Documentos ténicos de referencia 12-15
Volumen
3
© FAO, 1996
1. INTRODUCCIÓN
Formas de inseguridad alimentaria y de hambre
La geografía del hambre
Niveles actuales de seguridad alimentaria y cometido de la ayuda alimentaria
2. ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA SOSTENER Y MEJORAR LAS VIDAS
Base de la asistencia alimentaria
Asistencia alimentaria para el desarrollo humano
Asistencia alimentaria para aumentar la producción agrícola y generar ingresos
La asistencia alimentaria y la mujer: mejora de la seguridad alimentaria familiar
Ayuda directa a los que padecen hambre crónica
Formas indirectas de asistencia
Protección de los sistemas locales de mercadeo de alimentos
3. ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA SALVAR VIDAS
Situaciones de emergencia y asistencia alimentaria
Oportunidad de la asistencia para salvar vidas
Rehabilitación tras situaciones de emergencia
Preparación para casos de catástrofes y prevención de crisis
Importancia de las organizaciones no gubernamentales y de los grupos de la sociedad civil
4. FINANCIACIÓN DE LA ASISTENCIA ALIMENTARIA
Asistencia alimentaria nacional
Ayuda alimentaria internacional
5. NECESIDADES DE ASISTENCIA ALIMENTARIA
Proyecciones de las necesidades futuras de asistencia alimentaria
Movilización de la ayuda para cubrir las necesidades futuras de asistencia alimentaria
La preparación de los documentos técnicos para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha requerido, además de la colaboración del personal de la FAO, un volumen considerable de conocimientos especializados de instituciones internacionales asociadas y círculos gubernamentales y no gubernamentales pertenecientes a la comunidad científica internacional. El proceso ha sido supervisado en la FAO por un comité de lectura interno, integrado por personal elegido a título individual y establecido para que toda la colección cumpla los criterios apropiados de calidad y coherencia.
El presente documento ha sido preparado por Chimimba David Phiri, de la FAO, con la colaboración de Barbara Huddleston, Rachel Bedouin, Amde Gebre-Michael y Jacques Vercueil, que hicieron valiosas observaciones en varias fases de preparación del documento. Algunas de sus secciones se basan en gran medida en el análisis de la función y de los problemas de la ayuda alimentaria internacional que se expone en el documento Cómo hacer frente al hambre en un mundo donde abundan los alimentos: tareas para la ayuda alimentaria, preparado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y distribuido ampliamente durante el período de preparación de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Tras un primer examen por colegas invitados y el Comité de Lectura, se distribuyó una primera versión para recabar observaciones de organizaciones intergubernamentales (OIG) y organizaciones no gubernamentales (ONG), así como de especialistas de igual nivel de la FAO, instituciones internacionales asociadas y centros especializados competentes. Se recibieron observaciones y consejos muy valiosos de la Sra. Diana Spearman (PMA); el Profesor Hans Singer (Instituto de Estudios sobre el Desarrollo de la Universidad de Sussex); el Dr. M. Kassas (Universidad de El Cairo); el Sr. Pieter Bukman (Países Bajos); el Sr. A. N. Hersi (Banco Asiático de Desarrollo); y los Sres. Duncan MacLaren y Karel Zelenka (Caritas Internationalis); así como del Sr. Russ Kerr y sus colegas (Visión Mundial Internacional).
Al tiempo que agradece la colaboración de todos los especialistas, la Secretaría de la FAO se hace responsable del contenido del documento.
En este documento la asistencia alimentaria se define como el conjunto de actividades que realizan los gobiernos nacionales, a menudo en colaboración con organizaciones no gubernamentales y miembros de la sociedad civil y con ayuda externa en caso necesario, para mejorar el bienestar nutricional de sus ciudadanos, quienes de lo contrario no tendrían acceso a alimentos suficientes para llevar una vida sana y activa. Se identifican aquí las principales categorías de población que necesitan asistencia alimentaria, y se centra la atención en los medios más importantes para poder garantizar su efectividad.
La población que padece desnutrición crónica está integrada por personas que tienen ingresos bajos e inciertos, bienes limitados, pocos conocimientos especializados de valor comercial y un poder adquisitivo insuficiente y carecen de voces poderosas en su favor. El hambre debilita y es a la vez la causa y efecto de la pobreza. La eliminación del hambre contribuye a la erradicación de la pobreza y permite avanzar hacia la seguridad alimentaria. La asistencia alimentaria proporcionada a personas con necesidades específicas en determinados momentos de su vida (recién nacidos, niños de pecho y mujeres embarazadas y madres lactantes) o en determinadas épocas del año tiene efectos positivos importantes sobre su seguridad alimentaria a más largo plazo. Y, por supuesto, para las personas afectadas por catástrofes naturales o crisis de origen humano, la supervivencia se antepone a cualquier otra consideración, y la asistencia alimentaria ofrece el único elemento de esperanza.
El hambre se da tanto en las ciudades como en las zonas rurales, e incluso en medio de la prosperidad. No obstante, es más frecuente e intensa en las sociedades pobres y entre la población menos próspera. Por consiguiente, casi todas las personas hambrientas viven en países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, donde la población rural sigue siendo mayoritaria, sobre todo en Africa y Asia meridional.
En el cuadro se ofrecen estimaciones de la población que se encuentra por debajo de la «línea del hambre» en los países en desarrollo (93 países, que representan el 95 por ciento) y que ilustran la envergadura del problema.
En estas estimaciones, que describen la situación real, actual o prevista, se tienen en cuenta los resultados de los esfuerzos realizados para mejorar el estado de la alimentación, es decir, los efectos positivos de las políticas y medidas directas e indirectas para reducir la pobreza y sus consecuencias, y por consiguiente indican la magnitud de la tarea pendiente ahora y en el futuro. Sin embargo, en la medida en que no reflejan la incidencia generalizada de la malnutrición distinta de la desnutrición crónica, ni la prevalencia de la insuficiencia estacional o temporal de alimentos, como tampoco la desnutrición relacionada con situaciones de emergencia, subestiman la verdadera envergadura de la labor que ha de afrontarse.
El hambre mundial es un problema de carácter local. En última instancia, incumbe a los gobiernos de los distintos países garantizar a todos sus ciudadanos la seguridad alimentaria. El volumen de los recursos procedentes de fuentes internas (tanto públicas como privadas) en todo el mundo supera con mucho los recursos procedentes de la ayuda alimentaria internacional. En los países en desarrollo, los programas de asistencia alimentaria rara vez representan menos del 5 por ciento del gasto público total, pudiendo llegar hasta el 45 por ciento (en Egipto, 1980-81). En muchos países desarrollados, se gastan incluso sumas mayores en programas nacionales de asistencia alimentaria. Por ejemplo, el Gobierno federal de los Estados Unidos gastó en 1995 unos 38 000 millones de dólares en los 16 programas de asistencia alimentaria administrados por su Departamento de Agricultura. En cambio, la ayuda alimentaria internacional en todo el mundo fue inferior a 4 000 millones de dólares en 1988, año en que alcanzó su cota máxima. Incluso en países donde la ayuda alimentaria externa representa una proporción considerable de la asistencia alimentaria total, los recursos nacionales suelen ser los primeros que se utilizan para salvar las vidas de quienes se ven envueltos en situaciones de emergencia.
Tanto en los países desarrollados como en desarrollo, los programas nacionales de asistencia alimentaria han sufrido por lo general reducciones durante los años ochenta y noventa. Las políticas relacionadas con la estabilización macroeconómica en muchos países en desarrollo han dado lugar a un aumento del precio de los alimentos como consecuencia del realineamiento de los tipos de cambio y la disminución de las subvenciones alimentarias. Los recortes de los gastos y servicios sociales han afectado a los sectores pobres de la población, que dependen en mayor medida de las ayudas públicas, mientras que los ajustes económicos han redundado en un aumento del desempleo sectorial o general y en un descenso de los ingresos para muchas persnas. Ultimamente se ha hecho hincapié de nuevo, a nivel internacional, en la reducción de la pobreza y la creación de redes de seguridad para las personas que no están en condiciones de aprovechar las oportunidades que ofrecen los programas de reforma económica.
El hambre local es un problema de alcance mundial. En toda una serie de pactos y declaraciones de las Naciones Unidas se consagra el derecho de todas las personas a los alimentos. Guiándose por consideraciones humanitarias, la comunidad internacional proporciona ayuda alimentaria para contribuir a la lucha contra el hambre. Sin embargo, la ayuda alimentaria ha disminuido también, pasando desde casi 17 millones de toneladas (en equivalentes de cereales) en 1992/93 a unos 9 millones de toneladas en 1994/95, y desde más de 11 millones a unos 6 millones en el caso de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos. Mientras tanto, el número y la complejidad crecientes de las situaciones de emergencia han dado lugar a un aumento de la parte correspondiente a la ayuda alimentaria con fines de socorro en la asistencia alimentaria total (del 30 por ciento al 50 por ciento en dos decenios). Además, la ayuda alimentaria está pasando a ser cada vez menos un medio para colocar los excedentes de los países industrializados; esta ayuda se proporciona de modo creciente a través de compras al contado de alimentos en países en desarrollo y ahora debe competir con otras formas de asistencia para el desarrollo dentro de presupuestos de ayuda restringidos.
Además de la tónica general de una mayor rigidez presupuestaria, una razón importante de los cambios en la estructura y el volumen tanto de los programas nacionales de asistencia alimentaria como de la ayuda alimentaria ha sido la constatación de que algunos programas realizados anteriormente habían sido dispendiosos e ineficaces. Es más, unos programas de asistencia alimentaria formulados y aplicados de modo imprudente pueden tener efectos perjudiciales para el desarrollo y la seguridad alimentaria en el futuro, tales como insostenibilidad financiera, depresión de la producción interna, mala selección de los beneficiarios, dependencia respecto de la asistencia y hábitos alimentarios extraños. En pocas palabras, el abuso de la asistencia alimentaria puede ser contraproducente.
Los programas de asistencia alimentaria tendrán que ser en el futuro más eficaces en función de los costos con el fin de obtener más resultados con menos recursos. El principio de que la ayuda alimentaria ha de llegar a las personas que más la necesitan en los momentos en que más precisan de ella, y de manera que tenga efectos duraderos al tiempo que sea útil a corto plazo, se traduce en tres objetivos.
El primer objetivo es en todo momento proporcionar socorro oportuno, apropiado y suficiente. Las víctimas principales de las situaciones de urgencia son las mujeres y los niños. Es necesario que las mujeres intervengan en la formulación y administración de la asistencia alimentaria y se beneficien directamente de ella. Las intervenciones de emergencia deben desplazarse de modo progresivo y lo antes posible hacia una rehabilitación posterior a las crisis, que permita mejorar la capacidad de adaptación de los hogares y las economías rurales a fin de que se afiance el desarrollo. Cuando la agricultura resulta ser el medio mejor, o el único, para aliviar la inseguridad alimentaria después de una crisis, la asistencia alimentaria destinada a la recuperación de la agricultura puede favorecer la rehabilitación del sector agrícola en el período que sigue a una situación de urgencia.
Las personas que padecen hambre crónica están incapacitadas para desarrollar su potencial humano o económico. El segundo objetivo es, por consiguiente, proporcionar asistencia alimentaria a las personas que no tienen acceso a los medios esenciales de subsistencia, prestando especial atención a quienes manifiestan necesidades específicas en ciertas épocas del año o en determinadas tapas de su vida.
El tercer objetivo es conseguir que la asistencia alimentaria llegue a ser un instrumento para el desarrollo, centrado en la población. Las personas que padecen hambre pueden beneficiarse de iniciativas relacionadas con la salud, la educación, la capacitación y la generación de ingresos por medio de actividades encaminadas a mejorar la nutrición. En este sentido, la asistencia alimentaria es una medicina preventiva.
En ciertos países y circunstancias, los esfuerzos nacionales pueden no ser suficientes. En el cuadro se indican los límites de la redistribución en los países con un SEA medio muy bajo. Si la asistencia alimentaria adicional fuera a parar en su totalidad a las personas necesitadas, que la consumieran íntegramente en forma de alimentos, el valor del poder adquisitivo transferido a las personas desnutridas equivaldría a un promedio mundial de unos 13 dólares EE.UU. por persona y año. El esfuerzo necesario para eliminar el hambre existente en la actualidad, y para frenarla en el futuro, es muy superior a los recursos destinados ahora a ese fin. Sin embargo, no se puede decir que esté fuera de nuestro alcance. Esto debería alentar a todos los gobiernos y a sus colaboradores en programas de asistencia humanitaria y bienestar social a renovar sus esfuerzos para determinar dónde viven y quiénes son las personas que padecen hambre, y elaborar planes eficaces en función de los costos para proporcionarles directamente asistencia alimentaria. Las corrientes de recursos nacionales e internacionales dirigidas hacia los programas modificados de asistencia alimentaria acelerarían a su vez el momento en que esos programas podrían disminuir con la rapidez que disminuiría la necesidad de los mismos en el siglo xxi.
