COMERCIO AGRICOLA:
¿COMIENZO DE UNA NUEVA ERA?
III. Evolución de las normas
del comercio internacional
Al final de la segunda guerra mundial los responsables de la política económica de los grandes países se propusieron buscar instrumentos institucionales que evitaran el caos y la guerra económica y comercial que habían caracterizado los años treinta. Estaban convencidos de la necesidad de una institución encargada de ayudar a los países a mantener la estabilidad monetaria internacional y a evitar las devaluaciones competitivas que se habían producido durante la Gran Depresión de los años veinte y treinta. El Fondo Monetario Internacional (FMI) se creó precisamente con ese fin. Las autoridades económicas descubrieron también la necesidad de una institución que ofreciera capital para la reconstrucción y el desarrollo de las economías nacionales. Con ese fin se creó el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), conocido normalmente como Banco Mundial.
El tercer componente de este conjunto de instituciones económicas internacionales debía ser la Organización Internacional de Comercio (OIC). Se suponía que era posible evitar la repetición de la espiral proteccionista de los años treinta estableciendo en el comercio internacional una serie de normas a las que deberían atenerse todos los países.
Dentro de las negociaciones sobre la Organización Internacional de Comercio propuesta se trató de la aprobación de un Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) provisional, que debería ser aprobado por la OIC. Este conjunto de normas comerciales estaba basado en dos principios fundamentales: reciprocidad y no discriminación. La reciprocidad se introdujo mediante acuerdos en virtud de los cuales un país ofrecía concesiones arancelarias a un interlocutor comercial a cambio de concesiones semejantes de éste. El principio de la no discriminación, encarnado en la cláusula de la nación más favorecida, mantiene que toda concesión a una parte contratante debe ampliarse automáticamente a todas las partes contratantes.
El GATT incluía también normas para limitar la protección de las industrias nacionales frente a la competencia de los productos importados, normas para regular la competencia en los mercados internacionales, normas sobre los niveles arancelarios que los países podían aplicar a los bienes importados y normas para la solución de diferencias entre países en relación con prácticas comerciales. Estas normas, junto con las concesiones arancelarias, se han revisado varias veces en las posteriores negociaciones comerciales multilaterales.
La propuesta de creación de la OIC no se hizo nunca realidad, ya que el Senado de los Estados Unidos se negó a ratificarla. A pesar de los acuerdos internacionales sobre aranceles y normas comerciales, el GATT carecía de una estructura institucional como base de sus actuaciones. Una de las principales desventajas de ello fue la falta de procedimientos ordinarios para enmendar las normas básicas a fin de incorporar las nuevas cuestiones y problemas. No obstante, la ambigüedad no sólo tenía inconvenientes; ofrecía también algunas ventajas, y la falta de una estructura institucional formal confería al GATT la flexibilidad necesaria para considerar nuevos planteamientos y abordar nuevos temas, flexibilidad que muchas veces no se da en las organizaciones multilaterales.
Dada la dificultad de enmendar los artículos básicos del GATT, se formularon nuevos acuerdos que no tenían la cobertura universal de los artículos básicos. Así, en la Ronda de Tokio de negociaciones en los años setenta se establecieron nuevas normas en varios sectores. Estos nuevos conjuntos de normas se denominaron «códigos», su aceptación era voluntaria y no todas las partes contratantes llegaron a firmarlas. Además, algunos de estos códigos tenían sus propios procedimientos de solución de diferencias y los países podían elegir, según su propia conveniencia, entre estos procesos y los más universales del GATT. Este complicado sistema de acuerdos y procedimientos se designó algunas veces con el nombre de GATT à la carte.
En los primeros años ochenta era ya claro que había otros importantes problemas en el sistema del GATT entonces vigente. En primer lugar, las normas abarcaban una parte cada vez menor de los intercambios internacionales, ya que sólo incluían el comercio de mercancías, que había crecido con menor rapidez que el de servicios. En segundo lugar, incluso dentro del comercio de mercancías había importantes sectores que quedaban de hecho fuera de las normas ordinarias, en particular la agricultura y los textiles. En el caso de la agricultura, las exclusiones se remontaban al inicio del GATT. En el de los textiles, en el acuerdo original no se preveía el Acuerdo Multifibras, de aplicación universal, que se desarrolló más bien como sustituto de la maraña de controles proteccionistas establecidos por los países desarrollados en relación con las importaciones de productos textiles.
Inicialmente, el GATT estaba integrado por 23 países únicamente. Con pocas excepciones, los países de economía planificada decidieron no adherirse al acuerdo, y China, que había sido uno de los miembros fundadores, se retiró del mismo. La ex Unión Soviética no se adhirió y construyó su propio sistema comercial con los países de economía planificada de Europa oriental y central, el Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAEM o Comecon).
Un elevado número de países en desarrollo optaron también por mantenerse fuera del GATT. En muchos casos, ello se debió a que la adhesión al mismo les habría obligado a eliminar algunos de sus controles internos y externos al comercio y la inversión.
A mitad de los años ochenta las generalizadas reformas de política interna y la consiguiente liberalización del comercio emprendida por los países en desarrollo habían permitido a muchos de ellos convertirse en miembros del GATT. Los cambios políticos y económicos de los antiguos países de economía planificada les indujeron también a solicitar la admisión como miembros, si no lo eran ya, y, cuando lo eran, se convirtieron en participantes activos. La solicitud de China de readmisión en el GATT, que le permitiría ser miembro de la nueva Organización Mundial del Comercio, tendrá probablemente efectos importantes y duraderos en el comercio internacional.
La Ronda Uruguay, concluida en diciembre de 1993 tras ocho años de negociaciones comerciales multilaterales, es importante para el futuro del comercio. El acuerdo fue aprobado por los 115 países que eran miembros del GATT en abril de 1994; la mayor parte de ellos son países en desarrollo. Hasta entonces no se había registrado nunca una participación en tan gran escala de países en desarrollo en una negociación comercial multilateral. Los países ratificantes convienen en atenerse a un conjunto común de normas comerciales, aunque hay excepciones especiales en el caso de los países en desarrollo en lo que respecta al calendario y tipos de ajustes de políticas requeridos.
En el acuerdo se establece una nueva Organización Mundial del Comercio (OMC), que sustituye al GATT. La nueva organización se responsabilizará de las normas referentes al comercio tradicional de mercancías, servicios y los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio.
El establecimiento de la OMC representa una forma ingeniosa de superar los problemas que se habían creado con el GATT. Lo que ocurre realmente es que cuando un país ratifica el acuerdo de la Ronda Uruguay, adhiriéndose por lo tanto a la OMC, acepta todo el conjunto de acuerdos. Uno de ellos es el reconocimiento de la OMC y de sus funciones como guardián de los mismos. Los nuevos miembros de la OMC aceptarán también las antiguas normas del GATT, modificadas por las negociaciones de la Ronda Uruguay, así como las nuevas normas referentes al comercio de servicios y a los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. Al mismo tiempo, aprueban un procedimiento unificado de solución de diferencias que se aplicará a todos los acuerdos y, finalmente, aceptarán de común acuerdo un mecanismo de revisión de la política comercial.
Un rasgo importante de la OMC será un nuevo mecanismo de solución de diferencias que, como el procedimiento del GATT establecido con el mismo fin, tratará de obtener la resolución negociada de los conflictos comerciales. No obstante, se han introducido cambios en los procedimientos oficiales de solución de diferencias a fin de conseguir resultados más rápidos y más seguros en el caso de que no se pueda conseguir una solución negociada. Los procedimientos se han agilizado mediante el establecimiento de fechas límites para cada fase. Por otra parte, se ha tratado de garantizar mejor los resultados eliminando la posibilidad de que un país impida la consideración y aprobación de la decisión de un grupo especial que considere que su política comercial está en contradicción con sus obligaciones internacionales. En los últimos años han sido demasiadas las ocasiones en que los países han bloqueado las decisiones adoptadas contra sus propias políticas negándose a permitir el consenso necesario para aprobar el informe de un grupo especial. Ahora, estos informes serán aprobados automáticamente a no ser que se rechacen por consenso. Con el nuevo sistema, para impedir la aprobación de uno de estos informes se requerirá el acuerdo de la parte demandante. No obstante, una nueva disposición autoriza el recurso a un grupo especial de expertos, que se encargará de revisar las conclusiones que, en opinión de una de las partes, presenten graves deficiencias.
Los nuevos procedimientos de solución de diferencias revestirán especial importancia para los países pequeños o en desarrollo, que con las antiguas normas de solución de diferencias se encontraban en situación de desventaja. Los grandes países o bloques comerciales han solido utilizar el requisito de consenso para bloquear los dictámenes desfavorables y, por su misma magnitud y potencia económica, estaban protegidos de las retorsiones unilaterales de los pequeños países, con independencia de las normas del GATT. Al mismo tiempo, si los países pequeños intentaban las mismas tácticas de bloqueo muchas veces recibían amenazas de retorsión unilateral.
La parte del GATT original relativa a la agricultura se redactó inicialmente teniendo en cuenta las políticas agrícolas de los principales fundadores del GATT, especialmente los Estados Unidos. Al mismo tiempo, la política de los Estados Unidos implicaba el mantenimiento de los precios de los productos agrícolas internos en niveles superiores al precio del mercado mundial. Se aplicaban controles de producción en varios de los productos acogidos a medidas de sostenimiento y se fijaban contingentes de importación para impedir la entrada de productos extranjeros de precio más bajo. Este sistema condujo a la exención especial de productos agrícolas recogida en el Artículo XI del GATT, en el que se autorizaba el uso de contingentes de importación en el caso de los productos agrícolas que estaban sometidos a controles internos de producción. Esta escapatoria se amplió en 1955 cuando los Estados Unidos amenazaron con retirarse del GATT si no se concedía una exención especial al Artículo XI que le autorizara a aplicar contingentes de importación siempre que las importaciones amenazaran con distorsionar las medidas internas de sostenimiento de los precios, independientemente de si se estaban utilizando o no controles de producción. Se trata de la famosa exención de la Sección 22, aprobada en 1955 sólo con carácter temporal pero que a comienzos de 1995 se mantenía todavía en vigor en relación con varios productos.
Además, en el comercio agrícola fueron apareciendo otros muchos obstáculos no arancelarios. Entre ellos cabe citar el uso de gravámenes variables, los precios mínimos de importación y las limitaciones voluntarias de las exportaciones. Muchos países aplicaron contingentes cuantitativos de importación, autorizados en virtud de las disposiciones del GATT relativas a la balanza de pagos únicamente cuando había un problema de ese tipo, pero que se mantenían en vigor mucho después de que hubiera desaparecido el problema concreto.
En las rondas anteriores de negociaciones comerciales multilaterales no se había intentado nunca revisar las normas comerciales relativas a la agricultura, aunque se habían formulado propuestas de elaborar acuerdos internacionales sobre productos básicos. En la Ronda Kennedy de los años sesenta y en la Ronda de Tokio de los setenta, se produjeron algunos intentos de introducir los acuerdos de productos básicos en la estructura del GATT y, de esa manera, ampliar los controles gubernamentales desde los mercados internos a la esfera internacional.
La fuerte competencia exportadora durante los años ochenta fue el trasfondo en que se introdujeron las reformas agrícolas de la Ronda Uruguay. La ampliación de los mercados y el auge de los productos básicos en los años setenta dejaron rápidamente paso a una situación de estancamiento de la demanda en los países en desarrollo y en los países de economía planificada, agobiados por la deuda y otras crisis económicas. La producción, estimulada por los altos precios agrícolas, y las elevadas subvenciones continuaron aumentando en la medida en que se contraían los mercados. En consecuencia, a mitad de los años ochenta los precios internacionales de los productos agrícolas descendieron al nivel real más bajo de los 50 últimos años. Los costos de las subvenciones aumentaron en los países que estaban intentando sustentar los ingresos agrícolas. Tanto las entradas como los ingresos de exportación de los productores sin subvenciones ni protección disminuyeron fuertemente.
Muchos países llegaron a convencerse de que las principales causas de la caída de los ingresos y el fuerte aumento del costo de las subvenciones eran las políticas adoptadas por muchos de los países de la OCDE. Además, mientras que había sido posible reducir muchas de las intervenciones gubernamentales en los mercados no agrícolas mediante reformas de la política interna, la eliminación de las intervenciones en el sistema agrícola sólo se podía conseguir mediante acuerdos internacionales para la supresión de políticas perturbadoras del comercio en el sector de la agricultura. Se insistía en que los riesgos de la eliminación unilateral de la intervención en la agricultura por parte de un solo país eran semejantes a los del desarme unilateral. Se señalaba además que los programas de protección agrícola en un único país tenían en gran parte el objetivo de contrarrestar los efectos negativos de los programas de subvenciones de otros países.
La intensificación de los conflictos comerciales en la agricultura durante los años ochenta representó una fuerte presión política en favor de las reformas agrícolas en la Ronda Uruguay. De hecho, cuando comenzó la Ronda los problemas agrícolas ocupaban un lugar muy importante en los programas de muchos de los participantes; un grupo significativo de ellos declaraba que no concluirían las negociaciones sin un acuerdo satisfactorio para reducir las distorsiones comerciales en la agricultura.
Un elemento que ejerció gran presión política en favor de la reforma fue un grupo de exportadores, el Grupo de Cairns, así llamado por la ciudad de Australia donde se reunió por primera vez. Dicho grupo, del que formaban parte países tanto desarrollados como en desarrollo, amenazó con bloquear todo acuerdo en relación con varios problemas de importancia para otros países y, por lo tanto, presionó para que las reformas agrícolas continuaran formando parte de las negociaciones.
Estas se convirtieron en una especie de competición entre los defensores de una reforma radical y los partidarios de la liberalización del comercio, si bien algunos países, entre ellos los del Grupo de Cairns, tenían la esperanza de conseguir ambas cosas (véase el Recuadro 8). Los partidarios de la reforma proponían una revisión de las normas del GATT para eliminar las excepciones especiales, en el sector de la agricultura, que se ajustaban a las políticas agrícolas internas de las grandes potencias comerciales. De hecho, los reformadores querían que las normas del GATT en el sector de la agricultura fueran más allá que las relativas a los sectores no agrícolas, para lo cual proponían la supresión de las subvenciones internas que distorsionaban el comercio, además de las subvenciones especiales a la exportación y la protección en frontera.
Los partidarios de la liberalización del comercio adoptaban un planteamiento diferente. Según ellos, los países deberían tener el derecho a adoptar políticas agrícolas nacionales que respondieran a sus propias condiciones agrícolas, pero dichas políticas deberían modificarse gradualmente para limitar o reducir sus efectos negativos en el comercio. Los defensores de la liberación del comercio estaban dispuestos a negociar contingentes de importación mayores en el caso de los productos sujetos a contingentes, a limitar o moderar los niveles de apoyo interno, a utilizar los controles de producción para limitar los excedentes de producción y a aplicar acuerdos de reparto de mercados en sustitución de la competencia en los mercados de exportación. No querían normas internacionales que limitaran las políticas relativas al comercio interno o internacional que podrían adoptarse en el sector de la agricultura. Los defensores de la liberalización consideraban que una liberalización gradual y moderada bastaría para restablecer el equilibrio en los mercados internacionales, mientras que los promotores de la reforma casi siempre pedían una liberalización considerable además de la reforma.
RECUADRO 8 La reforma del comercio comienza con el objetivo de cambiar las normas, en este caso las normas del GATT que establecen las políticas aceptables que los países pueden utilizar para proteger las fronteras, apoyar las industrias internas o competir en los mercados de exportación. Los defensores de la reforma del comercio creen que la mejor forma de conseguir la comparabilidad y transparencia es que todos se atengan a las mismas normas en el caso de las políticas que tienen importantes repercusiones en el comercio. Los fundadores del GATT adoptaron este planteamiento en los sectores no agrícolas. Algunas de las normas del GATT se referían a aquellas situaciones en que un país podía alejarse de las normas generales, por ejemplo cuando tenía problemas en la balanza de pagos. La liberalización comercial tiene como objetivo principal reducir los niveles de protección. Se cuantifica teniendo en cuenta hasta qué punto las barreras mantienen los precios internos por encima de los precios mundiales, en qué grado se transmiten los cambios en los precios mundiales a los mercados internos y hasta qué punto son previsibles los niveles futuros de protección. Por ello, la liberalización se puede conseguir ampliando los contingentes, reduciendo aranceles o disminuyendo otros obstáculos no arancelarios. En las normas originales del GATT relativas a la agricultura, se permitía a los países utilizar contingentes cuantitativos de importación para proteger los elevados niveles de precios internos siempre que se adoptaran controles para impedir que la producción interna desplazara a las importaciones. Los países que utilizaban contingentes debían mantener el equilibrio entre producción interna e importaciones existente antes de la imposición de contingentes cuantitativos de importación. De la misma manera, las subvenciones a la exportación sólo podrían utilizarse para conseguir una parte equitativa del mercado mundial. En teoría, estas normas se proponían mantener regímenes comerciales liberales. En la práctica, eran tan poco claras que fue imposible aplicarlas. |
PROTECCION DE LAS IMPORTACIONES
Al final, en la Ronda Uruguay encontraron más cabida las reformas que la liberalización. La principal reforma fue la de las normas que limitan las políticas que se pueden utilizar para conseguir la protección en frontera. Las negociaciones sobre la protección de las importaciones contenían cinco elementos. El primero era la conversión de todos los obstáculos a la importación en aranceles: es el llamado proceso de arancelización. Entró en vigor de forma inmediata. El segundo elemento fue la reducción de los aranceles vigentes y de los resultantes de la arancelización durante el período de ejecución. El tercero era la consolidación inmediata de todos los aranceles relativos a los productos agrícolas (véase el Recuadro 9). El cuarto, la introducción de una disposición de salvaguardia especial para los productos agrícolas, distinta de las normas de salvaguardia generales del GATT. Y el quinto, el establecimiento de dispositivos especiales para permitir el acceso mínimo a los mercados.
RECUADRO 9 En virtud de las normas del GATT los aranceles pueden ser consolidados o no consolidados. La consolidación significa que, si los aranceles aumentan por encima del nivel consolidado, quizá haya que compensar a los interlocutores comerciales. Los aranceles no consolidados se pueden elevar sin limitaciones. Arancel usual es el que un país aplica de hecho a los productos que entran en el mismo en cualquier momento. Dicho arancel puede ser inferior al consolidado, ya que refleja la política vigente en materia de protección. El arancel corriente cambia con frecuencia de acuerdo con las condiciones del mercado mundial. En teoría la consolidación de un determinado arancel que anteriormente no estaba consolidado representa una forma de liberalización comercial, ya que impide que el arancel llegue a niveles superiores. No obstante, cuando la consolidación se produce a niveles muy elevados no representa de hecho una liberalización significativa. |
Las nuevas normas exigían que todos los contingentes, gravámenes variables y demás obstáculos a la importación se convirtieran en aranceles comunes, en el momento en que entrara en vigor el acuerdo. Tanto éstos como los aranceles vigentes debían reducirse un mínimo del 15 por ciento durante el período de ejecución, de manera que las reducciones arancelarias alcanzaran en total un promedio del 36 por ciento. Los países en desarrollo debían reducir los aranceles un 24 por ciento y se les concedía un plazo de diez años, en vez de seis, para introducir los recortes. Todos los aranceles debían ser consolidados. Los países en desarrollo tenían también la posibilidad, a la que muchos de ellos se acogieron, de declarar aranceles consolidados en sustitución de aranceles que no lo eran. Estos nuevos aranceles consolidados declarados por los países en desarrollo no debían sufrir necesariamente recortes.
La arancelización de los obstáculos no arancelarios y la prohibición de utilización futura de dichos instrumentos no arancelarios representa una importante reforma de las normas comerciales en el sector de la agricultura. El resultado debe ser una mayor transparencia de los obstáculos, que anteriormente pasaban desapercibidos, y debería poner también de manifiesto los elevados niveles de producción que disfrutaban los productores agrícolas de algunos países. Ahora bien, ¿representó esta reforma una verdadera liberalización del comercio o no contribuyó en lo más mínimo a reducir los niveles de protección? A largo plazo, ¿las reformas introducidas permitirán una liberalización mayor que la que ahora se aprecia?
A los efectos de la arancelización se eligieron como años de referencia los comprendidos entre 1986 y 1988. No obstante, durante ese período los precios mundiales de muchos productos agrícolas fueron los más bajos desde hacía muchos decenios, lo que significaba una diferencia excepcionalmente grande entre los precios mundiales y los precios internos acogidos a medidas de sostenimiento9. Dada la situación poco común del período de referencia, se hizo evidente que los nuevos aranceles ofrecerían una fuerte protección en situaciones más normales. Además, muchos países recurrieron a la llamada «arancelización sucia», porque los números que utilizaban para calcular sus equivalente arancelarios daban como resultado aranceles más altos de los que hubieran arrojados cálculos más objetivos.
RECUADRO 10 Un contingente arancelario es un instrumento que establece un arancel en dos niveles cuya finalidad es hacer posible la importación de un volumen especificado de un producto con un arancel más bajo. Muchas veces se utiliza cuando el arancel ordinario es tan elevado que impide prácticamente el comercio, a no ser en circunstancias extraordinarias. La introducción de contingentes arancelarios en los mercados donde los precios internos son muy superiores a los precios mundiales ofrece rentas contingentarias a los exportadores que obtienen el derecho de participar en el mercado protegido o a los importadores que consiguen derechos especiales a importar en el mercado protegido. En muchos casos los contingentes establecidos en el sistema de contingentes arancelarios se asignan en función de acuerdos especiales o de la participación anterior en los regímenes de contingentes de importación. Así ocurre en la mayor parte de los contingentes arancelarios de los Estados Unidos y de la Unión Europea establecidos como consecuencia de la Ronda Uruguay. En algunas ocasiones las negociaciones bilaterales tuvieron como resultado el establecimiento de contingentes arancelarios especiales, en el caso de productos específicos de interés para las partes interesadas, que se encontraban muy por encima del acuerdo de acceso mínimo. |
En un estudio reciente10 se demostraba que, en el caso de muchos productos y de numerosos países, los equivalentes arancelarios presentados eran significativamente superiores a los calculados por la OCDE y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) sobre el mismo período. El proceso de reforma dio lugar a niveles de protección (al menos en potencia) superiores incluso a los altos niveles que habían estado ya en vigor a mitad de los años ochenta. Incluso después de la aplicación de los acuerdos sobre los recortes arancelarios durante el período de ejecución, los aranceles consolidados finales representarán en numerosos casos niveles superiores de protección que los del sistema antiguo.
El examen de las reducciones arancelarias en los distintos países revela una pauta común. Los países bajaron los aranceles de los productos menos vulnerables mucho más que los de los productos más protegidos. Así, se introdujeron recortes porcentuales considerables en los aranceles muy bajos, mientras que en el caso de los aranceles altos los recortes porcentuales fueron mínimos, con el fin de conseguir la media acordada. En consecuencia, los niveles medios de protección, ponderados en función del comercio exterior, no bajaron tanto como los promedios simples indicados, con lo que probablemente aumentó la discrepancia en la protección de los distintos productos.
Además, para los productos sometidos a arancelización se aprobó por común acuerdo una salvaguardia especial que se mantendría en vigor mientras durara el proceso de reforma. Dicha salvaguardia permite la percepción de un derecho adicional en el caso de que el aumento del volumen de las exportaciones en un país sea superior al nivel de activación especificado, o si el precio de importación en moneda nacional cae por debajo de un precio de activación previamente señalado. Las fórmulas para poder aplicar la salvaguardia especial son complicadas y es difícil saber por adelantado hasta qué punto se podrá utilizar este recurso. El nivel de activación de los precios es muy difícil de prever, ya que depende de los tipos de cambio.
Muchos de los países en desarrollo no aplicaron la arancelización, ni siquiera a los productos previamente sometidos a obs-táculos no arancelarios. Lo que hicieron fue aplicar una disposición que les autorizaba a declarar meramente un nuevo arancel consolidado donde había existido hasta entonces un arancel no consolidado. Muchos de estos aranceles consolidados recientemente declarados ofrecían niveles de protección muy superiores a los vigentes durante el período de referencia11.
Se hizo patente que muchos de los aranceles resultantes del proceso de arancelización serían lo bastante elevados como para bloquear de hecho las importaciones. A fin de garantizar un acceso mínimo al mercado y de proteger los niveles de acceso existentes, los países que habían sustituido los obstáculos no arancelarios por aranceles debían establecer un contingente arancelario equivalente al más alto de los dos valores siguientes: o las importaciones efectivas durante el período de referencia o el 3 por ciento del consumo durante ese mismo tiempo. El arancel aplicado a esta parte del contingente debía ser lo bastante bajo como para no impedir el comercio. El volumen mínimo autorizado con este arancel inferior debía ascender luego al 5 por ciento del consumo interno durante el período de ejecución.
No obstante, cabe señalar varios aspectos problemáticos en los acuerdos de acceso mínimo tal como aparecen en las listas de los países. En primer lugar, éstos podían agrupar distintas líneas arancelarias en grupos de productos. Así, como las importaciones de productos que superaban los niveles de acceso mínimos se agrupaban con productos semejantes que quedaban por debajo de dicho nivel, en la mayor parte de los países y de los productos el acceso mínimo efectivo no fue de hecho superior al ya vigente. A pesar de un acuerdo en el sentido de que los contingentes de acceso mínimo debían establecerse de forma no discriminatoria, se autorizó a los países a incluir los acuerdos especiales ya vigentes dentro de sus compromisos de acceso mínimo y a asignar su acceso mínimo a exportadores que tenían ya acuerdos especiales con el país importador. Por ejemplo, la Unión Europea consideró que sus importaciones de azúcar en el marco de la Convención de Lomé reunían los requisitos de acceso mínimo, y los Estados Unidos hicieron otro tanto con sus compromisos de importación de carne y de azúcar.
Los compromisos de acceso mínimo promoverán relativamente poco el acceso y todavía menos el comercio. El acceso está autorizado pero no garantizado; por ejemplo, el acceso mínimo del maíz a países exportadores netos como Tailandia y Hungría o del trigo al Canadá no representará probablemente un aumento del comercio. No obstante, hay algunas excepciones notables, como los compromisos de acceso mínimo en el caso del arroz en la República de Corea y Japón, que crearán un nuevo mercado para las exportaciones de casi un millón de toneladas anuales al final del siglo.
Cuando se examinan con sentido crítico los compromisos de acceso mínimo de los países importadores, las perspectivas de ampliar las importaciones por encima de los niveles actuales parecen muy limitadas. La mayor expansión probable corresponde al arroz, pero aun en ese caso es de menos del 10 por ciento de los actuales niveles del comercio.
No cabe la menor duda de que el acuerdo de adoptar un sistema de protección en frontera del comercio agrícola basado únicamente en aranceles representa una importante reforma de la política relativa al comercio mundial en el sector de la agricultura. Por primera vez, las normas referentes a la protección en frontera del comercio agrícola se han puesto parcialmente en consonancia con las normas vigentes en el comercio de otros productos, y a la larga ello repercutirá probablemente de forma sustancial en las políticas agrícolas nacionales. No obstante, parece probable que el comercio agrícola continúe obstaculizado por una compleja gama de contingentes arancelarios mientras las futuras negociaciones no consigan introducir considerables recortes en los aranceles fuera de contingente.
Para conseguir esta reforma de las políticas de protección de las importaciones, los defensores de la reforma del comercio tuvieron que aceptar una liberalización limitada de las importaciones. En ausencia de orientaciones específicas para la conversión de los obstáculos no arancelarios en equivalentes arancelarios, los aranceles iniciales declarados y los aranceles finales consolidados resultan muchas veces demasiado elevados. En consecuencia, la tasa de protección efectiva no se ha reducido en el caso de muchos productos y de numerosos países.
COMPETENCIA DE LAS EXPORTACIONES
Los creadores del GATT preveían que en muchos países los precios internos de los productos agrícolas serían muy superiores a los niveles mundiales, por lo que se requerirían subvenciones a la exportación para que estos países compitieran en los mercados mundiales. Por ello, mientras que las subvenciones a la exportación estaban prohibidas en el caso de los productos no agrícolas, se habían autorizado en el de los productos primarios desde el comienzo del GATT. La única limitación de dichas exportaciones era la prohibición de que los países las utilizaran para conseguir una parte no equitativa del mercado mundial del producto correspondiente. En otras palabras, el límite permisible estaría determinado por los resultados, no por las actuaciones.
Con el paso de los años, en varias demandas presentadas al GATT se había comprobado que el concepto de parte equitativa tenía un contenido práctico limitado o nulo y, por lo tanto, no constituía un obstáculo real al uso de las subvenciones a la exportación. En la Ronda de Tokio se intentó matizar el concepto y darle mayor aplicación práctica imponiendo requisitos adicionales, en particular, la prohibición de que las subvenciones a las exportaciones redujeran considerablemente los precios. Este intento consiguió sólo resultados insignificantes.
Las subvenciones a la exportación de productos agrícolas, permitidas en las normas originales del GATT, fueron utilizadas por varios países durante los años cincuenta y sesenta. Los Estados Unidos, el Canadá y algunos otros países las aplicaron a un limitado número de productos durante dicho período. No obstante, surgieron importantes problemas debidos a la mayor escala de su utilización en los años ochenta, cuando el crecimiento total del comercio mundial de cereales y otros productos agrícolas sufrió una notable desaceleración. Esta fue consecuencia de varios factores (examinados también en la Sección I). Primero, la producción mejoró en muchos países en desarrollo, lo que les permitió atender una demanda interna creciente. Segundo, muchos países en desarrollo atravesaron en los años ochenta una grave crisis económica que tuvo como resultado la desaceleración del crecimiento de la demanda de cereales y de otros productos importados. Tercero, las crecientes dificultades económicas de la ex Unión Soviética y de los países de Europa central y oriental frenaron el crecimiento de sus importaciones. Además, la Comunidad Europea (CE) dejó de ser importadora para convertirse en exportadora real de varios productos agrícolas en los primeros años ochenta.
Ya a mediados de ese decenio, Estados Unidos tenía una parte cada vez menor de un mercado mundial de cereales estancado (estancamiento que este país atribuía al programa de la CE de reembolsos a la exportación) y, a partir de 1985, recurrió una vez más a las subvenciones a la exportación en el intento de recuperar una parte del mercado. Ello dio origen a un rápido ascenso en la utilización de subvenciones a la exportación, al que puso fin únicamente el acuerdo de la Ronda Uruguay.
A mitad de los años ochenta, la coincidencia de unos mercados estancados y de subvenciones generalizadas a la exportación situó los precios mundiales de los cereales en niveles sumamente bajos. Ello provocó gran malestar entre los productores de los países exportadores cuya producción y exportaciones no estaban subvencionadas.
Por otra parte, los países importadores de cereales, tanto desarrollados como en desarrollo, eran los principales beneficiarios de los bajos precios mundiales establecidos como consecuencia del apoyo interno y de las subvenciones a la exportación, sobre todo en los países de la OCDE. En particular estas subvenciones representaron una gran ventaja para la ex Unión Soviética, así como para varios países de Africa y del Cercano Oriente. En cambio, los campesinos de estos países salieron perdiendo como consecuencia del descenso de los precios internos provocado por las importaciones subvencionadas.
Algunos países deseaban obtener dentro de la Ronda Uruguay un acuerdo que permitiera reducir de forma gradual y completa la utilización de las subvenciones a la exportación de productos agrícolas. No obstante, el intento resultó políticamente imposible, ya que habría obligado a los países exportadores a dejar que los precios internos de sus productos agrícolas descendieran a los niveles del mercado mundial o a renunciar a las exportaciones. La solución de compromiso, alcanzada tras negociaciones muy laboriosas, representa en parte una reforma y en parte una liberalización.
En el acuerdo final no se exige la eliminación de las subvenciones a la exportación en la forma en que se hace con el uso de los obstáculos no arancelarios. Lo que se dispone en él es que durante un período de seis años los países desarrollados reduzcan sus gastos en subvenciones a la exportación un 36 por ciento y el volumen de sus exportaciones subvencionadas un 21 por ciento con respecto a los niveles de 1986-90. En los países en desarrollo las reducciones deben ser del 24 y el 14 por ciento, respectivamente, en un plazo de diez años. Las mediciones y las reducciones se efectúan producto por producto y se especifican en las listas presentadas a la OMC por cada país. Los países que no subvencionaban las exportaciones durante el período base (1986 a 1990) no pueden recurrir a ellas en absoluto. Los que las aplicaban durante ese período deben especificar los límites reducidos en que las van a conceder en los años futuros y no pueden aplicarlas a productos que no las recibieran ya durante el período de referencia. Las definiciones de las subvenciones a la exportación en el acuerdo son bastante rigurosas.
La liberalización resultante de las reducciones en las exportaciones subvencionadas se verá retrasada, no obstante, por un acuerdo alcanzado en los últimos días de las negociaciones. Según el proyecto de acuerdo original, el punto inicial para las reducciones debería haber sido el nivel de las subvenciones a la exportación en el período base de 1986 a 1990 y las reducciones deberían efectuarse en cantidades iguales a partir de dicho nivel base durante un período de seis años. No obstante, en 1992 el volumen y los gastos en subvenciones a la exportación de varios productos eran, tanto en la CE como en los Estados Unidos, muy superiores a los niveles de 1986-90. Ello significaba que un cambio brusco para reducir el volumen de exportaciones subvencionadas a un 3,5 por ciento (21 por ciento dividido por seis) por debajo de los niveles de 1986-90 habría provocado graves problemas de ajuste. Por ello, en el acuerdo final se impuso la reducción, en plazos iguales, de las subvenciones a la exportación desde los niveles de 1991-92 o de 1986-90 (cualquiera que fuera el valor más alto) hasta los finalmente previstos. El resultado práctico ha sido permitir a los Estados Unidos y a la CE exportar más trigo, productos lácteos, aceite vegetal y arroz utilizando las subvenciones a la exportación durante los seis próximos años.
El efecto de las reducciones del volumen de exportaciones subvencionadas y de los gastos en subvenciones a la exportación dependerá del volumen de productos afectados, la magnitud de los montos subvencionados con relación al comercio total, el nivel de los precios mundiales de los productos básicos y los cambios de política que deban ser efectuados por los países para introducir los límites a las exportaciones subvencionadas. Por ejemplo, en la CE no es probable que los límites de gasto sean obligatorios en el caso de productos afectados por la reciente reforma de la Política Agrícola Común, que bajó los precios internos y, por lo tanto, redujo la diferencia de precios. La limitación a que se verán sometidas las exportaciones de cereales de la Unión Europea (UE) será, más probablemente, la limitación relativa al volumen, que impone una reducción del 21 por ciento del volumen de las exportaciones subvencionadas con relación al período de referencia. Si la UE llegara a autorizar que los precios internos de sus productos agrícolas descendieran a los niveles mundiales, no se necesitarían subvenciones a la exportación y el volumen de los productos exportados por la UE dependería por completo de la situación interna de la oferta y la demanda. En cambio, mientras que los precios internos de la UE se mantengan por encima de los niveles mundiales, las limitaciones relativas al volumen de las exportaciones subvencionadas pueden inducir reducciones en la producción o un aumento de las existencias.
En el caso de los Estados Unidos la restricción de las subvenciones a la exportación de trigo estará asociada probablemente a la limitación relativa al gasto, ya que hay una diferencia significativa entre el nivel de los precios mundiales y el precio interno de los Estados Unidos. No obstante, si Estados Unidos deja que el precio interno descienda a los niveles del precio mundial, no serán necesarias las subvenciones a la exportación, por lo que los límites de las subvenciones a la exportación no reducirían su volumen.
A estas alturas resulta imposible prever la manera en que los límites a la subvención a las exportaciones repercutirán en los volúmenes de exportación de los distintos países o la magnitud del efecto de los cambios en los precios de los productos básicos correspondientes. Teniendo en cuenta la proporción de las exportaciones subvencionadas en relación con el comercio total del producto, cabría prever una notable mejora en los casos del trigo y la harina de trigo (los Estados Unidos y la UE han subvencionado el equivalente de la mitad del comercio mundial de estos productos), la carne de vaca y ternera (gracias a las subvenciones, la UE ha podido convertirse en el mayor exportador mundial), carne de cerdo, carne de pollo y productos lácteos elaborados. Los mercados internacionales de cereales secundarios, semillas oleaginosas, aceite vegetal y arroz han acusado en menor medida los efectos de las subvenciones a la exportación y, por lo tanto, no se prevén en ellos grandes cambios como consecuencia de las limitaciones a la subvención de las exportaciones.
Las exportaciones subvencionadas se concentran en un número relativamente pequeño de países. Los cinco mayores usuarios de las subvenciones a la exportación de trigo representaban el 95 por ciento de las exportaciones de trigo acogido a subvenciones y habían subvencionado más de 50 millones de toneladas de exportaciones de trigo al año durante el período comprendido entre 1986 y 1990. Aun cuando se adopten todas las reducciones, estos cinco exportadores podrán seguir canalizando aproximadamente 40 millones de toneladas de trigo subvencionado hacia los mercados mundiales, es decir, cerca del 40 por ciento del comercio mundial de trigo en la actualidad. La cifra equivalente en el caso de la carne de cerdo es el 53 por ciento, en el de los cereales secundarios el 22 por ciento, en el de las aves de corral el 25 por ciento y en el de la carne de vaca y ternera el 34 por ciento.
Si bien el acuerdo de subvención de las exportaciones no es del todo claro y será difícil de supervisar, es mucho más preciso que las antiguas normas del GATT, en virtud de las cuales los límites permisibles al uso de subvenciones a la exportación se definían en términos muy vagos. Además, la expansión del comercio en el futuro se producirá sin las distorsiones de las subvenciones directas a la exportación. Ello significa que el crecimiento futuro del mercado deberá redundar cada vez más en beneficio de los productores de bajo costo, en particular los de los países que no pueden permitirse subvencionar sus exportaciones agrícolas.
No obstante, el acuerdo de subvención de las exportaciones sólo puede permitir una liberalización parcial del comercio, ya que las subvenciones se reducirán en pequeñas cantidades y son todavía muy considerables los volúmenes de exportaciones subvencionadas que pueden entrar en los mercados mundiales. Continúa el tratamiento por separado de la agricultura en las normas del GATT, y ahora el uso de las subvenciones a la exportación está aprobado explícitamente como política comercial.
Al comienzo de la Ronda Uruguay se había llegado al reconocimiento general de que para eliminar las distorsiones del comercio en los mercados agrícolas mundiales era necesario reducir gradualmente las políticas internas causantes de dichas distorsiones.
Durante un período considerable de las negociaciones parecía haberse alcanzando un acuerdo sobre la necesidad de adoptar un planteamiento equilibrado, que habría reducido las políticas internas que distorsionan el comercio y lo habría hecho en forma proporcional a la reducción de la protección de las importaciones y de las subvenciones a la exportación. No obstante, conforme fueron progresando las negociaciones, algunos de los países desarrollados donde se habían aplicado los programas internos que provocaban mayor distorsión en el comercio comenzaron a abandonar la idea de introducir recortes uniformes producto por producto en las políticas internas, la protección de las importaciones y las subvenciones a la exportación.
Al final, los controles internacionales efectivos sobre las políticas internas que distorsionan el comercio fueron limitados, ya que se llegó al acuerdo de que no se procedería a la reducción, producto por producto, de los niveles de apoyo interno. Así, en el acuerdo se establece una reducción del 20 por ciento únicamente en lo que respecta al nivel agregado de apoyo ofrecido a través de políticas que distorsionan el comercio, mientras que no se somete a control ninguna política relativa a productos básicos específicos. La lista de políticas que no distorsionan el comercio establecida en el acuerdo comprendería las primas complementarias recibidas por los productores de los Estados Unidos y los pagos de compensación percibidos por los productores de la CE en el marco de la Política Agrícola Común.
Varias políticas de exención son significativas para los países en desarrollo. Entre ellas figuran determinadas subvenciones a los insumos y a la inversión en la agricultura, así como las existencias mantenidas por razones de seguridad alimentaria. Además, la norma de minimis exime a los programas de los países en desarrollo que representan menos del 10 por ciento de los ingresos totales de los productores (en el caso de los países desarrollados el límite es de sólo el 5 por ciento).
Ello no significa que no haya habido cambios significativos en las políticas internas durante los últimos años ni que no sean probables cambios en el futuro. Durante los años ochenta varios países en desarrollo revisaron radicalmente sus políticas agrarias a fin de eliminar muchos de los aspectos que representaban una distorsión del comercio. En algunos casos estos cambios se produjeron en respuesta a las presiones ejercidas por instituciones financieras internacionales en relación con programas de ajuste estructural. En otros, los países respondieron a las presiones de los interlocutores comerciales o actuaron de forma unilateral en previsión de los resultados de las negociaciones comerciales.
Muchos países desarrollados introdujeron también importantes cambios en sus políticas. En los Estados Unidos los costos crecientes de las subvenciones agrícolas, junto con las presiones para la reducción del déficit federal, provocaron cambios en las políticas que dieron como resultado una reducción de las subvenciones internas en 1985 y de nuevo en 1990. No obstante, para contrarrestar la reducción del nivel de apoyo, una Ley de 1985 introdujo también subvenciones en favor de exportaciones específicas a través del Programa de Fomento de las Exportaciones. En la CE la coincidencia de presiones internas y de obstáculos presupuestarios también de carácter interno tuvo como resultado la más amplia reforma de la Política Agrícola Común desde su aprobación12.
RECUADRO 11 La Ronda Uruguay añadió un nuevo término al lenguaje de la política agrícola. En los primeros momentos de las negociaciones se debatió el establecimiento de dos categorías de políticas: las que merecerían luz verde y las que recibirían luz roja. Luego, se comenzó a hablar de políticas que podrían incluirse en la «Caja Verde», es decir, políticas que podían clasificarse entre las que no distorsionaban el comercio. Se abandonó el concepto de Caja Roja, por lo que ahora se hace referencia únicamente a las políticas «acertadas» que se pueden incluir en la Caja Verde. |
En el acuerdo de la Ronda Uruguay no se exige a ningún país que renuncie a sus organizaciones comerciales estatales relacionadas con los productos agrícolas. Los Estados pueden, en efecto, conservar sus actuales organismos de importación y exportación así como los que controlan los mercados internos. Por ejemplo, en virtud del acuerdo el Japón debe ahora importar arroz, pero puede hacerlo a través de un organismo propio encargado de la alimentación, que podrá determinar el precio de reventa del arroz importado, lo que le permitirá mantener de esa manera el nivel deseado de precios internos. La Ronda Uruguay no incorporó ningún requisito de transparencia por parte de los organismos comerciales estatales.
Así pues, lo que comenzó como un audaz intento de reforma de las políticas internas, especialmente dentro de los países de la OCDE, tuvo que conformarse finalmente con resultados más modestos en este sentido. El acuerdo conseguirá una reducción pequeña o nula del nivel de apoyo a la agricultura en los países desarrollados. No obstante, ha conseguido algunas mejoras. Por primera vez en la historia del GATT existe ahora un reconocimiento y definición oficial (por exclusión)13 de las políticas que distorsionan el comercio (véase el Recuadro 11). Ello, junto con la obligación de reducción general del gasto global en políticas que distorsionan el comercio, obligará a los países a canalizar la posible asistencia futura adicional al sector agrícola a través de políticas que tengan menos efectos de distorsión en el comercio.
Otra característica singular del acuerdo sobre la agricultura es una sección cuyo objetivo es reducir los conflictos comerciales por problemas agrícolas limitando el ámbito de las reclamaciones al GATT en relación con las políticas agrícolas que no distorsionan el comercio, incluidas en la Caja Verde; las políticas de apoyo interno sometidas a compromisos de reducción, y en conformidad con los mismos, y las subvenciones a la exportación que se atengan a los compromisos de reducción. Estas disposiciones evitarán que se repita la avalancha de reclamaciones por problemas relacionados con el comercio agrícola a que se vio sometido el GATT durante los años ochenta.
No obstante, no es probable que la existencia de esta cláusula garantice la ausencia de reclamaciones y de conflictos comerciales. Estos dependen más de las condiciones del mercado mundial que de las normas del comercio y, como siempre, la situación futura de los mercados mundiales es muy incierta. Cabe señalar que durante los años setenta, cuando los mercados mundiales se encontraban en situación de expasión y de auge, no hubo prácticamente conflictos comerciales relacionados con la agricultura, mientras que en los años ochenta, cuando seguían vigentes las mismas normas, hubo numerosos conflictos comerciales. Además, cuando las condiciones del mercado son fuertemente competitivas, es posible que los países se vean sometidos a presiones políticas internas para que adopten medidas que están en contradicción con sus compromisos con la Ronda Uruguay. En tal caso, es probable que se produzcan controversias. Además, algunas de las nuevas normas incorporadas a la Ronda Uruguay pueden suscitar diferencias comerciales en otros ámbitos, cuando los países comprueben los límites de las normas y traten de interpretarlas a su manera.
En el acuerdo se propone el establecimiento de un Comité de Agricultura encargado de supervisar su aplicación. Los deberes y facultades exactos del Comité no se especificaron en su momento, dejando tal misión en manos de la nueva OMC. Entre otras cosas, este nuevo comité se encargaría de registrar los cambios realizados por los países para acomodar sus políticas a las obligaciones contraídas. No obstante, el comité no debe suplantar al mecanismo oficial de solución de diferencias, que es el que deberá resolver los principales conflictos sobre la aplicación del acuerdo.
Este comité se encargará también, probablemente, de tomar la iniciativa del establecimiento del mandato para las negociaciones que se entablen entre los países sobre una ulterior reforma del sistema, una vez finalizado el período de aplicación de la Ronda Uruguay. El comité se encargaría también de la supervisión durante el período de aplicación y, por lo tanto, deberá emitir algún dictamen sobre si sería conveniente o no introducir nuevas reformas. De hecho, fue un Comité Especial de Agricultura del GATT el que, al exponer los problemas e investigar varias formas de modificar las normas, sentó las bases para las negociaciones agrícolas de la Ronda Uruguay.
EL ACUERDO SOBRE LA APLICACION DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS
Los países han establecido una serie de medidas y de restricciones a la importación de productos procedentes de determinados lugares o que podrían transmitir enfermedades humanas, vegetales o animales. Estos controles de importación se han justificado en virtud de lo dispuesto en el Artículo XX del GATT, en el que se afirma, entre otras cosas, que los países pueden adoptar medidas para proteger la vida de los seres humanos, plantas o animales.
Naturalmente, muchos de estos reglamentos de importación han constituido una protección legítima frente a la difusión de enfermedades vegetales y animales y frente a la importación de productos que podrían representar una amenaza para la salud de los consumidores. No obstante, con el tiempo, muchos de estos controles a la importación se han utilizado como obstáculos comerciales disfrazados. Las restricciones se orientaron contra las exportaciones de los países en desarrollo. La Ronda Uruguay ha incluido un acuerdo internacional sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, que permite a los países impugnar estos reglamentos sanitarios y fitosanitarios, y obligará a los países miembros a hacer transparentes dichos reglamentos.
Algunas nuevas tendencias del comercio internacional darán a este acuerdo una importancia todavía mayor. Cada vez más, los grupos ambientales y los defensores de la higiene de los alimentos han exigido que se efectúen controles a la importación para imponer los métodos más indicados de producción, elaboración y comercialización de los alimentos. Estos grupos pueden pedir que se prohíba la importación de artículos producidos en determinados lugares o con métodos nocivos.
En el acuerdo se incluyen los siguientes elementos fundamentales:
Los miembros tienen el derecho de adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para la protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal.
Los nuevos problemas son en parte resultado de la nueva tecnología en la producción o comercialización en el sector de la agricultura. Por ejemplo, durante casi un decenio los Estados Unidos y la Comuni-
dad Europea se han visto inmersos en un conflicto comercial sobre el uso de las hormonas de crecimiento en la producción de carne de vacuno. Muchos grupos están protestando por la utilización de somatotropina en la producción de leche y quieren prohibir la importación de productos lácteos que contengan leche así producida. En algunos países hay grupos que quieren prohibir el comercio de todos los productos obtenidos con métodos biotecnológicos. Todas estas propuestas de restricción comercial caen en el ámbito del nuevo Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, si se presentan en nombre de los intereses de la vida o salud humana, animal o vegetal. Inicialmente, conforme se vayan presentando estas propuestas se someterán probablemente al procedimiento de solución de diferencias mientras no se establezcan precedentes. Si el litigio se presenta por otro concepto, en virtud del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (1994) la decisión debería basarse en criterios diferentes.
En el acuerdo se prevé también el establecimiento de un Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Dicho comité deberá constituir un foro permanente de consulta, supervisar la aplicación del acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y, en especial, impulsar la armonización de los sistemas sanitarios y fitosanitarios de los países. El comité se encargará también de coordinar las correspondientes organizaciones internacionales que intervienen en el sector de la protección sanitaria y fitosanitaria para disponer del asesoramiento científico y técnico más indicado y evitar duplicaciones innecesarias de esfuerzos.
Además, el comité se ocupará de establecer un procedimiento para supervisar el proceso de armonización internacional y el uso de normas y directrices internacionales que, en su opinión, puedan tener importantes efectos en el comercio. Se pedirá también a los miembros que manifiesten cuáles de esas normas internacionales aplicarán y, cuando no las apliquen, que justifiquen por qué no lo hacen.
En consecuencia, habrá un fuerte impulso hacia el restablecimiento de un conjunto de normas comunes de alcance mundial precisamente en un momento en que algunos países se ven sometidos a fuertes presiones internas para que apliquen normas más estrictas. De hecho, los grupos interesados en la inocuidad de los alimentos y la protección del medio ambiente se han opuesto decididamente a la ratificación de los resultados de la Ronda Uruguay. Dichos grupos rechazan todo intento de impugnar las medidas nacionales sanitarias y fitosanitarias y de armonizar las normas mundiales.
REPERCUSIONES DE LA RONDA URUGUAY EN EL COMERCIO MUNDIAL Y LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BASICOS
La FAO ha intentado efectuar una evaluación cuantitativa de las repercusiones de la Ronda Uruguay en los mercados agrícolas y las corrientes comerciales14 (en el Recuadro 12 puede verse la metodología en que se basa dicha evaluación). En el Cuadro 20 se resumen los efectos de la Ronda Uruguay en los precios, de acuerdo con esa estimación. Las cifras representan el porcentaje previsto de cambio de los precios en el año 2000 con relación a los precios registrados en el período base 1987-89. Los cambios globales indicados son resultado de dos efectos: el que se habría producido incluso en ausencia de la Ronda Uruguay (serie de referencia) y el que se debe propiamente a ésta. El cambio de precios atribuible a la Ronda Uruguay resulta ser positivo en todos los productos básicos y, si se exceptúan las proteínas de harinas oleaginosas, se encuentra en una banda comprendida entre el 4 y el 11 por ciento. El efecto, aunque pequeño, es suficiente para invertir el descenso previsto de los precios de algunos productos, tal como se ve en la serie de referencia.
CUADRO 20 | |||
Cambio de los precios mundiales de los alimentos en el año 2000 con relación a los niveles de 1987-89 | |||
Punto de referencia |
Ronda Uruguay |
Total | |
(............ porcentaje ............) | |||
Trigo |
-3 |
+7 |
+4 |
Arroz |
+7 |
+8 |
+15 |
Maíz |
+3 |
+4 |
+15 |
Mijo/sorgo |
+3 |
+4 |
+7 |
Otros cereales |
+5 |
+5 |
+10 |
Grasas y aceites |
-4 |
+4 |
0 |
Proteínas de harinas oleaginosas |
+3 |
0 |
+3 |
Carne de bovino |
+6 |
+8 |
+14 |
Carne de ovino |
+3 |
+10 |
+13 |
Carne de porcino |
+13 |
+11 |
+24 |
Aves de corral |
+5 |
+9 |
+14 |
Leche |
+33 |
+8 |
+41 |
Fuente: FAO. |
En comparación con el período de referencia, tanto los precios de exportación como los de importación de los países en desarrollo suben en cifras reales. Si se trasladan a los productores y consumidores internos, estas subidas deberían dar un fuerte impulso a los productos comercializados frente a los servicios domésticos y los cultivos de subsistencia, ninguno de los cuales suelen comercializarse en forma significativa. Tanto los volúmenes de las importaciones como los de las exportaciones se verán afectados probablemente en forma positiva o negativa según la balanza comercial de los principales productos agrícolas.
Los efectos de la Ronda Uruguay sobre los gastos de importación de alimentos de los países en desarrollo causarán probablemente, un aumento considerable en dichos gastos (Cuadro 21, pág. 263). En lo que respecta al conjunto de países de bajos ingresos con déficit de alimentos, los gastos de importación de alimentos aumentarán, según las previsiones, 9 800 millones de dólares EE.UU. (55 por ciento) hasta el año 2000. De ese total, aproximadamente 3 600 millones de dólares EE.UU. (14 por ciento) sería consecuencia de la Ronda Uruguay.
RECUADRO 12 La evaluación de la FAO se ha basado en gran parte en el modelo alimentario mundial (MAM), que comprende todos los productos del complejo cereales/productos pecuarios/semillas oleaginosas, divididos en 147 países o grupos de países. En lo que respecta a los productos que no se incluyen en el MAM, se han elaborado modelos correspondientes a determinados productos. En todos los casos, los modelos permiten calcular simultáneamente la producción, el consumo, las importaciones, las exportaciones y los precios mundiales. El planteamiento utilizado en la evaluación ha consistido en comparar los resultados del año 2000 en ausencia de las disposiciones de la Ronda Uruguay (referencia)1 con el resultado que se obtiene incorporando lo dispuesto en la Ronda. Las proyecciones hasta el año 2000 se basan en el crecimiento de los ingresos, cambios de productividad y tendencias demográficas. El ingreso es una variable exógena al modelo. El GATT ha efectuado una serie de estimaciones sobre el efecto de todo el Acuerdo de la Ronda Uruguay en el crecimiento de los ingresos, y dichos aumentos oscilarían entre 109 000 millones y 510 000 millones de dólares EE.UU.2. El Banco Mundial y la OCDE han estimado unos aumentos de aproximadamente 213 000 millones de dólares EE.UU.3. Para el estudio de la FAO se han aceptado como supuesto principal las cifras del Banco Mundial y la OCDE. Los precios de cada país se vinculan a los precios del mercado mundial mediante aranceles y otros efectos relacionados con las políticas. En el supuesto en que se incluye la Ronda Uruguay, la reducción de las tarifas cambia estas vinculaciones de los precios. El modelo se ha elaborado en función de los productos primarios (por ejemplo, trigo), y los cambios arancelarios en relación con los productos derivados (por ejemplo, harina de trigo) se han agregado en un arancel medio correspondiente al equivalente de trigo. Normalmente se ha supuesto que los cambios arancelarios aplicados corresponden a las modificaciones en los aranceles consolidados. La reducción de las subvenciones a la exportación se ha manifestado en un aumento de los precios de consumo en el país destinatario, que se suma a todo posible cambio de los precios mundiales causado por la liberalización del comercio. El acceso mínimo se ha tenido en cuenta en aquellos casos en que el modelo no generaba un volumen suficiente de importaciones para atender los compromisos nacionales. El valor del comercio se ha calculado multiplicando el volumen del mismo por el promedio mundial estimado del precio unitario de exportación en el año 2000, que a su vez representaría el producto del índice de los precios mundiales y el valor unitario de exportación del año de referencia. Se introdujeron ajustes para tener en cuenta el descenso de las subvenciones a la exportación y, en cierta medida, la pérdida de márgenes preferenciales. 1 FAO, 1994. Medium-term prospects for agricultural commodities: projections to the year 2000. FAO Economic and Social Development Paper No. 120. Roma. 2 GATT, 1994. Los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales. Ginebra. 3 I. Goldin, O. Knudsen y D. van der Mensbrugghe. 1993. Trade liberalization: global economic implications. Washington, D.C., OCDE y Banco Mundial. |
RECUADRO 13 Son numerosos los estudios realizados sobre el efecto posible de la liberalización del comercio en los precios como consecuencia de la Ronda Uruguay. Los resultados varían enormemente y en algunos casos discrepan bastante de los de la FAO. En general, las estimaciones recientes basadas en los resultados efectivos de la Ronda presentan resultados más moderados, en lo que respecta a los precios, que las estimaciones anteriores (véase El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1994, Cuadro 3, página 70). En un estudio reciente del Banco Mundial basado en el modelo de la OCDE se indican de hecho aumentos de precios muy reducidos en la mayor parte de los grandes productos comercializados, como se observa a continuación. En dicho estudio se observaba que, debido a la inestabilidad y descenso secular de los precios mundiales de los productos básicos, los cambios previstos son escasamente significativos. En consecuencia, dichos cambios tendrían efectos muy secundarios en el bienestar de los países en desarrollo. En el caso de algunos productos, se prevería una pequeña bajada de los precios. Los cambios de precios negativos serían resultado de la elasticidad cruzada entre cultivos, ya que el azúcar, el arroz y el algodón, que permanecen relativamente más protegidos que otros cultivos, ocuparían tierras anteriormente destinadas a cultivos menos protegidos, como los demás cereales. |
Efecto de la liberalización de la agricultura en los precios agrícolas hasta el año 2000, con respecto a los niveles de referencia | |
Producto |
Cambio |
(........ porcentaje ........) | |
Trigo |
3,8 |
Arroz |
- 0,9 |
Cereales secundarios |
2,3 |
Azúcar |
1,8 |
Carne de ternera y de carnero |
0,6 |
Otras carnes |
- 0,6 |
Café |
- 1,5 |
Cacao |
- 0,7 |
Té |
- 1,4 |
Aceites vegetales |
- 0,3 |
Productos lácteos |
1,2 |
Otros productos alimenticios |
- 1,4 |
Lana |
- 0,9 |
Algodón |
- 1,2 |
Otros productos agrícolas |
0,8 |
Fuente: Goldin y van der Mensbrugghe, 1995. |
CUADRO 21 | ||||||
Costos de la importación de alimentos de los países en desarrollo y de bajos ingresos con déficit de alimentos1, pasados y previstos2 | ||||||
Número de países |
Datos efectivos (1987-89) |
Proyecciones (2000) |
Magnitud del aumento |
Parte del aumento correspondiente a la Ronda Uruguay | ||
(........... miles de millones de dólares EE.UU. ...........) |
(............. % .............) | |||||
Total mundial |
||||||
Total de países en desarrollo |
137 |
40,0 |
64,7 |
24,7 |
3,6 |
15 |
Países de bajos ingresos con déficit de alimentos |
72 |
17,8 |
27,6 |
9,8 |
1,4 |
14 |
Africa |
||||||
Total de países en desarrollo |
52 |
6,0 |
10,5 |
4,5 |
0,5 |
11 |
Países de bajos ingresos con déficit de alimentos |
43 |
3,5 |
6,3 |
2,8 |
0,2 |
7 |
America Latina y el Caribe |
||||||
Total de países en desarrollo |
46 |
8,0 |
12,7 |
4,7 |
0,3 |
6 |
Países de bajos ingresos con déficit de alimentos |
10 |
1,6 |
2,4 |
0,8 |
0,1 |
12 |
Cercano Oriente |
||||||
Total de países en desarrollo |
19 |
11,5 |
16,8 |
5,3 |
0,8 |
15 |
Países de bajos ingresos con déficit de alimentos |
6 |
3,7 |
4,7 |
1,0 |
0,1 |
10 |
LEJANO ORIENTE |
||||||
Total de países en desarrollo |
20 |
14,5 |
24,7 |
10,2 |
2,0 |
20 |
Países de bajos ingresos con déficit de alimentos |
13 |
9,0 |
14,2 |
5,2 |
1,0 |
19 |
1 En el grupo de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos se incluyen los que en 1993 tenían un déficit neto de cereales (promedio de los cinco últimos años) e ingresos per cápita inferiores al límite de 1 345 dólares EE.UU. utilizado por el Banco Mundial para determinar la posibilidad de recibir asistencia de la Asociación Internacional de Fomento. |
CUADRO 22 | |||||
Efecto de la escasez y abundancia de las cosechas en los precios de los cereales, con y sin la Ronda Uruguay1 | |||||
Trigo |
Arroz |
Maíz |
Mijo/ sorgo |
Otros cereales | |
Cosecha normal (1987-89 = 100) |
|||||
Punto de referencia (2000) |
97 |
107 |
103 |
105 |
98 |
Ronda Uruguay (2000) |
104 |
115 |
108 |
110 |
105 |
Mala cosecha |
|||||
(aumento porcentual con respecto a los precios de las cosechas normales) |
|||||
Punto de referencia (2000) |
+25,8 |
+50,5 |
+24,3 |
+29,5 |
+24,5 |
Ronda Uruguay (2000) |
+25,0 |
+50,4 |
+24,1 |
+29,5 |
+23,8 |
Cosecha muy abundante |
|||||
(descenso porcentual con respecto a los precios de las cosechas normales) |
|||||
Punto de referencia (2000) |
-19,6 |
-31,8 |
-18,4 |
-20,0 |
-18,4 |
Ronda Uruguay (2000) |
-19,2 |
-31,3 |
-18,5 |
-20,0 |
-18,1 |
1 Para 1999 se supone un déficit (y excedente) general del 5 por ciento por debajo (y por encima) de los niveles normales y se mide su efecto sobre los precios en el año 2000. |
Resulta preocupante la repercusión de la Ronda Uruguay en los países más pobres importadores de alimentos. En algunos casos se trata de países en desarrollo de bajos ingresos que han recibido subvenciones selectivas a la exportación gracias a las cuales han podido pagar precios inferiores a los del mercado mundial. Con la reducción de estas subvenciones selectivas dichos países tendrán que pagar cada vez más los precios fijados en el mercado mundial, precisamente en un momento en que los precios mundiales de los alimentos van a registrar, según las previsiones, un aumento. Aunque la Ronda Uruguay no plantee límites a la ayuda alimentaria legítima, el volumen de dicha ayuda, que tradicionalmente ha estado muy vinculado al de los excedentes, podría disminuir en el futuro conforme se vayan reduciendo tales excedentes. Evidentemente, algunos países necesitarían asistencia para mejorar los niveles de consumo y, en particular, recibir alguna forma de compensación por el aumento de los gastos alimentarios resultantes de la Ronda Uruguay, sobre todo cuando el país no haya conseguido mejoras netas en otros sectores. No obstante, habida cuenta de estos problemas, la Ronda Uruguay contiene disposiciones especiales para los países en desarrollo, especificadas en la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. Esta decisión reconoce las preocupaciones de los países en desarrollo y ofrece cierta compensación en forma de ayuda alimentaria, asistencia técnica para aumentar la productividad agrícola y posible asistencia a corto plazo para ayudar a financiar importaciones comerciales normales.
Un problema importante relacionado con la seguridad alimentaria es el efecto de las situaciones de escasez de la producción alimentaria, por desgracia bastante frecuentes. A este respecto, un importante beneficio previsto de la Ronda Uruguay es la reducción del impacto de tales situaciones de escasez en la inestabilidad de los precios. Efectivamente, se supone que, utilizando la arancelización y la reducción de los aranceles para aumentar el número de países abiertos a las señales de los precios mundiales, las conmociones (derivadas, por ejemplo, de situaciones inesperadas de escasez de la producción) serán absorbidas por un mayor número de mercados y ello reducirá su efecto en los precios mundiales.
En el Cuadro 22 se resumen los resultados de una simulación del efecto que tendría en el año 2000, con y sin la Ronda Uruguay, un déficit del 5 por ciento en la producción de cereales (así como una cosecha abundante que representara un aumento del 5 por ciento de la producción). Tal como era de prever, una conmoción tan importante en la producción mundial tiene efectos considerables en los precios del mercado mundial. En cambio, en contra de lo que se preveía, la simulación revela que la Ronda Uruguay parece no contribuir en absoluto a estabilizar los precios del mercado de cereales. Una de las razones de la gran repercusión en los precios es que, según las previsiones, las existencias mundiales no serán muy abundantes en el año 2000, ya que representarían sólo aproximadamente el 17 por ciento del consumo, mientras que en los años ochenta y primeros noventa dicha proporción era muchas veces de más del 20 por ciento. Estos resultados indican que los países deben tener conciencia de los riesgos de las subidas repentinas de los precios de los alimentos básicos y de que, cuando las existencias son insuficientes, una escasez de producción provoca una rápida subida de los precios, cuyos efectos se sentirán sobre todo en los países más pobres. El problema constante de la inestabilidad internacional de los precios de los alimentos deberá ser supervisado con cuidado en el futuro y habrá que evaluar comparativamente la función de la acumulación de existencias privadas y públicas.
9 Esta diferencia se mide en función del equivalente arancelario, es decir, el nivel arancelario que se requeriría para ofrecer a un sector nacional el mismo nivel de protección conseguido mediante la medida no arancelaria en frontera. La medición suele hacerse en función de la discrepancia de precios, es decir, la diferencia entre el precio mundial en el punto de importación y el precio interno del mismo producto.
10 D. Hathaway y M. Ingco. 1995. Agricultural liberalization and the Uruguay Round. Presentado en la Conferencia del Banco Mundial sobre la Ronda Uruguay y las economías en desarrollo, 26-27 de enero de 1995.
11 Véase Hathaway e Ingco, op. cit., nota 10.
12 Puede verse un análisis de la reforma de la Política Agrícola Común en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1991 y 1993. Roma, FAO.
13 En la Caja Verde se definen las políticas que no representan una distorsión del comercio, no sometidas a compromisos de reducción. Si una política queda excluida de la Caja Verde, lo que se dice implícitamente es que distorsiona el comercio.
14 FAO. 1995. Impact of the Uruguay Round on agriculture. CCP: 95/13. Roma.