En las secciones que siguen, se examinan varios marcos potenciales: i) la definición de la FAO para el desarrollo sostenible; ii) el Código de Conducta para la Pesca Responsable; iii) el marco general para el desarrollo sostenible; iv) el marco de presión-situación-respuesta (PSR) y sus variantes; y por último v) el marco de desarrollo ecológicamente sostenible (DES). Se describen brevemente estos marcos destacando sus diferencias y relaciones.
1. La definición de la FAO para el desarrollo sostenible
La definición de desarrollo sostenible adoptada por la FAO puede considerarse un marco muy general para el desarrollo sostenible de la pesca. Dicha definición establece cinco componentes principales: el recurso múltiple y su ambiente; necesidades humanas sociales y económicas; la tecnología; y las instituciones. Aunque los dos primeros deben conservarse, los demás deben satisfacerse, controlarse y establecerse, respectivamente, mediante un proceso de ordenación general.
Figura 1.
Representación esquemática del marco de sostenibilidad de la FAO
Fuente: Garcia y Staples
(en prensa)
Puede observarse que este marco afronta las dos principales preocupaciones del desarrollo sostenible: bienestar ambiental (A, a través tanto del medio ambiente como del recurso en sentido estricto) y bienestar humano (H, por medio de la población, la tecnología y las instituciones). Será preciso seguir varios indicadores, cada uno de los cuales puede integrar más de una variable: a) dotación de recursos, incluyendo su abundancia, diversidad y resiliencia; b) el medio ambiente, por ejemplo, por referencia a su situación en épocas anteriores; c) la tecnología en términos de capacidad, así como de impacto ambiental; d) las instituciones (por ejemplo, derechos de pesca, sistema de aplicación de las normas); y e) los aspectos humanos, incluyendo beneficios (alimentación, empleo, ingresos), la economía de la explotación (costos, beneficios, precios) y el contexto social (cohesión social, participación, cumplimiento). No obstante, la definición de la FAO es amplia, aplicable a todos los sectores del desarrollo y no da detalles prescriptivos para identificar objetivos, criterios e indicadores específicos. El Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable colma este vacío.
2. El Código de Conducta para la Pesca Responsable
El Código de Conducta para la Pesca Responsable fue adoptado por los gobiernos miembros de la FAO en 1995 y los estados pesqueros y ribereños lo consideran como el fundamento práctico sobre el que debe establecerse la pesca sostenible en el futuro. Ofrece un marco diferente, pero relacionado con la sostenibilidad, y su estructura de sistema tiene un enfoque operativo. En lugar de mostrar el equilibrio entre el bienestar del medio ambiente y el bienestar humano, está subdividido en varios artículos operacionales: i) operaciones pesqueras, ii) ordenación pesquera, iii) integración de la pesca en la ordenación de la zona pesquera, iv) prácticas postcaptura y comercio, v) desarrollo de la acuicultura, y vi) investigación pesquera. Esta estructura se perfecciona con la «aplicación»(en oposición a la «presentación de informes») y sus distintos componentes corresponden aproximadamente a diferentes grupos de interesados (pescadores, responsables de la ordenación, elaboradores, comerciantes, piscicultores y científicos).
Figura 2. Marco del
Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable
Fuente: Garcia y Staples,
en prensa
Este marco formal (y voluntario) se completa con una serie de orientaciones técnicas preparadas por la FAO para apoyar su aplicación, la lista de las cuales permanece abierta. Estas orientaciones podrían complementarse, en caso necesario, con protocolos técnicos específicos. Cada uno de estos Artículos (y orientaciones) contiene varias disposiciones (y enfoques y opciones) que exigen, explícita o implícitamente, una serie de objetivos, criterios e indicadores específicos.
La estrecha relación entre las numerosas y detalladas prescripciones del Código de Conducta y la definición de la FAO del desarrollo sostenible ha sido destacada por García (en prensa)3, el cual distingue en la definición de la FAO tres elementos principales: i) conservación (y sostenibilidad) del recurso múltiple en su medio ambiente; ii) satisfacción de necesidades sociales y económicas de los seres humanos; y iii) ordenación de los cambios necesarios en las instituciones y tecnología. García elabora principios u objetivos para cada uno de estos elementos, que pueden constituir la base para la selección y elaboración de indicadores específicos. Ha identificado también, para cada principio y subprincipio, las correspondientes disposiciones específicas del Código de Conducta (que no se reproducen aquí), así como los criterios e indicadores necesarios para el seguimiento de la eficacia en su aplicación.
3. El marco general para el desarrollo sostenible
El marco general para el desarrollo sostenible es menos detallado que el Código de Conducta, porque ha sido diseñado para su aplicación general y tiene la ventaja de identificar explícitamente los dos ámbitos del bienestar (los subsistemas medioambiental y humano) y la forma en que se relacionan entre sí (véase la Figura 3).
PRESSURE= PRESIÓN
STATE= SITUACIÓN
RESPONSE=RESPUESTA
Figura 3. El marco
general para el desarrollo sostenible
Fuente: Garcia y Staples, en prensa, modificado a
partir de PNUMA, 1995
El subsistema humano ejerce una presión compleja sobre el subsistema ambiental mediante, por ejemplo, la contaminación y el agotamiento y recibe de él señales de retroinformación. Los dos subsistemas mismos pueden subdividirse en componentes menores y es posible mostrar sus relaciones. Por ejemplo, los componentes económico y de población del subsistema humano intercambian bienes y servicios, y trabajo.
4. El marco de presión-situación-respuesta (PSR) y sus variantes
El marco de presión-situación-respuesta (representado en la Figura 4), elaborado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otros organismos internacionales, ofrece una variación sobre el marco de sostenibilidad general, con su representación dicotómica de la sostenibilidad, sobreponiendo sobre ella la situación de los dos componentes del sistema, así como los procesos que influyen en esas situaciones y, en particular, la presión ejercida sobre el subsistema ambiental y las respuestas de la sociedad que afectan a ambos subsistemas.
Figura 4. Los
marcos de PSR (a), FPSR (b), y FPSIR (c)
Fuente: Garcia y Staples, en prensa
El marco de PSR define tres tipos de indicadores:
Presión - Estos indicadores nos informan sobre la presión que se está ejerciendo en algún aspecto del sistema de sostenibilidad de la pesca. Puede resultar difícil determinar si el nivel de presión es aceptable o demasiado elevado, a menos que se tenga también información sobre la situación del medio ambiente. Por ello, en general es necesario leer estos indicadores junto con los indicadores de la situación. No obstante, las variaciones en los indicadores de la presión pueden ser toques de alerta de los problemas antes de que provoquen un cambio en los indicadores de la situación.
Situación - Estos indicadores informan sobre la situación actual de algún aspecto del sistema de sostenibilidad de la pesca. Ofrecen información sobre el punto en que se halla el sistema en el momento en que es observado. La observación de una serie temporal de un indicador indica tendencias en la situación del sistema.
Respuesta - Estos indicadores informan sobre las medidas que los responsables de las decisiones y de la ordenación están adoptando en respuesta a las señales que reciben sobre la situación del sistema de sostenibilidad de la pesca o, en muchos casos, en respuesta a presiones de interesados. Si los indicadores sugieren que la situación del sistema es satisfactoria, es posible que no sea necesaria ninguna medida. Estos indicadores forman parte importante de la retroinformación en el sistema de ordenación.
Para poder interpretarlos de forma significativa, los tres tipos deberán estar relacionados directamente. Por ejemplo, el indicador de la presión (por ejemplo, tasa de pesca) deberá ir acompañado de una medición del impacto de dicha presión (es decir, nivel de la población) y de una medición de la respuesta a dicha presión (regulación de la presión de pesca o eliminaciones). Hay que elaborar indicadores de PSR que sean dinámicos y, por tanto, capten tanto la dirección como la tasa de cambio, así como medidas estáticas del sistema. Para que sea fácil presentarlos y entenderlos, pueden presentarse los indicadores en formato de «puntuación» o «tablero de rayas» con cierta periodicidad apropiada, quizás cada año.
Todo sistema de sostenibilidad para la pesca incluye cuatro dimensiones principales: i) ecológica (el ecosistema, incluyendo los recursos biológicos y su medio ambiente); ii) social; iii) económica; y iv) relacionada con las instituciones y sistemas de gobierno en que actúa la pesca. Los indicadores elegidos para el enfoque de PSR deben reflejar la situación, los cambios y las características estructurales de los componentes.
Se dan a continuación ejemplos de indicadores de PSR para la pesca. Muchos de estos indicadores pueden aplicarse a más de una de las escalas identificadas: mundial, regional, nacional, subnacional y local. Algunos indicadores pueden servir también como más de uno de los tres tipos de indicador: la captura, por ejemplo, puede servir como indicador de la presión y de la situación.
Dimensiones |
Presión |
Situación |
Respuesta |
Ecosistema (recurso y medio ambiente) |
Captura total |
B/B objetivo |
CTP/rendimiento sostenible |
Social |
Esfuerzo de pesca |
Número de pescadores |
Asistencia para desempleo |
Económica |
Desempleo en el
sector |
Rentabilidad |
Incentivos y desincentivos económicos |
Instituciones/ |
Políticas de empleo |
% recursos evaluados |
% recursos evaluados |
Notas: B = Biomasa, F = Mortalidad por
pesca, E = Tasa de explotación, RO = Recursos objetivo, RNO = Recursos no
objetivo.
Los indicadores integrados se indican en
cursiva
Cuadro 1. Ejemplos de indicadores de PSR
El marco de fuerza impulsora-presión-situación-respuesta (FPSR) es una variante del marco de PSR en el que las fuerzas impulsoras (FI) se distinguen de la presión (P) que generan (véase la Figura 5). Asimismo, se ha propuesto a veces que se divida la situación (S) en impacto (I), efecto (E) y población (P), lo que da lugar a estructuras de marcos más complicados.
El marco de fuerza impulsora-presión-situación-impacto-respuesta (FPSIR) (Figura 5) es un ejemplo de esta ampliación del marco de PSR en la que se considera que las "fuerzas impulsoras" reflejan con mayor precisión las dimensiones económica, social e institucional del desarrollo sostenible. En el marco ampliado, las fuerzas impulsoras humanas (p.e., aumento de la demanda de alimentos y de los ingresos a causa de fuerzas económicas y demográficas) ejercen una presión en el medio ambiente (en sentido amplio, incluyendo la utilización de los recursos naturales, el impacto en el hábitat, la emisión de residuos). Estas presiones provocan cambios en la situación de los componentes del sistema y su medio ambiente (tales como una reducción de la biomasa del recurso o de los beneficios de las comunidades costeras) y pueden ejercer un impacto inmediato en el funcionamiento del sistema (como el colapso de la pesquería, descontento social, incumplimiento). Las sociedades, posiblemente a través de sus autoridades de ordenación, dan una respuesta a estos cambios en la situación y su impacto (p.e., medidas jurídicas, institucionales y/o financieras, cambios en las estrategias de desarrollo o en los sistemas de tenencia) con el fin de modificar la presión (mediante ordenación) o mitigar sus impactos (planes de rehabilitación o contingencia, planes de seguros, etc.).
Las relaciones entre fuerzas impulsoras, presiones, situaciones, impactos y respuestas pueden no ser siempre sencillas y las respuestas a una presión pueden llegar a ser una presión sobre otro sistema o parte del sistema. Las capturas son un indicador del nivel de extracción y, por lo tanto, indicadores sustitutivos de la presión pesquera. Sin embargo, con algunos supuestos, se utilizan también a veces como indicadores de la situación del recurso. Por otra parte, una subvención establecida para proporcionar alivio en caso de rendimientos excepcionalmente bajos puede llegar a constituir un incentivo para incrementar la capacidad y presión pesqueras. Además, no siempre es fácil definir la demarcación entre impactos y situaciones y está en discusión la utilidad del marco «ampliado».
5. El marco de desarrollo ecológicamente sostenible
Chesson y Clayton (1998) han propuesto una variante del marco general de desarrollo sostenible, conocida en Australia como el marco de desarrollo ecológicamente sostenible (DES), para ayudar a determinar si se satisfacen bien las necesidades de ordenación para la sostenibilidad y se logran progresos al cabo del tiempo. La estructura dicotómica inicial es semejante a la del marco general para el desarrollo sostenible arriba descrito, y refleja los componentes ambiental y humano. Los efectos de la pesca se subdividen en efectos en los seres humanos y los efectos en el medio ambiente (en sentido amplio, incluyendo los efectos en el recurso). La subdivisión reconoce que, aunque todos los efectos influyen en último término en la calidad de la vida humana, algunos actúan directamente, mientras que otros lo hacen indirectamente a través del medio ambiente. El marco de DES establece además una jerarquía de elementos a un nivel de detalle progresivamente mayor (véase la Figura 5). Los autores subrayan que el valor de algunos elementos de la estructura podría ser negativo. Por ejemplo, los ingresos podrían ser negativos cuando la pesca se halla en déficit (especialmente cuando se tienen en cuenta las subvenciones, gastos de ordenación y otros gastos). Asimismo, los modos de vida podrían ser «negativos» cuando la situación impone a las personas condiciones peligrosas o indeseables por cualquier razón.
Figura 5.
Subdivisión jerárquica de un marco de desarrollo sostenible
Fuente: Chesson y Clayton, 19984
Los elementos de un marco pueden ciertamente subdividirse ulteriormente. Por ejemplo, los efectos en especies no objetivo pueden subdividirse en efectos indirectos y directos, y estos últimos pueden subdividirse a su vez en efectos de i) operaciones pesqueras normales y ii) otras operaciones pesqueras, como la pesca fantasma.
Aunque los dos principales elementos de la Figura 5 (efectos en los seres humanos y el medio ambiente) se adoptarán probablemente en muchos casos como los dos principales para cualquier pesquería o subsector pesquero, es posible cambiar los niveles más bajos o subdividirlos según las condiciones locales. Para cada celda del marco, hay que especificar el objetivo (y punto de referencia) (p.e., una cifra para los beneficios totales previstos) y pueden determinarse fácilmente los indicadores conexos (p.e., beneficios efectivos). Además, pueden darse distintas ponderaciones a las distintas celdas dependiendo de la política y de la jerarquía de prioridades de los objetivos. Estas ponderaciones se utilizarán combinando los valores de los indicadores desde el nivel más bajo del árbol de DES.
2 Este Anexo se basa ampliamente en Garcia, S.M. y Staples, D. (en prensa). Sistemas de referencia e indicadores de la sostenibilidad para la pesca de captura marina responsable: examen de conceptos y elementos para una serie de orientaciones. Documento preparado para la Consulta Técnica Australia-FAO sobre indicadores de sostenibilidad para la pesca de captura marina, Sydney, Australia, 18-22 de enero de 1999. Investigaciones sobre pesca marina.
3Garcia, S.M. (en prensa). La definición de la FAO del Desarrollo Sostenible y el Código de Conducta para la Pesca Responsable: Análisis de los principios, criterios e indicadores conexos. Documento preparado para la Consulta técnica Australia-FAO sobre indicadores de la sostenibilidad para la pesca de captura marina, Sydney, Australia, 18-22 de enero de 1999. Marine Fisheries Research.
4 Chesson, J. y Clayton, H. (1998). A framework for assessing fisheries with respect to ecologically sustainable development. Bureau of Resources Sciences. Fisheries Resources Branch, Australia. 19 p.