobre las cuestiones de la ayuda interna y la protección en la frontera. Por este motivo, se ha de prestar mayor atención a los análisis a fondo de políticas sobre estos sectores antes de que se contraigan nuevos compromisos.
Mejoramiento del acceso de frutas y hortalizas en los mercados de los países desarrollados: aranceles y cuestiones relativas a las MSF/OTC
Esta es una esfera muy importante para los intereses del Perú. Desde hace algún tiempo, el Gobierno viene promoviendo las exportaciones de estos productos, con muy buenos resultados. Las exportaciones totales de frutas y hortalizas aumentaron en el período 1985-98 en 17 por ciento por año, en lo que a volumen se refiere (pasando de una media de 24 000 toneladas en 1985-87 a 160 000 toneladas en 1996-98), y en 18 por ciento en lo que se refiere al valor (de 30 millones de dólares EE.UU. a 222 millones de dólares EE.UU.), frente al crecimiento del 7 por ciento del valor total de las exportaciones agropecuarias. Los espárragos, tanto en su forma primaria como elaborada, han destacado como uno de los cultivos de exportación más dinámicos, destinados principalmente a los países industriales. Las exportaciones de uvas y mangos también van en aumento y es probable que otras frutas sigan esta evolución. Las frutas y las hortalizas figuran entre los productos cuyas importaciones hacen frente a fuertes obstáculos en los países industriales, incluidas las medidas arancelarias y no arancelarias, por lo que el mejoramiento del acceso a los mercados debe ser una esfera de interés en las negociaciones sobre la agricultura de la OMC. Igualmente importante es saber la manera en que otros países con los que el Perú mantiene relaciones comerciales aplican medidas en la frontera relativas a las normas MSF/OTC, dado que en general las normas pertinentes suelen aplicarse de manera más rigurosa a los productos perecederos como las frutas y hortalizas.
Probablemente el Perú seguirá participando activamente en los acuerdos comerciales regionales. Estos acuerdos son fuente tanto de oportunidades como de dificultades. Una posible dificultad podría ser la armonización del sistema de recargos específicos del Perú con el sistema de gamas de precios comunes de los países andinos, cuando el Perú participe plenamente en el acuerdo. En el caso en que esta armonización determine un aumento de los aranceles peruanos, como estima un experto, podrían surgir complicaciones en cuanto a la compensación de los interlocutores comerciales. El Perú concede aranceles preferenciales a las importaciones procedentes de sus interlocutores comerciales bilaterales y regionales. Por ejemplo, las importaciones de aceite crudo de soja procedentes de Bolivia entran en régimen de franquicia arancelaria, a las de Paraguay no se les aplica más que un arancel de 1,5 por ciento, mientras que las procedentes de Argentina son objeto de una reducción de 80 por ciento con respecto al tipo NMF (dado que Argentina es signatario del Acuerdo de Integración de América Latina). Estos sistemas, en especial cuando proliferan, resultan complicados de administrar y tienen efectos tanto de formación como de desviación de corrientes comerciales. Además, el Perú podría hacer frente a algunos problemas en grupos regionales, debido a su condición de importador neto de productos alimenticios en la OMC, mientras que la mayoría de los demás países implicados ya son miembros, o lo serán dentro de poco, del Grupo Cairns, con un enfoque diferente de las negociaciones en la OMC.
El hecho de que esta Decisión no llegara a aplicarse plenamente ha defraudado las esperanzas de todos los previstos beneficiarios, entre ellos el Perú. La justificación de la Decisión sigue siendo válida. De aplicarse plenamente, debería atenuar algunos de los problemas temporales relacionados con la oferta de alimentos que se derivan del ajuste al nuevo entorno comercial. El Perú debe unirse a otros países en la OMC para exigir su aplicación. Además, sería conveniente realizar algunos análisis para determinar si la Decisión ha de revisarse con objeto de contribuir de manera más eficaz al aumento del nivel de autosuficiencia.
El Perú también debe desempeñar un papel activo dentro del sistema de la OMC con respecto a la cuestión de la asistencia técnica y financiera a los países en desarrollo. En varios Acuerdos de la Ronda Uruguay figuran estas disposiciones, entre ellos los acuerdos MSF/OTC y sobre la agricultura, pero la impresión general es que no se les presta la debida atención porque se expresan no imponiendo sino exhortando a "que se haga todo lo posible". Muchas de estas disposiciones pueden beneficiar al Perú, por ejemplo, mediante la mejora de sus normas MSF/OTC, el fortalecimiento de la capacidad de oferta de alimentos del sector agropecuario, y la adaptación de algunas de sus legislaciones a las prescripciones de la OMC. A menos que los posibles beneficiarios no realicen un esfuerzo proactivo, la aplicación de estas disposiciones seguirá siendo inadecuada.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por C. Quiroz, Lima.
2 Los alimentos, tal como se definen en la presente subsección, no incluyen los productos pesqueros.
