2. Los logros de algunos países en materia de seguridad alimentariaDocumentos
ténicos de
referencia 1-5 |
1. INTRODUCCIÓN
2. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LOS PAÍSES
3. RESUMEN DE LAS EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAISES EN MATERIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
4. CONCLUSIONES
La preparación de los documentos técnicos de referencia para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha requerido, además de la colaboración del personal de la FAO, un volumen considerable de conocimientos especializados de instituciones internacionales asociadas y círculos gubernamentales y no gubernamentales pertenecientes a la comunidad científica internacional. El proceso ha sido supervisado en la FAO por un comité de lectura interno, integrado por personal elegido a título individual y establecido para que toda la colección cumpla los criterios apropiados de calidad y coherencia.
El presente documento ha sido preparado por A.A. Gürkan y C. Stamoulis, de la FAO, con la colaboración de K. Savadogo y T. Reardon (Burkina Faso), J.Y. Lin (China), A.A. Buainain (Costa Rica y Ecuador), N.S. Randhawa (India, Indonesia y Tailandia), D. Tchirley y M.T. Weber (Mozambique), M. Allaya (Túnez), H. Kasnakoglu (Turquía), B. Weisel, T.S. Jayne, L. Rubey, M. Chisva, y M.T. Weber (Zimbabwe), y M.M. Mamba (Africa austral). Tras un primer examen en el comité de lectura, los estudios de casos se distribuyeron a especialistas de igual nivel de los países en cuestión. Se recibieron observaciones y consejos muy valiosos de J. Mora (Costa Rica), F. Recalde (Ecuador), C. Gopalan (India), A. Valyasevi y A. Siamwalla (Tailandia), T. Jaouadi (Túnez), A. Eryilmaz (Turquía) y M. Smulders (Zimbabwe y Africa austral).
Al tiempo que agradece la colaboración de todos los especialistas, la secretaría de la FAO se hace responsable del contenido del documento.
En el presente documento se recogen las experiencias de diversos países en relación con la mejora de la seguridad alimentaria. Se exponen brevemente los principales problemas que se han planteado en cada país en esta esfera y se analizan de forma sucinta los diferentes planteamientos que se han adoptado a lo largo del tiempo para solucionarlos. En el período transcurrido desde principios del decenio de 1960, la mayor parte de esos países han conseguido una mejora significativa y sostenida del nivel nacional de disponibilidad de alimentos y de seguridad alimentaria familiar. Otros países han conseguido logros en determinados aspectos de la seguridad alimentaria, pese a que no hayan podido mejorar ni la disponibilidad media de alimentos ni la seguridad alimentaria familiar. Finalmente, la iniciativa internacional que permitió impedir una grave crisis de la seguridad alimentaria en el Africa austral ejemplifica las medidas que deben adoptarse para evitar una situación de hambre generalizada después de una catástrofe natural.
El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO se fijó como objetivo garantizar que «todas las personas tengan en todo momento acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan». Se llegó a la conclusión de que para ello debían cumplirse tres condiciones: garantizar la suficiencia o disponibilidad de los suministros de alimentos; asegurar la estabilidad de los suministros; y garantizar el acceso de las familias, particularmente las familias pobres, a los alimentos. La Conferencia Internacional sobre Nutrición, que tuvo lugar en 1992, añadió una dimensión nutricional, al afirmar «la necesidad de que todas las personas tengan acceso en todo momento a alimentos inocuos y nutritivos que les permitan mantener una vida sana y activa».
Si fuera posible establecer una distinción entre los efectos del saneamiento, la salud y los cuidados, por un lado, y los de la seguridad alimentaria, por otro, los indicadores del estado nutricional ofrecerían el medio más directo para evaluar la situación de la seguridad alimentaria a nivel individual. Pero ante la gran escasez de datos al respecto, en este documento se utilizan como indicadores principales de la seguridad (o inseguridad) alimentaria la disponibilidad de alimentos per cápita (o suministro de energía alimentaria, SEA) y las mediciones basadas en las estimaciones de la prevalencia de la desnutrición crónica efectuadas por la FAO.
Burkina Faso cobró plena conciencia de su vulnerabilidad a raíz de la sequía que afectó a la región del Sahel desde finales de los años sesenta hasta mediados de los setenta. A partir de entonces, se han venido adoptando diversas medidas –políticas macroeconómicas (reestructuración de las finanzas públicas), de conservación del suelo y recogida de aguas, de colonización de nuevas tierras y de generación y transferencia de ingresos a las familias– que han contribuido a superar la inseguridad alimentaria y promover el bienestar humano. Lo cierto es que a pesar de la gran irregularidad tanto del SEA como de la producción de alimentos en el curso de los años, la situación de la seguridad alimentaria familiar en el país ha mejorado notablemente desde comienzos del decenio de 1990.
China ha recibido grandes elogios por su capacidad para alimentar a más de una quinta parte de la población del mundo pese a que sólo cuenta con la quinceava parte de la tierra cultivable. Si a comienzos de los años sesenta el SEA medio era de 1 500 calorías, a comienzos de los años noventa superaba las 2 700 calorías y ese logro se había conseguido casi exclusivamente gracias al incremento de la producción interna. La experiencia de China, en especial las reformas iniciadas en 1978, demuestra la importancia de ofrecer incentivos y crear un marco institucional favorable para obtener el máximo rendimiento de la infraestructura agrícola, así como de desarrollar una labor adecuada de investigación sobre nuevas tecnologías y asegurar su difusión.
En Costa Rica, la situación de la seguridad alimentaria ha experimentado una mejora constante durante los últimos 30 años. En parte, ello es el fruto de una política decidida de lucha contra la pobreza. Aunque los problemas macroeconómicos exigieron ajustes en las políticas que hicieron que disminuyera la producción de algunos cultivos tradicionales, la reorientación hacia un crecimiento basado en las exportaciones permitió financiar las importaciones de alimentos y aumentar, de esa forma, el SEA medio, que en la actualidad se aproxima a las 3 000 calorías.
En el Ecuador, donde los principales indicadores de la seguridad alimentaria revelan que se ha registrado una importante mejora en los tres últimos decenios, la producción y disponibilidad de alimentos per cápita han evolucionado al compás de los indicadores y políticas macroeconómicos. La aplicación de nuevas políticas macroeconómicas y sectoriales ha tenido una especial incidencia en el suministro de alimentos per cápita, que hasta el decenio de 1980 estuvo en constante disminución a causa de los desequilibrios macroeconómicos y que ha mejorado sustancialmente con la introducción de políticas de estabilización y de ajuste estructural.
La India, con un PIB de alrededor de 300 dólares EE.UU., está considerada como un país de bajos ingresos. Desde comienzos de los años ochenta, ha crecido a un ritmo del 5,2 por ciento anual, 3 puntos porcentuales por encima del crecimiento anual medio de la población durante el mismo período. Aunque la irregularidad ha sido la nota dominante en lo que concierne a la disponibilidad de alimentos desde los años sesenta, el decidido empeño de la India por desarrollar la producción nacional de alimentos, reducir la dependencia respecto de la asistencia y mejorar la seguridad alimentaria familiar durante todo este período ha tenido un éxito moderado. En la actualidad, el SEA es de sólo 2 400 calorías y la pobreza afecta todavía a amplios sectores de la población, aunque está disminuyendo tanto en cifras absolutas como relativas, pero la aplicación de medidas selectivas de lucha contra la pobreza ha permitido reducir la vulnerabilidad al hambre y garantizar una seguridad alimentaria mínima aun en las zonas más pobres del país.
Indonesia, que ha experimentado un fuerte crecimiento económico en los dos últimos decenios, ha aplicado con éxito una política de autosuficiencia en arroz, principal alimento básico nacional, desde finales de los años sesenta. Esto ha permitido garantizar la seguridad alimentaria, ya que el SEA ha pasado de algo menos de 2 000 calorías en aquella época a casi 2 700 a comienzos de los años noventa, y la situación de la seguridad alimentaria familiar ha mejorado significativamente. Parte del éxito es atribuible a la política agrícola de gran alcance adoptada por el Gobierno, que complementa las intervenciones en la esfera de la comercialización con actividades de investigación y extensión centradas en el suministro de variedades de arroz de alto rendimiento y de los insumos modernos necesarios.
Mozambique, tras casi un decenio de liberalización económica y cuando sólo han transcurrido cuatro años desde que concluyó la guerra civil que asoló el país, sigue siendo uno de los países más pobres del planeta, y el hambre es un elemento habitual en la vida de muchas familias. Esta situación no debe ocultar, sin embargo, que en los últimos años se han realizado progresos alentadores en la consecución de la seguridad alimentaria sostenible, como lo demuestran el aumento del SEA, pese a la drástica reducción de la ayuda alimentaria; el descenso y estabilidad de los precios del principal alimento básico de producción nacional, el maíz blanco; y la implantación de un sistema alimentario que ofrece a los consumidores una gama más amplia de productos básicos de bajo costo.
En Tailandia, la estabilidad macroeconómica, la estrategia de desarrollo orientada al exterior y la educación primaria universal han permitido, junto con otros factores, que la economía haya alcanzado un crecimiento anual del 7 por ciento en los tres últimos decenios. Pero si la producción de alimentos aumentó al amparo del desarrollo económico, ni el SEA ni la seguridad alimentaria familiar mejoraron en la misma medida. De hecho, el SEA se mantuvo en torno a las 2 000 calorías hasta finales de los años ochenta, pero a comienzos del decenio de 1990 no había superado las 2 500 calorías. El aumento de la producción se debió en primer lugar a una fuerte expansión de la superficie cultivada. Intensificar el cultivo, despejar las amenazas para el medio ambiente y mejorar la distribución, combatiendo con ello la pobreza rural, siguen siendo cuestiones de la mayor importancia para conseguir la seguridad alimentaria sostenible.
Túnez ha experimentado desde principios de los años sesenta una rápida mejora en el ámbito de la seguridad alimentaria, gracias a la evolución económica y social positiva, que ha recibido un fuerte impulso por parte del Gobierno. El incremento del SEA, que ha pasado de unas 2 000 a casi 3 500 calorías, se ha conseguido principalmente mediante importaciones de alimentos, dadas las graves limitaciones naturales que afectan a la producción agrícola. La existencia de un sistema amplio de protección social a nivel familiar ha hecho posible que el aumento de la disponibilidad de alimentos se traduzca en una mayor seguridad alimentaria para una gran parte de la población.
Turquía es uno de los países incluidos en este documento en los que la disponibilidad de alimentos y la seguridad alimentaria se han mantenido en unos niveles relativamente altos durante todo el período examinado. La mayor parte de los logros se consiguieron en el período anterior a 1960, con una amplia intervención del Gobierno en los mercados agrícolas más importantes. En la actualidad, los problemas de seguridad alimentaria tienen menos que ver con la disponibilidad de alimentos que con la necesidad de conseguir una dieta equilibrada desde el punto de vista nutricional. Pese a los renovados intentos de liberalizar los mercados agrícolas, sigue siendo difícil reducir la intervención pública, que supone una carga importante para el presupuesto del Estado y los niveles generales de los precios.
Zimbabwe no ha conseguido mejoras importantes en la disponibilidad media de alimentos ni en la seguridad alimentaria familiar en los últimos 30 años, y ese hecho lo sitúa entre los países vulnerables. La productividad ha mostrado una tendencia negativa en el sector alimentario desde comienzos de los años setenta y, en especial en los años ochenta. Más recientemente, las reformas estructurales que se han acometido en la comercialización del maíz, principal cultivo alimentario, han permitido eliminar en parte las limitaciones existentes en los mercados. El resultado de ello ha sido una mejora considerable de la seguridad alimentaria de los grupos más vulnerables de la población, gracias al descenso del precio de consumo del principal producto alimenticio.
El Africa austral sufre periódicamente los efectos de la sequía. Las últimas manifestaciones de este fenómeno datan de 1991/92 y 1994/95. En especial, la sequía de 1991/92, que tuvo consecuencias devastadoras para la producción agrícola de la subregión y elevó las necesidades de importación a un nivel sin precedente, será recordada probablemente como la más grave de los últimos decenios. Esta catástrofe redujo la producción de cultivos alimentarios de la subregión a menos del 50 por ciento de la cosecha normal. El déficit de cereales se duplicó con creces y unos 18 millones de personas se vieron enfrentadas al espectro de la inanición. Gracias a un sistema de alerta eficiente, a la rápida coordinación regional y al apoyo internacional fue posible evitar la escasez generalizada de alimentos y el hambre.
Estos estudios monográficos ilustran la importancia que tiene el marco normativo en la evolución económica y social, que en último extremo determina la situación de la seguridad alimentaria de la población en cualquier país. Las medidas directas dirigidas a los grupos vulnerables han demostrado su eficacia allí donde se han aplicado, pero para que den buen resultado es necesario que los múltiples objetivos que se persiguen sean factibles desde el punto de vista político, social y económico. En casi todos los países que se han examinado, los años ochenta fueron un período de graves dificultades financieras y económicas. En los países en los que se ha reducido la protección al sector agrícola y alimentario, la fase inicial de transición ha sido penosa y ha redundado en el agravamiento de la inseguridad alimentaria. Sin embargo, sea cual fuere la política más apropiada, el establecimiento de sistemas de protección social de los grupos vulnerables y su mantenimiento en los momentos de penuria económica siguen siendo componentes indispensables de la lucha contra el hambre.
