Se describen en esta sección los criterios ecológicos, económicos, sociales y de gobierno/institucionales que pueden seleccionarse para evaluar el desarrollo sostenible de la pesca. Se presentan los criterios sin ningún orden especial y su grado de pertinencia variará según las pesquerías. En los Apéndices A y B se dan ejemplos de criterios e indicadores en las dimensiones institucional/de gobierno y económica, respectivamente, a las distintas escalas a las que pueden aplicarse, desde el nivel local hasta el mundial. En el Apéndice C se detallan algunas de las necesidades de datos para los criterios e indicadores ecológicos.
La estructura de la captura se refiere a la talla de los peces, a la composición y número de las especies y al nivel trófico de cada especie en la captura. Las variaciones en la estructura de la captura son signos importantes de una no sostenibilidad potencial en la pesquería. Las variaciones en la estructura de la captura pueden reflejar un proceso de «pesca por debajo de la cadena alimentaria» que conduce a desviar la presión pesquera a especies o clases de tallas menos preferidas (por ejemplo, presas de valor inferior). Los cambios en la estructura de la captura que indiquen una no sostenibilidad pueden quedar ocultos a menos que se reúnan datos a escalas suficientemente detalladas de resolución espacial y temporal para mostrar las pautas del cambio en la estructura de la captura dentro de las subunidades de cada pesquería.
La información sobre la estructura de la captura deberá obtenerse de los pescadores y, en los casos en que la composición de especies sea compleja, deberá ir acompañada de programas de observadores y ayudas de identificación taxonómica para verificar las identidades de las especies. Los datos sobre la estructura de las capturas deberán obtenerse a las escalas espaciales y temporales más detalladas que puedan conseguirse en cada pesquería.
Los hábitat con vegetación (como lechos de zosteras y algas, manglares y de marismas), estuarios, arrecifes coralinos, cañones y montañas marinas en alta mar y los hábitat fondo blando donde se puede practicar el arrastre son elementos fundamentales de los ecosistemas marinos. Pueden considerarse muy importantes o incluso críticos para determinadas pesquerías, por ejemplo, las zonas de desove y cría, así como los caladeros de arrastre. Los hábitat críticos apoyan directa y decisivamente la producción pesquera, tales como los sistemas de zosteras o manglares a través de los cuales es posible que pasen todos los reclutamientos de una pesquería, o los arrecifes que pueden ser la fuente principal de larvas para un gran complejo de arrecife. Ambos serán también importantes para la biodiversidad en general, así como fuente de alimentos para las especies explotadas. Los cambios en la zona del hábitat, medidos utilizando instrumentos de inventarios del hábitat, pueden indicar condiciones cambiantes en el medio ambiente que podrían ser causadas por la pesca, o podrían afectar a las actividades pesqueras. La pérdida de lechos de zosteras causada por la contaminación puede afectar a la pesca, mientras que el arrastre o el dragado en esos lechos puede destruir muchos tipos de hábitat de zosteras. La calidad del hábitat, medida por las dimensiones de la cubierta de coral o la relación entre corales vivos y muertos en los arrecifes, por ejemplo, o por la composición de fauna de los lechos de zosteras, está íntimamente relacionada con el valor del hábitat para fines pesqueros. Los cambios en la calidad del hábitat indican cambios en los ecosistemas que pueden tener ramificaciones muy importantes para la pesca, independientemente de sus causas. En todas las actividades pesqueras se debe tener conciencia de la medida en que los hábitat críticos e importantes sustentan la pesquería, y de la naturaleza y medida de cualesquier cambio puedan ocurrir, independientemente de sus causas.
No se pesca con igual intensidad en todas las zonas dentro de determinados caladeros. Algunos lugares pueden ser de acceso difícil o se puede pescar en ellos sólo con determinadas condiciones meteorológicas. Para algunos tipos de pesca, como la de arrastre o de cerco de jareta, los caladeros frecuentemente incluyen zonas en que no se puede pescar en condiciones seguras debido a los riesgos del arte (causados, por ejemplo por arrecifes, cañones, picos u otras obstrucciones). Además, no se suele considerar que los caladeros sean homogéneamente productivos, por lo que en algunas zonas se pescará con más intensidad debido a que se espera obtener mayor rendimiento o tasa de captura. Además, se utilizan reservas y otros tipos de vedas para proteger a las poblaciones desovantes o etapas delicadas de la vida juvenil contra la captura u otros efectos perjudiciales.
Esto significa que puede haber áreas considerables, incluso dentro de caladeros designados, en las que no se pesca o se hace sólo de forma muy poco frecuente. Estas zonas pueden considerarse refugios naturales en los que partes del hábitat y los ecosistemas se hallan, en cierta medida, inmunes a los efectos de la pesca. Pueden contribuir también al mantenimiento de poblaciones objetivo, proporcionando reclutamientos para la pesquería o fondos de alimentación para poblaciones que se pescan en otros lugares.
El seguimiento de las zonas donde se pesca y donde no se pesca es un sustitutivo útil para la medida de la protección y refugio que se proporciona a especies locales sedentarias y muestras de hábitat. Para medir y documentar este sustitutivo, se necesita información detallada sobre lugares de pesca, tipos de artes empleados y frecuencia de las actividades pesqueras. Pueden obtenerse datos sobre este indicador en cooperación con los pescadores y se pueden registrar en forma de mapas o registros espaciales compatibles con los SIG.
La identificación de las dimensiones de las zonas pescadas y no pescadas y el seguimiento de los cambios ofrecen una información decisiva que puede utilizarse para evaluar la medida en que las prácticas de ordenación pesquera apoyan la conservación de especies no objetivo. Las dimensiones y ubicación de las zonas pescadas ofrecen una información fundamental sobre las pautas espaciales del esfuerzo de pesca y sobre las pautas de cualquier explotación que puede ser insostenible.
No habiendo importantes distorsiones del mercado, tales como grandes subvenciones o la existencia de controles de precios, la rentabilidad es el criterio económico más importante. Una rentabilidad baja o negativa suele indicar que las poblaciones ícticas se hallan explotadas de forma económicamente ruinosa y la capacidad y esfuerzo pesqueros son excesivos por motivos tanto económicos como biológicos. Sólo en pocos casos la baja rentabilidad derivará de una combinación desfavorable de precios relativamente bajos del pescado y altos costos de la actividad pesquera. La mayor parte de las poblaciones ícticas comerciales pueden dar rendimientos altos o satisfactorios con relación a la inversión, si se emplean las actuales tecnologías pesqueras y si se hallan sometidas a una eficaz ordenación pesquera. En una economía de mercado teóricamente perfecta, los beneficios serían iguales a la renta del recurso, ya que todos los insumos y productos tendrían el precio correcto a sus costos de oportunidad o al nivel que se está dispuesto a pagar.
Cuando se aplica la ordenación por medio de derechos transferibles, tales como cuotas individuales transferibles (CIT), la renta del recurso se llega a capitalizar en el valor del derecho. En teoría, el derecho es el valor de la suma del flujo actualizado de futuros beneficios o renta (es decir, el valor presente neto). Por lo tanto, si no hay un comercio especulativo, un cambio en el precio de mercado de la cuota a que se tiene derecho, refleja un cambio en el beneficio potencial de la pesquería estimado por los participantes en el mercado. Este cambio puede ocurrir, por ejemplo, como resultado de una reducción de la abundancia de la población, de un descenso de los precios del pescado o de un aumento de los costos de la pesca. La segunda generación de los detentores de los derechos de pesca podrán obtener sólo un beneficio bajo o cero debido a los costos de capital que se realizan al comprar el derecho.
Aparte de la falta de una regulación eficaz del acceso a la pesquería, la causa más importante del desperdicio económico y la sobrepesca es la concesión de subvenciones para insumos como el combustible y para la construcción y compra de los barcos y artes. La medida de tales subvenciones no sólo da una indicación del mal rendimiento económico de la pesquería o pesquerías, sino también de la probabilidad de grandes dificultades políticas para alcanzar una ordenación pesquera eficaz. Estas dificultades se relacionan con el gran exceso de capacidad predominante en las pesquerías muy subvencionadas y la consiguiente necesidad de reducir dicho exceso y el empleo. Estos ajustes podrán ser viables políticamente sólo cuando van acompañados de medidas compensatorias para los pescadores desplazados, tales como reconversiones, readiestramiento temporales e ingresos suplementarios.
El trabajo en el sector pesquero, especialmente la pesca, se considera frecuentemente como un empleo de último recurso en muchos países, debido a que exige poca capacitación y formación. Normalmente, hay muchos más pescadores que los que pueden ser absorbidos y mantenidos por las pesquerías y esto puede influir en las poblaciones ícticas debido a la elevada presión pesquera. Los cambios en la cantidad total de mano de obra o empleo asalariado en una pesquería puede ser un indicador útil tanto de la condición de la pesquería como de su valor para las poblaciones locales que pueden ser independientes de la pesquería en lo que respecta a conseguir sus medios de vida.
El pescado proporciona más de los dos tercios del consumo de proteínas animales de la población de muchos países en desarrollo, especialmente en las comunidades costeras. No obstante, en años recientes la disponibilidad de pescado per cápita ha ido disminuyendo en un número creciente de países debido a la reducción de las capturas y a la exportación de capturas de valor elevado para su consumo en el extranjero. A medida que aumenta la demanda de producción, crece el riesgo de que se apliquen prácticas insostenibles para producir más capturas destinadas a mercados lucrativos a expensas del consumo local. Los cambios en el consumo de pescado per cápita y en proporción del consumo total de proteínas son criterios muy significativos que se relacionan con la importancia de la contribución de la pesca a los medios de vida de las comunidades costeras y pueden relacionarse con la presión de la comunidad para el desarrollo sostenible de las pesquerías.
Los conocimientos locales derivados de tradiciones orales transmitidas de generación en generación pueden ser un aspecto importante de la ordenación pesquera en muchos países, tanto en desarrollo como desarrollados. Las tradiciones establecen lo que debe hacerse y no debe hacerse en la pesca y, en algunos países, se establecen y mantienen tabúes culturales. La pérdida de prácticas tradicionales puede indicar cambios sustanciales en las prácticas pesqueras y ser un signo de la pérdida de sistemas tradicionales de ordenación pesquera y de la reducción de los controles en pesquerías de subsistencia poco organizadas. Se puede obtener información sobre la prevalencia de prácticas pesqueras tradicionales consultando a los pescadores y dirigentes comunitarios locales.
La capacidad de ordenación pesquera depende de los recursos humanos y financieros disponibles, así como de la existencia de instituciones competentes. La ordenación pesquera requiere una inversión de tiempo y recursos para recoger la información necesaria, elaborar y acordar un régimen de ordenación y aplicar los reglamentos practicando un seguimiento del estado del sistema. Una pesquería económicamente sólida deberá proporcionar beneficios aceptables a las inversiones después de tener en cuenta los costos de la ordenación. Sin embargo, en muchas pesquerías, los beneficios son marginales o negativos y, por consiguiente, los costos de la ordenación se consideran una carga extraordinaria que debe proporcionar beneficios a largo plazo, pero al precio de una reducción inaceptable (o inasequible) de los beneficios a corto plazo.
La ordenación pesquera exige también disponer de una base institucional adecuada, incluyendo una serie de reglamentos o un sistema que los produzca y haga cumplir. En las pesquerías de subsistencia, las instituciones y planes de ordenación deben basarse más en estructuras de autoridad y cultura tradicionales que en los planes formales de ordenación. En las pesquerías más industriales, en que se necesitan planes de ordenación convencional para asegurar el desarrollo sostenible, la capacidad de elaborar y aplicar tales planes es en muchos casos muy limitada.
La ordenación de la pesca para alcanzar metas y objetivos específicos exige el desarrollo y la aplicación de un conjunto de normas que rijan el comportamiento de los pescadores que tienen permiso para faenar en una pesquería y sobre los artes que deben emplear. Las normas rijen también el comportamiento de quienes no pueden faenar y de aquellos que tienen derecho a acceder a determinadas partes de una pesquería. Para que tales normas sean eficaces, hay que establecer un sistema que permita evaluar su cumplimiento, junto con métodos apropiados para facilitar esta retroinformación a los responsables de las decisiones. Los sistemas de cumplimiento evalúan la medida en que se aplican en la práctica las normas encaminadas a mantener la sostenibilidad de la pesquería. La existencia y eficacia de los sistemas de determinación del cumplimiento pueden evaluarse examinando los planes de ordenación pesquera y, en las pesquerías de subsistencia, examinando las prácticas tradicionales.
Se reconoce cada vez más que existe un alto riesgo de no sostenibilidad en las pesquerías ordenadas exclusivamente con enfoques «de arriba hacia abajo» (normas o legislación impuestas sin consultar con los pescadores afectados). Suele ocurrir esto porque los pescadores se sienten excluidos de los procesos de adopción de decisiones que afectan a su modo de vida y no tienen «propiedad» de los resultados de las decisiones. La falta de participación en las decisiones predispone a los pescadores y a otros interesados en la pesquería a ignorar las normas diseñadas para mantener la sostenibilidad de la pesquería. La pesca furtiva es un problema que suele derivarse de la falta de transparencia y participación en la adopción de decisiones. La transparencia y participación no garantizan la sostenibilidad, pero no es probable que una pesquería alcance la sostenibilidad sin ellas. La medida de la transparencia y participación puede evaluarse mediante el examen del plan de ordenación para una pesquería, en particular, de los elementos estructurales y funcionales que permiten la participación eficaz de los pescadores en los procesos de adopción de decisiones.
Criterios |
Indicadores |
Mundiales |
|
Régimen de cumplimiento |
Incentivos para cumplir los acuerdos
mundiales |
Derechos de propiedad |
Compatibilidad con metas de
sostenibilidad |
Transparencia y participación |
Participación en los acuerdos
mundiales |
Capacidad de ordenación |
Existencia de un régimen de ordenación mundial |
Regionales |
|
Régimen de cumplimiento |
Incentivos para cumplir los acuerdos
regionales |
Derechos de propiedad |
Existencia de derechos de propiedad bien definidos
y reconocidos |
Transparencia y participación |
Participación en el acuerdo regional |
Capacidad de ordenación |
Existencia de un órgano regional con competencia
para la ordenación |
Nacionales |
|
Régimen de cumplimiento |
Existencia de un régimen de
cumplimiento |
Existencia de derechos de propiedad bien definidos
y reconocidos | |
Transparencia |
Intervención de los principales interesados en la
determinación y aplicación de las reglas del juego |
Capacidad de ordenación |
Disponibilidad de recursos a todos los
niveles |
Pesquería |
|
Régimen de cumplimiento |
Existencia de un régimen de
cumplimiento |
Derechos de propiedad |
Existencia de derechos de propiedad bien definidos
y reconocidos |
Transparencia y participación |
Transparencia de la ordenación
pesquera |
Capacidad de ordenación |
Disponibilidad de recursos a todos los
niveles |
Local |
|
Régimen de cumplimiento |
Existencia de un régimen de
cumplimiento |
Derechos de propiedad |
Existencia de derechos de propiedad bien definidos
y reconocidos |
Transparencia y participación |
La transparencia de la ordenación
pesquera |
Capacidad de ordenación |
Disponibilidad de recursos a todos los
niveles |
El cuadro que sigue, que desgraciadamente no se pudo examinar plenamente en la reunión, contiene ejemplos de indicadores y sus criterios, que serían necesarios para los fines de presentación de informes en un SRDS. No todos estos indicadores se aplicarán en una determinada jurisdicción o circunstancia y podrán necesitarse otros en función de los objetivos concretos establecidos para cada escala, que reflejarán las prioridades y políticas regionales, nacionales y pesqueras.
Criterios5 |
Estructura |
Punto de referencia | |
Captura |
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Capacidad de captura |
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Valor de la captura |
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Subvenciones |
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Contribución al PIB11 |
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Exportaciones |
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Inversiones |
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Empleo |
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Beneficios netos |
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Esfuerzo (principalmente a nivel de pesquería) |
Para poder utilizarlos en la evaluación de la situación y tendencias de ecosistemas explotados, los datos pesqueros tendrían que relacionarse con los hábitat y ecosistemas, pero normalmente no lo hacen. Por ejemplo, se dispone actualmente de información sobre capturas (peso y composición) para muchos países, frecuentemente por tipo de pesquería o subsectores, pero no suele estar desglosada por ecosistemas y hábitat explotados.
Al medir los hábitat y ecosistemas de importancia para la pesca e informar al respecto, es preciso aplicar enfoques uniformes a fin de poder elaborar eficazmente los indicadores y para que sean coherentes en el tiempo y comparables dentro de las distintas escalas espaciales y entre ellas. Por consiguiente, es preciso mantener los datos en un formato uniforme que facilite el acceso a ellos y a su análisis, síntesis e interpretación. A tal efecto, la recolección de los datos deberá organizarse siguiendo orientaciones acordadas que prevean un desglose por hábitat y principales ecosistemas a las escalas espaciales y temporales apropiadas. Se ofrecen a continuación algunos elementos de utilidad potencial para tales orientaciones:
Deberán registrarse datos pertinentes sobre pesquerías (por ejemplo, peso de captura) por especies u otros taxones reconocibles y por superficie unitaria pertinente de una pesquería. Para fines de comparación, podrían expresarse por superficie (por ejemplo, en toneladas/km2). Hábitat importantes, explotados o no (como los hábitat larvales), pueden definirse con utilidad en las siguientes clases ecológicas taxonómicas:
Siempre que sea posible (y en particular para pesquerías en gran escala en las que se puede disponer de diarios de navegación), los datos pesqueros pertinentes, tales como el peso de la captura, deberán registrarse por subunidades espaciales del caladero total. Estas unidades pueden identificarse mejor utilizando subdivisiones ecológicas (por ejemplo, bahías, intervalos batimétricos) o localidades pesqueras. A efectos del análisis de los cambios, los indicadores del ecosistema y hábitat deberán referirse preferiblemente a las mismas unidades espaciales utilizadas para registrar la captura.
Pueden recopilarse datos pesqueros pertinentes (por ejemplo peso de la captura) utilizando los diarios de navegación u otros procesos formales de registro, en escalas temporales que varían de unas pocas horas (por ejemplo, en el caso de pesquerías que notifiquen los datos por lances o por series) hasta por semanas o meses (por ejemplo, para las pesquerías que informen por viajes). Sin embargo, para medir hábitat y ecosistemas, la frecuencia más apropiada con la que deben medirse los cambios depende de la tasa de degradación o reconstrucción. Esto depende de su naturaleza y ubicación, así como de la naturaleza e intensidad de las amenazas a su integridad, en términos de extensión y calidad. Por ello, los sistemas costeros (lechos de zosteras) requerirán mediciones menos frecuentes que los hábitat más profundos y más alejados de la costa (tales como las cimas marinas).
Para asegurar un seguimiento adecuado de todos los ecosistemas, será necesario realizar un seguimiento e informes completos de todas las actividades pesqueras dentro de las zonas económicas exclusivas (ZEE) (con detalles por subzonas ecológicas), así como en alta mar. Podría cotejarse después la información según los ecosistemas (tal como define Longhurst, 1998)16, incluyendo grandes ecosistemas marinos, y por los tipos de hábitat, como se ha descrito más arriba.
Es fácil que parezca desalentadora la cantidad de datos sobre la salud de los ecosistemas que se necesitan. Sin embargo, en general se puede evaluar rápidamente la calidad y las dimensiones de hábitat costero, por ejemplo, utilizando reconocimientos de diagnóstico rápido con varios niveles de resolución taxonómica, espacial y temporal; fotografías aéreas; reconocimientos submarinos; o en algunas circunstancias, recurriendo a los conocimientos tradicionales. En aguas más profundas, podrá ser necesario realizar el seguimiento y evaluación de los hábitat utilizando tecnologías más especializadas, como vídeo remoto o acústica y quizás incluso sustitutos más lejanos (como utilizar sencillamente el esfuerzo de pesca como medida del trastorno). Utilizando tales técnicas, se puede evaluar la calidad y dimensiones del hábitat empleando, por ejemplo, una escala uniforme de rendimiento con seis graduaciones correspondiente a un hábitat que está: (1) destruido; (2) gravemente trastornado; (3) moderadamente trastornado; (4) prácticamente inalterado (5) en estado original; y (6) en estado desconocido.
5 Los criterios tienden a ser independientes de la escala y pertinentes desde el nivel local hasta el mundial.
6 Los indicadores tienden a ser más específicos según la escala y se necesitará una cuidadosa selección.
7 Puede expresarse como una relación con el punto de referencia.
8 Se puede describir los cambios por medio de la tendencia y dirección en relación con el punto de referencia.
9 Difícil de definir e inestable a nivel agregado (nacional, regional o mundial).
10 Sólo al nivel de pesquería.
12 Hay que especificar la medida en que se incluye el empleo en industrias precedentes o consecuentes (por ejemplo, elaboración del pescado o astilleros).
13 En la práctica los datos pueden ser suficientes sólo para calcular «el beneficio bruto», por ejemplo, incluyendo los rendimiento del capital, la mano de obra del propietario y el alquiler. No habría que incluir las subvenciones.
14 En caso de que los derechos de pesca sean transferibles y comercializables (por ejemplo, CIT).
15 Sustitutivo del «esfuerzo» en pesquerías que no son de mercado o a nivel de comunidades en pequeña escala.
16 Longhurst Alan R., 1998. Ecological geography of the sea. Academic Press: 398 p.