Documentos
ténicos de
referencia 12-15
Volumen 3
© FAO, 1996
1. INTRODUCCIÓN
2. CARACTERÍSTICAS DEL COMERCIO AGRÍCOLA
3. EL COMERCIO Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
El significado de la seguridad alimentaria
El comercio y la disponibilidad de alimentos
El comercio y la inestabilidad de la disponibilidad de alimentos
El comercio y el crecimiento de los ingresos
Comercio, distribución de ingresos y seguridad alimentaria familiar
4. COMERCIO, SOSTENIBILIDAD Y SEGURIDAD ALIMENTARIA
Consideraciones generales
Repercusiones medioambientales de la liberalización del comercio agrícola
Efectos de normas medioambientales más rigurosas sobre el comercio agrícola
5. EL ENTORNO NORMATIVO VARIABLE DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Cambios en las políticas agrícolas nacionales
La Ronda Uruguay y el crecimiento de los ingresos
El Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura
Consecuencias de la Ronda Uruguay
Preocupaciones especiales de los países en desarrollo
Perspectivas a largo plazo
6. FUTUROS AVANCES EN MATERIA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES
La preparación de los documentos técnicos de referencia para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha requerido, además de la colaboración del personal de la FAO, un volumen considerable de conocimientos especializados de instituciones internacionales asociadas y círculos gubernamentales y no gubernamentales pertenecientes a la comunidad científica internacional. El proceso ha sido supervisado en la FAO por un Comité de Lectura interno, integrado por personal elegido a título individual y establecido para que toda la colección cumpla con los criterios apropiados de calidad y coherencia.
Este documento se basa en un estudio preparado inicialmente por el profesor Alan Mathews del Trinity College de Dublín, Irlanda que luego han elaborado Jim Greenfield y Panos Konandreas, de la FAO, bajo la dirección general de Hartwig de Haen. Después de ser examinado en la FAO por colegas invitados y por el Comité de Lectura, se publicó una primera versión que se distribuyó para recabar observaciones de los gobiernos, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales (ONG), así como de otros revisores. Se han recibido valiosas observaciones del profesor Tim Josling, de la Universidad de Stanford, del profesor Adel Beshai, de la Universidad Americana de El Cairo, Egipto, del Dr. Romeo Bautista, del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA), Estados Unidos; del Dr. M. Kassas, de la Universidad de El Cairo, del Dr. Ammar Siamwalla, del Instituto Tailandés de Investigación sobre el Desarrollo, de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización Multilateral de Comercio (OMC), Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), de la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores, del Comité de enlace sobre seguridad alimentaria y comercio equitativo para Asia Sudoriental y «Focus on the Global South». La Secretaría de la FAO agradece las contribuciones de todos cuantos han examinado el documento y se responsabiliza de su contenido.
El comercio tiene una importancia vital para la seguridad alimentaria mundial. De no existir, los países tendrían que depender exclusivamente de su propia producción; los ingresos globales serían mucho más bajos, la variedad de productos sería bastante menor y aumentaría el hambre. Aunque ello es de sobras conocido, especialmente con respecto al comercio dentro de las fronteras, la relación del comercio con la seguridad alimentaria plantea varias cuestiones complejas que se analizan a continuación.
El comercio mundial de bienes y servicios en 1994 alcanzó un valor de 5 billones 190 mil millones de dólares EE.UU., de los cuales 485 mil millones correspondieron al comercio agrícola y 266 mil millones al comercio de alimentos. Desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974, el volumen del comercio agrícola ha aumentado en un 75 por ciento y su valor se ha triplicado sobradamente. También se ha triplicado el comercio de los alimentos en cuanto a valor. Como consecuencia de las sucesivas rondas de liberalización del comercio, el intercambio mundial se ha incrementado mucho más rápidamente que la producción. Por lo tanto, la economía mundial es hoy día una economía más integrada que nunca: los países dependen cada vez más del comercio, como fuente de ingresos y también de suministros. La integración creciente de la economía mundial forma parte de esa tendencia a la globalización.
El comercio internacional influye en la seguridad alimentaria de varias formas. En primer lugar, permite que el consumo de alimentos sea superior a su producción en los países donde ésta es limitada. A lo largo del período de 1970-90, el consumo de productos agropecuarios creció un 10 por ciento más rápidamente que la producción en los 93 países en desarrollo que se tienen en cuenta en el estudio de la FAO titulado Agricultura: Hacia el Año 2010 (AH2010). En general, gracias a las importaciones es posible satisfacer las necesidades de consumo alimentario de forma más económica que cuando se depende exclusivamente de la producción nacional. Aunque pueda haber razones concretas para que algunos países aspiren a alcanzar la autonomía alimentaria, en general es más prudente, desde el punto de vista económico, seguir una política más flexible de autosuficiencia alimentaria, siempre que los importadores puedan recurrir al mercado mundial como fuente segura y eficaz de suministros y a condición de que los exportadores dispongan de un mercado en crecimiento para sus productos. A pesar de las obligaciones que los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) tienen de notificar y efectuar consultas acerca de las limitaciones a la exportación, los países importadores están especialmente preocupados por saber si tendrán a su disposición suministros que importar cuando los necesiten y por el posible riesgo de los embargos comerciales. Hasta cierto punto, la expansión del comercio mundial de cereales aquietará los temores por la falta de suficientes suministros en general, si bien a los importadores sigue preocupándoles la aplicación de medidas que limiten las exportaciones. Por lo que respecta a la función del mercado mundial como fuente de ingresos para los países en desarrollo, la fuerte expansión del volumen del comercio de estos países ha ido acompañada de un deterioro de las relaciones de intercambio para sus productos, lo que ha reducido considerablemente sus posibles ganancias. Por otra parte, su capacidad de importación de alimentos se ha visto limitada frecuentemente al tener que hacer grandes reembolsos por el pago de sus respectivas deudas.
Asimismo, el comercio de alimentos puede contribuir enormemente a estabilizar los suministros y los precios internos. De no haber comercio, las fluctuaciones de la producción interna tendrían que ser afrontadas con reajustes del consumo y/o las existencias. El comercio hace posible que se reduzcan las fluctuaciones del consumo y que los países no tengan que mantener tantas existencias. La inestabilidad de los precios internacionales crea problemas no sólo a los importadores (y exportadores) sino también a los consumidores, los productores, los industriales y los gobiernos.
El comercio internacional afecta directamente al acceso a los alimentos de la población por sus efectos en los ingresos y en el empleo. Si bien unas políticas comerciales más liberales contribuyen con el tiempo al crecimiento económico, el problema principal por lo que respecta a la seguridad alimentaria es lograr que ese crecimiento económico alcance a los pobres. A pesar de que existen datos que indican que en la mayoría de los países en desarrollo las industrias de exportación han tenido un mayor coeficiente de mano de obra que las industrias sustitutivas de las importaciones y que el empleo ha tendido a crecer en las economías orientadas hacia el exterior, las conexiones entre el comercio, el crecimiento, el empleo y la pobreza no son taxativas, ya que en cada una de esas variables influyen otros factores.
Siempre que existan políticas nacionales para garantizar que los beneficios del comercio lleguen a los pobres y proteger a éstos de posibles efectos negativos, la liberalización del comercio puede contribuir considerablemente a mejorar la seguridad alimentaria, aun cuando puedan surgir problemas de reajuste en el nuevo régimen comercial. Si bien las estimaciones sobre los efectos de la liberalización del comercio, incluida la Ronda Uruguay, varían considerablemente, algunos estudios prevén un notable incremento de los ingresos en los próximos años. Si se agregan los efectos no cuantificables de las mejoras en las normas comerciales y las repercusiones del Acuerdo de la Ronda Uruguay en los servicios, los efectos globales de la Ronda podrían resumirse en la aportación de los medios necesarios para mejorar los niveles de ingresos y por ende la seguridad alimentaria. Las dificultades que pueden encontrar los países durante el proceso de reforma han sido ya detectadas y a los países en desarrollo se les ha otorgado un trato especial y diferencial, principalmente permitiéndoles períodos más prolongados para efectuar rea-justes y exigiéndoles menores compromisos de reducción. En los acuerdos de la Ronda Uruguay se reconoce también que, durante el proceso de reforma, los países menos adelantados e importadores netos de alimentos pueden registrar efectos negativos en cuanto a la disponibilidad de suficientes suministros importados de productos alimenticios básicos en plazos y condiciones razonables. Por lo tanto, se da gran importancia a procurar que se aplique rápidamente la Decisión de la Ronda Uruguay sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos.
Cabe señalar que es posible que la Ronda Uruguay no afecte gran cosa al volumen de la ayuda alimentaria, pues mientras que tal vez disminuyan las cantidades vinculadas a la eliminación de excedentes, bien podría ser que aumentaran las vinculadas a la ayuda en virtud de la citada decisión. Los países que no dan ayuda en especie deberían estudiar seriamente la posibilidad de realizar transacciones triangulares para ayuda alimentaria y otros métodos de asistencia técnica y financiera a fin de incrementar la productividad en los países necesitados.
No es probable que la liberalización del comercio tal como se propone en la Ronda Uruguay vaya a tener grandes repercusiones en la disponibilidad neta de alimentos en todo el mundo, pues la reducción de la producción en países de costos elevados será sustituida generalmente por un aumento de la producción en otros países. Ante la probable variación favorable a medio plazo de los precios relativos de los productos alimenticios, los países deberían considerar la conveniencia de revisar sus políticas agrícolas y permitir que la subida de los precios mundiales repercuta en sectores internos para así estimular la inversión en la producción de alimentos. El efecto de la Ronda Uruguay en la estabilidad de los precios mundiales de los alimentos es incierto. Están en juego cuatro elementos: el efecto positivo de la arancelización, el efecto negativo de la disminución de las existencias mundiales de alimentos, el efecto positivo de la acumulación de una proporción mayor de existencias en manos del sector privado y el efecto incierto de los cambios de los lugares de producción.
En conjunto, al alentar el crecimiento de los ingresos, ampliar la variedad de alimentos disponibles internamente, reducir los riesgos derivados de las fluctuaciones de la producción interna y permitir que la seguridad alimentaria mundial se alcance de forma más eficaz, la liberalización del comercio contribuye a mejorar la seguridad alimentaria en cada uno de sus tres aspectos: acceso, disponibilidad y estabilidad. No obstante, la liberalización del comercio ha suscitado preocupación por que los cambios estructurales que acompañan al crecimiento económico puedan reducir la seguridad alimentaria en los países y hogares muy pobres que no sean capaces de aprovechar las ventajas de las nuevas posibilidades comerciales; que las importaciones de alimentos se encarezcan; que la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos pueda acentuarse si disminuyen las existencias mundiales y que algunas cuestiones no comerciales, por ejemplo relativas al medio ambiente o a la viabilidad de las comunidades rurales, puedan verse afectadas. Cada país debería velar por que las políticas nacionales aborden estas cuestiones, cuando proceda.
El comercio, el medio ambiente, la sostenibilidad y la seguridad alimentaria son también elementos estrechamente relacionados entre sí. La seguridad alimentaria mundial depende a largo plazo, de que se mantenga y conserve la base de recursos nacionales para la producción de alimentos. El comercio influye en el medio ambiente de tres modos: eleva los ingresos, impulsando así la demanda de bienes ecológicos y el medio de satisfacer esas demandas; cambia el lugar de producción y consumo; y el hecho mismo de comerciar obliga a utilizar recursos y puede dar lugar a que se viertan productos y se provoquen otros daños en el medio ambiente.
Cada vez preocupan más los efectos que puede tener la aplicación de normas ambientales más exigentes en el comercio agrícola y por tanto, a la larga, en los ingresos de la exportación de los países en desarrollo y su seguridad alimentaria. La comunidad internacional se halla ahora en la fase de arbitrar nuevas políticas en este sector. Estas cuestiones ocuparán desde luego un lugar destacado en los debates sobre comercio multilateral que se tengan en el futuro.
La razón para seguir liberalizando el comercio en el sector agrícola está en que, a pesar de los notables avances realizados, el proteccionismo agrícola es todavía una realidad bastante generalizada. Tanto es así que, en el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura, se reconocía que el objetivo a largo plazo de introducir fuertes reducciones progresivas en materia de apoyo y protección que den lugar a una reforma a fondo constituye un proceso constante. En 1999 comenzarán las negociaciones para la continuación de este proceso.
