10. La inversión en la agricultura: evolución y perspectivas

Documentos ténicos de referencia
Resumen
© FAO, 1996

Indice

Agradecimiento
Resumen

1. INTRODUCCION

2. CATEGORIAS DE INVERSION AGRICOLA

Intensificación
Operaciones posteriores a la fase de producción
Infraestructura rural
Generación y transferencia de tecnología
Intervenciones transfronterizas
Prioridades regionales
Inversiones públicas e inversiones privadas

3. VOLUMEN Y FUENTES DE LA INVERSION AGRICOLA EN EL PRESENTE Y EN EL FUTURO

Volumen actual
Necesidades de inversión agrícola en el futuro

4. HACIA UNA ESTRATEGIA DE INVERSION INTERNACIONAL

Prioridades de acción

BIBLIOGRAFIA

Agradecimiento

La preparación de los documentos técnicos de referencia para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha requerido, además de la colaboración del personal de la FAO, un volumen considerable de conocimientos especializados de instituciones internacionales asociadas y círculos gubernamentales y no gubernamentales pertenecientes a la comunidad científica internacional. El proceso ha sido supervisado en la FAO por un comité de lectura interno, integrado por personal elegido a título individual y establecido para que toda la colección cumpla los criterios apropiados de calidad y coherencia.

El presente documento ha sido preparado por la FAO y personal del Centro de Inversiones Roland Schurmann, con aportaciones importantes de Simon Hocombe y Gerold Boedeker, pertenecientes al mismo Centro, así como de colegas del Departamento Económico y Social de la FAO, particularmente la Dirección de Estadística y el equipo del estudio AH2010. Después de ser examinado en la FAO por colegas invitados de los departamentos técnicos y por el comité de lectura, así como por revisores externos, se publicó una primera versión que se distribuyó para recabar observaciones de los gobiernos, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales, así como de otros revisores. Se han recibido valiosas observaciones de los señores M.S. Rao,
K. Anderson (Universidad de Adelaida), E. Alves [Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA)], S.N. Saigal, [Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Roma], G.M. Karissa (Banco Africano de Desarrollo), S. Fisher (Fondo Monetario Internacional), J. Howell (Instituto de Desarrollo de Ultramar), Y. Mundlak (Universidad de Jerusalén), A. McCalla (Banco Mundial),
H. Binswanger (Banco Mundial) y M. Kassas (Universidad de El Cairo).

La Secretaría de la FAO agradece las contribuciones de todos cuantos han examinado el documento y se respon-
sabiliza de su contenido.

Resumen

Aunque muchas personas todavía no pueden conseguir los alimentos necesarios, en los últimos decenios se ha conseguido satisfacer la demanda mundial de alimentos. Las estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en su estudio Agricultura mundial: hacia el año 2010 (AH2010) indican que las perspectivas de que se mantenga el equilibrio entre la oferta y la demanda efectiva de alimentos son favorables, pero la eliminación de la desnutrición crónica continúa siendo un reto que plantea enormes dificultades. No se ha establecido todavía la cuantía de las inversiones necesarias para resolver este problema y garantizar una distribución más equitativa de los alimentos. Son escasos los datos registrados de forma sistemática acerca de las inversiones realizadas en períodos anteriores, y tampoco existen modelos adecuados del nexo causal existente entre la inversión en el sector agrícola y el suministro de alimentos.

En el presente documento se analizan los factores que determinan la inversión agrícola y se estiman de forma aproximada el tipo y la cuantía de las inversiones necesarias para asegurar el aumento de la producción de alimentos que tendrá que registrarse en los países en desarrollo durante los 15 próximos años. Se examinan también las contribuciones que deberán hacer los sectores público y privado y la función de la asistencia externa. Sin embargo, el análisis de los costos directos que comporta la asistencia selectiva o de urgencia a las personas desnutridas rebasa los límites de este estudio, que tampoco se ocupa de una cuestión tan compleja como las relaciones entre la inversión agrícola y la seguridad alimentaria, el medio ambiente y la sostenibilidad, a la que debe dedicarse un análisis más prolijo.

Las estimaciones y proyecciones que se presentan se refieren únicamente a los países en desarrollo, y constituyen un cálculo de la cuantía y la corriente de inversiones que son necesarias para alcanzar los objetivos de producción que se establecen en el estudio AH2010 para la alimentación y la agricultura.

La diversidad de entornos agroecológicos a los que habrá que recurrir para aumentar los suministros de alimentos y la seguridad alimentaria exigirá adoptar sistemas apropiados, conseguir una mayor participación de los agricultores en la generación y transferencia de tecnología y modificar la orientación de investigadores y extensionistas, para que centren su atención en las necesidades de los agricultores. Habrá que realizar inversiones en las explotaciones, destinadas al riego, la mejora de la tierra, nueva maquinaria y aperos agrícolas, razas de ganado y variedades vegetales. Una gran parte de las inversiones consistirán en la fuerza de trabajo de los propios campesinos. Las inversiones en las fases previas y posteriores a la producción suministrarán nuevos tipos de insumos, variedades de cultivos o razas de animales, máquinas e instalaciones para la comercialización y el almacenamiento, con el fin de que las nuevas formas de intensificación sostenible sean viables desde el punto de vista material y rentables para el sector privado. Será necesario facilitar inversiones en infraestructura rural para conectar a los productores con las megalópolis en las que vivirá una proporción creciente de los consumidores; y los servicios sociales permitirán que la población rural esté capacitada física y mentalmente para aprovechar las nuevas oportunidades. También será necesario conceder más atención a los problemas transfronterizos y mundiales, pues las inversiones conjuntas son más eficaces en función de los costos que las intervenciones nacionales para abordar los problemas comunes de la tecnología o la ordenación de los recursos. Además, habrá que concertar alianzas de alcance mundial para seguir con la máxima atención las nuevas tendencias y las posibles amenazas que puedan plantearse en el ámbito de los suministros alimentarios mundiales.

Las inversiones se ajustarán a unas pautas muy distintas según las regiones. En Asia, la amenaza de que la tecnología de la revolución verde no permita conseguir nuevos progresos en el sector cerealero suscita una gran inquietud. La rehabilitación de los sistemas de riego, las estructuras de drenaje y la creación de mercados eficientes de los recursos hídricos para hacer frente a la creciente escasez de agua son los objetivos prioritarios. El ingente crecimiento urbano exige grandes inversiones en infraestructura de comercialización y comunicaciones.

En Africa, la escasez o el deterioro de las infraestructuras constituye un obstáculo importante. En esta región es necesario que las inversiones contribuyan a mejorar la ordenación de las tierras de secano para mantener la fertilidad y estructura y fomentar la captación in situ de unas precipitaciones irregulares. El riego podrá ampliarse o rehabilitarse cuando las condiciones materiales y socioeconómicas lo permitan con una relación costo/beneficio aceptable, sin descuidar por ello otras vías para alcanzar la seguridad alimentaria. Para modernizar progresivamente los sistemas tradicionales de cultivo de Africa con un costo y un riesgo que puedan ser aceptados por los campesinos desfavorecidos que practican una agricultura de subsistencia, tendrán gran importancia los métodos de investigación y desarrollo basados en la participación.

En América Latina, las reformas agrarias basadas en el mercado para facilitar el acceso de los pequeños agricultores y los campesinos sin tierra a las reservas de tierras productivas podrán reportar importantes beneficios. Habrá que fomentar sistemas de cultivo mecanizados y sostenibles, así como la infraestructura de elaboración y comercialización necesaria para atender a la población, el 80 por ciento de la cual vivirá en las ciudades en el año 2010. Las zonas rurales de todas las regiones presentan deficiencias por lo que respecta a la infraestructura social, indispensable para el desarrollo del capital humano, que es el recurso más importante.

De los datos de la FAO y de otras fuentes pueden deducirse cifras indicativas sobre las inversiones actuales. Dichos datos indican que las inversiones netas en la mejora de las explotaciones agrícolas ascendieron a unos 26 000 millones de dólares EE.UU. anuales entre 1987 y 1992 (77 000 millones brutos) mientras que las correspondientes a las actividades de la fase posterior a la producción fueron de unos 15 000 millones de dólares anuales (34 000 millones brutos).

Además de estas inversiones en su mayor parte privadas, los fondos públicos destinados a la investigación y extensión pueden estimarse en unos 10 000 millones de dólares EE.UU. anuales y en unos 20 000 millones anuales los consignados a la infraestructura rural.

Una parte importante de las inversiones públicas en los sectores rurales de los países en desarrollo se ha sufragado mediante la financiación oficial del desarrollo. La asistencia internacional a la agricultura de los países en desarrollo aumentó de 12 000 millones de dólares EE.UU. anuales al comenzar el decenio de 1980 a unos 16 000 millones en 1988. Desde entonces ha disminuido y en 1994 no alcanzó los 10 000 millones de dólares.

La eficiencia de las inversiones actuales es un problema de gran envergadura, como lo es el volumen de las mismas. En muchos países se está aplicando una política de ajustes macroeconómicos consistente en reducir las subvenciones y ofrecer señales más racionales a los inversores privados, de los cuales dependerá el crecimiento de la producción de alimentos. También los países y los donantes intentan ajustar mejor la financiación pública a las necesidades de los beneficiarios, aplicando criterios de descentralización y participación en la planificación y aplicación de los programas de desarrollo y privatizando parcial o totalmente aquellos servicios agrícolas que antes eran públicos y cuya prestación puede reportar beneficios al sector privado.

En lo que concierne a la inversión futura, las estimaciones provisionales indican que para aumentar la producción alimentaria de los países en desarrollo en consonancia con la demanda efectiva hasta el año 2010, se necesitarán unas inversiones brutas de alrededor de 86 000 millones de dólares EE.UU. anuales en la producción agrícola primaria (incluido el riego), 43 000 millones para los servicios e instalaciones necesarios en la fase posterior a la cosecha y 37 000 para los servicios públicos de apoyo y las infraestructuras. Teniendo en cuenta todos los factores que repercuten en el nivel de las inversiones (las alteraciones del precio real de los bienes de capital, el progreso tecnológico y la desinversión en períodos anteriores) cifrar en 31 000 millones de dólares EE.UU. anuales el aumento bruto de las inversiones destinadas a la producción primaria, la fase posterior a la cosecha y los servicios públicos de apoyo y las infraestructuras es una estimación conservadora pero realista. Sobre esta base, la inversión bruta total necesaria para conseguir las tasas de crecimiento a las que hace referencia el estudio AH2010 sería de unos 166 000 millones de dólares anuales, un 23 por ciento por encima del promedio del último decenio.

El volumen de la inversión neta necesaria para aumentar el capital y, por consiguiente, el suministro de alimentos, debe mantenerse en el nivel de los últimos años, es decir, alrededor de 42 000 millones de dólares EE.UU. anuales. Sin embargo, las variaciones regionales serán considerables. En el Africa subsahariana la inversión neta en la producción primaria deberá ser mucho mayor que en la actualidad para satisfacer la demanda de alimentos. En Africa del Norte, el Cercano Oriente y gran parte de Asia la atención se centrará, en cambio, en una mejor utilización del capital existente, de manera que el aumento de las inversiones netas anuales necesarias para incrementar la oferta de alimentos disminuirá progresivamente. En América Latina, las inversiones netas deberán ser muy superiores a las de los últimos años y será necesario efectuar una importante inversión pendiente para la sustitución y renovación de los bienes de capital.

Casi las tres cuartas partes de la inversión necesaria en los países en desarrollo consistirán, como hasta ahora, en inversiones privadas de los propios campesinos (en muchos casos en forma de mano de obra familiar) destinadas a mejorar la tierra, adquirir nuevos equipos, aumentar la cabaña y ampliar las plantaciones, así como en inversiones privadas para la fase posterior a la cosecha. La otra cuarta parte, unos 41 000 millones de dólares anuales, consistirá en fondos públicos complementarios, para crear y mantener las condiciones necesarias que permitan garantizar la rentabilidad de la inversión agrícola del sector privado. Para mantener en el mismo nivel que hasta ahora (un tercio del total) la ayuda financiera externa multilateral y bilateral a las inversiones públicas, las consignaciones externas deberían aumentar alrededor de 5 000 millones de dólares anuales, pasando de 10 000 a 15 000 millones, es decir, el mismo volumen que a finales de los años ochenta.

El cuadro presenta una hipótesis de trabajo sobre el aumento medio de la inversión anual bruta en los países en desarrollo para mantener el crecimiento de la agricultura en los niveles previstos en el estudio AH2010. En estas estimaciones no se incluyen las necesidades de los países agrupados en otras categorías ni las inversiones adicionales necesarias para reducir aún más los persistentes problemas de desnutrición (véase el documento No 14, Evaluación de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria). El aumento de las inversiones que se indica haría posible, si se verificasen las previsiones del estudio AT2010, satisfacer la demanda de mercado de la población actual y de los 1 300 millones de personas adicionales que vivirán en los países en desarrollo en el año 2010, aunque de 600 a 700 millones de personas que no tienen el poder adquisitivo necesario seguirán padeciendo de desnutrición crónica, a menos que se adopten políticas y medidas especiales.

Los responsables políticos de los gobiernos y la comunidad internacional de donantes deberán seguir prestando una atención especial a los siguientes aspectos:

Asistencia alimentaria. La asistencia alimentaria a los desnutridos continuará cumpliendo una función en la estrategia de las inversiones destinadas a solucionar los problemas de la seguridad alimentaria mundial. La asistencia no se puede canalizar a través del mercado, pero si se orienta con cuidado, además de aliviar el sufrimiento humano puede ser una inversión rentable en recursos humanos, infraestructura rural y estabilidad internacional.

Reducción del desequilibrio favorable a las zonas urbanas. En la mayor parte de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos, la agricultura es el sector económico dominante y el principal proveedor de empleo. En esos países, la aplicación por los gobiernos de políticas discriminatorias contra la agricultura exacerbaría la pobreza rural y obstaculizaría el desarrollo nacional en su conjunto. Es necesario adoptar medidas para eliminar los factores que constituyen un desincentivo para los campesinos y otros inversores del mundo rural, favorecer la creación de empleo, atenuar la migración urbana incontrolable y mejorar los mercados financieros rurales.

Redefinición de la función del sector público. Deberán delimitarse más claramente las tareas de los sectores público y privado. El gasto público, que ha de ser complementario, debe reservarse para bienes públicos, servicios sociales esenciales, reducción selectiva de la pobreza y asistencia alimentaria y, por otra parte, debe servir para potenciar el crecimiento. Deben evitarse las inversiones públicas cuyos beneficios sociales netos son escasos. Los gobiernos deberán revisar constantemente su estructura de gastos para eliminar las inversiones que no sean rentables y transferir recursos hacia actividades que favorezcan el crecimiento o la equidad.

Cuestiones de interés mundial. Algunos de los problemas que obstaculizan el crecimiento agrícola y la seguridad alimentaria exigen aunar el esfuerzo inversor a nivel regional o mundial. Las zonas agroecológicas trascienden las fronteras nacionales. En muchos casos, las tecnologías adaptadas a las necesidades de una zona determinada podrán aplicarse en distintos países de una misma región. La ordenación de los recursos hídricos internacionales y de las poblaciones comunes de peces, la desertificación y la lucha contra la contaminación en las zonas costeras y lagos compartidos por varios países requieren una cooperación regional. Las amenazas que se ciernen a escala mundial sobre la seguridad alimentaria, como la disminución de la diversidad animal y genética, el cambio climático y el agotamiento de la capa de ozono, exigen aunar recursos a nivel mundial. Los prestatarios y los donantes deben reforzar sus compromisos de financiar mediante donaciones o préstamos en condiciones favorables las medidas dirigidas a resolver problemas regionales o mundiales, por ejemplo a través del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial.

Orientación y continuidad del compromiso de los donantes. Dada la escasez de los fondos de la asistencia internacional para la agricultura, es necesario orientar cuidadosamente los recursos disponibles en condiciones favorables hacia aquellos aspectos cuya prioridad haya sido claramente establecida. Con demasiada frecuencia, la asistencia está al albur de la moda y de la percepción transitoria de los problemas del desarrollo. El desarrollo agrícola implica procesos biológicos complejos y cambios en la actitud y el comportamiento humano. Las raíces del éxito son la perseverancia y el apoyo a largo plazo, en la mayor parte de los casos durante un período más prolongado que el que se contempla para el desembolso de los proyectos de inversión pública.