Muchas veces se piensa que el concepto de seguimiento, control y vigilancia (SCV) es tan evidente que no necesitaría ninguna explicación; significaría “simplemente la supervisión de las distintas zonas marítimas controladas por el Estado”, ¿no es así? En este documento técnico se intenta acabar con esta concepción errónea del SCV y demostrar la importancia del seguimiento, el control y la vigilancia para la aplicación de cualquier política relacionada con los océanos, en especial las de ordenación de la pesca.
Son muchos los factores determinantes y las iniciativas mundiales que han puesto el problema del SCV en el primer plano de la atención de los foros internacionales. La entrada en vigor de la Convención de 1982 de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en noviembre de 1994, ha supuesto el reconocimiento de sus beneficios y, una vez más, ha puesto de relieve las obligaciones de los Estados con respecto a la evaluación de sus poblaciones ícticas, la asignación de los excedentes nacionales a terceras partes y la ulterior obligación de conservar sus pesquerías, incluido el hábitat de las mismas. Como recuerdo de estas obligaciones cabe citar los siguientes fragmentos de algunos artículos de la Convención:
Artículo 61
Conservación de los recursos vivos
Artículo 62
Utilización de los recursos vivos
Artículo 73
Ejecución de leyes y reglamentos del Estados ribereño
Artículo 192
Los Estados tienen la obligacióon de proteger y preservar el medio marino.
Artículo 194
Medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino
Artículo 197
Cooperación en el plano mundial o regional
Los Estados cooperarán en el plano mundial y, cuando proceda, en el plano regional, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales competentes, en la formulación y elaboración de reglas y estándares, así como de prácticas y procedimientos recomendados, de carácter internacional, que sean compatibles con esta Convención, para la protección y preservación del medio marino, teniendo en cuenta las características propias de cada región.
En la Convención se enumeran las responsabilidades de ejecución con respecto a cada una de estas obligaciones.
Por otra parte, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en el Brasil en 1992, y en el Capítulo 17 de su Programa 21 se hacía hincapié en la urgente necesidad de conservar nuestro entorno marítimo y pesquero a escala mundial. Las iniciativas de varios organismos contra la contaminación en el mar (MARPOL 73/78), el Fondo para la Protección del Medio Ambiente, del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, y los programas de mares regionales, así como las iniciativas de control de los Estados del puerto relativas a la flota mercante representan otros tantos pasos hacia el establecimiento de normas mundiales para la protección de los recursos marinos. La iniciativa de la FAO sobre elabanderamiento para favorecer el control de los buques de pesca en alta mar, la posibilidad de ampliar el control de los Estados del puerto y la cooperación internacional en lo relativo a embarcaciones de pesca, los esfuerzos realizados para responder a la necesidad de establecer normas sobre la seguridad en el mar de los buques de pesca y las iniciativas más recientes para la creación de normas de control de la pesca en alta mar de especies altamente migratorias y transzonales constituyen todo un símbolo de la tendencia y preocupación, cada vez más mayor en todo el mundo, por los recursos pesqueros y sus hábitat. Finalmente, hay en marcha una iniciativa cuyo objectivo es establecer lo que podría llamarse un “código de conducta” para las prácticas de pesca responsable, aplicable en su totalidad a las pesquerías y a sus hábitat.
A medida que estas convenciones entran en vigor y que las iniciativas ganan credibilidad, aumentan también las obligaciones de los Estados participantes de aplicar los acuerdos de los que son signatarios. Muchos Estados se han beneficiado y se benefician todavía de estos acuerdos en cuanto instrumentos jurídicos internacionalmente respetados, pero ahora, coincidiendo con su entrada en vigor (a este respecto cabría citar el ejemplo de la Convención), se va cayendo en la cuenta de que la aplicación de estos acuerdos implica considerables obligaciones para cada uno de los Estados. El seguimiento, control y vigilancia (SCV), especialmente en el sector de la pesca, es el instrumento que hará posible el cumplimiento de dichas obligaciones. El SCV, considerado muchas veces como un lujo que sólo podrían permitirse los Estados desarrollados, se ha convertido ahora en obligación común de todos los Estados, que deben colaborar en el intento de conservar los recursos marinos y su entorno.
Como medida inicial, muchos países están presentando ahora especial atención a la formulación y establecimiento de políticas y estrategias para responder a las obligaciones contraídas en virtud de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar.
La situación ideal, y al mismo tiempo un planteamiento lógico para aplicar los términos de la Convención, sería elaborar una política relativa a los océanos en la que se establecieran las prioridades gubernamentales y la estrategia para la conservación y el aprovechamiento sostenible de todos los recursos marinos de la zona. Resultado de esta política sería un marco integrado de planificación y ordenación de los océanos, en el que sería posible proceder a la ordenación de las pesquerías. La mayor parte de los países no pueden permitirse este proceso de desarrollo a más largo plazo y han optado por emprender paralelamente estas dos iniciativas: formulación de una política para los océanos, por un lado, y ordenación de las pesquerías, incluidas las estrategias de SCV, por el otro. En consecuencia, aunque los países son conscientes de que la ordenación de la pesca debe estar conectada a una política global sobre los océanos, una vez que se haya establecido definitivamente, la elaboración de sistemas de SVC necesarios para aplicar los planes de ordenación de la pesca debe tratar también de atender la necesidad más inmediata de conservar las poblaciones ícticas y su hábitat. La prosecución paralela de una política de desarrollo de los océanos y de iniciativas de SCV repercutirá en estas últimas a medida que se vayan aplicando, muy probablemente obligando a aprovechar con múltiples fines los recursos de SCV de la pesca para abordar otras prioridades marítimas afines. Este impacto dependerá también de la voluntad política y de la prioridad de la pesca en la estrategia general sobre los océanos. Estos puntos servirán obviamente como incentivo, en primer lugar, para que los países elaboren el sistema más eficaz y adecuado de SCV para atender las necesidades de las pesquerías, con la flexibilidad necesaria para asumir otras tareas secundarias, relacionadas con la pesca, como el seguimiento de la contaminación y el medio ambiente, en la forma establecida por el gobierno.
La ordenación de la pesca y las actividades resultantes de SCV dependerán de las decisiones adoptadas por los gobiernos en cuanto a su nivel de implicación en la industria pesquera. Los gobiernos pueden intervenir a veces incluso en forma excesiva, llegando a dirigir este sector, a controlar los posibles ingresos de los pescadores y a regular hasta los más mínimos detalles relativos a las capturas. Otras veces prefieren mantenerse más al margen, en cuyo caso el sector pesquero acepta sus propias responsabilidades y funciones en el marco de la legislación y principios generales de conservación establecidos por el gobierno. El Organismos de Pesca del Foro para el Pacífico Sur ha adoptado este último estilo de ordenación de la pesca. En uno y otro caso hay varias ideas relativas a los pescadores y a las activídades de SCV que han dado un tinte negativo a la ordenación de las pesca y al mismo SCV. Existe la impresión de que muchos de los problemas de la pesca que se observan en cada país son resultado de las actividades pesqueras ilegales de las flotas extranjeras. Aunque éstas han tenido y continúan teniendo un efecto negativo en los intentos de conservación de las pesquerías en la mayor parte de los casos, el principal factor suele ser la actuación de la propia industria pesquera nacional en las zonas costeras y próximas a la costa. Las actividades de SCV de la pesca orientadas exclusivamente a controlar los esfuerzos de pesca de las embarcaciones extranjeras no podrán ser totalmente eficaces ya que omiten un elemento fundamental en la conservación de los recursos, es decir el esfuerzo de pesca de la flota nacional.
Otra idea errónea con respecto al SCV es que consiste únicamente en “utilizar el poder militar del Estado para detener a los pescadores furtivos extranjeros”. El recurso a la infraestructura militar para fines relacionados con el SCV es una iniciativa que han adoptado ya muchos países en el pasado pero que ha resultado prohibitivamente cara y políticamente peligrosa. Además, las actividades de SCV no se orientan exclusivamente a la aplicación de la legislación aprobada, sino que incluyen también la recopilación de datos y el control de calidad de los mismos para utilizarlos en la evaluación de poblaciones y en actividades sociales, económicas y de ejecución que comprenden componentes de ordenación pesquera y de seguridad en el mar. Estas no son precisamente las labores habituales de la maquinaria militar y, por otra parte, superan con mucho la competencia y capacidad de los pescadores nacionales.
Los gastos de las actividades de SCV constituyen normalmente la preocupación fundamental de todo gobierno en la formulación y aplicación de un sistema de controles. La eficiencia y la eficacia en función de los costos son elemento clave de toda operación de SCV. El aspecto de vigilancia, o ejecución, del SCV ha demostrado ser el más eficaz en función de los costos y el que mejor responde a la sensibilidad política de los intereses pesqueros internacionales cuando no rebaja los límites de una acción civil, sin participación del poder militar de la nación. Además, en lo que respecta a los gastos, cuesta mucho más establecer y organizar un mecanismo militar que el equivalente equipo civil en el caso de una acción de esta índole. Así han podido comprobar, por ejemplo, quienes han tratado de colocar un sistema de radio civil en un equipo militar. Iniciativas de este tipo implican significativos costos adicionales, necesarios para conseguir que el equipo reúna las normas establecidas para la aceptación del material militar. Otro aspecto relacionado con los costos es la necesidad de aclarar de antemano si un país necesita un gran buque acorazado, con gran dotación de personal y una fuerte potencia de tiro, así como los costos necesarios para la supervisión de las actividades pesqueras y para ejercer los cometidos civiles de recopilación de datos y aplicación. Esta última función se puede ejercer en todas las pesquerías de forma satisfactoria con significativo ahorro de costos utilizando un buque civil con menos tripulación, menos blindaje y potencia de tiro y, por lo tanto, menos consumo de combustible y menos costos generales.
Entre las necesidades básicas para el SCV en el sector de la pesca se incluyen normalmente embarcaciones que puedan permanecer en el mar con las flotas pesqueras, aviones debidamente equipados para realizar de forma rápida y eficaz en función de los costos actividades de vigilancia y recogida de información y una infraestructura de apoyo en la costa que permita la verificación de los desembarques y el seguimiento del comercio portuario de productos pesqueros.
La eficacia de las operaciones puede mejorar notablemente si a cargo de ellas hay un único ministerio responsable o al menos con suficiente capacidad de iniciativa y autoridad para la ejecución de las actividades de SCV, en vez de distribuir las funciones entre dos o tres ministerios. De esa manera se reducen significativamente las líneas de comunicación para el mando y control, por utilizar una terminología militar, de los componentes de seguimiento y vigilancia en las actividades de SCV, lo que permitiría una mayor eficiencia, flexibilidad y oportunidad. Además, cuando se utilizan embarcaciones sometidas a un único control ministerial la burocracia es mucho menor que cuando se trata de operaciones conjuntas con intervención civil y militar. Con ello no se quiere decir que un país deba renunciar por completo al uso del equipo militar cuando no hay otras opciones disponibles, pero no se puede olvidar que esa solución tiene considerables repercusiones en materia de costos y control.
La experiencia de los países tanto desarrollados como en desarrollo ha demostrado que es posible agilizar las operaciones de SCV y al mismo tiempo reducir los costos y aumentar la eficacia; para ello, basta intensificar la cooperación con los países vecinos a través de iniciativas bilaterales, subregionales o regionales. Como ejemplo cabría citar las iniciativas del Organismo de Pesca del Foro para el Pacífico Sur (FFA) y de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) y otras emprendidas en el Africa occidental. Se pueden lograr también considerables reducciones de costos mediante la utilización adecuada de licencias como instrumento de control, como fuente de información básica para planificar la ordenación y como alternativa al libre acceso, al mismo tiempo que se reducen los costos para los propietarios de los recursos y los contribuyentes. Como ejemplo práctico, baste recordar que las licencias pueden implicar la obligación de que todas las actividades de transbordo de pescado se efectúen en el puerto, donde pueden ser supervisadas con mucha mayor precisión y seguridad, lo que contribuiría por lo tanto a un SCV más eficaz en función de los costos. Las embarcaciones de pesca podrían tener mayor disponibilidad a utilizar los puertos si se redujeran los requisitos administrativos y burocráticos exigidos a los buques normales de transporte y carga. Ello permitiría también facilitar las iniciativas de control por parte de los Estados del puerto que pudieran emprenderse en el futuro. Estos tipos de estrategias de reducción de costos favorecen la aplicación de estrategias de SCV “sin necesidad de recurso a la fuerza“ o ”con una fuerza mínima”, en beneficio de los Estados ribereños.
Desde hace años los oficiales de pesca vienen insistiendo en la necesidad de establecer una legislación que se pueda aplicar realmente. Cuando la legislación es imposible de aplicar o cuando los pescadores así lo consideran se destruye rápidamente la credibilidad y el apoyo a los poderes públicos en sus esfuerzos de conservar los recursos pesqueros. El resultado suele ser una subversión activa de los beneficios perseguidos tanto por los pescadores como por el sector pesquero. Un ejemplo sería la prohibición de capturar determinadas especies ícticas. Esta ley resulta prácticamente imposible de aplicar a no ser que se consiga intervenir justamente cuando alguien la está violando. La legislación sería más eficaz si lo que se prohibiera fuera la posesión de esa especie en una proporción superior a lo que podría considerarse un nivel aceptable o un volumen autorizado de capturas accidentales.
Otro ejemplo igualmente polémico de sistemas de ordenación de la pesca difíciles de aplicar en los países en desarrollo es la legislación que establece contingentes individuales transferibles (CIT). Aunque este sistema presenta la ventaja de reducir las presiones pesqueras periódicas sobre las poblaciones ícticas, es muy difícil de aplicar sin un sistema muy complejo de comunicaciones y redes de datos respaldados por un mecanismo de seguimiento y vigilancia en tiempo real, preciso y verificable, que suele ser muy costoso. Este método de ordenación puede ser indicado para los países desarrollados, pero sería muy difícil de aplicar en los países en desarrollo. La experiencia ha demostrado que los planes de CIT pueden ser válidos y manejables en los pequeños Estados insulares donde tanto la población como las flotas pesqueras son pequeñas y donde la pesca se orienta en gran parte a la exportación. Hasta la fecha, no ha dado resultado práctico en otras situaciones, sobre todo cuando la pesca se destina en gran parte al mercado interno.
El FFA está preparando una iniciativa, para su aplicación en el Pacífico Sur, que tendrá como resultado un sistema de seguimiento de las embarcaciones casi en tiempo real. Mientras el sistema no reciba los últimos retoques y sea aceptable para los pescadores, parece que la utilización de este mecanismo de ordenación de los contingentes puede presentar grandes dificultades administrativas para su aplicación, lo que significa que continuaría la sobrepesca.
A lo largo del tiempo se ha podido comprobar que ninguna actividad de SCV será realmente eficaz si los pescadores no llegan a comprender y a aceptar los principios en que se basan estas iniciativas. Una legislación que no es aplicable echa por tierra la credibilidad de todo el proceso de ordenación de la pesca a los ojos de los supuestos beneficiarios, los pescadores, y por consiguiente establece en seguida una aptitud de confrontación “ellos y nosotros” por ambas partes. Conviene recordar que la mayor parte de los pescadores son personas realistas que pescan para sobrevivir y, “aunque algunas veces los medios mal informados intentan presentarlos como personas sin escrúpulos, en realidad son tan honrados como cualquiera; eso sí, son hombres duros e individualistas, que deben moverse en un medio muy competitivo y realizan operaciones que requieren muchas veces abundante capital. Deben además luchar con un mar implacable, en condiciones de trabajo muy difíciles, con grave peligro para su salud y seguridad, siendo la suya una de las tasas más graves de accidentes laborales del mundo; por otro lado, se mueven en un entorno económico que supone gastos generales cada vez mayores y que únicamente pueden cubrirse con el producto de las capturas, capturas que a su vez están sometidas a restricciones cada vez mayores. Y todo ello en un contexto en que el éxito de su empresa y la fuente de ingresos de sus tripulaciones dependen enteramente de su talento, esfuerzo e iniciativa individual. En esas condiciones, quizá no resulte sorprendente que unas personas tan independientes no siempre acepten de buena gana los controles burocráticos, especialmente si a sus ojos no tienen ningún sentido práctico”1
