6.1 - Cadre méthodologique pour la définition de politiques de développement des SADA pour la sécurité alimentaire
6.2 - La nécessaire clarté des objectifs de l’Etat
6.3 - La nécessaire pluridisciplinarité pour créer des programmes et l’approche de l’économie alimentaire
6.4 - La nécessité de systèmes de surveillance de la sécurité alimentaire et d’évaluation des SADA
Pour cette approche méthodologique, nous envisageons délibérément une approche en termes de sécurité alimentaire comme alternative aux politiques basées sur les équilibres économiques fondamentaux, la sécurité alimentaire étant l’un des moyens du développement humain. Afin de comprendre à quel niveau se situe cette réflexion, il convient de préciser la signification des notions de stratégie, plan, politique et projet:
Si la stratégie nationale consiste à atteindre la sécurité alimentaire urbaine, les éléments constitutifs de la sécurité alimentaire doivent être atteints: la disponibilité des denrées alimentaires en tout temps en tout lieu, l’accès aux denrées alimentaires pour tous les individus, la réduction de la vulnérabilité et du risque. Les moyens sont constitués d’un ensemble de politiques, de programmes et de projets.
Les différentes étapes de la construction d’une stratégie de sécurité alimentaire sont au nombre de quatre: le diagnostic, la prospective, les choix, les programmes et les projets.
A cela s’ajoute une phase permanente, qui est celle du suivi et de l’évaluation. Elle permet aux décideurs d’adapter les choix et de faire évoluer les programmes.
Figure 3 Définition d’une politique dans l’optique planification stratégique
Source: GRIFFON, HENRY et LEMELLE, 1991a) Le diagnostic
Il est décisif car il vise à recenser le plus grand nombre de problèmes touchant le secteur de l’approvisionnement et de la distribution alimentaires, mais aussi son environnement. Dans le cadre spécifique du milieu urbain, citons principalement (AZOULAY et DILLON, 1993):
b) La prospective
Elle doit permettre de prendre du recul par rapport aux problèmes immédiats, d’identifier l’évolution des variables motrices, d’imaginer les déséquilibres et les ruptures potentielles, donc d’être dans de bonnes dispositions à l’intégration du long terme dans les prises de décisions. Elle éclaire les priorités et préfigure les choix de la troisième phase. L’analyse prospective est indissociable de la notion de sécurité car elle vise à prévenir les risques et à réduire l’incertitude. Elle reprend les facteurs analysés dans le diagnostic.
c) Les choix
La démarche sera pragmatique; on examine, pour un ensemble de mesures, les conséquences économiques et sociales pour les différents agents, pour les comptes de la nation, et sur différents agrégats macroéconomiques. Dans le cas particulier de la sécurité alimentaire urbaine, on simulera les conséquences sur les éléments constitutifs de la sécurité alimentaire des urbains, sans omettre les effets macroéconomiques, sociaux, écologiques ainsi que sur le milieu rural.
La pratique des économistes classiques est de privilégier les choix qui présentent le coefficient coût/avantage ou coût/efficience le plus avantageux. Dans le cadre de la sécurité alimentaire, l’humain est au cœur du développement, aussi des critères d’efficience autres que strictement économiques sont à prendre en considération. Selon nos analyses (PADILLA, 1996), une politique ne pourra avoir les résultats escomptés que si elle est économiquement efficiente, si elle n’est pas défavorable au secteur agricole local, si elle s’inscrit dans la recherche d’une équité et si elle favorise la sécurité alimentaire.
Cette phase précise les solutions possibles à mettre en œuvre dans le temps: la régulation de court terme, la programmation de moyen terme et les actions structurantes de long terme. Il s’agira ensuite de sélectionner les solutions techniquement et administrativement réalisables et de retenir celles qui offrent le plus d’avantages relatifs et que les contraintes budgétaires permettent de financer.
La construction d’une stratégie n’est pas figée, elle devient récurrente en fonction des résultats du diagnostic permanent. Les politiques s’ajustent aux effets obtenus par les premières décisions afin de parvenir à l’objectif final. D’où l’intérêt fondamental de cette phase de suivi-évaluation, qui n’est possible que dans la mesure où il existe un système élargi d’information et de gestion de la sécurité alimentaire.
6.2.1 - Sécurité alimentaire ou économisme?
6.2.2 - Contrôle du secteur privé ou libéralisation totale?
6.2.3 - Stabilisation des marchés ou liberté des prix?
6.2.4 - Efficacité commerciale et de distribution immédiate ou développement du marché sur le long terme?
Développer les systèmes d’approvisionnement et de distribution alimentaires des villes suppose la résolution de dilemmes fondamentaux auxquels l’Etat doit faire face. En effet, aucune stratégie ne peut être mise en place sans un objectif de société clair ou des objectifs cohérents. Ces dilemmes portent essentiellement sur quatre points: la sécurité alimentaire et l’équité ou la réduction drastique des dépenses de l’Etat; le contrôle du secteur privé ou la libéralisation totale; la stabilisation des marchés ou la liberté des prix; l’efficacité commerciale et de distribution immédiate ou le développement du marché sur le long terme.
Les choix de l’Etat devront être exprimés clairement et publiquement car l’incertitude quant aux intentions de l’Etat est un facteur limitant de l’acceptation des mesures gouvernementales par les agents de la chaîne alimentaire. Un climat de suspicion et de crainte de répressions ne crée pas les bonnes conditions d’une économie libérale.
Les quelques dix années de politiques d’ajustement de l’économie font apparaître des contradictions entre les objectifs d’équilibre et de restructuration et les objectifs de développement et de sécurité alimentaire. En effet, l’expérience montre que les instruments employés pour l’ajustement ne contribuent pas à la réduction de la pauvreté, à l’amélioration des conditions de vie des populations, à la répartition plus égalitaire des revenus et à la protection de l’environnement. La thèse de la Banque Mondiale, selon laquelle l’appauvrissement et les difficultés économiques ne seraient que temporaires, se trouve contredite. Forts de ce constat, la BIRD et le FMI ont tenté d’adoucir les réformes en tenant compte des dimensions sociales de l’ajustement (lancement du programme DSA en 1988; en 1990, 27 pays africains y adhéraient). Mais cette inflexion ne s’est pas traduite dans les faits, la sécurité alimentaire, bien qu’affichée dans les programmes, demeure diluée dans les préoccupations économiques et financières majeures. Combien de temps pourra-t-on différer la sécurité alimentaire des populations, notamment dans les villes où les pauvres sont de plus en plus nombreux et isolés et où naissent les ferments de l’opposition populaire, au nom de l’équilibre économique? Une autre voie supposerait le renversement des préalables et de donner la priorité à l’amélioration des ressources humaines comme condition de reprise de la croissance, dans le cadre d’une gestion rigoureuse des organisations et des politiques. Ceci suppose un consensus et un engagement général autour de ces objectifs (AZOULAYet DILLON, 1993).
Dans le cas où l’Etat souhaite mener des actions en faveur de la sécurité alimentaire, il doit accepter que les agents de la chaîne alimentaire travaillent avec des règles de rentabilité. Les mesures de sécurité alimentaire relevant d’actions sociales doivent être inscrites au budget et gérées de façon à ne pas décourager le secteur privé.
La libéralisation des SADA figure en bonne place parmi les réformes récentes. Les gouvernements voient dans la maîtrise de l’approvisionnement des villes l’un des facteurs essentiels de la stabilité politique et hésitent souvent à renoncer à ces prérogatives. Le lien entre le secteur privé et l’Etat conditionne les chances de succès d’un programme de privatisation. L’Etat fixe les règles du jeu, mais si elles sont trop restrictives ou trop fluctuantes, le secteur privé s’en détournera et restera dans l’informel.
S’il est normal que le gouvernement reste informé du fonctionnement et des flux des SADA, il est par contre improbable que trop de règlements répressifs favorisent le développement des SADA. Le rôle de l’Etat est de définir un cadre réglementaire stable exprimant clairement les droits et obligations des consommateurs, des distributeurs et des producteurs. Ce cadre réglementaire doit être plus incitatif que répressif, afin de motiver les agents à y adhérer.
La libéralisation totale des prix des denrées alimentaires, faisant suite à une longue période de contrôle strict et de politiques de soutien, aboutit inévitablement à une flambée des prix. Pour ne pas trop réduire le pouvoir d’achat des populations, un minimum de stabilisation des marchés s’impose. Toutefois, le niveau et les modalités des mesures de stabilisation influent sur le fonctionnement même du marché.
Les fourchettes de prix autorisées déterminent la marge de manoeuvre du secteur privé. Elles doivent être suffisamment ouvertes pour admettre les variations des coûts de production et de distribution au cours de l’année. Si les prix plafonds sont tels que la rentabilité des actions commerciales n’est plus possible, les produits prendront le chemin des marchés parallèles. La capacité d’un pays à stabiliser les prix des denrées vivrières dépend des variations de la production, de l’efficacité et du coût des systèmes de distribution ainsi que du montant qu’il est prêt à verser pour le stockage ou les importations. S’il apprécie mal le niveau de stabilisation des prix, le gouvernement risque de créer un climat d’incertitude et de décourager les initiatives privées. Une politique de stabilisation réaliste peut, à terme, engendrer une diminution du coût des denrées au fur et à mesure que le secteur privé élargit sa présence (THOMPSON et TERPEND, 1993).
Figure 4 Le système agro-alimentaire et ses opérations
Source: GRIFFON, HENRY et LEMELLE, 1991
L’Etat libéralisé, et encore peu soucieux de mettre en place un nouveau fonctionnement de l’économie, mise sur l’organisation «naturelle» des agents et compte sur leur aptitude à gérer les flux de marchandises et à les distribuer dans les différents quartiers des villes. Il est vrai que dans les pays où les pratiques commerciales informelles se sont maintenues malgré les planifications centralisées des systèmes, l’esprit commerçant est demeuré et l’adaptation à la désorganisation des systèmes a été rapide, contrairement aux pays où ces pratiques ont été oubliées.
Le souci d’une efficacité de court terme quant à la diffusion spatiale et quantitative des denrées alimentaires en milieu urbain, sans considération des prix, de la qualité et des pertes de produits, impliquerait un encouragement de ce secteur informel par les autorités légales. Cependant, assurer le développement des SADA sur le long terme mérite réflexion et réintroduit le débat sur le maintien ou la dissolution du secteur informel (voir plus haut).
Le phénomène alimentaire est un phénomène complexe et a le caractère d’un fait social, susceptible d’impliquer des activités matérielles et non-matérielles d’une société. La nécessité de l’envisager à la fois sous l’angle des sciences de la terre, des sciences de la vie, des sciences humaines et sociales, des sciences économiques, justifie l’adoption d’une approche systémique et pluridisciplinaire. Le démographe, l’historien, l’anthropologue, les sociologues, les économistes, les juristes, les spécialistes du marketing et de la communication ont leur place dans le processus de réflexion sur les SADA urbains et leur relation avec la sécurité alimentaire. Il est évident que la cellule pluridisciplinaire de conception des politiques ne peut qu’être limitée, aussi la place revient-elle à des généralistes susceptibles de s’appuyer ponctuellement sur des spécialistes. La pluridisciplinarité n’est pas chose aisée. Elle implique que les disciplines collaborent sur un strict pied d’égalité et que l’on abolisse la condescendance qui caractérise les rapports entre les sciences dites exactes et les sciences humaines (DE GARINE, 1991).
On a pu observer, au cours de nos analyses diverses, l’extrême variabilité des situations et des cultures. Aussi apparaît-il impossible, pour promouvoir une amélioration des SADA en vivriers, de se situer à un niveau de généralités trop élevé et de se satisfaire de données nationales qui estompent les caractéristiques locales à partir desquelles on peut précisément élaborer des actions réalistes. Des analyses approfondies sont un préalable nécessaire à toute mesure politique. On évoque volontiers le dilettantisme de la recherche, mais il est moins coûteux de consacrer une année aux études préliminaires à une politique et à rassembler les éléments qui permettront une évaluation ultérieure que de se lancer hâtivement, pour simuler l’efficacité, dans un programme mal conçu qui n’entraînera pas l’adhésion des intéressés.
Toute intervention ou décision politique nécessite, pour être entreprise, une compréhension du milieu en vue de faire l’analyse prospective de cette décision et l’évaluation de son impact à tous les niveaux. Les approches microéconomiques et macroéconomiques classiques sont bien insuffisantes pour appréhender la réalité. Celle-ci est plus qu’une simple juxtaposition d’agents isolés, il existe des phénomènes de domination et de complémentarité qu’il importe de faire surgir. Cette même réalité peut difficilement être décrite à travers une comptabilité d’échanges dont la finalité n’est pas d’observer le comportement des agents. L’approche agroalimentaire (MALASSIS, 1992) qui place le consommateur et sa satisfaction au coeur de la problématique et qui envisage les interrelations entre les éléments de la chaîne alimentaire (approche systémique) nous semble le moyen d’analyse le plus approprié préalable à toute décision politique. La bonne coordination de ces éléments et des interventions conjointes au niveau de l’aval et de l’amont sont indispensables pour assurer le développement du système et la sécurité alimentaire. Précisons cette approche.
Nous appelons «système alimentaire», l’ensemble des activités qui, dans une société donnée, concourent à la fonction alimentation dans cette société. Les activités permettant d’assumer cette fonction sont fondamentalement celles d’obtention des matières premières alimentaires par acquisition (cueillette) ou par production (agriculture), de transformation des matières premières alimentaires en aliments proprement dits (artisanat ou industrie), de distribution dans l’espace (transfert) et dans le temps (stockage), de préparation culinaire des aliments en vue de leur consommation, et enfin de consommation proprement dite.
Les activités d’obtention, de transformation, de distribution, de préparation et de consommation, peuvent être réalisées dans une unité domestique ou dans de nombreuses unités socio-économiques, procédant de la division sociale du travail. Dans ce dernier cas, le fonctionnement du système est régulé par un système spécifique.
Le système alimentaire est donc aussi la façon dont les hommes s’organisent pour obtenir et consommer leur nourriture.
Nous appelons «chaîne alimentaire», la succession des activités allant de l’obtention de la matière première à l’acte final de consommation. Nous appelons «filière alimentaire», la succession des opérations se rapportant à un produit ou à une catégorie de produits déterminés.
Le système est caractérisé par une organisation spécifique des fonctions qu’il assume. Il est le reflet du système socio-économique global (société économiquement développée ou moins développée, centralement planifiée, libérale, mixte, etc.).
L’originalité de l’approche des économistes agroalimentaires est de prendre comme base d’analyse, non une approche sectorielle mais une approche systémique. L’application de l’analyse systémique conduit à envisager successivement l’objectif du système, à identifier ce système au sein de l’économie globale, à analyser sa structure et à définir éventuellement des sous-systèmes, des sous-secteurs et des types d’entreprises, à déterminer les flux qui se forment entre les sous-systèmes, sous-secteurs et entreprises, à examiner les mécanismes de régulation de ces flux et à évaluer les performances du système (voir la figure 4).
«L’objectif», qui est celui de tous les systèmes alimentaires, est d’assurer à la population considérée, les disponibilités alimentaires quotidiennes permettant de satisfaire sa demande. Le système optimal devrait assurer la satisfaction des besoins à un niveau et selon un équilibre nutritionnel défini par les nutritionnistes, ainsi que la satisfaction culturelle, et cela au coût social le plus bas.
La «structure du système» consiste à identifier les acteurs ou les structures élémentaires que l’on combine en sous-systèmes, dont on étudie les relations entre eux et entre chacun d’eux et le système. On détermine pour chacun leurs activités et leur fonction. Si l’on est capable de classer les éléments et les relations selon les modalités suivantes:
|
Relations |
Entreprises |
||
|
· contractuelles |
a |
· industrielles |
1 |
|
· de marché |
b |
· industrielles
familiales |
2 |
|
· de gré à
gré |
c |
· artisanales |
3 |
|
· relations nulles |
d |
· unités en
autoconsommation |
4 |
Les «flux» inter-branches, intersectoriels, inter-unités concernent la totalité des transferts qui s’instaurent entre les sous-ensembles définis. Ces transferts peuvent être de diverses natures: transferts de marchandises, de valeurs, de capital, de consommations intermédiaires, d’énergie, d’informations, etc.
Le «système de régulation» concerne les mécanismes d’ajustement permettant le fonctionnement du système alimentaire et dans le cas optimal, permettant d’atteindre les objectifs. Pour appréhender le système de régulation, il faut d’abord identifier les centres de commande: ce sont les contraintes incontournables auxquelles nul ne saurait se dérober. La démarche consiste à repérer ces centres (ils peuvent être différents selon les produits), à décrire les mécanismes de transmission des ordres correspondants et à en analyser les conséquences sur le système. Il faut ensuite identifier les noeuds de contraintes sociales, techniques ou économiques qui apparaissent à des points précis de la chaîne alimentaire. Enfin, on s’attardera sur les points de régulation et les boucles de rétroaction (feed-back) qui les accompagnent. Ce sont des éléments ou des mécanismes qui permettent au système de fonctionner ou de s’adapter. L’intervention de l’Etat se manifeste par la réglementation définissant un système de contraintes (organisation des marchés, prix, structures, aspects réglementaires ou financiers, etc.) à l’intérieur duquel le système se régule pour survivre ou dégager des surplus.
Les performances du système peuvent être évaluées selon des critères classiques d’économie de marché (productivités sectorielles, coûts/bénéfices, etc.) ou mesurées en fonction de leurs aptitudes à assurer la sécurité alimentaire du plus grand nombre de la population. La batterie d’indicateurs pertinents permettant cette évaluation sur la base de la sécurité alimentaire reste à faire.
La mise en place d’une stratégie de sécurité alimentaire urbaine s’intégrant dans un processus de développement des SADA suppose un diagnostic permanent. Il doit être inscrit dans la programmation des mesures de politiques et dans les investissements. En effet, à quoi peuvent servir des mesures si l’on ne peut pas en évaluer l’impact et surveiller l’évolution de l’environnement des SADA et leurs composantes? Comment s’assurer que la politique menée est toujours la plus optimale? Il est vrai que ces procédures sont coûteuses et que les restrictions budgétaires actuelles et futures ôtent tout espoir de mettre en place ces outils indispensables. Ne serait-ce pas pour les pays développés l’occasion de faire oeuvre utile dans leurs programmes d’aide aux pays africains?
Il existe déjà un certain nombre de systèmes d’informations qui pourraient être partiellement utilisés s’ils étaient mis en cohérence (systèmes d’informations internationaux, systèmes d’informations des marchés, informations fournies par les Organisations Non Gouvernementales (ONG), systèmes d’alerte rapide, systèmes de surveillance nutritionnelle). Le problème fondamental est qu’aucun de ces systèmes n’a été conçu dans une perspective d’appréciation de la sécurité alimentaire en milieu urbain. La plupart des systèmes d’information existants sont tournés vers l’observation du milieu agricole et des problèmes nutritionnels rencontrés en milieu rural. Le milieu urbain est encore très rarement l’objet d’études des comportements des consommateurs, et des facteurs explicatifs de leur sécurité alimentaire. Les analyses de flux des produits alimentaires s’arrêtent bien souvent aux portes de la ville. La spatialisation de la distribution des produits dans la ville, les ruptures d’approvisionnement, les conditions d’accès aux denrées, la qualité des produits devraient faire l’objet d’analyses plus systématiques.
Parallèlement au système de surveillance de la sécurité alimentaire urbaine, la mise en place d’un système d’évaluation des politiques menées pour l’amélioration des SADA est tout aussi indispensable.
Rappelons que ce système devrait mesurer l’efficience économique des politiques, l’impact sur les niveaux d’équité au sein de la population, les répercussions sur l’efficacité de l’agriculture, l’impact sur la sécurité alimentaire des ménages urbains.
