Barbara M.G.S. Ruis est chercheur
en droit international relatif aux forêts,
à la Faculté de droit de l'Université
de Vrije, à Amsterdam (Pays-Bas).
Un examen du traitement réservé aux forêts dans 10 accords mondiaux existants laisse penser qu'il ne suffira probablement pas de renforcer les synergies entre ces accords pour combler les lacunes qui subsistent.
Bon nombre des traités internationaux existants contiennent des dispositions visant à réglementer des activités liées aux forêts. Toutefois, il n'existe aucun instrument juridique mondial dont les forêts soient le sujet central, de même qu'il n'existe pas de traité international qui aborde tous les aspects environnementaux, sociaux et économiques des écosystèmes forestiers, et si l'on en croit la tendance, un tel traité n'est pas près de voir le jour. Le présent article donne un aperçu général du traitement réservé aux forêts dans 10 instruments multilatéraux pertinents pour ce secteur, et conclut que la stratégie actuelle visant à renforcer les synergies entre ces instruments, ne sera probablement pas suffisante pour garantir un aménagement durable des forêts. Il propose donc un élargissement et une réorientation explicites et significatifs des objectifs de la Convention sur la diversité biologique (CBD) et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pour inclure l'aménagement durable des forêts.
À l'heure actuelle, il n'existe aucun instrument juridiquement contraignant global concernant les forêts. En 1990, des négociations internationales ont été lancées ayant, comme objectif déclaré, une convention mondiale sur les forêts; ces négociations ont été proposées et approuvées par le Groupe des sept pays les plus industrialisés (G-7). On pensait alors qu'une convention sur les forêts pourrait être conclue en 1992 pour la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), qui devait avoir lieu à Rio de Janeiro, au Brésil. Mais, durant les négociations de Rio, il est apparu qu'un consensus de la communauté internationale sur le contenu d'une convention sur les forêts était encore en loin. L'opportunité même de négocier une telle convention était contestée! Au lieu de cela, on a adopté un piètre succédané: la «Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts» (Principes forestiers). Toute déclaration étant de par sa nature non juridiquement contraignante, la présence de ces mots dans le titre indique que l'on a jugé nécessaire de souligner encore cet aspect non contraignant, ce qui témoigne des grandes dissensions qui ont caractérisé les négociations de la CNUED. Ce n'était certes pas la mention «mais faisant autorité» qui pouvait donner à cette déclaration le poids d'un accord contraignant.
Cet article ne vise pas à analyser en quoi les points de vue divergeaient: il permettra seulement de constater que, dans les initiatives de suivi institutionnel postérieures à la CNUED concernant les forêts - le Groupe intergouvernemental sur les forêts (IPF, 1995 à 1997), le Forum intergouvernemental sur les forêts (IFF, 1997 à 2000) et le Forum des Nations Unies sur les forêts (UNFF, de 2000 jusqu'à aujourd'hui) - la volonté internationale de parvenir à un accord juridiquement contraignant s'est progressivement affaiblie1. Or, l'enthousiasme est tombé non seulement pour le secteur des forêts, mais aussi pour d'autres secteurs du droit international de l'environnement, comme le montrent les récentes controverses suscitées par le Protocole de Kyoto sur les changements climatiques. En 1992, il paraissait extrêmement urgent de définir le programme d'action pour le développement durable, pour l'avenir de la planète Terre, et il régnait un esprit de coopération exceptionnel entre les États. Si les Principes forestiers ont été la plus grande réalisation que l'on pouvait espérer durant ces grands jours de l'écologie, aujourd'hui où la lassitude de la Conférence commence à se faire sentir (mêmes points de vue répétés sans fin, définition étroite des mandats des gouvernements et débats de haut niveau se limitant souvent à la lecture de déclarations), il n'est pas surprenant que l'obtention d'un instrument juridiquement contraignant, réellement efficace, semble un objectif moins réaliste. Il serait sans doute même difficile de recueillir un consensus international sur les Principes forestiers, si cette question devait être négociée aujourd'hui.
L'UNFF constitue, avec le Partenariat sur les forêts établi pour le soutenir dans son travail, l'arrangement international actuellement en vigueur sur les forêts. Cet arrangement a entre autres fonctions celle de renforcer l'engagement politique à long terme envers l'aménagement durable des forêts et d'opérer de manière cohérente et complémentaire avec les instruments juridiquement contraignants existants intéressant les forêts. En ce qui concerne l'élaboration d'une convention sur les forêts, l'UNFF a un mandat provisoire: «examiner d'ici cinq ans, les paramètres d'un mandat, en vue de la formulation d'un cadre juridique concernant tous les types de forêts».
Comme la conclusion d'une convention mondiale sur les forêts semble peu probable, du moins à court terme, l'attention se concentre sur les conventions mondiales existantes pour tenter de tirer profit des synergies entre ces instruments et de les appliquer ou de les élargir, de manière à inclure les forêts.
Les conventions mondiales qui offrent le plus grand potentiel pour les forêts sont la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), la Convention sur la diversité biologique (CBD) et la Convention sur la lutte contre la désertification (UNCCD) dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique. On passera en revue ces trois conventions, ainsi que sept autres accords multilatéraux (voir tableau 1), en analysant plus particulièrement les dispositions intéressant les forêts. Bien que tous ces instruments concernent de près ou de loin les forêts (et puissent, de ce fait, être considérées comme des «traités sur les arbres»), ils ne prennent en considération que certains de leurs aspects, fonctions et rôles.
Outres les instruments internationaux mentionnés dans cet article, il existe bien d'autres accords axés sur la conservation de l'environnement, notamment sur la sauvegarde des habitats et la protection d'espèces spécifiques de faune et de flore, en particulier au niveau régional. Toutefois, ces accords ne sont pas traités dans le cadre de cet article.
TABLEAU 1. Conventions multilatérales pertinentes pour les forêts | ||||
Convention |
Adoption |
Entrée en vigueur |
Nombre de parties |
Site web |
Les plus importantes pour les forêts |
||||
Convention sur les changements climatiques |
09/05/1992 |
21/03/1994 |
186 (01/05/01) |
www.unfccc.org |
Convention sur la diversité biologique |
05/06/1992 |
29/12/1993 |
180 (21/06/01) |
www.biodiv.org |
Convention sur la désertification |
17/06/1994 |
26/12/1996 |
174 (15/06/01) |
www.unccd.int |
Autres conventions pertinentes (par ordre chronologique d'adoption) |
||||
Convention de Ramsar sur les zones humides |
02/02/1971 |
21/12/1975 |
124 (12/08/01) |
www.ramsar.org |
Convention du patrimoine mondial |
16/11/1972 |
17/12/1975 |
164 (15/05/01) |
www.unesco.org/whc |
Convention sur le commerce international des espèces menacées d'extinction |
03/03/1973 |
01/07/1975 |
154 (08/05/01) |
www.cites.org |
Convention sur la couche d'ozone |
22/03/1985 |
22/09/1988 |
177 (15/06/01) |
www.unep.org/ozone |
Convention relative aux peuples indigènes et tribaux |
27/06/1989 |
05/09/1991 |
14 (01/05/01) |
www.ilo.org; |
Accord international sur les bois tropicaux |
26/01/1994 |
01/01/1997 |
56 (01/05/01) |
www.itto.or.jp |
Organisation mondiale du commerce |
15/04/1994 |
01/01/1995 |
141 (31/05/01) |
www.wto.org |
En plus du texte des conventions, les faits nouveaux survenus depuis leur adoption - comme les protocoles additionnels ou les décisions et les résolutions de leurs Conférences des parties (COP) respectives - sont également cités.
Session plénière de la COP-5 à la CBD au siège du Programme des Nations Unies sur l'environnement (PNUE) à Nairobi, Kenya, mai 2000
- INSTITUT INTERNATIONAL DU DÉVELOPPEMENT DURABLE/A. HENRY
La CCNUCC a été adoptée pour répondre à la préoccupation mondiale suscitée par le réchauffement de la planète. L'objectif ultime de la Convention est de limiter les perturbations anthropiques du système climatique mondial, en cherchant à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. En 1997, la Conférence des parties a adopté un engagement juridiquement contraignant supplémentaire, le Protocole de Kyoto, qui énonce les objectifs et les méthodes de réduction des émissions. Ce protocole a été signé par 84 États, et 35 d'entre eux l'ont ratifié le 25 juin 2001, mais il n'est pas encore entré en vigueur2. Trente-neuf pays développés et en transition vers une économie de marché s'engagent à réduire entre 2008 et 2012 les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5 pour cent par rapport aux niveaux de 1990. Toutefois, le Protocole de Kyoto ne contient pas d'autres détails opérationnels définissant les moyens à adopter pour obtenir ces réductions ou pour mesurer et évaluer les efforts des pays.
Il existe un lien étroit entre le climat et les forêts. Les forêts font office de réservoirs en stockant du carbone dans la biomasse et dans les sols, et de puits de carbone lorsque leur superficie ou leur productivité est augmentée, ce qui se traduit par une absorption accrue de dioxyde de carbone atmosphérique (CO2), le principal gaz à effet de serre. Diverses pratiques sylvicoles contribuent considérablement à ralentir l'accumulation de CO2 dans l'atmosphère. À l'inverse, les forêts deviennent une source de gaz à effet de serre lorsque la biomasse brûle ou se décompose. Certaines pratiques utilisées dans la création de plantations, l'aménagement des forêts et l'agroforesterie, comme le travail du sol et l'emploi d'engrais naturels peuvent libérer des gaz à effet de serre.
Si la CCNUCC ne mentionne que brièvement les forêts, le Protocole de Kyoto est plus explicite: l'Article 2 stipule que les parties industrialisées «appliquent ou élaborent plus avant des politiques et des mesures... par exemple les suivantes... promotion de méthodes durables de gestion forestière, de boisement et de reboisement». En vertu du Protocole, certaines activités humaines touchant à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie (activités LULUCF), qui réduisent les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, à savoir le boisement, le reboisement et la lutte contre le déboisement, peuvent être utilisées par les pays industrialisés pour compenser leurs engagements de réduction des émissions. À l'inverse, les variations d'activités qui épuisent les puits de carbone, comme le déboisement, seront soustraites de la quantité d'émissions autorisées. Cette question est entourée de multiples incertitudes et difficultés et doit être mieux définie. Les activités LULUCF ont constitué l'un des principaux points de rupture à la Conférence des parties (COP) de novembre 2000, où l'absence de consensus a obligé à ajourner la session jusqu'à une date ultérieure.
La CBD a trois objectifs:
Une grande partie de la diversité biologique terrestre du globe est concentrée dans les forêts; on estime que les écosystèmes forestiers contiennent 70 pour cent des espèces végétales et animales existant dans le monde. Depuis son adoption, la CBD a considérablement élargi son horizon, qui a été étendu aux forêts.
En 1995, la COP-2 a adopté une déclaration sur la diversité biologique et les forêts et a souligné que les forêts jouent un rôle crucial dans le maintien de la diversité biologique mondiale. Par la suite, un Programme de travail pour la diversité biologique forestière a été adopté par la COP-3 en 1996. Le Programme de travail se concentre sur la recherche, la coopération et la mise au point des technologies nécessaires pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique de tous les types de forêts. En 1998, la COP-4 a décidé que les forêts seraient l'un des trois thèmes prioritaires de la COP-6 en 2002. Elle a également établi un Groupe d'experts techniques spécial sur la diversité biologique des forêts. Ce groupe a pour mandat de donner des avis sur la recherche scientifique et le développement, d'examiner les informations disponibles sur l'état de la diversité biologique des forêts, son évolution et les menaces qui pèsent sur elle, et de proposer des mesures pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique forestière. Le groupe s'est réuni deux fois et peut devenir une tribune intéressante pour l'élaboration d'un cadre de politiques incluant la diversité biologique des forêts.
La COP de la CBD est soutenue par un organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques, qui s'occupe de toute une série de problèmes en rapport avec la diversité biologique, dont font partie les feux de forêt et l'exploitation des ressources forestières autres que le bois.
La CBD a influencé le dialogue mondial sur les forêts, notamment en prenant l'initiative de militer pour la reconnaissance des connaissances traditionnelles des populations autochtones et des communautés tributaires des forêts dans le processus IPF/IFF. La CBD contient certes des articles sur les connaissances forestières indigènes et traditionnelles, mais elle comporte aussi un risque que les populations autochtones soient considérées comme une «ressource» pour la diversité biologique, c'est-à-dire comme des personnes qui peuvent fournir des connaissances sur les composantes de la diversité biologique, plutôt que comme des individus qui ont des droits légaux, sociaux, culturels et économiques, à son endroit.
L'autre mécanisme qui fait que la CBD a une influence sur les forêts est le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), qui finance des projets au titre de la CBD, en faveur d'activités liées à la diversité biologique, notamment la diversité biologique forestière. De plus, la CBD a établi en 2000 la Global Taxonomy Initiative, qui intéresse aussi les forêts.
La gestion durable des forêts est une mesure corrective importante envisagée dans le cadre de la UNCCD pour lutter contre la désertification
- DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA FAO/FO-0948/S. BRAATZ
La UNCCD vise à combattre la désertification, à atténuer les effets de la sécheresse et à contribuer au développement durable. Cela implique des stratégies à long terme focalisées sur l'amélioration de la productivité des terres et sur la remise en état, la conservation et la gestion durable des ressources en terres et en eau, et conduisant à une amélioration des conditions de vie des populations. La protection et l'expansion des forêts tiennent une place importante dans la UNCCD, car elles ont d'importantes fonctions écologiques qui atténuent les effets de la sécheresse et préviennent la désertification. Les stratégies de lutte contre la désertification et de réduction du recul de la forêt, sont généralement interdépendantes. Les écosystèmes forestiers intacts contribuent à stabiliser le sol; il s'ensuit que le déboisement accélère à la fois la désertification et la dégradation des terres. Le déboisement a de graves conséquences, en termes de ruissellement de surface, d'érosion et d'appauvrissement des sols.
Outre ces interactions écologiques, les conditions socioéconomiques et les causes profondes du recul des forêts et de la désertification sont très similaires. La déforestation et d'autres pratiques forestières non durables qu'adoptent les communautés rurales pauvres pour des raisons économiques, commerciales ou de survie, ont contribué à la dégradation des terres et à l'appauvrissement des sols dans bon nombre de pays en développement. L'aménagement durable des forêts représente une part importante des mesures correctives envisagées au titre de l'UNCCD pour lutter contre la dégradation des sols, promouvoir l'agriculture et le développement rural durables et réduire la pauvreté rurale.
La UNCCD peut être fondamentale pour les forêts, mais la non-application et le non-respect de la convention, et les incertitudes persistantes quant au financement, font qu'il est bien difficile à l'UNCCD de définir avec plus de précision son programme de travail en ce qui concerne l'inclusion des forêts.
L'objectif de la Convention de Ramsar est d'assurer la conservation et l'utilisation prudente des terres humides, grâce à des mesures prises au niveau national et à une coopération internationale. Plus d'un millier de sites, couvrant au total plus de 80 millions d'hectares, sont classés comme zones humides d'importance internationale. Quelques-uns de ces sites contiennent des écosystèmes forestiers, par exemple des mangroves, mais il est impossible de déterminer leur nombre exact car les forêts en tant que telles ne sont pas identifiées dans le cadre de la convention.
À l'origine, la Convention de Ramsar visait uniquement à préserver les zones humides comme habitats des oiseaux d'eau, mais sa portée s'est considérablement élargie au fil du temps jusqu'à englober les implications plus larges de la destruction des zones humides. Sa COP a pris plusieurs décisions en vue de reconnaître l'importance des zones humides, non seulement pour leurs oiseaux d'eau, mais aussi pour leur diversité biologique et leurs autres fonctions écologiques et environnementales. Une attention plus grande a été accordée au concept de développement durable, notamment à la participation des communautés locales et des populations indigènes. Depuis 1999, les critères pour qu'une zone humide soit déclarée d'importance internationale sont les suivants:
La Convention du patrimoine mondial vise à établir un système de protection collective du patrimoine culturel et naturel, ayant une valeur universelle exceptionnelle. Les États reconnaissent leur obligation de garantir la protection, la conservation et la transmission aux générations futures de leur patrimoine culturel et naturel. Les forêts peuvent être considérées comme un patrimoine naturel, répondant à la définition suivante: «les sites naturels ou les zones naturelles strictement délimitées, qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de la science, de la conservation ou de la beauté naturelle» (Article 2).
La Convention du patrimoine mondial établit la Liste du patrimoine mondial qui recense les sites qui en font partie. Les Directives opérationnelles de la convention, qui servent de guide pour l'établissement de la liste, sont un mécanisme flexible permettant de prendre en considération de nouveaux concepts. La dernière version révisée (Comité intergouvernemental pour la protection du patrimoine mondial naturel et culturel, 1999) stipule que les sites naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial devraient «être des exemples éminemment représentatifs de processus écologiques et biologiques en cours dans l'évolution et le développement des écosystèmes et communautés des plantes et d'animaux», ou «contenir les habitats naturels les plus représentatifs et les plus importants pour la conservation in situ de la diversité biologique...» (paragraphe 44).
À l'heure actuelle, près de 700 sites sont inscrits sur la Liste du patrimoine mondial. Parmi ceux-ci, 41 rentrent dans la catégorie des forêts tropicales couvrant 30,6 millions d'hectares. D'autres types de forêts ont aussi été inscrits sur la Liste du patrimoine mondial; Thorsell et Sigaty (1998) ont dénombré 61 sites contenant d'importantes réserves forestières. D'autres sites forestiers ont été identifiés en vue d'être déclarés «patrimoine mondial». Toutefois, la majorité des sites désignés occupent une surface relativement modeste.
La CITES vise à protéger certaines espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction contre la surexploitation pour les besoins du commerce international, par un système de permis d'importation et d'exportation. La Convention se concentre exclusivement sur le commerce et repose sur la conviction que le contrôle des marchés internationaux aidera à préserver les espèces menacées d'extinction. La CITES inscrit les espèces menacées d'extinction sur l'une de ses trois annexes, correspondant à des niveaux différents de contrôle du commerce international. Alors que de nombreuses espèces animales des forêts sont inscrites dans les annexes, seules 16 espèces d'arbres, principalement utilisées pour leur bois, figurent actuellement sur les listes. L'inclusion dans la liste d'essences forestières d'importance commerciale majeure est de plus en plus controversée depuis quelques années, car certaines parties craignent que cette pratique ne favorise l'introduction de restrictions commerciales déloyales. Les listes des annexes de la CITES contribueront à attirer l'attention sur la nécessité de prendre des mesures pour mieux gérer et conserver certaines espèces, mais ne constituent certes pas en elles-mêmes une protection.
La COP-10 de la CITES a reconnu en 1997 que «le commerce peut être bénéfique pour la conservation des espèces et des écosystèmes quand ses niveaux ne nuisent pas à la survie des espèces en question»; toutefois, la COP a aussi noté «que certaines essences forestières peuvent être menacées en raison des niveaux préjudiciables de leur exploitation et du commerce international».
En 1994, la CITES a constitué le Groupe de travail sur le bois, en vue d'examiner les problèmes de mise en œuvre résultant de l'inscription d'essences forestières sur les listes de la CITES, et d'examiner la définition des termes et des unités utilisés dans le commerce pour décrire les parties et les dérivés des arbres des forêts. La CITES a aussi institué un Groupe d'experts sur l'acajou et un Comité pour les plantes.
Les émissions anthropiques de certains gaz - en particulier les chlorofluorocarbones (CFC) et halons (hydrocarbures halogénés, utilisés pour l'extinction des feux) entraînent un appauvrissement de la couche d'ozone, qui provoque une augmentation de la concentration de rayons ultraviolets pouvant être nocifs pour la santé humaine et l'environnement. Par le canal de la Convention de Vienne, les États s'engagent à protéger la couche d'ozone contre ces gaz destructeurs et à coopérer entre eux à des recherches, pour mieux comprendre les processus scientifiques en cause. La Convention de Vienne est un accord-cadre, sans objectifs ni calendrier d'action définis. Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone a été adopté en 1987 et amendé à quatre reprises depuis. De nombreux États n'ont pas encore ratifié ces amendements. Le protocole contient des normes internationales détaillées régissant la production et la consommation des substances chimiques qui appauvrissent la couche d'ozone, et vise à réduire, puis à éliminer les émissions de ces substances, dues à l'activité de l'homme.
La Convention établit un cadre pour l'adoption de mesures visant à «protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets néfastes résultant... des activités humaines qui modifient... la couche d'ozone» (Article 2). Le régime de l'ozone intéresse le secteur des forêts, dans la mesure où l'appauvrissement de la couche d'ozone peut avoir des effets négatifs sur les forêts (Article 1.2). Pour les forêts commerciales, on peut avoir recours à des techniques d'amélioration des arbres et au génie génétique pour améliorer la tolérance au rayonnement ultraviolet-B (UV-B), mais pour les forêts naturelles ou non soumises à un aménagement, ces méthodes ne sont pas envisageables. Si de nombreuses espèces forestières semblent tolérer les UV-B, certains indices montrent que les effets nocifs des UV-B peuvent s'accumuler lentement dans les arbres au fil des années (PNUE, 1998). L'application du régime de l'ozone peut être bénéfique pour les forêts, mais les forêts ne sont pas expressément visées.
La Convention OIT, que l'on peut aussi appeler Convention concernant les peuples indigènes et tribaux, vise aussi à protéger les droits sociaux, économiques et culturels des peuples indigènes. Les parties s'engagent, avec la participation des peuples intéressés, à développer une action en vue de protéger leurs droits et de garantir le respect de leur intégrité.
Les populations indigènes vivent souvent en association étroite avec les forêts, qui leur fournissent un habitat et remplissent d'importantes fonctions économiques, sociales et culturelles. Se préoccuper de la conservation et de la gestion des forêts revient souvent à se préoccuper pour la survie et l'intégrité des cultures et des connaissances des peuples indigènes.
C'est dans la section sur les droits à la terre que l'on trouve les articles pertinents de la Convention (Articles 13 à 19), par exemple:
Sont également pertinents:
Quoique la Convention OIT ne contienne pas de disposition visant spécifiquement les forêts, son programme d'application inclut des activités comme la gestion des domaines ancestraux et la gestion de l'environnement et des ressources naturelles. Bien qu'elle ait été ratifiée par 14 États seulement, il est incontestable que la convention influence les politiques nationales et est considérée comme un instrument important pour les peuples indigènes, en droit international.
L'AIBT est un accord sur les produits qui vise à faciliter le commerce des bois tropicaux et à garantir des exportations provenant de sources durables. L'adhésion à l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), qui administre l'AIBT, est limitée aux États producteurs ou consommateurs de bois tropicaux. L'accord est entré en vigueur pour la première fois en 1985, mais il a été renégocié, et la version révisée a pris effet en 1997. Durant les renégociations, les positions des États producteurs et consommateurs étaient parfois opposées: les producteurs souhaitaient élargir son champ d'application au bois provenant de toutes les sources, afin que toutes les forêts soient assujetties aux directives rigoureuses convenues pour les forêts tropicales, tandis que les pays consommateurs soutenaient que l'élargissement de la convention pour lui donner une portée mondiale dépassait les limites de son mandat.
L'OIBT ne s'occupe pas seulement de promouvoir le commerce, elle cherche aussi à atténuer les problèmes environnementaux, d'où des conflits d'intérêts entravant la réalisation de certains objectifs de l'AIBT. Le Conseil de l'OIBT se compose de 56 membres représentant 75 pour cent des forêts tropicales du monde et 90 pour cent du commerce international de bois tropicaux. Au sein du conseil, les voix sont également réparties entre les États producteurs et consommateurs. Le pourcentage des voix dans chaque groupe est principalement déterminé par la part des États respectifs dans le commerce des bois tropicaux, même si le pourcentage des voix des pays producteurs reflète aussi leur couvert forestier. Avec cette structure des votes, l'OIBT n'est pas nécessairement bien placée pour sauvegarder l'environnement, étant donné que ceux qui bénéficient le plus du commerce international et qui, par conséquent, ont le plus de poids sont généralement les moins enthousiastes sur les réglementations environnementales qui risquent de restreindre les échanges (Hunter, Salzman et Zaelke, 1998). Les producteurs de l'OIBT ont généralement fait preuve d'une certaine réticence à promulguer des décisions qui pouvaient être considérées comme une restriction du commerce, qu'il s'agisse d'incitations, d'étiquetage ou de mesures de restriction du commerce des espèces menacées d'extinction (Humphreys, 1996).
Un événement parallèle, à l'OIBT, a été l'adoption en 1991 de l'«Objectif an 2000», visant à parvenir, d'ici l'an 2000, à une gestion durable des forêts tropicales et du commerce des bois tropicaux provenant de ressources gérées de manière durable. Il s'agissait d'un objectif non contraignant ou, selon certains, simplement d'un processus (voir Poore et Thang, 2000). L'Objectif an 2000 n'a été accepté qu'après que les États consommateurs aient promis d'appliquer à leurs propres forêts les normes d'aménagement forestier durable élaborées par l'OIBT pour les bois commercialisés au niveau international. La mise en œuvre de l'Objectif an 2000 dans les pays avance à un rythme plutôt lent.
L'OMC constitue le cadre administratif et institutionnel de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 (version révisée), et des instruments connexes. Le régime GATT/OMC a pour objet de faciliter le libre-échange et de garantir son bon fonctionnement, tout en tenant compte de la nécessité de protéger l'environnement. La principale disposition à cet égard est l'Article XX du GATT, qui inclut des exceptions à toutes les règles commerciales, à certaines fins telles que la protection de la santé et de la vie des personnes ou des animaux et la conservation des ressources naturelles épuisables, sous réserve que ces mesures ne «soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable... soit une restriction déguisée au commerce international».
Le régime GATT/OMC intéresse les forêts dans la mesure où il réglemente le commerce de tous les produits, notamment des bois tropicaux et de leurs dérivés, et où la libéralisation du commerce peut avoir des effets tant positifs que négatifs sur l'exploitation des ressources naturelles. Diverses dispositions de l'OMC peuvent inclure le recours à des mesures commerciales nécessaires pour protéger l'environnement, comme celles qui sont souvent incluses dans d'autres traités environnementaux. Par exemple, une prohibition à l'exportation de bois d'œuvre, à des fins de conservation, pourrait être compatible avec l'Article XX. En 1998, il a été établi une base de données sur l'environnement contenant toutes les notifications faites à l'OMC et liées à l'environnement.
L'établissement du Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC, en 1995, est une tentative visant à intégrer de manière plus systématique les problèmes environnementaux et le développement durable dans les travaux de l'OMC mais, jusqu'à présent, les progrès ont été assez lents dans ce domaine. Toutefois, le comité a commencé ou s'apprête à examiner plusieurs questions applicables aux forêts, telles que l'écoétiquetage, l'amélioration de l'accès aux marchés des produits et des services procurés par les forêts, la transformation et la commercialisation communautaires des produits forestiers ligneux et non ligneux, l'internalisation intégrale des coûts et son application à l'aménagement durable des forêts, et la certification des produits forestiers.
Des centaines de traités sur l'environnement ont été conclus sur les sujets les plus divers, en particulier au cours des 30 dernières années. Pourtant, ces traités n'ont pas été négociés de manière systématique et coordonnée, de sorte que leur couverture est imparfaite, et présente des lacunes et des doubles emplois.
Le tableau 2 récapitule les lacunes et les doubles emplois à propos de neuf fonctions des forêts dans les 10 traités examinés dans cet article. Comme on peut le voir dans le tableau, le mot «lacune» n'indique pas que la question n'est pas traitée du tout (dans ce sens, il n'existe pas de lacune complète), mais que tous ses aspects ne sont pas couverts.
Les traités mentionnés dans le tableau s'entendent de l'ensemble du régime juridique créé par le traité, y compris les protocoles et les décisions des conférences des parties. La mention «recoupements théoriques» ne se réfère pas à l'application réelle, mais au potentiel de mise en œuvre du traité pertinent. Il est difficile de comparer des accords aussi dissemblables par le degré d'engagement politique, le nombre de parties, l'efficacité, le degré d'application et de respect, et les mécanismes de financement et de contrôle. Il faut signaler que les Principes forestiers et les propositions d'action émanant du processus IPF/IFF/UNFF, qui ne sont pas juridiquement contraignants, couvrent de manière presque exhaustive les neuf fonctions citées dans le tableau.
Étant donné le nombre de conventions sur l'environnement, l'idée de négocier de nouveaux traités suscite une certaine répulsion, alors que cela serait nécessaire pour combler les lacunes. Au lieu de cela, les interactions synergiques sont souvent invoquées comme le remède miracle (voir, par exemple, UNU, 1999). Aujourd'hui, la synergie est le leitmotiv en droit international de l'environnement. L'idée est qu'en coordonnant mieux l'application des conventions existantes, il serait possible de couvrir les secteurs qui ne sont pas encore réglementés (ressources en eau douce ou écosystèmes fluviaux, par exemple). Une harmonisation accrue résoudrait aussi des conflits dans des secteurs couverts par plus d'un instrument juridique - comme la conservation d'espèces ou d'écosystèmes spécifiques - mais devrait surtout permettre d'uniformiser des questions pratiques comme la gestion de l'information, les obligations de reddition des comptes et la recherche scientifique. «Coordination accrue», «évitement des doubles emplois» «renforcement des synergies», «approche globale», autant de termes qui reflètent le nouveau courant de pensée qui caractérise le droit international de l'environnement. Il est cependant dangereux, et probablement préjudiciable pour les forêts, de se focaliser uniquement sur les synergies entre les traités existants.
La règle générale applicable, en ce qui concerne les droits et les obligations des États parties à des traités successifs portant sur la même matière, se trouve à l'Article 30 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. Cet article stipule que lorsque les parties à un traité antérieur sont aussi parties à un traité postérieur, les dispositions du second traité l'emportent, le traité antérieur ne s'appliquant que dans la mesure où ses dispositions sont compatibles avec celles du traité postérieur. Un problème se pose lorsque les parties à un traité multilatéral ne sont pas identiques (voir Aust, 2000). C'est la raison pour laquelle certains traités (par exemple CBD et GATT) contiennent une «clause sur les conflits», qui réglemente la relation entre le traité et les autres accords existants. L'un des principaux problèmes est l'absence de coordination entre les traités existants et la grande dispersion des dispositions touchant aux forêts. La coordination au niveau national est également insuffisante, puisque divers ministères sont responsables de la négociation et de la mise en œuvre des différents traités.
Toutes les fonctions générales des forêts sont prises en considération dans au moins un traité multilatéral, mais les lacunes identifiées dans le tableau 2 restent importantes. Certaines fonctions des forêts, comme celles qui sont en rapport avec l'eau et le sol, ne sont pratiquement pas réglementées dans le cadre d'un traité, alors que d'autres, comme la fourniture de bois feu, sont couvertes, mais les dispositions ne sont pas ou mal appliquées dans la pratique.
Trois options légales sont possibles pour combler les lacunes, identifiées au tableau 2, dans les accords multilatéraux existants.
TABLEAU 2. Lacunes et doubles emplois dans la couverture des 10 conventions pour chaque fonction des forêts | |||||
Fonctionsa |
Traités avec couverture |
Recoupements théoriques |
Couverture effective pour les forêts | ||
Globale |
Partielle |
Lacunes |
Doubles emplois |
||
Conservation de la diversité biologique et protection des habitats de la faune et de la flore |
CBD |
Ramsar |
Non |
Quelques-uns |
Fonction des forêts bien couverte (également dans le cadre de nombreux autres traités de conservation mondiaux) |
Fonctions liées au climat telles que la fixation du carbone |
CCNUCC |
Vienne |
Non |
Non |
Bien couverte mais des incertitudes scientifiques; peu d'attention pour les impacts au niveau des microclimats (local) |
Établissements humains, habitats humains, moyens d'existence ruraux |
CCNUCC, OIT-169 |
Oui |
Non |
Peu d'attention pour cette fonction | |
Patrimoine naturel, valeurs culturelles et spirituelles |
OIT-169, WHC |
CBD |
Non |
Quelques-uns |
Bien couverte mais mal appliquée |
Bois industriel commercial et produits dérivés du bois, produits forestiers non ligneux, agriculture |
OMC, AIBT, CITES |
Non |
Oui |
Beaucoup de doubles emplois, pas d'approche globale traitant tous les aspects | |
Combustibles ligneux (y compris bois de feu, charbon de bois), sécurité énergétique |
CCNUCC |
Oui |
Non |
Désertification bien couverte; mal appliquée; obstacles financiers | |
Écotourisme, loisirs |
WHC, OMC |
Oui |
Non |
Lacune comblée par le Code mondial d'éthique non obligatoire de l'Organisation mondiale du tourisme | |
Protection des bassins versants, régulation du cycle hydrique |
CCNUCC, Ramsar |
Oui |
Non |
Fonction très négligée | |
Conservation du sol et lutte contre l'érosion |
CCNUCC |
Oui |
Non |
Fonction très négligée | |
a Pour l'identification des fonctions des forêts, on s'est référé à FAO, 1999; Gardner-Outlaw et Engelman, 1999; Commission mondiale sur les forêts et développement durable 1999; et Institut mondial pour les ressources (WRI), 2000. | |||||
Certaines fonctions des forêts, comme la protection des bassins versants, ne reçoivent qu'une attention très limitée dans les traités mondiaux existants; dans la photo, les flancs profondément érodés des montagnes de l'Himalaya indien
- DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA FAO/FO-0239/T. HOFER
Les fonctions des forêts sont traitées de façon dispersée dans un grand nombre d'instruments internationaux distincts. Quelques fonctions retiennent plus d'attention que d'autres, et il n'existe pas de régime juridique intégré qui appréhende les forêts de manière globale, en prenant en considération toute la gamme de biens et de services qu'elles procurent.
Le problème vient de l'absence de volonté politique d'entamer des négociations pour parvenir à un accord global multilatéral sur les forêts, en vue de combler les lacunes, même si d'un point de vue juridique cela serait possible et probablement souhaitable (toutefois la conclusion d'une convention juridiquement contraignante ne garantit pas le respect des engagements qu'elle contient; là encore, tout dépend de la détermination politique). Les États ont des points de vue trop divergents sur la manière de traiter les forêts, celles-ci étant, dans une certaine mesure, à la fois un patrimoine commun de l'humanité, c'est-à-dire un bien commun mondial, et un bien relevant du domaine souverain de l'État. À ce stade, même s'il était possible de parvenir à un accord mondial, il ne s'agirait que d'une convention-cadre marginale à renforcer dans une phase ultérieure par un protocole, après des années de négociations coûteuses et pénibles.
La solution la plus réaliste aujourd'hui pour arriver à une réglementation légale plus claire et plus complète est de se référer aux instruments multilatéraux - en particulier à ceux identifiés ci-dessus comme étant les plus pertinents pour les forêts, à savoir l'UNCCD, la CBD et la CCNUCC. L'UNCCD pourrait régir de nombreuses fonctions des forêts, mais elle manque de «mordant»: il n'y a pas suffisamment de volonté politique pour stimuler son application et le financement pose de gros problèmes. En particulier dans le contexte de la CCNUCC et de la CBD, les forêts font l'objet d'un débat animé. La CCNUCC est trop limitée dans son orientation, puisqu'elle ne considère les forêts que comme des puits de carbone. Quant à la CBD, la Conférence des parties et le secrétariat tendent nettement à adopter une vision plus globale des forêts et à s'efforcer activement d'élargir les horizons de la convention, ce qui pourrait contribuer à combler les manques qui viennent du fait que les négociations internationales n'ont pas abouti à une convention sur les forêts. Cette tendance est démontrée, par exemple, par le fait que la CBD a pris l'initiative de soutenir les connaissances traditionnelles liées aux forêts dans le cadre de l'IPF en 1995, et fait des incursions dans d'autres secteurs liés aux forêts (non envisagés dans les négociations de la CBD). Le programme de travail de la CBD concernant la diversité biologique forestière, adopté en 1998, a de vastes objectifs, tels que celui d'aider les parties à mettre en place des mesures au niveau national pour intégrer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans les systèmes d'aménagement forestier nationaux (Khalastchi et Mackenzie, 1999).
L'abattage d'arbres pour le bois de feu est l'une des principales causes de la désertification (sur la photo: vente de bois de feu sur le bord de la route au Malawi), et les normes relatives à cette pratique sont clairement énoncées dans la UNCCD; cependant, les règlements sont rarement appliqués
- FAO/17808/A. CONTI
L'auteur prévoit non seulement que la CBD devrait évoluer vers une plus grande intégration des questions forestières, mais aussi que l'OMC pourrait compléter son action en se chargeant de réglementer tous les aspects des forêts touchant au commerce. Cela pourrait être efficace dans la mesure où la CBD et l'OMC se fixent expressément pour objectifs de combler les lacunes existant dans le régime forestier, et ont la volonté politique et les moyens financiers voulus pour le faire. Cela va bien plus loin que de laisser s'accomplir la magie de la synergie.
De nombreux traités internationaux (OMT, CITES, AIBT, UNCCD, CBD) s'occupent des problèmes liés au commerce des produits forestiers, mais il n'existe aucune approche globale de la question
- FORESTERIE COMMUNAUTAIRE, FAO/CFU000565/R. FAIDUTTI
Toutefois, même avec ce scénario, il resterait quelques lacunes et doubles emplois. Dispersées dans plusieurs instruments multilatéraux, les questions forestières n'auraient pas la visibilité qu'elles auraient si elles étaient traitées dans un seul instrument. De plus, dans le cadre d'accords distincts, il serait difficile de trouver un équilibre entre la valeur des forêts en tant que ressources, et la valeur des forêts en tant que source de produits. L'hypothèse la plus probable est que l'on tendra à mettre l'accent sur certaines fonctions des forêts seulement, en particulier sur le commerce et sur la biodiversité.
Bibliographie
Aust, A. 2000. Modern treaty law and practice, University Press, Cambridge.
FAO. 1999. Situation des forêts du monde 1999. Également disponible sur l'Internet: www.fao.org/forestry/FO/SOFO/SOFO99/sofo99.f.stm
Gardner-Outlaw, T. et Engelman, R. 1999. Forest futures: population, consumption and wood resources. Population Action International, Washington.
Humphreys, D. 1996. Forest politics. Earthscan, Londres.
Hunter, D., Salzman, J. et Zaelke, D. 1998. International environmental law and policy. Foundation Press, New York.
Comité intergouvernemental de la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel. 1999. Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial. UNESCO. Disponible sur Internet: www.unesco.org/whc/opguide-comp.htm
Khalastchi, R. et Mackenzie, R. 1999. The conservation and use of forest biological diversity: the role of the Convention on Biological Diversity. In R. Tarasofsky, ed. Assessing the international forest regime. IUCN Environmental Policy and Law Paper No. 37. UICN, Gland, Suisse.
OIBT. 2000. Review of progress towards the Year 2000 Objective. Par Poore, D. et Thang, H.C. Document de la vingt-huitième session, ITTC(XXVII)/9/Rev.2 du 5 novembre 2000.
Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). 1998. Frequently asked questions about ozone to the Environmental Effects Assessment Panel. Disponible sur Internet: www.unep.org/ozone/faq-env.shtml
Thorsell, J. et Sigaty, T. 1998. A global overview of forest protected areas on the world heritage list. Disponible sur Internet: www.wcmc.org.uk/wh/reviews/forests
United Nations University (UNU). 1999. Inter-linkages Conference: synergies and coordination between multilateral environmental agreements. Rapport de conférence, Tokyo, Japon, juillet 1999. Disponible sur Internet: http://www.geic.or.jp/interlinkages/docs/UNUReport.PDF
World Commission on Forests and Sustainable Development. 1999. Our forests, our future. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni.
World Resources Institute. 2000. World Resources 2000-2001 - people and ecosystems: the fraying web of life. WRI, Washington.
1 Cette perte d'enthousiasme est, par exemple, attestée par le revirement des États-Unis, d'abord favorables puis hostiles, ainsi que par l'évitement du mot «convention», ouvertement utilisé pour se référer à cet objectif dans les négociations du début des années 90, mais aujourd'hui remplacé par le terme «arrangement», qui paraît moins lourd de conséquences.
2 Voir l'article de Moura Costa figurant dans ce numéro d'Unasylva pour une explication des prescriptions relatives à l'entrée en vigueur.
