Hay tres grupos de factores que pueden influir en las decisiones relativas al sistema de SCV necesario para atender las necesidades de ordenación de la pesca. Son los siguientes: perfil geográfico, demográfico, industrial e internacional de la pesquería; factores económicos; voluntad política y compromiso con respecto al análisis de los dos primeros grupos de factores.
Dimensión de la ZEE y del área de pesca dentro de la zona: El área de pesca de las flotas tanto extranjeras como nacionales influirá de forma significativa en el diseño del SCV de cada país. Hay situaciones muy distintas. Por ejemplo, en Filipinas, la responsabilidad y actividad de la pesca artesanal (más de 400 000 pequeñas embarcaciones o “bancas”, con una zona de pesca de hasta 15 km alrededor de sus 7 000 islas) se ha delegado a los municipios, mientras que en un país como Guinea Ecuatorial, con sólo 8 750 pescadores artesanales, los pescadores extranjeros se han aprovechado de la incapacidad del Estado de financiar y organizar mecanismos adecuados de SCV.
La superficie de las pesquerías en activo puede suscitar también preocupaciones relativas al control, debido a la migración de las poblaciones ícticas entre distintas zonas y países. Ello puede provocar también un conflicto entre la pesca artesanal y la de altura, si esta última invade la zona de las pequeñas embarcaciones de pesca. Esta situación puede resultar crítica cuando la ZEE de un país cuenta únicamente con un caladero, pequeño pero abundante, y las presiones de todos los sectores pesqueros son intensas.
Otra consideración a este respecto es la magnitud de las diversas pesquerías. Si la pesquería nacional es pequeña, las poblaciones pesqueras son abundantes y la pesca no representa una amenaza para la conservación, las actividades de SCV pueden concentrarse en la recopilación de datos y en los mecanismos de control necesarios para mantener la abundancia de la pesquería. Si la pesquería de altura es extensa y lucrativa y participan en ella embarcaciones tanto nacionales como extranjeras, las actividades de SCV encaminadas a recopilar datos, controlar la pesquería y patrullar la zona pueden requerir mayor esfuerzo para garantizar que los beneficios obtenidos de los recursos recaigan sobre el Estado. Por el contrario, si la pesquería artesanal está sobrexplotada y hay una presión cada vez mayor sobre las pesquerías de altura y, al mismo tiempo, hay pocos conocimientos sobre la base de recursos, los esfuerzos deberán concentrarse en obtener mayor información al respecto y sobre las posibilidades de transferir el esfuerzo de la pesca artesanal a la de altura en forma controlada y eficaz en función de los costos. En tal caso, un factor fundamental puede ser la selección de las especies contempladas en la ordenación, tanto de altura como costeras; las de altura son por lo general especies de valor elevado capturadas por su valor comercial, mientras que en la pesca artesanal se capturan peces de todo tipo, muchas veces de escaso valor, ya que se trata de una pesca de supervivencia.
La estrategia para establecer un sistema de SCV en una zona de pesca para flotas extranjeras sometida a restricciones más allá de las 12 ó 15 millas náuticas presenta muchas menos dificultades que cuando se trata de una zona en que los pescadores extranjeros pueden penetrar para capturar determinadas especies. En este último caso habría que prever un sistema de comprobación de las capturas, mientras que en el primero sólo haría falta una confirmación geográfica. Este es sólo un ejemplo del análisis estratégico que se debe efectuar al preparar un plan de SCV que responda a las necesidades de la pesquería y a la capacidad de aplicación del Estado.
Además, teniendo en cuenta los citados factores relativos a la extensión de la zona de pesca, es evidente que un país con 200 km de litoral y una plataforma continental de 50 km de anchura no necesita el mismo sistema que otro con 1 000 km de costa y una plataforma de 200 millas náuticas. La superficie material de la ZEE y la de las pesquerías activas dentro de la zona influirán de forma significativa en el diseño del sistema de SCV. Si ambas son muy grandes, quizá se requiera vigilancia aérea u otras formas de infraestructura para patrullar las zonas de interés, mientras que si la zona de pesca es más reducida quizá fuera más rentable utilizar otras tecnologías, posiblemente desde tierra, como el radar transhorizonte, sistemas de vigilancia desde la costa y de seguimiento de embarcaciones, así como estrategias no basadas en el uso de la fuerza, que resultan menos costosas. Un ejemplo de esta diferencia es la comparación entre los 209 000 km2 de ZEE de Ghana y los 20 millones de km2 que deben ser controlados por el FFA en sus países miembros. Por ello, las estrategias utilizadas deben ser muy diferentes; sólo así los sistemas serán eficaces en función de los costos. Ello depende en gran parte de la superficie y
ubicación geográfica de las zonas de pesca dentro de estas ZEE o zonas de responsabilidad colectivas.
Las características de las flotas pesqueras - nacionales o extranjeras, artesanales y de altura - deben tenerse en cuenta en la aplicación de las estrategias de SCV. Cuando los Estados determinen sus políticas de SCV deberán tener también en cuenta la edad, condición, magnitud, capacidad pesquera, tipo de artes y sistema de pesca de las embarcaciones. Estos factores pueden desaconsejar la imposición de normas que obliguen a utilizar un equipo determinado, ya que el estado de la embarcación, la tripulación, equipo utilizado y otras consideraciones pueden elevar los costos hasta el punto de que la pesca resulte inviable, sobre todo para la flota nacional. Por otra parte, y teniendo en cuenta la condición de la flota, quizá sea necesario establecer normas mínimas de seguridad y de equipamiento no sólo por el bienestar de los pescadores sino también para reducir el riesgo de contaminación en el mar.
Topografía del litoral: Un litoral con numerosas bahías, desembocaduras de ríos e importantes hábitat de manglar requeriría un plan de SCV más complejo para la conservación de los recursos pesqueros que otro con abruptos acantilados de roca y un hábitat de mínima importancia. Las dificultades de vigilancia serían también mayores en el primer caso, debido a la sinuosidad de la costa, que requeriría una presencia material para supervisar la actividad pesquera, ya que no bastaría con la utilización del radar y otras tecnologías menos costosas.
Otros intereses: La importancia del turismo, el fomento de la capacidad industrial, la necesidad de instalaciones portuarias y de carga, la supervisión y control de la contaminación y de la seguridad en el mar son elementos que influyen en el estrategia elaborada para la ordenación de la pesca, con la consiguiente repercusión en el sistema de SCV adoptado. Deberá establecerse un mecanismo de debate y enlace con los ministerios competentes para garantizar el cumplimiento de las prioridades gubernamentales y, en la medida de lo posible, el reconocimiento y respeto de las necesidades de las pesquerías y los beneficios previstos para la sociedad. Las prioridades de ordenación de la pesca parecen estar muchas veces en contradicción con las prioridades en los sectores del turismo, la industria y el transporte marítimo. No obstante, debe tenerse en cuenta que los beneficios sostenibles de cada uno de esos sectores, así como la situación económica y laboral en el conjunto del Estado, saldrán siempre favorecidas si se presta la debida atención a los recursos marinos y a su conservación. Deberá establecerse también un mecanismo para el debate y resolución de diferencias sobre planteamientos y prioridades en cada uno de estos sectores importantes.
Presiones internacionales: Las presiones internacionales ejercidas por los Estados que pescan en aguas distantes (EPAD) y los beneficios económicos a corto plazo de la disponibilidad de divisas pueden influir en la opinión de los Estados que no han desarrollado plenamente sus pesquerías, pero en muchos casos el resultado es una explotación no sostenible de sus recursos pesqueros. Los EPAD tropiezan ya con situaciones difíciles derivadas del exceso de capacidad y la recesión de sus economías e industrias pesqueras y están haciendo lo posible por resolver estos problemas. Dichos países no se han mostrado en el pasado tan conscientes ni sensibles al impacto negativo de algunos de sus acuerdos con los países en desarrollo. Por otra parte, sería poco razonable suponer que estas flotas estaban dispuestas a negociar acuerdos que representaran para ellas una pérdida económica. Por ello, los acuerdos concluidos en el pasado han redundado, por desgracia, en detrimento de los objetivos de conservación de los Estados ribereños, que carecían, y siguen careciendo todavía, de la flexibilidad económica necesaria para garantizar la aplicación de sistemas adecuados de SCV para conservar sus recursos pesqueros. En muchas ocasiones, la única protección frente a la sobrepesca incontrolada y la falta de acatamiento de las medidas reguladoras como consecuencia de la escasez de recursos y de capacitación sería una fuerte cooperación de alcance bilateral, subregional y regional con respecto a las actividades de SCV. Los intentos de cooperación pueden ejercer una especie de presión económica e internacional contra el incumplimiento de los principios de conservación internacionalmente aceptados, objetivo impensable muchas veces cuando esos Estados actúan individualmente. La posibilidad de establecimiento de normas y directrices internacionales es mayor en este contexto de cooperación internacional y regional. Como ejemplo cabria recordar algunas iniciativas ya señaladas como el acuerdo sobre abanderamiento, el código de conducta para la pesca responsable, el control de los Estados del puerto y el control de la pesca de especies altamente migratorias y transzonales.
En reconocimiento de los derechos e intereses de todos los Estados en el marco de la Convención sobre el Derecho del Mar, los países en desarrollo deben asumir sus obligaciones en lo que respecta a la conservación y, al mismo tiempo, los países asociados con ellos en iniciativas relacionadas con la pesca deben garantizar el cumplimiento de la legislación pesquera nacional y las convenciones internacionales relativas a las pesquerías, a fin de promover la conservación.
Actualmente, algunos países parecen propensos a caer en la tentación económica de incluir las embarcaciones de los EPAD en los registros nacionales, a pesar de que no tienen la más mínima capacidad de controlar las actividades de las embarcaciones con “nuevo pabellon”. Algunas de éstas faenan en lugares especialmente delicados, movidas únicamente por intereses a corto plazo y sin preocuparse para nada de la conservación. En consecuencia, el Estado del pabellón sufre, ante la comunidad internacional, una pérdida de credibilidad, ya que parece no preocuparse demasiado por los principios internacionalmente aceptados de conservación de las pesquerías ni por la puesta en práctica de la Convención. El registro de estas embarcaciones es una práctica que debería evitarse.
Participación de los pescadores, comunidades, organizaciones, cooperativas, sindicatos y empresas pesqueras: Es obvio que la cooperación de la industria pesquera y los pescadores constituye una condición esencial para una ordenación de la pesca eficaz en función de los costos. Si la industria, los pescadores y sus comunidades participan de forma activa y oficial en la ordenación de la pesca, la planificación del SCV y otras actividades afines, son mucho mayores las posibilidades de una aplicación eficaz de dichos planes, en beneficio de todos. En caso contrario, resultará sumamente costoso y muy difícil aplicar con éxito ningún plan de ordenación. La falta de reconocimiento, colaboración, implicación y comprensión de los principios y motivos en que se basan los planes de ordenación de la pesca ha dado muchas veces como resultado el incumplimiento de las normas, la desconfianza frente a los funcionarios de los departamentos de pesca y la resistencia activa al plan propuesto, lo que implica una necesidad mucho mayor de vigilahcia. La mayor parte de los pescadores desean conservar los recursos y apoyarán tales iniciativas si los esfuerzos son razonables, aplicables y comprensibles.
Las operaciones de SCV orientadas a la educación con el fin de lograr una mayor participación de los pescadores resultan más fáciles de aplicar si existen ya organizaciones comunitarias o de pescadores con entidad suficiente para debatir estos temas. Es proverbial la independencia de los pescadores, lo que significa que muchas veces se resisten a reunirse para este tipo de debates. La ayuda a los pescadores para que consigan comprender y aprovechar las ventajas de poder expresarse de forma colectiva es uno de los desafíos de las iniciativas de educación pesquera en el intento de conseguir colaboración y apoyo a las actividades de SCV.
Demografía de la pesquería nacional: Hay otros problemas que pueden influir en el tipo de estrategia de SCV que deberá adoptarse para garantizar la buena salud de las pesquerías. especial mente las nacionales. Como ejemplo cabráa citar el caso de las islas Seychelles, donde la edad media de los pescadores es muy elevada, debido a que otras oportunidades de empleo parecen más interesantes y lucrativas para la poblacióón joven. Ello representa un desafío singular para el Estado, que debe tratar de despertar de nuevo el interés por la pesca como profesión y establecer una pesquería controlada con pescadores de las islas Seychelles, y no de otros países. Al mismo tiempo, ello ofrece la oportunidad de educar a los nuevos pescadores, haciéndoles ver las ventajas de la conservación de las pesquerías. De lo contrario, si no se atrae a la población joven hacia la pesca, el diseno del sistema de SCV deberá centrarse en la posibilidad de incrementar las pesquerías de altura con flotas extranjeras.
Contribución de la pesca al PNB
Es evidente que la contribución de la pesca a la economía nacional determinará sus características y la importancia que se atribuirá a las actividades de ordenación pesquera. No obstante, según los principios de una sana economía, los beneficios de los recursos deben superar el costo de su conservación. Como se observa en las Seychelles, antes de adoptar una solución hay que sopesar las posibles ventajas para la economía nacional derivadas de la sustitución de las pesquerías internacionales por flotas nacionales, u otros acuerdos de pesca de altura. Las repercusiones sobre el PNB influiráon sin duda de forma significativa tanto en la magnitud como en la orientación de una estrategia de SCV.
Ingresos de divisas
Un factor de considerable importancia para algunos países en desarrollo es la posibilidad de ingresar divisas a cambio del acceso internacional a sus pesquerías. Por desgracia, algunas flotas que pescan en aguas distantes han aprovechado esta circunstancia con criterio estrictamente comercial, teniendo únicamente en cuenta sus necesidades financieras y de empleo, olvidando por completo, olvidando por completo las exigencias de conservación o el derecho de los Estados ribereños a una rentabilidad razonable. En el caso de los países en desarrollo, donde no existe ni infraestructura ni personal capacitado para garantizar la applicación de las oportunas estrategias de SCV, ello puede constituir un grave problema para la conservación de sus recursos pesqueros. A veces la situación se agrava por el ofrecimiento de incentivos financieros externos con el fin de eliminar todo posibnle intento de SCV en los Estados ribereños. Los gobiernos, tanto en desarrollo como desarrollados, deben asegurarse de que las oportunidades de pesca ofrecidas a las flotas nacionales y extranjeras permitan un nivel suficiente de conservación y de que los fondos así obtenidos redunden en beneficio del Estado.
Oportunidades de empleo
Las oportunidades de empleo que pueden conseguirse fomentando el potencial de pesca de los Estados ribereños es otro de los factores que deben tenerse en cuenta en una estrategia de SCV. En las situaciones en que pueda resultar ventajoso a largo plazo alejar a las flotas pesqueras internacionales, quizá resulte necesario capacitar a ciudadanos de los Estados riberenos o insulares para que puedan ejercer con el tiempo estos derechos de pesca. La capacitación de los propios ciudadanos podría ser por lo tanto uno de los componentes de los acuerdos de acceso con flotas pesqueras de terceros países.
La comprobación de que los pescadores individuales pueden lograr beneficios, en forma de aumento de los ingresos o de opotunidades de empleo, repercutirá de forma positiva en la economía nacional, en la salud del sector pesquero y en el apoyo a las políticas pesqueras gubernamentales.
En relación con la citada estrategia de capacitación del personal autóctono cabría citar la oportunidad de garantizar la utilización de equipo y prácticas de seguridad en el mar previstos en el Protocolo del Convenio de Torremolinos de 1977. Este Protocolo colocará a las embarcaciones de pesca bajo el control del Estado del puerto en lo que respecta a los certificados de seguridad, y la atención a este punto puede permitir ahorros en las futuras actividades de capacitación. Esta iniciativa puede vincularse también al establecimiento de un Código de conducta para la pesca responsable, cuyo resultado será una nueva actitud de los pescadores y una mayor preocupación por la conservación y la seguridad.
Beneficios para otros usuarios de los océanos
Dado que las actividades de SCV deben conservar los recursos pesqueros y sus hábitat, el establecimiento de relaciones entre estos usuarios y los departamentos de pesca y las correspondientes estrategias de SCV puede arrojar beneficios mutuos para otros usuarios de los océanos y para los pescadores. Por ejemplo, la evaluación y control esmerado del desarrollo turístico, la prohibición de actividades de pesca destructivas, la creación de parques marinos y el uso de boyas de amarre para reducir los daños a los arrecifes de coral, pueden resultar beneficiosos para los pescadores y para otro tipo de usuarios. Es posible formular estrategias de SCV en las que se consideren debidamente estas iniciativas.
Los pequeños Estados insulares se están convenciendo de los efectos negativos que puede tener una utilización excesiva de plaguicidas así como de la contaminación marina que puede representar el desarrollo industrial incontrolado. Se ha observado que, en las pequeñas islas, todas las actividades realizadas en tierra acaban ejerciendo influencia en el entorno marino, ya que a la larga pueden contribuir a destruir los recursos marítimos y sus hábitat, en especial los arrecifes de coral, que atraen turistas y divisas a dichos países.
Como novedad positiva cabría señalar que, por ejemplo, en Belice (América Central) se está intentando regular el turismo, la ordenación de los parqués marinos y las pesquerías y se han establecido iniciativas adecuadas de supervisión para garantizar el cumplimiento de los planes de ordenación necesarios.
Otros beneficios secundarios de las actividades de SCV al margen de las actividades de pesca pueden contribuir tambén a determinar el tipo y estructura de los sistemas de SCV. Estos pueden ayudar también a mejorar la seguridad en el mar de los marineros nacionales e internacionales y a reducir la contaminación marina y resolver otros problemas ambientales.
Proteína de bajo costo
Otro factor económico que deberá tenerse en cuenta al formular un sistema de SCV es la mayor o menor necesidad de proteína en una país determinado. En el diseno del SCV se puede incluir la obligación de descargar un tanto por ciento de los productos pesqueros en el Estado ribereño para su distribución, elaboración o ulterior exportación. De esa manera se podría conseguir un suministro directo de proteína para la población o intensificar el desarrollo industrial en el sector de elaboración del pescado y conseguir efectos positivos secundarios en forma de ingresos derivados de la exportación de esta proteína.
Mecanismos regionales que podrían prestar ayuda
En definitiva, el factor que más influirá en el diseño es el costo.¿Puede un Estado racionalizar el costo del sistema de SCV deseado? Según los principios de la lógica económica, ningún país debe gastar en conservación más de lo que pueda obtener con tales actividades. En muchos casos es precisamente el costo el factor que determina a un país a emprender iniciativas subregionales y regionales para atender las necesidades de SCV en el sector oceánico. Dichas iniciativas son perfectamente viables, sobre todo en los lugares donde hay poblaciones ícticas compartidas, no hay barreras lingúísticas, las jurisdicciones marítimas son adyacentes, no hay problemas de delimitación de fronteras y existe cierta afinidad política. El ahorro de costos conseguido mediante la cooperación en las operaciones de SCV está perfectamente comprobado en los programas regionales de pesca actualmente vigentes en el pacífico Sur y en el Caribe. Las iniciativas de la FAO sobre el abanderamiento y el control del Estado del puerto son mecanismos que se inspiran tambiín en un planteamiento regional e internacional basado en la cooperación y, por consiguiente, deberín merecer también la atención de los países en desarrollo.
No obstante, la cooperación regional presenta problemas, sobre todo cuando no se dan los factores antes mencionados. Son muchas las enseñanzas que cabría extraer de lo ocurrido con otras organizaciones pesqueras internacionales, como la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (NAFO). la Unión Europea, la Comisión de Pesca del s Indo-Pacífico (CPIP) y la Comisión de Pesca para el Océano Indico (CPOI).
La clave de todo sistema de políticas. planificación y ordenación de los océanos, incluida la pesca, es el grado de voluntad y compromiso político en la aplicación del mismo. A continuación se senalan algunos de los factores que pueden constituir la base de las decisiones sobre la estructura de un posible sistema de SCV.
La importancia económica, real o potencial, de la pesca en lá economía nacional determinará sin duda el nivel de apoyo gubernamental a las iniciatias de SCV. Una pesquería nacional potencialmente lucrativa. y las actividades de SCV necesarias para su protección, merecerán sin duda considerable atención gubernamental. No obstante, habrá que compensar los beneficios a largo plazo con las ventajas a corto y medio plazo, para poder mantener el apoyo político, fundamental para la elaboración y aplicación eficaz de tales sistemas. Algunos de ellos podrían prever el establecimiento de una base de datos sobre ordenación de los recursos, cobros a los usuarios mediante la imposición de licencias y un mayor control de los recursos basado en la concesión de licencias y en actividades de vigilancia, que permiten conservar las poblaciones ícticas y, de esa manera, incrementar los ingresos de los pescadores. Conviene hacer hincapié en que la voluntad y compromiso político del país es el factor fundamental para el diseño y aplicación eficaz de los sistemas de SCV en el sector de la pesca.
Este conjunto de factores determinantes y su importancia relativa para los objetivos políticos del país hacen que la ordenación de la pesca y la consiguiente estrategia de SCV sean específicas de cada país. Los estudios sobre los planes nacionales y regionales de SCV coronados por el éxito permiten formular las siguientes observaciones:
Una vez evaluados los componentes geográficos, demográficos, económicos y políticos de las pesquerías, convendría reflexionar sobre aquellos aspectos que se relacionan directamente con el diseño y aplicación de un sistema adecuado de SCV. Entre ellos figuran los problemas relativos al sistema más eficiente y eficaz en función de los costos para cada uno de los países, el marco jurídico necesario y aceptable para los Pescadores. la coordinación entre los ministerios, la capacitación, la infraestructura, los mecanismos de apoyo organizativo y fuentes de financiación. Estos son los puntos que se subrayan en las secciones siguientes, con algunos ejemplos de soluciones que han demostrado su eficacia en el pasado.
En los últimos años se ha observado una tendencia cada vez más fuerte hacia la formación de grupos de países con intereses políticos y económicos comunes. La sensibilidad cada vez mayor ante los problemas del medio ambiente y la necesidad de conservar los recursos naturales han suscitado nuevas actividades y mayor interés por la formación de asociaciones y acuerdos internacionales de alcance regional. El estudio de las organizaciones internacionales de pesca senaladas más arriba, entre ellas el Foro del Pacífico Sur la NAFO, la OECO y la Unión Europea, permite también extraer algunas enseñanzas útiles.
**5 Bonucci. Nicola (1992) GCP/INT/NOR Field Report 92/22 (En)
La rica base de recursos de muchos paises en desarrollo, su situación económica poco favorable e incapacidad de proteger dichos recursos y el deseo de la industria pesquera internacional de obtener acceso a los mismos son otras tantas pruebas de la necesidad de cooperación entre las naciones pesqueras en desarrollo. Es indudable el ahorro de costos que se consigue mediante la cooperación en lo que respecta a la adquisición de recursos de SCV, a la capacitación y a la negociación, a través de un bloque mayor y más poderoso, de una compensación razonable a cambio del acceso a unos recursos insuficientemente explotados. El intercambio internacional de datos sobre pesquerías para una mejor ordenación de la pesca y de las actividades de SCV, la armonización entre las distintas legislaciones, la extradición y los acuerdos sobre el Estado del puerto son algunos de los beneficios que deberían alentar la cooperación internacional entre los países en desarrollo de una región.
La decisión sobre el establecimiento de un sistema de SCV de alcance superior al estrictamente nacional dependen, sin embargo, de varios factores. Deberá tenerse en cuenta, por ejemplo, si se ha establecido ya una organización que pueda conseguir el objetivo deseado, si los países de la zona tienen una clara voluntad politica de cooperación, si hay intereses comunes que puedan salir beneficiados de esta asociación en el sector pesquero, cuáles on los lazos culturales y linguísticos y cuál es la posibilidad de superar las diferencias existentes. Otros aspectos que pueden influir en la decisión de establecer pesquerías internacionales y fomentar la cooperación en el SCV es el grado de seguridad de los datos que pueden calificarse como “confidenciales” y la posibilidad de resolver las diferencias internas para presentar una imagen común ante el resto del mundo. Finalmente, otros factores fundamentales son la diferente situación económica de los posibles miembros y los acuerdos sobre la distribución de los gastos que pueda suponer el apoyo a la organización internacional. Cada país debe sopesar sus posibles ventajas y desventajas antes de suscribir un acuerdo de cooperaciín regional.
Conviene señalar que, a pesar de las dificultades experimentadas en el pasado en estas formas de cooperación regional, hay ejemplos que han demostrado la posibilidad de superar obstáculos, y los esfuerzos resultantes han sido positivos para los Estados miembros de tales organizaciones. Quizá la más avanzada de todas ellas, dentro del mundo en desarrollo, sea el Organismo de Pesca del Foro para el Pacífico Sur, con dieciséis miembros y más de dos decenios de experiencia en ordenación de pesquerías basada en la cooperación. Otro ejemplo es la Dependencia de Pesca de la Organización de Estados del Caribe Oriental (ocho) países), organización subregional de la Cuenca del Caribe. Se está poniendo en marcha una iniciativa subregional que abarcara el Océano Indico hasta las Seychelles, que integrará el programa regional de investigación sobre los túnidos en Sri Lanka. Los esfuerzos del Programa de ordenacion y evaluación de recursos pesqueros de la CARICOM (doce países del Caribe) es otro ejempio con grandes posibilidades de éxito bajo la dirección de la CARICOM. Los esfuerzos desplegados en el Asia oriental en relacóon con la ordenación de la pesca y del SCV están muy avanzados y, recientemente, se han preparado manuales relativos a las operaciones. Estas organizaciones son una fuente de información adicional, que podría utilizarse con provecho para futuras estrategias de SCV.
La decisión de suscribir un acuerdo de cooperación internacional no exime al Estado de sus propias responsabilidades en lo que respecta al establecimiento de las estructuras internas oportunas para resolver los problemas de SCV de la pesca. Cuando se elabora un sistema de SCV, se supone que, además del ministerio que se encarga directamente de la pesca, habrá otros ministerios interesados en conocer y determinar las prioridades y la asignación de recursos. Entre esos ministerios cabría citar los que tienen competencias en los ámbitos del medio ambiente, defensa nacional y protección de las costas, aduanas e inmigración. Como ya se ha señalado, los recursos necesarios para la vigilancia son costosos, por lo que podría ser eficaz y eficiente el reparto de algunas de las tareas. No obstante, la experiencia ha enseñado que cuando hay demasiadas prioridades el resultado puede ser la adquisición de equipo que no responde debidamente a ninguna función, por lo que se aconseja que, en las actividades de SCV en el sector pesquero, se busque la coordinación con otros ministerios que tengan intereses relacionados con la pesca, por ejemplo, la ordenación de zonas costeras y el medio ambiente marino. Es también preciso que se reconozca que el ministerio o departamento más directamente interesado en la conservación y explotación sostenible de los recursos oceánicos y sus hábitat es el de pesca. Además, en toda iniciativa hay que garantizar que exista un organismo principal, con la autoridad necesaria para tomar decisiones. Aunque haya varios ministerios interesados en el SCV y, por consiguiente, quizá deba establecerse un comité de coordinación, ello no significa que no deba haber una autoridad encargada de tomar las decisiones definitivas sobra el despliegue y prioridades de las operaciones de SCV. La división de las operaciones de “mando y control” no ha resultado demasiado fructífera ni en las operaciones militares ni en las civiles. Se recomienda que el departamento de pesca tenga la iniciativa y la autoridad suprema en las actividades de SCV relacionadas con los océanos, lo que no excluye las consultas con otros departamentos y ministerios interesados.
Si ello no resultara aceptable para los gobiernos, otra posibilidad sería establecer un sistema rotativo para la presidencia del comité de coordinación, pero únicamente como segunda alternativa. Es siempre preferible que los responsables de la pesca deban dar cuenta a una única autoridad competente, ya que con ello aumenta la eficiencia de las actividades prácticas de SCV. Este cometido y autoridad, cualquiera que sea la estrategia seleccionada, deberá recogerse oficialmente en un instrumento legislativo, para evitar confusiones en caso de acciones judiciales.
Es imposible ofrecer indicaciones concretas que cuantifiquen los requisitos de SCV en cada situación, ya que cambiarán de unos sistemas a otros. En cambio, sí se pueden hacer algunas sugerencias sobre los requisitos básicos, dejando la cuantificación en manos de los administradores de pesquerías. Por ejemplo, el componente de seguimiento del SCV podría ejercerse mejor si se recibiera información del organismo encargado de las licencias, de las dependencias marinas que se ocupan de avistar e inspeccionar las embarcaciones, de las inspecciones portuarias y de las observaciones aéreas para una mejor identificación de los buques, así como de su actividad y ubicación. Estas tareas, aparentemente sencillas, requieren redes de datos y sistemas de comunicaciones. Estos pueden contener también datos sobre las licencias, el equipo de pesca, los tipos de embarcaciones, los sistemas de capturas, los pescadores y sus comunidades, para determinar su dependencia de la pesca y los ingresos que perciben de la misma, así como otras informaciones de ordenación de la pesca que pudieran resultar necesarias. Estos datos pueden utilizarse para la verificación de las condiciones de concesión de licencias, las capturas y esfuerzo de pesca en orden a la evaluación de recursos y la planificación sostenible de la ordenación pesquera en el futuro. La acumulación de datos requerirá cierta capacidad de almacenamiento y análisis que, si bien puede ser manual, resultaría mucho más eficaz si se basara en la utilización de computadoras. Deberá determinarse el número de elementos de entrada de los datos y establecerse una red lo bastante capaz para que los análisis resultantes se puedan redistribuir entre todas las oficinas de pesca. En esta categoría se incluyen las oficinas de los grandes puntos de desembarque de capturas, centros de recogida de datos marítimos, terrestres y aéreos y una oficina central encargada del análisis, distribución y toma de decisiones prácticas.
El componente de control del SCV presupone la existencia de un conjunto de leyes bien orientadas y realistas, que permitan la aplicación de los planes de pesca a las diversas pesquerías. En ellas deberán especificarse con claridad las competencias del personal de pesca, las actividades jurídicas en ese sector, los plazos y condiciones mínimas para la pesca y las sanciones en caso de incumplimiento. Entre las condiciones mínimas que los Estados podrían desear poner en práctica figuran las relativas a la identificación de las embarcaciones, las capturas y la obligación de informar sobre ellas, el transbordo, la unificación de los cuadernos de notas sobre capturas y esfuerzo, los plazos y condiciones de vida de los observadores, los agentes locales de las entidades internacionales de pesca y la responsabilidad del Estado del pabellón en lo que respecta a sus embarcaciones6. Este componente de control deberá estar vinculado a los departamentos de justicia de los correspondientes Estados y deberá prever también la capacitación adecuada de todo el personal implicado en la puesta en práctica de la legislación, con inclusión de sesiones en que se recabe la asistencia y asesoramiento del poder judicial. Uno de los requisitos de infraestructura relacionados con este componente es el establecimiento de un equipo de expertos en derecho de la pesca, que se encargará de redactar una legislación acertada y aplicable, así como del seguimiento jurídico que pueda ser necesario para el cumplimiento de esas leyes. Este componente establecerá también los diversos mecanismos, estrategias y políticas para la realización de operaciones (actividades de SCV) encaminadas a la ejecución de los planes de ordenación de la pesca.
El componente de vigilancia del SCV requiere la existencia de personal de pesca que no sólo recopile los datos necesarios para las actividades de seguimiento de SCV sino que disponga además del equipo, los fondos de explotación y la capacitación necesarios para aplicar los mecanismos legislativos de ordenación de la pesca. Este personal necesita orientaciones y una infraestructura desde la que intervenir, sea por tierra, mar o aire. Este componente es por lo general el de mayor magnitud y el que representa mayores costos de financiación. Conviene recordar que en las actividades internacionales de SCV, tal como se dispone en la Convención sobre el Derecho del Mar, todo el equipo de vigilancia debe estar claramente marcado y tener algún distintivo que permita saber que se utiliza como servicio público.
Artículo 111
Derecho de persecución
5. El derecho de persecución sólo podrá ser ejercido por buques de guerra o aeronaves militares, o por otros buques o aeronaves que lleven signos claros y sean identificables como buques o aeronaves al servicio del gobierno y autorizados a tal fin.
En cumplimiento de este requisito, el equipo de vigilancia suele llevar marcas grandes y muy visibles que indican su utilización al servicio del gobierno. Como complemento, los buques de navegación marítima suelen llevar además una bandera de pesca que denota también el desempeño de cometidos oficiales de vigilancia en relación con la pesca. El diseño y utilización de estas banderas deberá especificarse claramente en la legislación pertinente. Todos los buques pesqueros, independientemente de su tamaño, deberán enarbolar esta bandera mientras desempeñen estas funciones.
A continuación se especifica el equipo requerido para este fin. No obstante, conviene tener en cuenta que podría resultar más eficaz en función de los costos compartir dicho equipo con otros organismos de ejecución implicados en pesquerías y operaciones de SCV en los océanos.
Sede nacional
Debe establecerse una sede central próxima a las instancias departamentales encargadas de la toma de decisiones, con el fin de garantizar la coordinación de las operaciones de pesca. Esta sede deberá contar con oficinas para la administración de las pesquerías y, si fuera posible, estar próxima a la sala de operaciones.
Se recomienda la creación de una sala central de operaciones, en la que se pueda apreciar la situación real de las operaciones de pesca a través de mapas, gráficos y sistemas informáticos. Dicho centro necesitaría oficinas y personal, en contacto con las oficinas de campo pertinentes y otros organismos de ejecución, y en comunicación directa con el ministro de pesca. Dicha instalación se convertiría además en centro informativo cuando se produzca algún problema importante relacionado con la pesca. El administrador de pesquerías deberá contar, por tanto, con'los medios necesarios - equipo y acceso a la información desde dicho centro - para comunicar a los responsables de las decisiones cuál es la situación real y recibir orientaciones para poder intervenir oportunamente. Estos centros no requieren demasiado personal, bastaría con dos personas debidamente capacitadas en comunicaciones, acceso a través de computador y técnicas de representación visual.
El sistema de comunicaciones debería contar, si fuera posible, con sistemas telefónicos y radiofónicos adecuados para poderse poner en comunicación con todos los centros pesqueros y plataformas móviles sobre el terreno, con el fin de garantizar tanto la seguridad como el control de las operaciones. Algunos sistemas de SCV utilizan también en sus redes comunicaciones a través de satélite, pero se trata de un sistema muy costoso. Los modernos sistemas radiofónicos de alta frecuencia actualmente en el mercado podrían contribuir a reducir los costos sin merma de la eficacia.
Si se decide utilizar un sistema informatizado de datos para el registro de las licencias y embarcaciones, existen ahora en el mercado productos de precio accesible. En la actualidad son varios los sistemas de registro de licencias y embarcaciones utilizados, por lo que el administrador de pesquerías deberá encargarse de elegir el que mejor responda a las necesidades de cada Estado7.
Es de desear que la adquisición de otros componentes importantes del equipo de SCV esté coordinada desde la sede central. Las necesidades de vigilancia aérea pueden parecer costosas, pero de hecho representan el método más económico de recibir información rápida sobre las actividades de vigilancia con respecto a la actividades de pesca y los hábitat en una zona determinada. Se recomienda, como mínimo, el siguiente equipo. Es muy conveniente contar con un avión bimotor de turbohélice para los vuelos sobre el mar, debido a su seguridad, autonomía y bajo costo de mantenimiento. Este deberá disponer, al menos, de comunicación radiofónica con la base y con los buques patrulla que recorran las pesquerías, utilizando para ello frecuencias marinas comunes. El sistema de navegación de la aeronave deberá ser preciso, ya que constituirá la base de las acciones judiciales que se emprendan en caso de penetración en zonas prohibidas. Sería conveniente que dispusieran de una autonomía de cuatro a seis horas a una velocidad de bajo consumo. La velocidad de crucero debería ser razonable para aprovechar al máximo el tiempo en la zona de patrulla asignada, pero la aeronave debería ser capaz de avanzar a baja altura y con la lentitud suficiente para identificar y fotografiar a las embarcaciones pesqueras. Se requiere equipo fotográfico para registrar las actividades de las embarcaciones.
Hay también plataformas de vigilancia aérea más costosas. Entre los medios tradicionales, cabría citar el equipo de navegación capaz de aportar pruebas fotográficas para su presentación en los tribunales. Para las actividades de vigilancia serían muy recomendables los instrumentos y luces nocturnas para la realización de vuelos instrumentales. La instalación de computadoras a bordo conectadas con sistemas precisos de navegación, de comunicación y de radar y fotografía, así como la capacidad de adoptar sistemas de seguimiento de las embarcaciones, permitiría disponer de una plataforma de vigilancia aérea tecnológicamente muy avanzada. No obstante, se trataría de un equipo de alto costo, quizá no muy indicado para los presupuestos de los países en desarrollo. Los gastos podrían reducirse algo mediante la cooperación regional y el uso compartido del equipo de vigilancia aérea.
La elección del avión y de su equipamiento dependerá del costo del fuselaje y los gastos ordinarios de operación y mantenimiento. Estos dos últimos factores se olvidan con frecuencia al planificar la vigilancia aérea, a pesar de que constituyen los costos más significativos en las actividades aéreas de SCV. Los aviones pueden costar entre unos centenares y varios miles de dólares por hora de vuelo, según la configuración del mismo y su equipamiento. Cuando sea posible, sería conveniente contar con acceso local a actividades adecuadas de capacitación y al equipo necesario para proceder al mantenimiento a largo plazo de las aeronaves.
Las necesidades de medios de navegación marítima varían considerablemente de unos países a otros, según la estrategia de SCV. Lo primero que debe tenerse en cuenta al examinar la posibilidad de adquirir o utilizar buques patrulleros es la eficacia en función de los costos y la accesibilidad de los precios en lo que respecta a la tarea fundamental, la vigilancia de las pesquerías. La regla de oro para determinar la eficacia en función de los costos es que los buques patrulleros de las pesquerías tengan al menos la misma capacidad de navegación que la flota que deben supervisar. Existe la tentación de adquirir embarcaciones rápidas y costosas; no obstante, conviene recordar que el objetivo de estas embarcaciones es transportar a los oficiales de pesca hasta el buque pesquero, para su inspección. Aunque la posibilidad de desplazarse rápidamente hasta la zona supervisada represente una ventaja, hay que tener también en cuenta los elevados costos de combustible y mantenimiento de tales embarcaciones. En algunos casos hay que alcanzar a un buque que ha abandonado el puerto cuando no hay otros mecanismos diplomáticos aplicables, pero ello no debe hacer olvidar la necesidad cotidiana de poder permanecer en el mar y de operar a bajo costo. Por muy bien capacitado que esté el personal, los buques patrulleros suelen desplazarse casi a la velocidad máxima, lo que supone grandes costos de combustible y mantenimiento, con prolongados períodos de inactividad como consecuencia del desgaste y reparación del equipo. Las consideraciones económicas pueden hacer también más aconsejable el fletamiento de naves que su adquisición. De esta manera, el mantenimiento corre por cuenta de la firma contratante y no del gobierno.
Las embarcaciones que deben intervenir en las zonas costeras o en sus proximidades no deben permanecer en el mar largos períodos de tiempo y, por consiguiente, estas actividades podrían realizarse con pequeñas embarcaciones patrulleras que no necesitarían estar más de uno o dos días en el mar. El mejor equipo para estas embarcaciones sería el radar y sistemas de comunicaciones. Estos últimos deberían incluir tanto radios marítimas como otra adicional para comunicarse con la plataforma de vigilancia aérea. Sería conveniente disponer de equipo y navíos para las actividades de visita e inspección de otros buques. En este sentido, la mayor parte de los países consideran que el sistema más eficaz son las lanchas rápidas de goma de fibra de vidrio y casco en V (son muy populares los tipos Lucas y Avon). Las embarcaciones utilizadas con este fin deben tener dos motores fueraborda o un motor bivalente y uno pequeño fueraborda, por razones de seguridad. Además, necesitarán equipo de comunicación para mantenerse en contacto con el buque patrullero en todo momento.
En la infraestructura de SCV deberá preverse también la existencia de plataformas marítimas de grandes dimensiones, y por lo tanto muy costosas, para las pesquerías de altura. Estas embarcaciones pueden adoptar numerosas formas, desde arrastreros de casco profundo hasta buques de abastecimiento de petróleo con instalaciones para el aterrizaje de helicópteros. Una vez más, el factor más importante en el momento de la elección es el costo del buque y su equipo, así como los gastos de operación y mantenimiento. Los grandes buques, por su misma naturaleza, necesitan abundantes suministros y combustible para faenar por largos períodos de tiempo en el mar. Se recomienda que, cuando sea posible, la estrategia de ordenación reduzca al mínimo la necesidad de estas plataformas que requieren grandes gastos, aunque hay que comprender que son imprescindibles en la mayor parte de los planes tradicionales de ordenación de pesquerías. La mayor parte de los buques de altura destinados a la pesca deberían estar equipados con motores diesel y cilíndricos de un modelo fiable, con mecánicos capacitados, equipo de navegación moderno, radar, equipo de fotografía y comunicaciones por radio. Estas últimas deberían ser al menos como las indicadas para los buques patrulla costeros y si es posible, contar con sistemas de respaldo y estar conectados con las plataformas de vigilancia aérea. Estos buques deberían utilizarse como plataformas para actividades de visita e inspección, y para el desempeño de sus actividades normales no es preciso que estén fuertemente armados como si fueran barcos de asalto. Como ya se ha indicado, su función principal es la de plataformas que permitan a los oficiales de pesca acceder a otras embarcaciones.
Oficinas sobre el terreno
En este grupo se incluyen las oficinas locales y regionales dentro del país. Los principios aquí indicados serían igualmente válidos para las organizaciones regionales internacionales de mayor alcance.
Se requiere espacio de oficina para el personal de campo y su equipo de apoyo. La oficina deberá estar equipada con material de comunicaciones para mantener contacto con la sede y con el personal que realiza actividades de patrulla. En tal sentido, suele bastar con una red de comunicación por radio. La oficina necesita también medios para recopilar y transmitir datos a otras oficinas para su almacenamiento y análisis, así como para recibir los resultados para la planificación de las operaciones. En teoría, la mejor solución es un sistema informatizado conectado a estas otras oficinas. Se requieren también medios de transporte para que el personal pueda patrullar por la costa, por mar o por aire, así como también en los ríos y lagos donde se realizan actividades de pesca. Estos sistemas de transporte pueden ir desde pequeñas embarcaciones de inspección, a ciclomotores u otros tipos de vehículos. Se recomienda encarecidamente que el personal efectúe las patrullas en parejas, por razones de seguridad material y personal.
Se supone que el administrador de pesquerías se encargará de que todas las oficinas dispongan en su biblioteca de consulta de determinados documentos que les ayuden en el desempeño de sus funciones. Entre ellos cabe señalar los siguientes:
Cada oficial deberá llevar consigo, en todo momento, un documento de identificación, con la fotografía correspondiente, en que se indique claramente que el portador es oficial de pesca autorizado por el gobierno. Esta obligación deberá registrarse también en la legislación sobre pesca. Todo oficial necesita equipo de comunicación para mantenerse en contacto con la base de operaciones. Además deberá disponer de los medios necesarios para registrar las observaciones que efectúe mientras esté de patrulla, por ejemplo un cuaderno de anotaciones con identificación clara del propietario y páginas numeradas en forma secuencial. Dicho cuaderno podría utilizarse en los procesos judiciales como descripción de los acontecimientos y como recordatorio para el oficial. Para que tenga validez, este material deberá organizarse con sumo cuidado. Este tema se tratará al hablar de la capacitación de los oficiales (Anexo D).
Un último apartado, que merece cuidadosa consideración, es la disponibilidad de armas de fuego por parte del personal. Son varios los aspectos que deben tenerse en cuenta en este sentido pero, en general, a menos que sean necesarias, no se recomienda la utilización de armas de fuego en las actividades de SCV relativas a las pesquerías. No obstante, es cierto que hay situaciones en que podría ser muy peligroso que los oficiales de pesca realizaran sus tareas sin la debida protección personal. Entre los aspectos que deben tenerse en consideración figura la propensión al uso de armas de fuego en un determinado país, o en el sector de la pesca, y los niveles de actividad ilegal en el conjunto del sector y en el mar. Es también importante evaluar el grado de cumplimiento de las disposiciones dentro del sector pesquero y los casos anteriores en que ha habido problemas con los pescadores, tanto nacionales como extranjeros, en lo que respecta a la protección del personal de pesca. Cuando se ha llegado a una situación en que las pesquerías están incontroladas o resultan inmanejables, los pescadores recurren a otras actividades menos aconsejables y violentas, lo que convierte en prioritaria la protección del personal de SCV. No obstante, cuando sea posible, se recomiendan otros medios de protección, como perros o porras para el personal que desempeña sus actividades en tierra. La autorización, porte y uso de armas de fuego podría considerarse únicamente cuando constituye un medio para la protección del personal; no se recomienda que se recurra a ellas como parte de una táctica agresiva de vigilancia.
Por consiguiente, si se decide entregar armas de fuego al personal, deberán tenerse en cuenta otras consideraciones. La primera de ellas es la idoneidad de los individuos designados para utilizar las armas. No todas las personas están mentalmente capacitadas para llevarlas y usarlas. La experiencia canadiense en el sector de la pesca confirmó esta circunstancia y ahora los solicitantes son sometidos a una serie de pruebas psicológicas, dentro del mismo proceso de selección, para determinar si están capacitados para llevar armas de fuego. Cuando se comprueba que no lo están, se interrumpen las otras pruebas de reclutamiento. Si se dan armas a quienes no saben usarlas hay grave peligro de accidentes, lo que podría someter al departamento a responsabilidades judiciales. Otra consideración importante es la capacitación inicial y la necesidad de cursos constantes de actualización (al menos una vez al año). Es la única manera de que el personal pueda tener confianza en la utilización adecuada del arma y en su propia seguridad personal.
La decisión de armar a las embarcaciones para las actividades relacionadas con la imposición de las normas de pesca no debe tomarse a la ligera. Hay que reflexionar mucho antes de decidir armar el buque tanto para su protección como para posibles intervenciones de ataque. Esta medida puede resultar necesaria en los casos en que los buques de pesca no acaten normalmente las órdenes de detenerse para proceder a una inspección. Estas situaciones pueden producirse cuando no hay ninguna otra estrategia de aplicación ni acuerdos con el Estado del pabellón para garantizar el cumplimiento de las normas, o no se han entablado o se han roto las relaciones diplomáticas con el mismo. En tales circunstancias, los gobiernos pueden optar por permitir acciones policiales de ataque para aprehender al supuesto infractor. Lo que puede tener repercusiones es el uso de la fuerza en forma agresiva. Jurídicamente, esta fuerza debe limitarse a los casos en que resulte necesaria para garantizar el acatamiento de las indicaciones de las autoridades jurídicas, en este caso el oficial de pesca, o para la protección del personal. Es muy subjetivo determinar la magnitud de la fuerza desplegada, pero el exceso de la misma puede dar lugar a que se rechace un caso, si llega a los tribunales. Por ello, se recomienda que en las iniciativas que impliquen el uso de armas de fuego, se establezcan normas rígidas sobre el uso progresivo de la fuerza, de manera que se vaya pasando poco a poco desde las advertencias verbales, a los disparos de apercibimiento y hasta el uso de la fuerza para detener materialmente la embarcación, es decir, impedir que avance o, quizá, hundirla. En todas estas iniciativas, se supone que el barco que realiza la inspección está debidamente identificado en conformidad con lo dispuesto en la Convención y que se ha transmitido también una identificación verbal al buque que se desea inspeccionar. Los países deben adoptar las medidas necesarias para que las decisiones de incrementar el uso de la fuerza estén en manos de autoridades de rango superior. El uso de la fuerza para protegerse en caso de ataque es siempre competencia del capitán de la embarcación, responsable de la protección de ésta y de la tripulación. El uso de armas de fuego por un pescador contra un barco o un oficial de pesca, debidamente identificados, debe recibir una respuesta adecuada, de manera que el uso máximo de la fuerza se dirija a la procedencia de los disparos.
Conviene recordar que las actividades de vigilancia del SCV constituyen fundamentalmente una intervención policial civil, y no una actividad militar agresiva, por lo que el uso de fuerzas militares para actividades de SCV se recomienda únicamente en casos extremos.
Esta sección se ha presentado únicamente con la intención de impulsar a la reflexión sobre las decisiones iniciales relativas al equipo necesario para poner en práctica el plan de operaciones de las SCV. En definitiva, lo que se requiere es un servicio central de control, un sistema de datos y una red en conexión con las oficinas y áreas costeras, oficinas a lo largo de la costa para la recopilación de datos y la vigilancia, servicios de recopilación de datos y comunicaciones, equipo adecuado de transportes, plataformas terrestres, marítimas y aéreas y otros equipos de seguridad para las operaciones de vigilancia. Se da por supuesto que uno de los componentes fundamentales del SCV es la disponibilidad de directores, supervisores y personal debidamente capacitado.
Uno de los requisitos del SCV es la existencia de personal capacitado para ocuparse de cada uno de los componentes de seguimiento, control y vigilancia. El número variará de acuerdo con el plan de SCV en vigor, pero los requisitos básicos en lo que respecta a la competencia de estas personas deben permanecer en gran parte constantes. Se requiere personal con distintos niveles de especialización; por ejemplo, los encargados de la recopilación de datos deben ser capaces de leer y escribir, tener buenas relaciones interpersonales y cierto conocimiento de las pesquerías y de sus políticas y procedimientos.
La experiencia marítima es fundamental para el SCV en el sector de la pesca, sobre todo para las operaciones marítimas. Los individuos que desempeñan estas funciones suelen ser técnicos. Caen también dentro de esta categoría los observadores que visitan las embarcaciones en alta mar. Conviene señalar también aquí que el plan de utilización de observadores sólo es válido si se puede contar con personal competente, honrado y profesional, y si es posible con experiencia en navegación marítima. En muchos países, estos planes sólo son productivos si son objeto de estrecha supervisión, dadas las presiones que sufren estas personas a bordo de las embarcaciones. Si no se dan estos factores, quizá no convenga adoptar un programa de observadores. En el Anexo relativo a los observadores se hacen algunos comentarios sobre esta iniciativa.
La capacidad de analizar los datos recopilados para su utilización en los despliegues operativos y en las decisiones relativas a la ordenación de la pesca requiere un nivel superior de conocimientos y competencia, tanto académicos como prácticos.
Para el componente de control se necesitan personas con un perfecto conocimiento de las pesquerías y de la legislación. Deberán trabajar con el jurista asignado del Ministerio de Justicia para la formulación de leyes aplicables así como en la preparación de las decisiones internas relativas a las operaciones de SCV.
Finalmente, es preciso contar con personal de vigilancia. Parte de éste deberá estar preparado para manejar pequeñas y grandes embarcaciones patrulleras. Además, se necesita personal aéreo, así como oficiales de pesca con distintos niveles de experiencia que se encargarán de las actividades cotidianas de patrulla en zonas costeras, fluviales y lacustres, así como de la organización de las oficinas y el enlace con los pescadores. El personal de vigilancia en el mar deberá contratarse en las comunidades pesqueras, donde es especialmente abundante. Para la vigilancia aérea podría recurrirse a cesiones temporales de personal militar o de las líneas aéreas locales, para reducir los gastos de capacitación. Deberá contarse también con personal de apoyo, para lo cual podrán utilizarse también las listas locales de personal disponible. El personal de mantenimiento del equipo deberá tener experiencia, o recibir la capacitación oportuna. Un elemento fundamental para poder disponer de personal competente en la ejecución de los planes de pesca es la capacitación de los oficiales y técnicos de pesca. Este tema se considera más adelante, en los anexos.
A veces, cuando se busca un nuevo sistema, se tiende a incorporar la tecnología más avanzada disponible para realizar la labor prevista. En la mayor parte de los casos, suele ocurrir también que ese tipo de equipo es el más caro del mercado. Teniendo en cuenta el principio económico de que el gasto general de un sistema de conservación no debe superar los beneficios obtenidos de la pesquería, puede resultar más prudente, sobre todo en la actual coyuntura económica, buscar la tecnología más accesible y adecuada a la situación específica de cada pesquería.
Un sistema eficaz en función de los costos para la recopilación y verificación de datos
La recopilación de datos, y su verificación, suele incluir entre otros aspectos la información relativa a los pescadores, sus embarcaciones y artes de pesca, su dependencia individual y comunitaria y los beneficios obtenidos de las actividades pesqueras y, por consiguiente, el período, volumen y valor de sus desembarques. La información sobre la zona de las capturas y sobre la talla, peso y edad de los ejemplares capturados puede ser también útil para la elaboración de modelos sobre la evaluación de poblaciones y para efectuar predicciones sobre las mismas, a pesar de sus imprecisiones. De todo ello se desprende que la estrategia más eficaz en función de los costos sería disponer de personal encargado de recopilar datos en cada una, o al menos en gran parte, de las principales comunidades pesqueras. También se deduce que toda estrategia que no responda a estos parámetros básicos de recopilación de datos debería recibir financiamiento de fuentes no gubernamentales y, si la iniciativa parte de la industria pesquera, debería ser ésta la que cargara con los costos, especialmente si tiene medios suficientes para ello.
La principal tarea de recopilación de datos es la realización de un censo completo de pescadores. Como medio de reducir costos, se recomienda la utilización de recursos comunes de varios organismos para la obtención de datos, cuando se efectúa el censo periódico de la población. De esa manera se puede conseguir información básica, que luego se actualizaría en conformidad con las necesidades.
El cometido principal de la persona encargada de la recopilación, una vez establecida la base de datos, es la verificación de los peces capturados y de los desembarques, con información adicional sobre la zona de captura y la talla, edad y sexo de los ejemplares. La actualización de la base inicial de datos puede realizarse muchas veces durante las actividades periódicas de recopilación de los mismos. En algunos países se utiliza personal a tiempo parcial tanto para la recopilación de datos como para las actividades de control, lo que a veces puede suscitar una especie de conflicto de interés, por ejemplo si los pescadores llegan a convencerse de que la única razón por la que se recopilan datos es para “sorprenderles” en actividades prohibidas. El resultado puede ser la falsificación de los datos. Muchos países cuentan ya con oficiales de extensión, y tanto éstos como el personal de desarrollo comunitario procedente de algunos de los ministerios pueden suministrar gran abundancia de información, si se introduce en la base de datos sobre pesca o se pone a disposición de la misma. La recopilación de datos resulta más fiable cuando la persona encargada de ello es un miembro conocido y respetado de la comunidad. Después de todo, los datos recopilados contienen información personal sobre las capturas, zonas de pesca e ingresos, materias todas ellas delicadas para los pescadores. En todo este proceso debe garantizarse el carácter confidencial de los datos presentados.
Pesca costera
Un sistema económico de recopilación de datos, si las pesquerías están próximas a la costa es el utilizado provechosamente en Nueva Zelandia y algunos de los países del Pacífico Sur. Consiste en el despliegue de observadores costeros a tiempo parcial con un costo mínimo para el país; como equipo bastarían unos prismáticos y una radio. Con este personal a tiempo parcial es fácil determinar la concentración de actividades pesqueras en las proximidades de la costa.
La clave para garantizar la calidad de la información suministrada por los pescadores nacionales es mantener la credibilidad y estrechar los contactos con ellos en sus comunidades. Este contacto permitirá también conocer sus opiniones y conseguir apoyo para las nuevas medidas de ordenación.
Pesca de altura
La parte del SCV correspondiente a la pesca de altura admite varias posibilidades. Todo depende del valor de las pesquerías tanto para los pescadores nacionales como internacionales. En virtud de la Convención sobre el Derecho del Mar, el Estado ribereño puede establecer las condiciones para la pesca de los recursos excedentes de acuerdo con su capacidad actual de capturas. Ello podría incluir la imposición de un canon en concepto de aprovechamiento de los recursos como contrapartida a la oportunidad de pescar en la zona. Dicho canon debe ser razonable, pero puede utilizarse también para compensar algunos de los costos necesarios para la aplicación de esas medidas.
Posibilidades de actuación en los puertos
Son varias las posibilidades de supervisar las actividades pesqueras de altura. Por ejemplo, a veces es más seguro y rentable efectuar las inspecciones y el transbordo de pescado en el puerto que hacerlo en el mar. Cuando es posible, se alienta la máxima utilización posible de las actividades portuarias de vigilancia e inspección, ya que éstas pueden ser muy eficaces en función de los costos y más económicas que las inspecciones en el mar. No obstante, hay que reconocer que la vigilancia en el mar sigue siendo un componente necesario de la mayor parte de los regímenes pesqueros.
Estrategia de ordenación de la pesca
Una posibilidad teórica de establecer un sistema eficaz en función de los costos sería un plan de ordenación de la pesca basado estrictamente en controles del esfuerzo y de la zona, en vez de establecer contingentes desglosados por especies que se desplazan en toda la región. La limitación del esfuerzo se establecería a partir de las tasas de captura observadas en el pasado en cada una de las pesquerías. Para verificar esas tasas podría utilizarse la información recibida sobre los desembarques de pescado. En tal caso, la vigilancia se vería enormemente facilitada, ya que se basaría en el avistamiento de embarcaciones y el seguimiento del esfuerzo, en vez de inspecciones materiales de los buques en el mar para determinar sus capturas. Esta propuesta, aunque excelente para las actividades de vigilancia, quizá sea menos válida desde el punto de vista del aprovechamiento óptimo de los recursos, por ejemplo en los casos en que en una zona se practican varias pesquerías, habiéndose alcanzado ya el total fijado para una especie pero no para otra. Podría ser una buena posibilidad en el caso de pesquerías basadas en una única especie. En cualquier caso, se presenta esta posibilidad como ejemplo de las innovaciones que se pueden introducir en los sistemas de ordenación de la pesca.
No obstante, partiendo del principio de la reducción de costos para el Estado, si la industria pesquera desea regular la pesquería mediante un sistema de contingentes en vez de controlar el esfuerzo, quizá debería intentarse que ella misma cargara con la totalidad o parte de los costos adicionales que podría representar dicho sistema. La combinación de todos estos principios podría resultar especialmente eficaz si el interlocutor estuviera dispuesto a asumir los costos adicionales de vigilancia para compensar los gastos de cobertura aérea, observadores o inspección en el mar asociados a los planes de ordenación que hayan decidido aplicar. Este estilo de gestión interactivo requeriría un alto nivel de colaboración y de aceptación de responsabilidades por los pescadores en lo que respecta a la conservación de los recursos marinos. En muchos casos haría falta un cambio completo de actitud, por lo que debería considerarse como una estrategia a largo plazo, que podría aplicarse únicamente después de haber preparado a la siguiente generación de pescadores.
En lo que respecta a los controles de contingentes, éstos han resultado eficaces únicamente cuando ha sido posible disponer oportunamente de datos precisos sobre las capturas, incluidos los ejemplares desechados que se han restado a la base de recursos. La adquisición de estos datos es también útil para la evaluación de poblaciones, pero para ello se requieren observaciones e inspecciones en el mar, con el fin de comprobar la calidad de los datos recopilados. Este último elemento resulta especialmente costoso. No obstante, uno de los principios básicos es que los pescadores asuman el costo total de los observadores, si la estrategia de ordenación pesquera que ellos proponen es el control de contingentes.
Un costo significativo para el Estado es el establecimiento de un sistema de recopilación de datos, con la consiguiente capacidad de análisis. Hay varios ejemplos de sistemas de observación pesquera, por ejemplo algunos sistemas regionales, y no muy costosos utilizados en el Pacífico Sur, a través de la Red del Foro del Pacífico, y en el Caribe, gracias al nuevo sistema CFRAMP. Varios países desarrollados y organismos internacionales pueden proponer también abundantes ejemplos y asistencia para el establecimiento de sistemas adecuados que respondan a las necesidades concretas de los interesados.
Controles
Legislación
La legislación pesquera constituye un componente fundamental del aspecto decontrol del SCV en el sector de la pesca. La redacción y promulgación de una ley de pesca es lo que hace que el plan de ordenación de pesquerías deje de ser una serie de conceptos teóricos para convertirse en un conjunto de imposiciones jurídicas que constituyen la base de las operaciones de SCV. Es en esa confluencia donde los administradores de pesquerías, oficiales de SCV y juristas pueden evaluar la aplicabilidad y el costo de sus planes de ordenación. Entre las preocupaciones comunes expresadas por el personal de SCV en todo el mundo figuran las siguientes: la ley escrita muchas veces estádesfasada, no refleja ya plenamente las intenciones del plan de ordenación, es excesivamente compleja y dificilmente aplicable, por lo que, en consecuencia, todo intento de imponer su cumplimiento resulta sumamente costoso. Este último aspecto merma la credibilidad de los oficiales de pesca ante sus clientes, los pescadores. Es posible aumentar la eficacia en función de los costos mediante la coordinación y cooperación entre la administración de pesquerías y los encargados de formular los proyectos de ley. Ello constituiría una inversión en tiempo y, además, facilitaría nuevamente la aplicación del producto final en beneficio del país. Contribuiría, por otra parte, a profundizar los conocimientos y la capacidad de las autoridades jurídicas en relación con la ordenación de recursos pesqueros, lo que representa un posible beneficio para la elaboración de otras leyes relativas a la ordenación de recursos. Es competencia de la administración de pesquerías incrementar los vínculos con el departamento de justicia.
Las decisiones de política interna en la fase de control de la ordenación de la pesca se refieren a la estrategia de ejecución de las operaciones de SCV y son distintas en cada pesquería y cada país.
Licencias
Uno de los instrumentos más importantes de ordenación de la pesca, muchas veces olvidado, es la licencia de pesca, que otorga a los pescadores el privilegio de pescar. Se trata de uno de los documentos más importantes que se puedan utilizar en el SCV de la pesca, ya que garantiza a los pescadores el privilegio de explotar unos recursos valiosos, pero además establece los plazos y condiciones en que lo puede hacer. Las licencias se pueden utilizar para obtener todos los datos básicos referentes a las actividades de pesca en la zona. En algunos casos puede requerir la presentación de informaciones oportunas sobre el equipo de pesca, el tiempo y lugar de actividad y las capturas efectuadas, además de exigir la cooperación en los objetivos de ordenación de la pesca. Por otro lado, constituye el principal medio para obtener un canon por la explotación de los recursos naturales, en concreto por el privilegio de pescar en las aguas de un determinado país. Puede ser a la vez una herramienta para establecer controles en pesquerías no controladas, de libre acceso, con el fin de atender las obligaciones del Estado en el marco de la Convención y al mismo tiempo reducir el costo para los propietarios de los recursos, los contribuyentes. Se puede utilizar también para compensar las necesidades de financiamiento para otras medidas adicionales de vigilancia. La legislación básica que otorga tanta importancia a las licencias es el derecho jurídico del Estado a conceder o retirar este privilegio y a imponer sanciones en caso de incumplimiento. Por ello, las licencias contribuyen al componente de seguimiento del SCV, ya que requieren la presentación de datos básicos y sobre las operaciones. Constituye el instrumento jurídico para el control de la pesquería y es fundamental para la aplicación de los planes de ordenación de la pesca.
Canon por la explotación de los recursos
El principio de la “sencillez” debe tenerse muy en cuenta en el componente de vigilancia del SCV. En la coyuntura actual de austeridad presupuestaria adquiere todavía mayor relevancia. A continuación se presentan algunos ejemplos de las estrategias que pueden aplicarse, teniendo en cuenta ese principio y la idea de que los pescadores deben contribuir a financiar todo lo que no sean las necesidades básicas de ordenación de las pesquerías. Suponiendo que se hayan formulado planes de ordenación y que se hayan plasmado en una legislación que sea eficaz en función de los costos, los administradores de pesquerías deben considerar los recursos humanos y de infraestructura necesarios para realizar las operaciones de vigilancia de las pesquerías. En el caso de que las proyecciones sobre los recursos se hayan determinado a partir de uno de los numerosos modelos de evaluación de poblaciones (rendimiento máximo sostenible, necesidades estrictamente económicas, necesidad de proteína, etc.) y de que el imperativo básico del Estado sea garantizar que las extracciones de recursos no superen el total convenido, son muchas las posibilidades que se pueden adoptar para la aplicación. Si el único requisito es la información y desembarque de todos los peces capturados, la función de vigilancia podría llevarse a cabo sobre todo mediante el seguimiento desde la costa e inspecciones al azar en el mar. Esta podría ser también la mejor estrategia en un sistema de ordenación en que los recursos costeros deben ser administrados por los municipios o las subregiones de cada país, como en Alemania o Filipinas. Los países con zonas pesqueras pequeñas y litoral reducido (por ejemplo, el Togo, con 48 km o el Congo con 41 km) son quizá los Estados donde más provechosamente podría aplicarse quizá esta política, siempre que haya instalaciones para el desembarque.
En otras zonas, con grandes pesquerías de alta mar o litorales de gran longitud, quizá se requiera una estrategia basada en tecnologías aplicables aguas adentro. Como ejemplo cabría citar el componente de altura de Filipinas, la extensa zona del FFA, Australia, el Reino Unido, Nueva Zelandia, Namibia, Marruecos y Angola, así como los Estados insulares del Océano Indico y la cuenca del Caribe. La tecnología utilizada en las actividades de vigilancia se basa en medios costosos, como el radar, aviones y satélites, por lo que en estos casos es muy importante la eficacia en función de los costos. Cabría citar como ejemplos la cooperación regional y el reparto de gastos, como ocurre en el FFA con el Tratado de Niue de 1992 y el posterior acuerdo sin precedentes entre Tonga y Tuvalu para la utilización compartida de los recursos de SCV y el acuerdo en virtud del cual los buques del pabellón y los recursos de un Estado se utilizarán para promover la aplicación de la legislación pesquera en aguas de otro.
Estrategias no basadas en la utilización de la fuerza
El uso de instrumentos no basados en la utilización de la fuerza y eficaces en función de los costos es cada vez más general. Entre ellos cabría citar la utilización de sistemas nacionales o regionales de registro en los que muchas veces la amenaza de negación del certificado de “buenos antecedentes” bastaría para garantizar el cumplimiento de las normas. Por desgracia, no hay convenciones internacionales vigentes relativas al registro de embarcaciones, y no hay ningún plan al respecto en relación con los buques de pesca. El concepto de normas internacionales de registro de embarcaciones y el intercambio de información facilitarían enormemente la identificación de los buques, la aplicación de los mecanismos de control del Estado del puerto y el Estado del pabellón y el establecimiento de controles sobre los “pescadores renegados internacionales” que realizan operaciones de pesca que atentan contra los principios internacionales de la conservación. Convendría examinar detenidamente la posibilidad de utilizar los registros nacionales y darles aplicación internacional.
Otra iniciativa de esta índole es la responsabilidad del Estado del pabellón en lo que respecta a las actividades de los barcos que lo enarbolan. Se ha utilizado eficazmente en el tratado del FFA con la flota atunera de los Estados Unidos y es el principio en que se basa el “acuerdo sobre abanderamiento” de la FAO y los intentos de controlar la pesca de especies altamente migratorias y transzonales.
Otro sistema es el uso de observadores sin facultades ejecutorias. Este sistema, además de ser eficaz para la recopilación de datos, constituye un elemento disuasor de las infracciones. No obstante, esta estrategia presenta también sus inconvenientes, el principal de los cuales sería la posibilidad de que los observadores se vean sometidos a presiones externas en el mar, lo que daría lugar a prácticas de recopilación de datos no del todo satisfactorias.
Una nueva iniciativa es el establecimiento de sistemas de seguimiento de las embarcaciones con el fin de obtener información oportuna sobre su posición y capturas. Uno de los problemas con que se encuentra esta tecnología es conseguir su aceptación en los tribunales.
Finalmente, una tendencia que está adquiriendo cada vez mayor fuerza está inspirada en la práctica de los buques comerciales y consiste en la utilización de “controles del Estado del puerto”, lo que supone la concertación de acuerdos internacionales de alcance regional para la inspección y aplicación de la legislación pesquera en cualquier embarcación que faene en la región. Se trata de un método eficaz y poco costoso de control, que utiliza las posibilidades de cualquiera de los países de la región capaz de detener a las embarcaciones y tripulaciones infractoras, lo que constituye un desincentivo al incumplimiento de los principios marítimos internacionales aceptados en relación con las actividades pesqueras, la lucha contra la contaminación o la seguridad en el mar.
Estas tecnologías pueden ser eficaces en función de los costos y, cuando se pueden aplicar debidamente, no representan para los Estados otro gasto que la inversión en el tiempo necesario para la coordinación.
Sistemas tradicionales de vigilancia
Otras tecnologías tradicionales de vigilancia de las pesquerías son la utilización de aviones y embarcaciones para transportar personal encargado de la aplicación de las leyes para que puedan efectuar inspecciones en el mar. Los costos de la vigilancia aérea pueden ir desde 400 a 3 000 dólares EE.UU por hora, aunque en algunos casos, cuando se trata de grandes aeronaves, pueden llegar hasta 7 000 dólares EE.UU. por hora. La cifra concreta depende de los aviones utilizados y de su capacidad. La vigilancia marítima en aguas de altura tiene un margen de costos que va desde 500 hasta 140 000 dólares EE.UU. diarios. Se trata de recursos muy costosos cuando el objetivo es patrullar de forma aleatoria las zonas pesqueras. El costo de capital de estas adquisiciones es superado muchas veces por los costos de operación y mantenimiento, sobre todo cuando el país no cuenta con técnicos debidamente capacitados. Antes de adquirir importantes recursos de capital para actividades de SCV deberían examinarse atentamente tanto los factores implicados como las necesidades reales.
Estrategias de ordenación de la pesca
La estrategia de ordenación de la pesca, como se ha señalado antes, influye de forma considerable en las necesidades de recursos para las operaciones de SCV. Si los planes de ordenación son de carácter tradicional y prevén la realización de patrullas en el mar e inspecciones de las embarcaciones, capturas y artes, los costos se multiplican. Una manera de reducirlos es establecer la obligación jurídica de llevar a bordo únicamente los artes de pesca necesarios para la pesquería autorizada y para la zona concreta de operaciones. Para verificarlo se pueden efectuar, al menos inicialmente, visitas a las embarcaciones en el puerto antes de la pesca, a través de las cuales se podría explicar el contenido de la legislación vigente y efectuar una inspección de las embarcaciones. Esta estrategia no sería válida cuando se trata de pesquerías mixtas en las que se utilizan mallas de distintas dimensiones. Si, además de la obligación antes señalada, se impone la obligación de realizar todos los transbordos en un puerto, este tipo de legislación y ordenación de la pesca podría ser de más fácil aplicación que otros métodos tradicionales.
Se ha mencionado ya la posibilidad de utilizar el control del esfuerzo en vez de los controles de contingentes, para los que se requieren costosas actividades de visita e inspección. El uso de la fotografía y de la vigilancia aérea junto con los sistemas de navegación a bordo resulta muy costoso, pero parece que representa el método más eficaz de vigilancia de las zonas de altura cuando se trata de comprobar el cumplimiento de las normas de veda y controlar el esfuerzo de pesca. No obstante, en el caso de la flota nacional, cuando no está permitido el transbordo en el mar, el medio más eficaz en función de los costos para verificar los desembarques es la supervisión de las operaciones en el puerto mientras se descarga el pescado. Por otra parte, en tal caso no se podrían controlar los descartes y desechos, la pesca en zonas vedadas o los transbordos ilegales en el mar.
Cooperación regional
Ya se han señalado las ventajas de la cooperación con otros Estados en la realización de actividades de alcance regional. Las principales ventajas son la reducción de los costos, la mayor facilidad de la ordenación de especies migratorias y la posibilidad de financiar conjuntamente nuevas tecnologías. Un aspecto fundamental a la hora de decidir la infraestructura necesaria es la complejidad de las pesquerías, la disponibilidad de personal capacitado y la posibilidad de cooperación internacional en la región. Los costos resultantes deberían constituir un componente decisivo en la negociación de las tarifas establecidas para la concesión de privilegios de pesca, tanto para el sector pesquero nacional como el extranjero.
SCV y sector privado
Una posibilidad que está encontrando cada vez mayor aceptación en algunos países es transferir los costos de SCV de las burocracias civiles y militares al sector privado. Aunque los costos unitarios de las actividades de SCV pueden aumentar en un primer momento, se ha comprobado que el sector privado, cuando dispone de un mandato claro, puede algunas veces organizar las operaciones de SCV de forma más económica y eficaz en función de los costos que cuando la responsabilidad recae sobre la burocracia gubernamental. La experiencia ha demostrado también que ocurre lo mismo con la vigilancia aérea en algunos países. La ordenación pesquera comunitaria y la asignación de personal del sector privado para que colabore con las autoridades locales pueden ayudar también a reducir costos. Estos planteamientos podrían aplicarse a otros componentes de las SCV. En tal caso, los funcionarios públicos deberían encargarse únicamente de supervisar los resultados de la aplicación por parte del sector privado. No obstante, ello representa un grave inconveniente, si el gobierno se olvida de incluir el SCV en las sesiones iniciales de planificación y de comprobar que pueden encargarse de aplicar los planes de ordenación de la pesca. De lo contrario, las actividades de SCV perderían su eficacia. La privatización del SCV se puede llevar a cabo con resultados positivos, pero se requiere un buen sistema de enlace entre todas las partes implicadas, quizá mejor del que pueden ofrecer algunas burocracias.
