Las medidas de ordenación son los elementos específicos de control de pesquerías que se materializan en los reglamentos y que constituyen el centro de las actividades de vigilancia. En cada una de las medidas de ordenación es preciso tener muy en cuenta la eficacia en función de los costos. El plan de ordenación de la pesca, la estrategia de operaciones y las medidas de ordenación elegidas para el SCV deben estar debidamente recogidos en la legislación pesquera. De esa manera se dispondrá de una base para la ejecución del plan de ordenación de la pesca.
Una medida que se debe considerar es el uso de imposiciones sobre la luz de malla como medio de conservación. Conviene señalar que estas disposiciones sólo puede imponerse de dos maneras: inspección antes de que las embarcaciones salgan al mar, cuando está establecido que no se puede llevar a bordo ningún otro arte de pesca o inspección en el mar, que permite obtener únicamente una imagen instantánea de las operaciones de pesca mientras el oficial está a bordo de la embarcación. Los pescadores a veces faenan en una segunda pesquería, donde la luz de malla autorizada es diferente, en cuyo caso el primer sistema podría representar un inconveniente. Cuando se trata de redes remolcadas, si se permite a los pescadores utilizar cabos de refuerzo, para aumentar la resistencia de las redes cuando están llenas de peces, y parpallas superiores e inferiores, para su protección, ¿qué ocurrirá cuando se atraviesen zonas cubiertas de algas mientras se desplazan hacia los caladeros: podrán los peces pequeños liberarse de la red? La situación se complica todavía más por el hecho de que muchas redes se construyen con malla rómbica, que tiende a cerrarse cuando sufre alguna forma de presión al ser remolcada. Algunos países obligan ahora a utilizar malla cuadradas, que se mantienen abiertas durante el arrastre a no ser en casos de presión extrema. Por ello, algunos podrían poner en tela de juicio las ventajas de utilizar la luz de malla como instrumento de conservación en el caso de los artes remolcados, dada la dificultad de garantizar su perfecto funcionamiento.
En el caso de la red de enmalle y enredo la situación es diferente y la luz de malla puede ser un medio útil de conservación. En estas pesquerías no hay prácticamente ninguna necesidad de llevar más de un tipo de red o luz de malla; por consiguiente, para los pescadores no representa un grave inconveniente que se inspeccione la embarcación antes de que salga a pescar y se compruebe que se utiliza únicamente una luz de malla.
El método para medir una red debe ser uniforme, al menos dentro de cada país, y aceptable para los tribunales donde puedan presentarse los casos. Sería conveniente la colaboración del poder judicial para el establecimiento de estas normas. Entre las más comunes cabe citar las siguientes:
Una segunda medida de ordenación es el uso de parpallas y cabos de refuerzo. Las parpallas se fijan al paño superior o a la parte inferior de los equipos de pesca remolcados para prolongar la duración de unas redes costosas reduciendo el desgaste provocado por el roce con el fondo del mar. Pueden hacerse con paños de red, en el caso de las parpallas superiores, o con bandas de cuero, en las inferiores. Estos accesorios son parte común y necesaria de los artes de pesca, pero a veces bloquean la malla y por lo tanto retienen dentro de la red todos los peces capturados. Se ha comprobado que el método de colocación de estos dispositivos puede influir en la posibilidad de que los peces abandonen la red. Las parpallas inferiores son normalmente de hilo grueso o de trozos de cuero, especialmente para los arrastres de fondo cuando la red roza con el fondo del mar. Deberían colocarse únicamente en la parte posterior de la red (copos). Las parpallas superiores presentan numerosas formas y dimensiones; los criterios normalmente establecidos son que se coloquen únicamente en el copo de la red y de tal manera que no se superpongan con la malla reduciendo las aberturas normales de ésta en el copo. En las figuras siguientes pueden verse ejemplos de dos parpallas.
Los cabos de refuerzo son dispositivos necesarios para sujetar la red e impedir que se abra cuando se iza a cubierta y está cargada de peces. Estos cabos deben fijarse a lo largo del eje principal de la red y cuando se disponen en sentido transversal deben estar sujetos de manera que no reduzcan la dimensión de las mallas de la red. Como ilustración, véanse los siguientes ejemplos:
Los cabos de refuerzo y las parpallas sólo pueden examinarse durante las inspecciones efectuadas en el puerto y en la mar. En las grandes embarcaciones que permanecen varios días faenando se pueden volver a fijar a la red en el mar y, por lo tanto, si se utilizan como medida de ordenación presentan dificultades de control sin inspecciones en el mar o sin una supervisión continua durante las operaciones de pesca. En el caso de embarcaciones más pequeñas que no abandonan las aguas costeras, la inspección en el puerto debería bastar normalmente ya que es poco práctico efectuar dichos cambios durante una expedición breve.
Las zonas vedadas son un instrumento de ordenación recomendado para proteger algunos lugares durante las temporadas de desove conocidas. Se utiliza también para establecer disposiciones diferentes para distintos tipos de arte de pesca: es posible que unos estén permitidos, por ejemplo las redes caladas, mientras que otros, por ejemplo los artes móviles remolcados, estén prohibidos. Una de las cosas que ha enseñado la experiencia es que las vedas establecidas de acuerdo con la profundidad del agua son prácticamente imposibles de aplicar. Es más eficaz delimitar la latitud y longitud de la zona donde se van a efectuar tales controles. Este sistema de ordenación no requiere visitas e inspecciones en el mar, a no ser que se establezca la prohibición de diferentes tipos de artes fijos, como algunas redes y trampas. La vigilancia de las zonas vedadas se puede llevar a cabo con aviones debidamente equipados, con equipo fotográfico y de navegación integrado y capacidad de vigilancia y vuelo nocturno. De esa manera se puede reducir la necesidad de patrullas por mar, pero la presencia de un buque partrullero sigue constituyendo el mejor medio de disuasión. Se ha comprobado que las patrullas aéreas, aunque costosas, pueden cubrir una zona muy amplia y son más eficaces en función de los costos que las patrullas marítimas como medio de obtener la información necesaria relativa al SCV y ordenación de la pesca.
Algunos países utilizan ventanas como instrumento para controlar la pesca en su zona. En este caso se establecen las zonas donde está autorizada la pesca determinando su latitud y longitud; el resto de la superficie quedaría vedado para todo tipo de pesca. Estas ventanas se pueden aplicar a diferentes tipos de artes de pesca y patrullarse desde el aire. Las ventanas o las zonas vedadas se pueden utilizar de forma eficaz para reducir los conflictos entre diferentes artes de pesca, sobre todo entre los pescadores artesanales y la pesca comercial en aguas de altura. En algunas ocasiones, los países han establecido tanto zonas como períodos de veda para permitir el uso de diferentes artes en el mismo lugar pero en momentos diferentes. Otra ventaja de las “ventanas” en cuanto medio de vigilancia es que las patrullas marítimas pueden concentrarse en esos lugares para efectuar inspecciones en el mar y verificar el cumplimiento de algunas normas que no se pueden imponer por otros medios. La desventaja de este sistema es el impacto que puede tener en los pescadores y la limitada capacidad de perseguir a los peces en sus recorridos migratorios. Estos sistemas podrían reducir la pesca hasta el punto de que las oportunidades ofrecidas resulten inviables. Conviene evitar que tal estrategia represente para los pescadores un obstáculo demasiado grande para la explotación de los recursos. Las poblaciones con hábitos migratorios de menor amplitud podrían ser más indicadas para este tipo de ordenación.
Son varios los tipos de controles de contingentes o capturas utilizados actualmente por los gobiernos. Pueden referirse a las capturas diarias, estacionales o por expedición o a contingentes por zona, embarcación o año. En todos los casos se requiere como condición imprescindible la posibilidad de verificar oportunamente las capturas efectivas realizadas por cada embarcación, desglosadas por especies y, si fuera posible por zona. El resultado es un programa administrativo de gran complejidad y que requiere abundantes recursos económicos y humanos. Para poner en práctica este sistema se requiere un nivel elevado de capacidad de aplicación y de inspección en el mar y de seguimiento, ya que todo ello implica grandes gastos de comunicación en apoyo de la elaboración y análisis de datos y la verificación de la calidad de los mismos. Normalmente se admite que la medida de conservación más idónea es el control de la extracción de recursos del mar. El que ello se efectúe a través de controles en el que se cuente el número completo de ejemplares capturados o con métodos menos complejos y caros, como el control del esfuerzo de pesca, es una decisión que puede influir decisivamente en la eficacia en función de los costos de la ordenación pesquera y las operaciones de SCV. Se admite también que cuando las estimaciones sobre la abundancia de las poblaciones son precisas, los controles de las capturas representarían un beneficio para los pescadores, ya que les permitirían el nivel máximo de extracciones, pero de todas las maneras se trata de una iniciativa que, hasta ahora, ha resultado muy cara.
Los límites por expedición se utilizan algunas veces como medio de cuantificar el control de pesca. Estos límites pueden referirse al total de las capturas permitidas por expedición o, en términos generales, al esfuerzo de pesca. En el primer caso, debe haber alguien que reciba al barco a su llegada al puerto y esté presente mientras se pesan las capturas. Si hay un oficial de pesca que se encarga de supervisar los desembarques para enviar información al sistema de datos, esta estrategia podría asociarse a las operaciones normales. En caso contrario, se requeriría un esfuerzo adicional y más personal. La desventaja de las limitaciones relativas a las expediciones o a las capturas es la tentación de desechar todos los ejemplares de menor tamaño y poco valor antes del desembarque, lo que promovería una práctica poco recomendable. El control del esfuerzo presupone un sistema de información sobre las salidas y llegadas y la capacidad de verificar estos períodos mediante observaciones efectuadas en el mar. El problema no es insoluble y, como se verá más adelante, este mecanismo podría resultar viable y eficaz en función de los costos.
Una alternativa posible a los controles de capturas y contingentes es el control del esfuerzo. Cuando la evaluación de las poblaciones no es muy precisa, una manera de cuantificar la extracción de recursos son los controles del esfuerzo de pesca limitando el tiempo que las embarcaciones y los pescadores pueden transcurrir en determinados lugares. Para ello, se puede evaluar la experiencia de las unidades de pesca y luego, partiendo de una evaluación prudente de la eficacia pesquera de cada unidad, limitar la pesca al tiempo que se supone necesario para conseguir un determinado volumen de capturas, incluyendo también un factor de seguridad para garantizar la conservación de los recursos. Como medio de comprobación, podrían utilizarse luego la vigilancia aérea y verificaciones en los puertos antes y después de las operaciones de pesca en la zona, cuando se trata de grandes embarcaciones que se dedican a la pesca de altura. Las patrullas costeras y el control de los desembarques suelen ser normalmente suficientes en el caso de las pesquerías artesanales. Esto puede representar una manera de reducir los recursos desplegados en el mar, lo que permitiría conseguir una mayor eficacia en función de los costos. Se trata de un sistema que permite establecer cierto grado de control del esfuerzo de pesca aun cuando no se conozca con exactitud la situación de los recursos, siempre que las capturas sean más o menos constantes en lo que respecta al volumen y a la talla de los ejemplares capturados. Podría ser una medida temporal mientras no se establezca un sistema adecuado de recopilación de datos y se proceda al análisis de lós mismos para una evaluación más precisa de las poblaciones. Debería recabarse también el apoyo de los pescadores para obtener información sobre las pesquerías actuales y contar con su ayuda en tales controles como medida temporal cuando la situación, aparentemente estable, es de hecho vulnerable, debido a la falta de datos.
Una tendencia que se está imponiendo en muchos países es el uso de contingentes individuales transferibles (CIT) como instrumento de ordenación. Este sistema se emplea en aquellas pesquerías donde hay acceso limitado a los recursos y el número de identificación de cada pescador y de su equipo son conocidos, están registrados y tienen antecedentes. El sistema prevé en tales casos una asignación de capturas a cada una de las empresas o pescadores individuales. Muchas veces la autorización se concede por especie y zonas, así como por un período determinado de tiempo. En esas condiciones, el pescador puede planificar la captura de estas asignaciones durante el período que pueda resultarle más rentable. Además, puede transferir o vender temporalmente la asignación o parte de ella a otro pescador. Esta iniciativa pone de manifiesto las ventajas que pueden obtener los pescadores con un sistema de captura y elaboración de los recursos eficaz en función de los costos que les permite aumentar sus beneficios económicos.
La complejidad del sistema y la necesidad de una amplia red de datos y comunicaciones para aplicar eficazmente esta estrategia dificulta su aplicación en los países en desarrollo. La experiencia ha demostrado que esta estrategia sólo es válida para los pequeños Estados insulares con flotas pequeñas y un reducido número de pescadores orientados fundamentalmente al mercado de exportación. Estos prerrequisitos son necesarios para que los Estados puedan poner en práctica los controles requeridos para una aplicación eficaz de esta estrategia. Por esta razón, no resulta recomendable para los países en desarrollo en esta fase de su evolución.
El sistema de CIT puede dar buenos resultados si se dispone de los recursos suficientes para utilizar provechosamente la nueva tecnología. Actualmente se está comprobando este sistema en el FFA. La aplicación e imposición eficaz del sistema de seguimiento de las embarcaciones (SSE) podría hacer de esta estrategia la más indicada para el futuro. La clave para el éxito del sistema de CIT podría ser el SSE, si los costos que representa para los países y los pescadores son bajos.
Otro mecanismo de ordenación es el establecimiento de tallas mínimas o máximas. Normalmente, en los reglamentos de este tipo se especifica la prohibición de capturar o desembarcar ejemplares de una determinada talla. El objetivo que se persigue cuando se establecen tallas mínimas es evitar la captura de ejemplares jóvenes o de tallas sin valor comercial. Se supone que esta medida contribuirá a proteger las poblaciones y, a la larga, aumentar los beneficios percibidos por los pescadores. La prohibición de tallas grandes suele tener como objetivo conservar a los reproductores. Por desgracia, ninguna de estas dos formas de regulación se puede aplicar sin un constante seguimiento en el mar. La prohibición de desembarcar puede eludirse fácilmente seleccionando las capturas y desechando las tallas prohibidas. Los peces, una vez capturados, suelen estar muertos. Los peces desechados no se registran por lo general como capturas, lo que desvirtúa las estimaciones sobre la posible reducción de las poblaciones. Se recomienda que los pescadores desembarquen todas sus capturas, que se determine la zona de procedencia y que, en caso necesario, se veden las zonas donde sea preciso proteger a las poblaciones. Ello significa que el uso de las tallas no debe constituir un medio obligatorio de ordenación de la pesca sino un indicador para que los responsables de las pesquerías veden una zona donde se capturen peces pequeños o grandes reproductores. Esta recomendación podría merecer ulterior consideración, especialmente donde los pescadores faenan en una zona donde es preciso retener todo el pescado o donde la posesión de peces de talla insuficiente constituye una infracción.
La prohibición de determinadas tallas puede impulsar a los pescadores a desplazarse hacia otras zonas, pero también incentiva los descartes y la falsificación de las informaciones. Los costos de vigilancia para imponer estas normas son difíciles de justificar si no hay una presencia material en la embarcación en todo momento o se efectúan numerosas inspecciones al azar en el mar.
La mayoría de los países que ponen en práctica algún sistema de SCV recurren, en una u otra forma, a los controles de movimiento de las embarcaciones. Normalmente lo que se hace es exigir a las embarcaciones extranjeras de altura que presenten determinados tipos de información y a las grandes embarcaciones nacionales que permanecen más de dos o tres días en el mar que comuniquen con anterioridad los desplazamientos que tienen intención de realizar. En los informes presentados por las flotas extranjeras se indican las entradas y salidas en una zona o en un puerto y los cambios de zona.
En el caso de las embarcaciones nacionales, los informes sobre entrada y salida de puerto y los cambios de zona constituyen la información básica sobre los desplazamientos para las actividades de SCV.
En todos los informes de este tipo se debe efectuar una identificación del buque, con especificación del nombre de la embarcación, distintivo de llamada y nombre del capitán, además de indicarse las capturas efectuadas, desglosadas por especies, y la actividad que se va a desarrollar. En el caso de las embarcaciones extranjeras, los detalles sobre las capturas a bordo y la actividad prevista son aspectos importantes para la vigilancia y el seguimiento de las capturas en la zona. Si la embarcación ha recogido ya su licencia de pesca con anterioridad, los responsables del SCV deben decidir si está justificada una inspección y si ésta deberá efectuarse en el mar o si se debe ordenar al buque que se dirija hacia un puerto. El primer informe de entrada en una zona, cuando se trata de embarcaciones extranjeras, recoge la información sobre la embarcación y representa el inicio de las actividades de seguimiento, que se prolongarán hasta que el buque haya abandonado la zona y se hayan recibido todos los informes y la documentación pertinente.
El informe de salida de la zona, normalmente exigido por el organismo central de control de la pesca antes del abandono de dicha zona, reproduce de nuevo la información necesaria para la identificación del buque y del momento y lugar en que se prevé la salida. Este informe ofrece al administrador de pesquerías la última oportunidad de inspeccionar la embarcación interceptándola en el mar o dándole órdenes de que se dirija hacia un puerto. Uno de los problemas que deberán plantearse los administradores de pesquerías es la posibilidad de permitir repetidas entradas y salidas en una zona para efectuar actividades de pesca. Algunos barcos pueden tener motivos para entrar y salir de la zona por razones médicas o semejantes, pero en otras ocasiones pueden hacerlo para pescar fuera de el la, transbordar sus capturas o cambiar la tripulación y de esa manera eludir los reglamentos establecidos por los Estados ribereños. Como todos estos últimos motivos influyen en la eficiencia pesquera de la embarcación, los Estados ribereños quizá deseen incluir en su legislación y acuerdos de pesca disposiciones sobre la recopilación de informaciones necesarias para las actividades de conservación. Si los oficiales de pesca de los Estados ribereños están a bordo de la embarcación en el momento en que ésta abandona la zona, es posible que en algunos casos no se quiera aceptar su autoridad en lo que respecta a la vigilancia y aplicación de las leyes. En estas situaciones delicadas lo mejor es determinar desde el principio si se va a permitir que el buque abandone la zona o no; en este caso, la orden de detenerse debe darse antes de la salida de la zona para establecer los parámetros de la “persecución” (Artículo 111, Convención sobre el Derecho del Mar). Así pues, el informe sobre la salida de la zona desencadena una serie de decisiones relativas al control del buque antes de su alejamiento de la misma.
Los informes sobre avistamientos de buques permiten actualizar la base de datos con información sobre el seguimiento de las embarcaciones de pesca. Dichos informes son normalmente estandarizados, su preparación es responsabilidad de todo el personal de SCV y se envían al centro de control para su verificación y para actualizar la información disponible. Los informes suelen contener datos sobre la identificación de las embarcaciones, como nombre, marca/distintivo de llamada, puerto de matrícula e información sobre su actividad. Si el buque está navegando, en el informe se señala su rumbo y velocidad, si es posible determinarlos. Si está pescando, normalmente conviene señalar el rumbo, velocidad y tipo de arte. Si se pueden tomar fotografías de la actividad de pesca, incluido el equipo utilizado, deberían tomarse y acompañarse de una observación en que se informe sobre la identificación del buque y el lugar y hora en que se hicieron las fotografías. En el informe de avistamiento del buque se debe señalar también que se han obtenido fotografías y los números de éstas en la película. Toda esta información podría ser necesaria para su utilización en los tribunales si más tarde se comprobara que el buque estaba pescando sin licencia o no se atenía a las especificaciones de ésta. Se trata en todo caso de prácticas muy normales que el personal de SCV debería estar capacitado para efectuar en todos los avistamientos. Estos constituyen la principal forma de verificar el esfuerzo de pesca de una embarcación en la zona y pueden utilizarse también para estimar las capturas.
Las inspecciones de los buques representan un importante medio de supervisión y vigilancia. Es mucho más fácil efectuarlas en el puerto que en el mar, ya que en el primer caso no existen los problemas de seguridad que puede plantear el oleaje al embarcar o desembarcar o durante la misma inspección. El pormenor de las inspecciones, tanto en el mar como en el puerto, depende del administrador de pesquerías. Naturalmente, es imposible comprobar las operaciones de pesca y elaboración durante una inspección realizada en el puerto, pero sí se podrían reconstruir las actividades pesqueras de la embarcación desde su entrada en la zona de pesca del país. En ambos casos se debería determinar el sistema de pesca y las capturas y comprobar el pescado que se encuentra a bordo mediante una inspección. Se debería además comprobar el sistema de almacenamiento y las dimensiones del equipo de pesca, al menos del que está en cubierta, para determinar si se atiene a la legislación vigente. El pescado a bordo del buque se puede determinar con toda precisión si se cuenta con fondos para descargarlo y volverlo a cargar. Es una práctica que no se recomienda a no ser que haya motivos suficientes para pensar que se ha cometido una infracción. La ventaja de las inspecciones en el mar es que permiten supervisar la manipulación del equipo, la elaboración y el almacenamiento y verificar los sistemas utilizados para la manipulación de los peces desechados. De esa manera se puede obtener información para la planificación de la ordenación de la pesca y, quizá también, datos sobre captura y esfuerzo que podrían ser de utilidad en las negociaciones sobre acceso con las flotas extranjeras. Es posible supervisar la eficiencia de los equipos y métodos de elaboración y utilizar esos datos para confirmar los factores de conversión y transformar el peso del producto elaborado en peso del pescado entero.
La exactitud de las informaciones obtenidas a través de la inspección, tanto en el puerto como en el mar, es decisiva para el componente de vigilancia del SCV. La inspección inicial permite comprobar el pescado que se encuentra a bordo y constituye la información básica a partir de la cual se puede llegar a una evaluación definitiva sobre las capturas efectuadas en la zona. Las inspecciones intermedias durante el período de pesca autorizado permiten verificar el cumplimiento de la legislación y obtener datos que luego se utilizan para determinar las tasas y eficiencia de las capturas de una unidad de pesca, la eficiencia en la elaboración y la manipulación de los productos desechados. Toda esta información permite a los analistas determinar con cierto grado de precisión las extracciones efectuadas en los recursos pesqueros, expresadas en peso del pescado entero.
El uso de observadores es una estrategia de ordenación que quizá no sea la más indicada para todos los países. El éxito depende en gran parte de la competencia profesional de los observadores y de su integridad personal; en una palabra, de su honradez. Para que sea eficaz, un programa de observadores debe estar sometido a estrecha supervisión y a las oportunas comprobaciones para confirmar la exactitud de los datos recopilados. Es muy difícil mantener un programa de este tipo si no existe un aliciente que contrarreste los incentivos económicos externos que se ofrecen muchas veces a los observadores que prefieren hacer la vista gorda. Esta afirmación es válida no sólo en el caso de los observadores sino de todas las actividades encaminadas a la aplicación de las normas. Algunos países han puesto en marcha un sistema de distribución de los ingresos procedentes de las infracciones. El problema en este caso es el exceso de celo que se puede originar con esta política. La situación se agrava especialmente cuando existe la tendencia a imponer sanciones administrativas sin las oportunas comprobaciones sobre la validez de la información referente a una supuesta infracción. Los capitanes de los buques de pesca a veces se declaran culpables para poder salir del país y de las zonas de pesca, en vez de someterse a un largo proceso. El resultado puede ser la merma de las actividades de pesca en esas aguas y una contracción de los ingresos en metálico obtenidos.
Cuando es posible utilizar el sistema de observadores, éste puede ser uno de los medios de SCV más eficaces en función de los costos. Son varios los intentos realizados en este sentido. Algunos de ellos no han conseguido los resultados esperados por varias razones, entre ellas las siguientes:
Los programas de este tipo han conseguido sus objetivos cuando se han dado las siguientes circunstancias:
Uno de los instrumentos de gestión más importantes a disposición de los administradores de pesquerías es la licencia de pesca. En este documento se establecen los derechos jurídicos, privilegios y obligaciones de los pescadores. En el pasado, los países han fijado los derechos de pesca de acuerdo con los contingentes o capturas de la embarcación. Esta práctica es más frecuente en el caso de flotas extranjeras que de las nacionales. Una consecuencia negativa de ese sistema es que se incentiva la falsificación de los informes sobre capturas, para evitar el pago de los derechos. Parece más acertada la estrategia consistente en fijar un canon por embarcación, independientemente de las capturas. En principio podría tratarse de un canon nominal básico, pero se aconseja que los grandes buques con mayor capacidad de captura paguen cánones más elevados para obtener la licencia. Con este sistema se elimina la necesidad de verificar el volumen de las capturas y desaparece el incentivo a la falsificación de la información. Como se ha señalado antes, el sistema de licencias permite obtener los datos básicos para las actividades de SCV y la planificación de la ordenación pesqúera. Su utilización se ha concentrado con frecuencia en las actividades internacionales, pero dado el alcance e impacto de las flotas nacionales sobre los recursos, podría ser un mecanismo de control muy eficaz para todo tipo de actividad pesquera.
El recurso a nuevas tecnologías resulta siempre atractivo. Cada vez son más las posibilidades basadas en la utilización de satélites, sistemas de seguimiento de las embarcaciones, aeronaves, radares, equipo con rayos infrarrojos, técnicas fotográficas y embarcaciones modernas. Todo ello puede resultar muy atractivo para los oficiales de SCV. La única advertencia que conviene formular es que los administradores de pesquerías deben analizar atentamente la conveniencia de utilizar estas tecnologías en las condiciones reales de cada lugar y basar las evaluaciones y decisiones en estos resultados, habida consideración de los costos de adquisición y, sobre todo, de operación y mantenimiento y la capacidad de realizar estas actividades en el país. Los abastecedores de nuevos productos, si desean vender este equipo deberán estar dispuestos a financiar la realización de ensayos sobre el terreno, si es que están convencidos de la eficiencia y eficacia de su equipo para la tarea propuesta. Son los abastecedores quienes deben cargar con la responsabilidad financiera de valorar la idoneidad del equipo en cada caso, antes de intentar venderlo. Por otro lado, es competencia del administrador de pesquerías comprobar los resultados. La capacitación para la explotación y mantenimiento del equipo debe incluirse en el costo del mismo y correr a cargo del abastecedor, si se decide su adquisición.
Dados los costos relativamente elevados de las operaciones de SCV cada vez es más fuerte la tendencia a formular estrategias “no basadas en la utilización de la fuerza”. Lo que interesa en este caso es utilizar los instrumentos de SCV que permitan un seguimiento y vigilancia suficiente de los recursos pesqueros para atender las necesidades del país con el menor costo posible. La más difundida de estas estrategias parece ser el uso de un registro nacional o regional de embarcaciones que hayan recibido el visto bueno. Sólo podrían recibir licencias para practicar la pesca las embarcaciones que figuraran en esa lista. La información incluida en el registro comprende la identificación del buque y el capitán y un registro en que se señalen sus actividades anteriores y su acatamiento de las normas en el sector pesquero. En los sistemas regionales, la información se comparte entre los distintos países y las decisiones adoptadas con respecto a una embarcación o capitán pueden ser válidas para toda la zona. La experiencia del FFA revela que los capitanes y las empresas dedicadas a la pesca muestran cada vez mayor respeto hacia este sistema, hasta el punto de que el temor a verse excluido de ese registro ha bastado para conseguir el cumplimiento de las normas o un comportamiento adecuado en aquellos casos en que se ha observado una diferencia de opinión en las actividades de SCV.
Como ya se ha señalado, el registro de embarcaciones es un problema que merece considerable atención en el futuro en relación con el SCV y control de la pesca y con los requisitos de seguridad de las embarcaciones, que influyen en la seguridad en el mar y en la protección de los hábitat. Por el momento, no hay ningún convenio ni norma internacional que se ocupe del registro de los buques de pesca. De todas formas, este mecanismo puede convertirse en un instrumento internacional de gestión perfectamente válido tanto para el Estado del pabellón como para el del puerto. Los países en desarrollo podrían de esa manera obtener información sobre los buques de terceros países que solicitan su inclusión en el registro.
Otros mecanismos no basados en la utilización de la fuerza son las inspecciones en el puerto, la responsabilidad del Estado del pabellón con respecto a las acciones de sus barcos en la zona y los programas basados en la utilización de observadores. Muchos países han solicitado que un representante de las flotas internacionales autorizadas a faenar en sus aguas resida en dicho Estado y se responsabilice de las acciones de la flota en esas aguas. Esta respuesta sólo ha resultado eficaz cuando el representante tiene autoridad suficiente sobre las embarcaciones de la flota pesquera. Entre los nuevos procedimientos de este tipo cabría señalar el concepto de control del esfuerzo, los sistemas de seguimiento de las embarcaciones y otros que requerirían muy pocos recursos humanos y económicos del Estado ribereño para la utilización de sus recursos de SCV.
La elaboración de un plan de ordenación de la pesca debería ser, en principio, resultado de una serie de análisis sobre los datos biológicos, sociales y económicos y de una formulación acertada de estrategias de ordenación. De todas las maneras, se requiere en todo caso una base jurídica a partir de la cual puedan organizarse las operaciones de pesca y llegarse a una ordenación que permita la conservación de los recursos ícticos.
Convención sobre el Derecho del Mar
Los instrumentos jurídicos que forman la base legislativa fundamental son las leyes y reglamentos de pesca formulados en las iniciativas de planificación. Para que merezcan credibilidad nacional' e internacional, estos documentos deben por fuerza tener en consideración las condiciones establecidas en la Convención sobre el Derecho del Mar, así como todos los acuerdos o tratados bilaterales o multilaterales vigentes relacionados con las pesquerías situadas en la zona de influencia y control de un determinado país.
En el Anexo I se resumen varios artículos de la Convención que han tenido gran influencia en la ordenación de la pesca. Aunque habría que matizar algo la afirmación, es un hecho que varios artículos de la Convención suscitan el interés de todos los Estados ribereños. En ellos se definen las tres zonas de interés: los mares territoriales (por lo general, doce millas náuticas a partir de las líneas de base establecidas en torno a la costa en virtud de varias normas convenidas); la zona contigua (que normalmente comprende 12 millas náuticas más allá de los mares territoriales, por ejemplo, 24 millas a partir de las líneas de base) y la tercera zona (la zona económica exclusiva) que por lo general no llega más allá de las 200 millas náuticas hacia el mar contando desde las líneas de base señaladas. Algunos Estados han ampliado sus mares territoriales hasta las 200 millas náuticas, pero son casos raros y no responden a lo establecido en la Convención sobre el Derecho del Mar. En la referencia 33 se incluye una enumeración detallada de los límites de los mares territoriales, zonas de pesca y zonas económicas exclusivas (Coastal State requirements for foreign fishing, FAO 21, rev. 4).
Acuerdos internacionales
Es preciso reconocer que los acuerdos tanto bilaterales como multilaterales pueden ejercer una influencia significativa en la ordenación de la pesca y en los sistemas y estrategias de SCV. La negociación del acceso de los caladeros de los países en desarrollo puede ser una labor interesante y sumamente compleja. Los Estados ribereños tratan de conseguir con esas negociaciones ventajas económicas, mientras que la parte internacional lo que desea es el acceso a la zona de pesca. El resultado es normalmente un compromiso que influye sin duda en la estrategia de SCV y en la legislación relativa a la ordenación de las pesquerías. El hecho de que quien busca el acceso a la pesca sea por lo general un país que pesca en aguas distantes, quizá con mayor experiencia en este tipo de actividad y acostumbrado a negociar acuerdos que resultan mucho más favorables para él, puede colocar al país en desarrollo en una situación muy desventajosa. La necesidad de divisas en los Estados ribereños puede ejercer también presiones excesivas sobre el equipo negociador y favorecer la estrategia del interlocutor extranjero.
El examen de los acuerdos anteriores con países que pescan en aguas distantes ha revelado las ventajas obtenidas por estas naciones, algunas veces a costa de los países en desarrollo9. Los acuerdos jurídicos internacionales adquieren prioridad sobre la legislación vigente y, por lo tanto, las licencias de pesca concedidas a estas embarcaciones contienen a veces cláusulas que les confieren ventajas sobre otros pescadores. Con ello no se quiere decir que los acuerdos internacionales de pesca no sean beneficiosos para los Estados ribereños, ya que muchos de ellos han recibido considerable ayuda a través de estos mecanismos. Es difícil determinar si los Estados han conseguido una compensación equivalente al valor total de los recursos negociados. Un ejemplo de este tipo de negociación sería el de la CEE, especialmente desde la expansión de su flota pesquera tras la incorporación de España y Portugal, ya que a partir de entonces sus programas de ayuda estuvieron en gran parte vinculados a las negociaciones pesqueras. Durante varios años, la CEE ofreció capacitación y ayuda para todos los componentes relacionados con las pesquerías, exceptuadas las actividades de SCV, pero en sus acuerdos no se reconocían explícitamente los derechos de los pescadores artesanales. Los recientes acuerdos con las Seychelles y Madagascar han sido más específicos (en especial con respecto a las inspecciones previas al abandono de la zona), pero en muchos casos los Estados en desarrollo no tienen capacidad ni infraestructura para aplicar la letra del acuerdo.
Otros países que pescan en aguas distantes se han negado a reconocer a los organismos regionales de pesca y sólo han aceptado las negociaciones bilaterales. Esta táctica ha sido prácticamente echada por tierra por el FFA, mediante el acuerdo regional interno de establecer términos y condiciones mínimas para los acuerdos pesqueros internacionales. Este es otro de los logros de la cooperación regional.
Una de las preocupaciones habituales del personal de pesca es el resultado final de los pleitos judiciales. Los administradores de pesquerías han manifestado su inquietud ante la aparente falta de éxito registrado en esta esfera de las operaciones de SCV. Es evidente la necesidad de capacitación en este sentido para conseguir que las pruebas se recopilen correctamente y se presenten de tal manera que permitan abordar con éxito los casos judiciales. Otro factor importante es el sistema jurídico de cada uno de los países.
El sistema en que se basa la declaración de culpabilidad por una infracción no es el mismo en los Estados basados en el derecho civil que en los que se inspiran en el derecho consuetudinario. En el primer caso, el procedimiento administrativo para imponer una sanción prevé la posibilidad de apelación ante el ministro, cosa que no ocurre siempre en el segundo. En un sistema de derecho consuetudinario, algunas normas técnicas, por ejemplo la norma contra el testimonio de oídas, limitan el tipo de materiales de prueba que se pueden presentar. Ello puede dificultar la utilización de determinadas formas de información en los tribunales, por ejemplo la obtenida a través de los sistemas de seguimiento de las embarcaciones y quizá sea necesario aprobar una norma legislativa para aceptar este tipo de información. Por el contrario, en los Estados inspirados en el derecho civil se acepta como prueba suficiente para justificar la presunción de un hecho la información recibida de un oficial (inspector). Sin necesidad de entrar en más detalles sobre las diferencias entre los dos sistemas, lo dicho constituye un ejemplo de la posible repercusión del sistema jurídico en la aplicación de las estrategias de SCV.
La legislación sobre pesca contiene normalmente dos instrumentos principales:
La ley es un documento más permanente y para su'revisión se requiere generalmente la aprobación de todo el consejo de ministros o gobierno. Los reglamentos, por el contrario, se pueden enmendar con mucha mayor facilidad, bien a través del consejo de ministros o, en algunas circunstancias mediante aprobación ministerial. En uno y otro caso, se recomienda la revisión periódica de toda la legislación, para hacer que en ella se reflejen las políticas de pesca adoptadas por el gobierno. Para los administradores de pesquerías es muy penoso presentar cargos por una infracción en el sector de la pesca y luego comprobar que la política pertinente no se ha plasmado todavía en un instrumento legislativo adecuado. El estudio de estas situaciones ha puesto de manifiesto que, cuando los procedimientos judiciales permiten la aplicación de sanciones administrativas, a veces éstas se usan indebidamente para conseguir una admisión de culpabilidad por una infracción que todavía no está reconocida en la ley.
La mayor parte de las leyes de pesca contienen varios elementos básicos. En la sección introductoria normalmente se incluye una sección de definiciones. Las más importantes son las relativas al ministerio competente, el administrador de pesquerías, los oficiales de pesca y los observadores, en caso necesario. Hay también definiciones, que pueden estar vinculadas a otros instrumentos legislativos, en las que se indican las distintas zonas y sus límites de acuerdo con la ley. Finalmente, hay definiciones referentes a los pescadores, licencias, actividad pesquera y embarcaciones, que pueden revestir especial importancia en los tribunales inspirados en el derecho consuetudinario cuando se entabla una acción judicial.
Una de las primeras secciones de la ley suele referirse a las competencias. En la ordenación de la pesca es preciso aclarar cuáles son las competencias del ministerio encargado de la pesca y sus facultades en lo que respecta a la legislación y la aplicación de las leyes en aguas de altura, costeras, fluviales y lacustres. Normalmente en esta sección se especifica también a quién compete presentar y enmendar las leyes y cuál es el alcance de éstas. A veces se especifica también la relación de los otros ministerios con las actividades de pesca y de SCV.
El ministro es la autoridad competente en lo que respecta a la aplicación de las leyes a través de reglamentos y planes de ordenación de la pesca. En este sentido discrepan el derecho civil y el derecho consuetudinario; en el primero, el director general de pesca tiene competencia para conceder licencias de pesca, cancelarlas o suspenderlas, nombrar a las personas que deben ocupar cargos de responsabilidad en el ministerio e imponerles sanciones administrativas por las infracciones cometidas en relación con la pesca. En el sistema basado en el derecho consuetudinario dichas actividades son competencia del ministro, aunque éste pueda delegar dicha autoridad. En el caso del derecho civil el acusado puede normalmente recurrir a un tribunal de apelación, mientras que en el derecho consuetudinario no suele ocurrir así.
Las competencias y facultades específicas de cada uno de los miembros del departamento de pesca, así como del personal de campo y de gestión se detalla normalmente en esa sección, en la que se determinan la autoridad administrativa y las facultades y responsabilidades punitivas, los requisitos de seguimiento y recopilación de datos y los procedimientos de toma de muestras, inspección, registro, embargo, detención, enjuiciamiento o confiscación. Además, en la ley se suele especificar oficialmente el tratamiento que se debe dar al personal de pesca y a los observadores o a otras personas que actúan en nombre del gobierno. Este último punto es muy importante para los gobiernos que pueden considerar la posibilidad de privatizar determinados aspectos de sus actividades de SCV y en lo tocante a ciertos aspectos del seguimiento, como las actividades de este tipo realizadas en el puerto o mediante observadores.
En la legislación se especifican también las responsabilidades, además de las competencias, de cada uno de los cargos. Como ejemplo cabría citar la obligación de los pescadores de alojar y mantener a los observadores con el tratamiento reservado a los oficiales; por otra parte, en la ley se podrían establecer para los observadores funciones de seguimiento y asesoramiento, pero sin competencias para adoptar medidas coercitivas.
En la ley se exponen con detalle los planes de ordenación de la pesca y se determinan las obligaciones de los pescadores en ese sentido. Las fuertes presiones a que se ven sometidas la mayor parte de las poblaciones ícticas han llevado a examinar la posibilidad de adoptar medidas más estrictas de conservación y, en particular, medidas que no se limiten a regular la actividad de pesca, como la veda de determinadas zonas o períodos, la regulación de los tipos y usos de artes pesqueros y la determinación del esfuerzo de pesca. Este último aspecto puede representar un gran cambio en las actividades de pesca, que dejarían de ser un último recurso para quienes buscan empleo y se transformaría en una profesión de acceso reservado mediante la imposición del concepto de pesquerías de entrada limitada. Las condiciones de entrada, los requisitos para la obtención de licencias y los criterios para la solicitud de las mismas pueden formar parte también de la legislación. En lo que respecta al uso de las licencias como instrumento de ordenación, el sistema más difundido y eficaz hasta la fecha ha sido el basado en la doble licencia (una para la embarcación y el equipo y otra para cada pescador). Existe también la posibilidad de conceder licencias para cada uno de los componentes, embarcación, arte y pescador, o la concesión de una sola licencia para el pescador, que estaría también limitada a un buque concreto y a un determinado tipo de arte. En los impresos de solicitud de licencias se recopila información básica para la base de datos de SCV tanto con destino a la planificación de la pesca como a las operaciones de SCV. Durante este proceso se obtiene también información sobre el pescador, embarcación, artes, operaciones previstas, aspectos sociales y demografía.
Las obligaciones y requisitos relativos a determinadas medidas de ordenación se especifican en las licencias concedidas a los pescadores. Entre ellos figura el marcado del buque de pesca para su fácil identificación. Este requisito se ha estandarizado ahora en todo el mundo gracias a las iniciativas adoptadas por la FAO en 1989. Hay especificaciones claras sobre el tamaño y colocación de las marcas en el buque, de acuerdo con su tamaño y tipo. Estas especificaciones se adjuntan en el Anexo A. Se recomienda la inclusión de los requisitos sobre el marcado de los buques en todas las leyes de pesca. Con ello se facilitarían las actividades de seguimiento y vigilancia comprendidas en las operaciones de SCV tanto desde el aire como desde el mar. A propósito del marcado de las embarcaciones se puede consultar el Documento Técnico No.267 de la FAO sobre la Definición y clasificación de las embarcaciones pesqueras. En el Anexo A se incluyen algunos ejemplos, pero se recomienda que todo el personal de pesca esté familiarizado con dicha publicación para el reconocimiento de las embarcaciones de pesca que puedan faenar en sus zonas.
Un requisito cada vez más extendido es la obligación de marcar los artes de pesca. Esta tendencia se ha visto favorecida por la clasificación y definición uniforme de los diferentes tipos de artes de pesca, recopilada en el Documento Técnico No. 222, Rev.1, de la FAO, documento que debería figurar en la biblioteca de todos los administradores de pesquerías. En el Anexo B figuran algunos ejemplos de marcado uniforme de los artes de pesca. La obligación de colocar las marcas en un lugar claro y visible facilitará también los aspectos de seguimiento y vigilancia de las actividades de SCV.
El problema de los cuadernos de navegación ha sido objeto de considerable debate durante varios años. Dichos cuadernos pueden utilizarse con diferentes finalidades, en primer lugar como fuente de información sobre las operaciones de pesca de la embarcación pero también, si dicha información es lo bastante detallada, como base para el componente de evaluación biológica de las poblaciones. Estos dos aspectos de los cuadernos de navegación son los que han suscitado el debate entre los encargados de la ordenación de la pesca y los científicos, ya que estos últimos desearían que se realizaran en forma más detallada para poder obtener más conocimientos. En lo que respecta al SCV, los euadernos de navegación deben registrar el volumen y la zona de las capturas, lo que a su vez facilita la planificación futura de la ordenación de la pesca y constituye también un medio de verificar el cumplimiento de las condiciones fijadas en la licencia de pesca. El componente biológico requiere mayor detalle sobre las operaciones de pesca, pudiéndose incluir, además de los extremos antes mencionados, la profundidad a que se pesca cada vez que se calan o izan los artes, la longitud de éstos y/o el tiempo que ha durado el arrastre, el desglose de las especies por lance, la talla y edad de los peces y la temperatura del agua en la profundidad en que se efectuó la pesca. Los economistas desearían también saber los métodos de elaboración, envase y etiquetado, la proporción de desechos y el sistema de elaboración de las vísceras. Los oficiales de SCV desearían también registrar y analizar los datos relativos a otras operaciones de pesca, como el transbordo de peces, el volumen desglosado por especies y ubicación y los nombres de los buques implicados en la operación. Estos puntos se señalan con el fin de poner de manifiesto la complejidad de los debates relativos a este tema en el pasado. El resultado es que, en algunas circunstancias, se han utilizado hasta tres cuadernos de navegación en algunos barcos, uno sobre pesca, otro sobre producción y otro sobre transbordos. Además de la obligación de registrar esta información en los cuadernos, conviene recordar que cuando se piensa en la posibilidad de establecer una forma de cooperación regional, conviene que ese componente esté debidamente estandarizado. Es obvia la necesidad de ponerse de acuerdo sobre algunas normas relativas a la recopilación y registro de los datos de manera que puedan ser utilizadas por el personal de pesca. La mayor parte de los países han considerado oportuno publicar sus propios cuadernos de navegación y entregarlos, con las debidas instrucciones, a los pescadores. Los resultados han sido menos eficaces cuando se obliga a recoger información que no es necesaria, por lo que convendría resistirse a esta tentación.
El transbordo es otro elemento importante en las operaciones de SCV. Hay varias concepciones al respecto; en algunos casos no se permite ningún tipo de transbordo dentro de la zona; en otros se permite pero previa notificación a las autoridades competentes y, finalmente, en otros el transbordo está autorizado sólo en los puertos. Los buques de pesca normalmente se resisten al transbordo en el puerto, debido a las complicaciones burocráticas que supone, ya que pueden ser tratados como un buque de carga normal, sin que se tenga debidamente en cuenta el carácter especial de su carga. Cuando no se permite ningún tipo de transbordo en la zona, ello representa un inconveniente para los pescadores, pero también una pérdida de datos sobre las capturas efectuadas en aguas de un determinado país, ya que los buques efectuarán el transbordo fuera de esa zona, en un lugar donde el capitán del barco no esté obligado a permitir la inspección. En esas condiciones, no se podrán verificar las capturas efectuadas en la zona a menos que se imponga la obligación de informar sobre el pescado a bordo en el momento del ingreso en ella y que no se permita la salida de la misma sin previa inspección. Ello presenta grandes dificultades administrativas. El transbordo dentro de la zona es difícil de supervisar y presenta ciertas dificultades con respecto a la seguridad en el mar. Lo que se recomienda, por tanto, es que los Estados ribereños autoricen siempre el transbordo en sus puertos, ya que, aunque ello pueda resultar costoso para la embarcación, y, por lo tanto, mermar los ingresos previstos de los acuerdos de acceso, se podría evitar el riesgo de informaciones erróneas o insuficientes sobre las capturas retenidas. En lo que respecta al seguimiento, éste es mucho más seguro y preciso cuando el transbordo se efectúa en el puerto, lo que representa también una ventaja para las actividades de SCV. Por esta razón, es posible que los países deseen revisar sus normas administrativas referentes al Estado del puerto con el fin de alentar a los buques de pesca a efectuar el transbordo de sus capturas en puerto. La legislación debe reflejar la decisión que se adopte en este sentido.
Los informes son muy importantes para una aplicación eficaz de las estrategias de SCV y un componente decisivo en la planificación de la ordenación de la pesca. Son varios los informes que los administradores de pesquerías pueden proponer a sus pescadores. El más habitual es el informe sobre capturas. Su preparación es algunas veces competencia de los supervisores de los puertos, que reciben información verbal de los pescadores artesanales. Las licencias y reglamentos obligan muchas veces a los pescadores de las grandes embarcaciones a preparar estos informes diariamente y entregarlos al final de cada expedición. Si éstas duran más de una o dos semanas, quizá convenga recibir un informe resumido sobre las capturas de cada semana. Estos informes suelen abarcar un período determinado y registrar, como mínimo, el nombre de la embarcación, número de costado y peso en redondo de las capturas, desglosadas por especies y por días de la semana. En dicho informe se registra la posición del buque a una hora fija de cada día, para poder disponer de una referencia geográfica. Este documento permite también verificar el esfuerzo de pesca, su ubicación y cronología. Además, se puede utilizar para comprobar si el barco cumple los requisitos establecidos en su licencia sobre las especies capturadas, el esfuerzo permitido en la zona y la ubicación de su actividad.
Si la estrategia de ordenación se basa en el control del esfuerzo utilizando las tasas diarias de capturas supuestas, incluido un factor correspondiente a los desechos, lo único que habría que señalar es la identificación del barco y el lugar donde éste pesca durante un determinado período. La obligación de devolver los cuadernos de navegación una vez terminados y de someterse a una inspección en el puerto antes de abandonar la zona puede ser un método eficaz para verificar los desembarques retenidos y, posiblemente, las capturas, con destino a las futuras medidas de control del esfuerzo. Podría reforzarse esta estrategia mediante la obligación jurídica de efectuar el transbordo del pescado capturado en la zona en los puertos locales. Además se establecerían normas sobre los inspectores de puerto, la vigilancia aérea y, quizá, un número menor de inspecciones marítimas aleatorias. En tales casos podría ser también eficaz la utilización de satélites con equipos para el seguimiento de las embarcaciones. La reducción de las inspecciones marítimas podría significar un notable ahorro. Conviene recordar que esta estrategia sólo podría aplicarse en las pesquerías con una sola especie, siendo de muy difícil aplicación en aquellas donde conviven especies múltiples y mixtas.
La obligación de presentar informes periódicos sobre la posición de todos los buques de pesca durante sus actividades se ha convertido en práctica normal. Se hace por dos motivos: para poder verificar el cumplimiento de la legislación y de las disposiciones establecidas en las licencias y para disponer de una fuente de datos para los programas de investigación sobre evaluación de poblaciones. Hay otros informes de gran importancia para las actividades de vigilancia, entre ellos los relativos a la entrada y salida de la zona y, en algunos casos, los cambios de subzona dentro de los caladeros de un país o el cambio de pesquería. Los informes de entrada, en los que se registrará la identificación del buque, su posición (latitud y longitud) en el momento de la entrada y el desglose de las especies capturadas que se encuentran a bordo, constituyen la primera comprobación del buque y del pescado que se introduce en aguas del país. La información se puede comprobar mediante estimaciones en el caso de que el buque deba visitar el puerto para retirar su licencia y recibir alguna información antes de iniciar las operaciones de pesca.
En muchos países se exige que los buques comuniquen por adelantado su decisión de abandonar la zona y el momento en que piensan hacerlo. Ello permite planificar la inspección de las capturas en el mar, si se ha aprobado este instrumento de ordenación. Otras estrategias obligan a los barcos a dirigirse al puerto una vez finalizada su pesca en la zona. Con ello se pueden conseguir muchos objetivos. Por un lado, es fácil comprobar el volumen de las capturas efectuadas y retenidas a partir del peso del pescado desembarcado. En tal caso se supone que no ha habido transbordos de pescado en el mar, operación difícil de controlar sin una vigilancia aérea habitual. En lo que respecta a las pesquerías internacionales, la visita final al puerto permite verificar, mediante estimaciones, el pescado que se encuentra a bordo y, teniendo en cuenta las operaciones de transbordo autorizadas, calcular aproximadamente las capturas efectuadas en la zona para contrastar los datos presentados en los informes del buque y, posteriormente, en los cuadernos de navegación. Finalmente, en muchos acuerdos de pesca se dispone el desembarque de un porcentaje de las capturas en los puertos locales con destino al consumo nacional o en apoyo de la infraestuctura local de elaboración de pescado. Esta visita final al puerto constituye también una ocasión para recibir ese pescado. Debe tenerse en cuenta que los busques de los EPAD prefieren muchas veces pagar una sanción antes que descargar el pescado, ya que consideran que ello representa un gasto excesivo y una imposición injustificada del gobierno.
Como ya se ha señalado, muchas veces se establecen disposiciones sobre el tratamiento que deberán recibir los oficiales públicos cuando visiten los barcos de pesca. La experiencia demuestra que dichos oficiales no son siempre bien recibidos, sobre todo cuando su estancia se prolonga. Así ocurre especialmente cuando el buque debe admitir observadores. Por esta razón se recomienda que en la legislación se especifique la manera en que deberán ser tratados los observadores, aunque no sea más que indicando que todos los oficiales públicos deberán recibir la misma consideración y condiciones de vida que los oficiales del barco. Por otro lado, los oficiales públicos deben recordar sus obligaciones sobre las marcas e identificación que deben llevar en todo tiempo, tanto ellos como sus buques. Además, deberán desempeñar su cometido de tal manera que perturben lo menos posible las actividades de pesca de las embarcaciones, evitando así lo que sería una merma de los ingresos de los pescadores.
Finalmente, dados los requisitos antes señalados, la legislación, los acuerdos de pesca y las licencias pueden imponer la obligación de que el barco y los pescadores dispongan de determinados documentos y equipo para poder faenar en aguas de un país. En tal caso, lo más indicado sería reflejar esta obligación en las leyes o reglamentos. Un ejemplo sería la obligación de llevar consigo los documentos sobre informes y licencias para que puedan ser verificados por los oficiales de pesca. Como se ha dicho antes, es muy difícil supervisar con precisión un plan de ordenación basado en los contingentes si no se dispone de informes oportunos y exactos sobre las capturas, desglosadas por especies y zonas, y sin la debida capacidad de verificar estos datos. El Organismo de pesca del Foro para el Pacífico Sur ha realizado grandes avances en este sentido y está a punto de poner en práctica un sistema automatizado de seguimiento de los grandes buques de altura que faenan en esa zona. Cada buque deberá tener y utilizar un equipo integrado de comunicaciones por satélite y un sistema mundial de posicionamiento. El centro regional de vigilancia de la pesca podría recibir información directa del sistema. Este transmitirá automáticamente la posición, pero la información sobre las capturas deberá ser comunicada al sistema por la embarcación. En el futuro podrán utilizarse otras innovaciones, por ejemplo métodos que, mediante sensores integrados, automaticen también este aspecto. La posibilidad de manipular los repetidores es también un problema que deberá abordarse tanto en el diseño como en la legislación referente a la aplicación de esta tecnología. Lo importante es que esta iniciativa puede revolucionar las actividades de vigilancia y reducir espectacularmente los costos en el futuro, con lo que las inspecciones portuarias y los controles del Estado del puerto adquirirían mayor significado. La ley de pesca establece la obligatoriedad del equipo para estas actividades de seguimiento y vigilancia, por lo que el costo recae sobre el patrón de la embarcación, no sobre el Estado ribereño. La vigilancia aérea, aunque necesaria todavía para localizar a los pescadores sin licencia, podría orientarse con mayor eficacia a localizar objetivos que no respondan a las peticiones de identificación de los repetidores.
La legislación, reforzada normalmente mediante sistemas de concesión de licencias y actividades de vigilancia, suele especificar las actividades autorizadas y no autorizadas de pesca en las aguas del correspondiente Estado. Cabría citar como ejemplos la utilización de diferentes artes de pesca, teniendo en cuenta el tipo de éstos, la pesquena y la zona, la luz de malla, parpallas, zonas de operación por especies, períodos de pesca autorizada, transbordo, requisitos sobre la entrada y salida de puerto y otras obligaciones. Las leyes a veces especifican también estos extremos de forma negativa. Se trataría en ese caso de actividades no autorizadas, por ejemplo, el arrastre dentro de la zona de pesca artesanal, la obstrucción de otros equipos de pesca y la utilización de dispositivos de atracción de los peces demasiado cerca de otros artes.
Muchas veces la sección final de la legislación sobre pesca, especificada en la Ley correspondiente, se refiere a las infracciones en virtud de la ley y las sanciones para cada infracción o grupo de infracciones. Esta sección es muy importante para el éxito de las operaciones de SCV y para todo el proceso de ordenación de la pesca, ya que de ella depende la credibilidad y el posible efecto disuasor de estas actividades.
En la Ley se suelen clasificar las infracciones y sanciones de acuerdo con la gravedad de la acción. En la mayor parte de los casos se establece la confiscación automática de los artes ilegales y del pescado capturado, una vez comprobada la culpabilidad del infractor. La gravedad no es la misma en todos los países, pero por lo general la ley suele considerar las siguientes infracciones: agresión a un oficial, pesca no autorizada o no conforme a los términos y condiciones de la licencia e incumplimiento de los reglamentos de pesca.
La sección sobre sanciones ha sido objeto de numerosos debates, sobre todo en relación con la Convención sobre el Derecho del Mar. En la Convención se prohíbe la confiscación automática de los buques y su equipo de pesca por la supuesta comisión de una infracción, pero el texto podría interpretarse en el sentido de que podría aplicarse esa sanción una vez confirmada la culpabilidad. Más acalorados han sido todavía los debates sobre la prohibición de penas privativas de libertad por el incumplimiento de la legislación pesquera dentro de las ZEE (Párrafo 3 del Artículo 73). Algunos Estados ribereños no han incluido esta cláusula en su legislación y han encarcelado a pescadores nacionales y extranjeros por el incumplimiento de la legislación pesquera. No obstante, el procedimiento más común es la rápida liberación del buque y la tripulación, previa constitucion de una fianza razonable.
En la sección sobre sanciones se observa también la diferencia entre los sistemas de derecho civil y consuetudinario en lo relativo a la carga de prueba. El segundo obliga a la parte acusadora a probar los detalles y la culpabilidad de la acción, mientras que el primero da por buenos los informes de los oficiales encargados de imponer la ley. En algunos casos se ha intentado introducir en la legislación el principio de la “carga de la prueba invertida”, según el cual el acusado es culpable mientras no se demuestre lo contrario, lo que significa que es el acusado quien carga con la prueba de demostrar su inocencia. Es interesante comprobar la reacción negativa del poder judicial ante la utilización de este concepto en muchos tribunales de derecho consuetudinario. El poder judicial suele considerar este concepto como una excusa de la acusación cuando no es capaz de demostrar la culpabilidad y, quiza, hasta como contrario a los derechos jurídicos expresos o implícitos del individuo. Este rechazo obliga a los encargados de la formulación de las leyes a preocuparse todavía más por garantizar la posibilidad de ejecucion de la ley. En algunos países, la introduccion de una cláusula, cuidadosamente redactada, de presunción, salvo prueba en contrario, ha contribuido eficazmente a superar la dificultad que representaba la “carga invertida”.
La magnitud de las sanciones es otro de los problemas que han suscitado cierta inquietud en los países en desarrollo. Es normal el decomiso de todo pescado capturado ilegalmente y de los artes de pesca ilegales, en este último caso para evitar que vuelva a utilizarse. En caso de fallo condenatorio, las medidas adoptadas en relación con las embarcaciones varían considerablemente de unos países a otros. El punto clave es la cuantía de las multas. Las leyes de pesca suelen discriminar entre los pescadores nacionales e internacionales. Ello puede representar, a su vez, un problema para los tribunales. Muchas veces lo mejor, y lo que se suele recomendar, es que las sanciones económicas impuestas por cada infracción sean uniformes, cualquiera que sea el infractor. El grado de disuasión puede ser determinado por el poder judicial, teniendo en cuenta la repercusión económica de una determinada sanción sobre el infractor. Ello significa que las multas deberían ser uniformes pero deberían formularse de tal manera que los jueces tuvieran flexibilidad para determinar la sanción dentro de un margen relativamente amplio, que pudiera servir como elemento disuasor para todos los pescadores que utilizan la zona.
La preparación de los jueces para que persigan los objetivos antes señalados podría mejorar muchas veces si se recabara su presencia en las sesiones de capacitación para personal de pesca o si se celebraran mesas redondas sobre la eficacia de las operaciones anuales, así como solicitando asesoramiento sobre la formulación y aplicacion de las leyes de pesca. Hay que tener en cuenta que los pescadores harán caso omiso de una ley si la creen innecesaria. El apoyo del poder judicial en estos casos se podría determinar examinando la cuantía de las multas impuestas por estas infracciones.
La policía nacional, y quizá otras entidades, como las responsables de los recursos naturales, etc., desempeñan a veces un papel importante en el SCV de la pesca. En varios países, estos organismos son el instrumento de ejecución de la estrategia de SCV. La cooperación de estos organismos y su personal, independientemente de que participen o no en el SCV, es importante para reducir el costo de las operaciones. Se ha comprobado anteriormente que, en varios casos, las personas que incumplen habitualmente las disposiciones de la ley lo hacen muchas veces contra varias de ellas a la vez, ya que son perseguidos por más de un organismo. La cooperación entre éstos resulta especialmente eficaz en esos casos. Otra posibilidad que deben considerar los países en desarrollo es conceder facultades de ejecución de las disposiciones pesqueras a otros organismos. De esa manera se amplía el potencial de vigilancia del país. El contacto que estos organismos. tienen con la comunidad, si se aprovecha debidamente, puede contribuir a establecer los vínculos necesarios para una actuación eficaz.
No obstante, esta delegación de facultades lleva consigo una obligación, que muchas veces no se tiene debidamente en cuenta. Se trata de una obligación hacia los pescadores: las personas que se dedican a su supervisión y a la ejecución de las leyes deben tener la adecuada capacitación y conocer debidamente esas leyes. En caso contrario, podría deteriorarse la credibilidad de los organismos de pesca. Si no es posible impartir capacitación, sería mejor no delegar estas facultades con demasiada facilidad.
Las autoridades portuarias pueden influir considerablemente en las operaciones de pesca de las flotas tanto nacionales como internacionales. El control efectivo, y potencial, y los beneficios que éstos, organismos podrían aportar a la pesca, y viceversa, son significativos. Dado que el pescado es un producto perecedero y que las necesidades de los buques de pesca son más bien urgentes, el enlace entre los organismos puede facilitar la aplicación de las normas portuarias, las inspecciones de las pesquerías y las sesiones informativas en la forma necesaria para agilizar el proceso en beneficio de los pescadores. De esa manera se reducirían las preocupaciones referentes a las visitas portuarias y se podría aumentar la capacidad de los puertos y pesquerías y, quizá, ayudar a la economía de los puertos interesados. Las facultades de las autoridades portuarias sobre las embarcaciones pueden servir también de ayuda en el componente de vigilancia de la ordenación de la pesca, en caso de que resulte necesario para las inspecciones u otros procedimientos de ejecución, incluida la detención del buque. Parece que, aunque las autoridades portuarias tengan otras prioridades, un buen sistema de enlace podría representar una ayuda para las operaciones de pesca.
El éxito de la operaciones de SCV se ha basado en casi todos los casos en la comunicación entre las partes interesadas en la industria pesquera. La delimitación y aceptación de las funciones, competencias y obligaciones ha facilitado el proceso. La extracción de cualquier tipo de recurso natural por personal con intereses económicos fuertes e independientes ha constituido siempre un desafío, que se ha hecho especialmente patente en el sector de las pesquerías. Las operaciones de SCV sólo han dado resultados positivos cuando todos los participantes y personas que intervienen en el proceso comprenden y aceptan los planes de ordenación.
El único objetivo de una ordenación racional y sostenible de la pesca y de las consiguientes actividades de SCV en apoyo de ese concepto es garantizar una fuente permanente de beneficios para los pescadores de las generaciones actuales y futuras. Por ello, parece obvio que los propios pescadores deben ser parte fundamental en todo debate relativo a la industria pesquera. Por desgracia, en muchos casos son pocas las aportaciones efectuadas por ellos, que constituyen los clientes y beneficiarios básicos de la pesca. Por ello, no es de extrañar que, tras muchos años de abandono y escasa intervención en las actividades de ordenación de la pesca, los pescadores desconfíen de los funcionarios públicos. Los pescadores explotan los recursos para obtener beneficios económicos, utilizando para ello el acerbo de conocimientos prácticos transmitidos de generación en generación a través de las familias y las tradiciones comunitarias. En el futuro es importante conseguir el respeto e interés de los representantes gubernamentales y de los mismos pescadores en la elaboración y aplicación de planes de ordenación de la pesca.
La comunicación con los pescadores se puede fomentar mediante contactos con grupos, asociaciones o cooperativas de pescadores, donde estén ya establecidos. En caso contrario, las propias organizaciones comunitarias pueden servir como enlace con los pescadores y sus familias. Cuando los pescadores llegan a convencerse de que el objetivo de los poderes públicos es realmente ayudarles, el gobierno puede encontrar en ellos un aliado poderoso e influyente para la ejecución de sus planes.
Cuando los pescadores se integran en organizaciones pueden intervenir más eficazmente en los planes de ordenación. La mayor parte de los gobiernos establecen el contacto con las comunidades a través de los extensionistas de algunos departamentos. Estos pueden ser de gran utilidad para establecer contactos con las comunidades en relación con los asuntos pesqueros. La confianza y la cooperación son fundamentales en este sentido. Las iniciativas adoptadas por los poderes públicos para ayudar a los pescadores de las comunidades a organizarse en orden a la comercialización del pescado pueden merecer también una opinión positiva y mejorar, de hecho, todo este mecanismo de ordenación de la pesca.
La aportación de las grandes empresas del sector pesquero - con contactos en el mercado internacional de buques pesqueros - los acuerdos conjuntos y el comercio son también muy importantes al respecto. No obstante, tras varios años de experiencia práctica, conviene advertir que existe el peligro de conceder demasiada importancia a un determinado sector de la pesca, olvidando el impacto que podrían tener otros sectores (normalmente a costa de los pescadores nacionales y artesanales). Debería alentarse a las grandes empresas pesqueras a participar en el intento y, probablemente, lo harán sin dificultad debido a sus inversiones en la industria. El problema será conseguir un equilibrio entre los intereses de la gran industria y los de los pescadores artesanales locales, más dispersos.
El gran número de ministerios interesados en los problemas marinos y especialmente en la pesca puede dar lugar a una gran complejidad administrativa. La enumeración de estos ministerios puede ayudar a aclarar sus respectivas funciones y las aportaciones que el administrador de pesquerías puede esperar de sus interlocutores gubernamentales. Uno de esos ministerios sería el de justicia, con sus organismos judiciales, la policía municipal y federal, autoridades portuarias, defensa nacional, aduanas, inmigración, salud, asuntos exteriores y el propio departamento de pesca.
Si se especifican los intereses de cada una de esas instancias, se puede ayudar al administrador de pesquerías a determinar los puntos de contacto y el momento en que podrá intentarlo con cada una de las partes que intervienen en el proceso de SCV. El ministerio de
justicia y el poder judicial deben comprender los objetivos de ordenación de la pesca, sus políticas y la importancia de los recursos y hábitat para el Estado. En segundo lugar, deben tener una comprensión cabal de las razones que impulsan los planes de ordenación de la pesca y los procedimientos de SCV, para recogerlos debidamente en la legislación pesquera. Conviene intensificar la relación entre las pesquerías y el poder judicial para conseguir la asistencia de éste en lo que respecta a la legislación pesquera y a su aplicación.
La cooperación de los organismos federales y municipales de policía es un componente esencial del SCV. Dichos organismos constituyen muchas veces el brazo operativo del componente de vigilancia. En todo caso, la cooperación de todos los organismos de ejecución basada en la puesta en común de las bases de datos y los recursos ha demostrado su rentabilidad en el pasado. Cuando se puede establecer una coincidencia de prioridades, siempre resulta eficaz aunar las fuerzas en las actividades de ejecución. Otro elemento importante en lo que respecta a los organismos de ejecución es la delegación de poderes y facultades al personal de campo de dichos organismos. No obstante, esta delegación de facultades implica una obligación hacia los pescadores, a saber, la necesidad de ofrecer a estos oficiales de ejecución una capacitación adecuada sobre los trámites, leyes y sistemas de aplicación. Los organismos federales y municipales de policía tienen contactos que pueden ser también de gran utilidad para establecer los vínculos adecuados con los pescadores y lograr que participen en la ordenación de las pesquerías y en de aplicación de las normas.
Las autoridades portuarias pueden ser de considerable utilidad en el SCV, tanto para las actividades de seguimiento como para las de vigilancia. El control del Estado del puerto es una práctica cada vez más generalizada y una autoridad portuaria multidisciplinar puede facilitar las inspecciones portuarias por parte de los Estados ribereños, las sesiones de intformación y el transbordo de pescado con un mínimo de burocracia y un máximo de control y bajos costos. La autoridad portuaria puede ayudar también a obtener información sobre los buques y sus operaciones y beneficiarse de la utilización común de las bases de datos sobre pesca en lo que respecta a los desplazamientos de los buques en la zona. La utilización compartida de los recursos para actividades de seguimiento y ejecución podría resultar también eficaz en función de los costos.
El ministerio de defensa nacional está muy interesado en las operaciones de pesca que se encuentran bajo su soberanía y en los problemas de la seguridad estatal. En algunos casos se han destacado recursos militares para actividades pesqueras o se han sometido al control de ese sector, y el resultado ha sido favorable para las actividades de SCV. Los servicios de pesca del Reino Unido funcionan de esta manera desde hace varios años en Inglaterra y Gales. En Escocia un organismo de ejecución, adscrito al Departamento de Agricultura y Pesca de Escocia, coordina la flota gubernamental de patrulla e investigación. Esta última ópcion ha resultado muy eficaz en función de los costos.
No obstante, conviene señalar que el SCV es competencia de la policía civil, por lo que el uso de la fuerza militar como poder ejecutivo del gobierno no es realmente el más idicado para la realización directa de esta tarea.
En cualquier caso, las fuerzas militares pueden, en el desempeño de sus funciones habituales, colaborar en los problemas relacionados con las pesquerías. Los departamentos de defensa nacional de Australia y Nueva Zelandia han demostrado su eficacia en las labores de vigilancia aérea relacionadas con el FFA, habiéndose convertido en parte integrante del sistema. En menor escala, las organizaciones subregionales o regionales pueden recabar recursos para servicios semejantes o adquirir sus propios aviones y utilizar personal militar destacado para los vuelos y mantenimiento. En lo que respecta al componente marítimo, parece que las fuerzas militares no han conseguido ayudar de manera eficaz y eficiente en la mayor parte de las actividades de SCV, debido a los costos y a las complejidades burocráticas de estos recursos militares, que requieren gran dotación de personal. Se ha recurrido a ellos para la detención de embarcaciones, pero el procedimiento ha sido muy costoso y el personal de pesca ha perdido su capacidad de control en estas “acciones de policía civil”. En definitiva. en las actividades de SCV para el sector de la pesca sólo debería solicitarse la colaboración de recursos militares con carácter secundario. El uso del componente marítimo militar es ineficaz e inadecuado para las actividades de SCV en el caso de las embarcaciones domésticas y de difícil aplicación en el de las extranjeras. El intercambio de bases de datos sobre pesca con las fuerzas militares podría series también de ayuda en su mandato prioritario de defensa de la soberanía.
Los departamentos de aduanas e inmigracién pueden considerarse aquí simultáneamente, dada la semejanza de sus intereses de control de entradas y salidas de bienes y personas. También en este caso la cooperación en los servicios de vigilancia y el intercambio de recursos pueden resultar eficaces en función de los costos, pero únicamente cuando las prioridades son idénticas. En el caso americano, donde la Guardia Costera tiene competencias relacionadas con la legislación de aduanas, inmigración y pesca, pueden surgir dificultades, ya que el problema de la droga en los Estados Unidos recibe carácter prioritario en la asignación de recursos. En otras palabras, la pesca pasa a segundo plano. Este hecho influye también en el diseño de las embarcaciones, normalmente poco aptas para el control de las pesquerías, ya que este tipo de actividad requiere buques con grandes cualidades marineras. Una ventaja de la cooperación con estos organismos es la puesta en comúuin de la información y el posible apoyo en las actividades de vigilancia. Los aspectos marineros de los dos departamentos no son complementarios de las pesquías y es muy probable que su utilización dé al personal de pesca una imagen más hostil de la que sería aconsejable para su funcionamiento normal. Estos dos organismos pueden también tratar de intervenir en las embarcaciones de pesca mientras se encuentran en los puertos. La coordinación con los organismos de pesca podría facilitar estas operaciones en beneficio de ambas partes.
El ministerio de salud se ocupa normalmente de los buques de pesca y de las pesquerías por dos razones principales; en primer lugar, en el caso de las flotas internacionales, para comprobar las condiciones sanitarias de la embarcación y de la tripulación cuando entran en puerto y, en segundo lugar, para comprobar la situación de los productos desembarcados para consumo interno o para la exportación. El administrador de pesquerías puede solicitar la ayuda de estos oficiales en lo que respecta a la inspección de los productos pesqueros y cooperar en estas materias.
El ministerio de asumtos exteriores tiene considerable -interés n la pesca sobre todo cuando hay en curso negociaciones internacionales o existen relaciones con flotas de otros países. Por lo general, es este ministerio el que toma ia iniciativa en las negociaciones. Como ya se ha indicado antes, los Administradores de Pesquerías deben tratar de evitar que aquellas constituyan un peligro para la ordenación de la pesca y el control del SCV. Un elemento fundamental de las negociaciones es tratar de conseguir un sistema eficaz y de bajo costo de SCV para conservar las poblaciones. Un cambio negociado que aumente el costo del SCV sólo debería admitirse si se consigue un aumento de los beneficios, y si es posible de los beneficios económicos, obtenidos del interlocutor internacional para compensar ese aumento. Por ejemplo, el interlocutor internacional podría considerar que, para retirar las licencias de toda la flota, bastaría un solo barco en el que viajara el capitán de la flota, que luego distribuiría oportunamente las licencias. De esa manera, el Estado ribereño perdería la oportunidad de comprobar las capturas que se encuentran a bordo de cada embarcación para poder calcular posteriormente el total del pescado capturado en la zona. Como contrapartida, se podría proponer que el buque con el capitán de la flota transportara observadores, pagados por la flota internacional, a los otros buques, donde estimarían el pescado que se encuentra a bordo antes de comenzar a pescar en la zona. Una alternativa sería llegar a un acuerdo en virtud del cual el buque que visita el puerto transportaría al oficial de pesca a todos los demás buques, y luego lo devolvería al puerto. Finalmente, cabría también la alternativa de fijar un pago cuyo monto permitiera al buque patrulla entregar las licencias a los buques. En todos lo casos, los buques no deberán pescar mientras que el oficial de pesca, o un representante, no haya verificado las capturas ya realizadas. Estas alternativas mantienen el principio y la importancia de la comprobación de las capturas a bordo de un barco antes de que éste comience a pescar en aguas de un país.
Es importante que cada una de las actividades de SCV sea perfectamente comprendida por el negociador encargado de los asuntos exteriores. A veces, los interlocutores internacionales tienden a tratar de negociar otras alternativas que reducen la eficacia del SCV.
Las dependencias de pesca, sobre todo en las zonas más alejadas de cada país, deben estar al tanto de la estrategia de SCV. La base de la eficacia de las operaciones de SCV sobre el terreno es el sistema de comunicaciones. En las actuales condiciones de la pesca, resulta casi imprescindible una red de telecomunicaciones. La falta de información se traduce en inseguridad, preocupación y dificultades en el intento de aplicar las políticas gubernamentales y de explicarlas a los pescadores. Para entablar con ellos una relación de confianza, es preciso que todas las dependencias sean plenamente conscientes de las políticas y de los principios en que se basan las decisiones. Por otro lado, es también importante que los oficiales de pesca de la sede comprendan la utilidad de las informaciones que pueden recibir de sus dependencias exteriores sobre todos los aspectos de la ordenación de la pesca y las operaciones de SCV.
En las primeras páginas se ha señalado que para un buen sistema de ordenación de la pesca y de SCV se requieren la recopilación y análisis de datos biológicos, sociales y económicos, la toma de decisiones sobre la estrategia general de ordenación de la pesca, la adopción de medidas legislativas que sirvan de base para la ejecución de dicho plan y, finalmente, operaciones de SCV. Todo ello supone una ordenación multidisciplinaria y obliga a los departamentos de pesca a contar con varias fuentes de ayuda. Este es uno de los mayores problemas con que se encontrarán los administradores de pesquerías. Todas las secciones y todas las personas deben desempeñar un papel importante en las actividades de ordenación. Por ello, deberá realizarse un gran esfuerzo por integrar a todos estos componentes dispersos en un único equipo dedicado a las actividades de SCV.
El SCV desempeña funciones decisivas en lo que respecta al seguimiento y recopilación de datos y al establecimiento de una base legislativa para su aplicación eficaz, además de ser el instrumento de ejecución de la política. De ello se deduce que el SCV debe ser parte integrante de la planificación de la ordenación pesquera, desde sus mismos comienzos. Una vez que se determinan los mecanismos de control (esfuerzo, capturas, contingente, área, tallas, luz de malla, o una combinación de varios de ellos) para la ordenación de las pesquerías, los oficiales de SCV podrían ayudar a planificar un plan de ordenación viable para las flotas tanto nacionales como internacionales. Posteriormente, deberán formularse planes de SCV para cada una de las pesquerías o grupos de ellas. Ello permitirá proceder al análisis de la legislación necesaria y de su aplicabilidad. Podrá efectuarse también una evaluación de los recursos de SCV que deberán desplegarse y todas las partes podrán comprender las presiones a que se ve sometida esta infraestructura. El resultado final, una vez evaluado, pondrá de manifiesto las posibilidades reales de cumplir esos requisitos.
El plan de pesca internacional, en el caso de que se autorice esta actividad, puede seguir una pauta similar, con un complemento importante, los resultados de las negociaciones. Ya se han comentado muchos de los factores que influyen en éstas, entre los que destaca por su importancia el mantenimiento del control de la pesquería de forma no discriminatoria para las flotas de pesca nacionales e internacionales. No debe olvidarse nunca durante las negociaciones el principio ya expuesto sobre la conveniencia de evitar complicaciones inútiles y de exigir beneficios y remuneración siempre que alguien intente alejarse de esa norma. Se recomienda encarecidamente que el personal superior de SCV intervenga en las negociaciunes sobre pesca con el fin de ayudar al negociador principal en los aspectos técnicos del acuerdo relacionados con el SCV. De esa manera se pueden evitar dificultades en la ejecución y malentendidos en la aplicación del acuerdo. Luego, deberá registrarse en la legislación pesquera y en el plan de SCV el impacto de las negociaciones efectuadas. El siguiente paso del proceso es el análisis y determinación de las necesidades de recursos y de las estrategias necesarias para poner en práctica el acuerdo con una garantía aceptable de aplicación. Los administradores superiores de pesca deberán hacerse entonces una idea general de las necesidades de SCV tanto para las pesquerías nacionales como internacionales y establecer prioridades sobre el uso de los recursos para permitir la planificación anual del SCV. De esta manera, todos los altos cargos relacionados con la pesca, incluido el ministro, podrán ser informados por el administrador de pesquerías sobre el despliegue previsto de los recursos de SCV y recibir una evaluación de los riesgos y consecuencias del plan de aplicación. Habrá que contar con que no se dispondrá de suficientes recursos de SCV para atender plenamente todos los aspectos relacionados con la ejecución de los planes de ordenación de la pesca.
