1. Génesis de la elaboración de una norma, el caso de la agricultura ecológica

1. Definiciones

1.1. ASPECTOS JURÍDICOS

La normalización es un instrumento esencial de la transparencia de los mercados y de la codificación de los métodos de elaboración de los productos.

La normalización tiene la función de proporcionar documentos de referencia con soluciones a problemas técnicos concernientes a los productos, bienes y servicios que aparecen reiteradamente en las relaciones entre los actores económicos, científicos, técnicos y sociales.

Estos documentos de referencia pueden ser normas o documentos normativos.

ALGUNAS DEFINICIONES:

Un pliego de condiciones de un producto:

Es un documento escrito que esta constituido por un referencial técnico y un plan de control. El referencial técnico se define como el conjunto de las características o de las reglas de obtención propias de ese producto.

Una Directiva europea:

En el derecho administrativo europeo, la directiva es un acto emanado de la Comisión o del Consejo de la Unión Europea (UE).Es vinculante para los Estados miembros destinatarios en cuanto al objetivo a cumplir, pero les deja toda la libertad en cuanto a la determinación de la forma y de los medios de acción necesarios.

Un Reglamento europeo:

Es un acto comunitario de alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro de la UE.

Una Ley:

Regla establecida por un Estado, que define los derechos y los deberes de cada ciudadano, o el conjunto de estas reglas.

Una Norma:

Es, según la ISO^[1], "una especificación técnica, u otro documento accesible al público, establecida con la cooperación y el consenso, o la aprobación general de todas las partes interesadas, basada en los resultados combinados de la ciencia, de la tecnología y de la experiencia, que apunta al beneficio óptimo de la comunidad en su conjunto y aprobada por un organismo calificado a nivel nacional, regional, internacional".

Un documento normativo:

Es como una norma, pero carece de la aprobación de un organismo normativo oficial, como por ejemplo un organismo nacional (Asociación Francesa de Normalización -AFNOR- en Francia), un organismo regional (Comité Europeo de la Normalización -CEN-) o un organismo internacional como la ISO.

Un estándar:

Es una norma o un documento normativo. Por ejemplo, en el caso de la agricultura orgánica, el Reglamento Europeo 2092/91 modificado, contiene un referencial técnico (artículos 6 y 7, más anexos) y un plan de control (artículos 8 y 9, más anexo III).Constituye el pliego de condiciones de la Agricultura Ecológica (AE) en la Unión Europea. Además es un documento normativo oficial.

La norma es:

• un documento escrito,

• accesible al público,

• establece una regla de juego evolutiva,

• se refiere a pautas o especificaciones técnicas cuya observancia no es obligatoria,

• elaborada por un organismo reconocido,

• en un marco que involucra el acuerdo de todas las partes concernidas,

• destinada a una aplicación reiterada y continua,

• apunta al beneficio óptimo de la comunidad en su conjunto.

La normalización posee un triple objetivo:

• Desarrollar la colaboración entre productores, distribuidores y consumidores, mediante la elaboración y aplicación de reglas colectivas y la eliminación de obstáculos a los intercambios;

• Construir y diferenciar la calidad de productos, bienes y servicios;

• Asegurar la protección de los consumidores.

Existen múltiples categorías de normas en el sector agroalimentario. Es posible diferenciarlas entre las normas internacionales o ISO, las normas europeas, adoptadas en Europa por el Comité Europeo de la Normalización, y las normas nacionales, adoptadas en Francia por la Asociación Francesa de Normalización (AFNOR).

La normalización se despliega en todos los sectores de la actividad económica. En el sector agroalimentario, se distinguen cuatro tipos de normas según su contenido:

• Las normas de especificaciones de productos que definen la composición, la terminología, las características organolépticas, físico-químicas, eventualmente microbiológicas y, según el caso, ciertas reglas de fabricación de los productos. Además de los aceites esenciales, estas normas de especificaciones de productos, se refieren a las especias y plantas aromáticas, a los jugos de fruta, a los productos de la pesca y, más recientemente, a la carne molida, la miel, la carne bovina y porcina.

• Las normas relativas al entorno de productos, que definen por ejemplo modalidades de etiquetado, de envase, de almacenamiento y de transporte. Son relativamente pocas (especias, café, té, cacao, almidón) excepto en el sector de las frutas y verduras.

• Las normas de los métodos de análisis y de pruebas, que fijan particularmente los métodos de determinación de las muestras, los métodos de análisis físicos, químicos, microbiológicos o sensoriales. Existen en casi todos los sectores agroalimentarios.

• Las normas de las pautas, que definen por ejemplo las buenas prácticas higiénicas de fabricación, también las recomendaciones en materia de procedimiento de fabricación, de técnica de almacenamiento o de distribución. El sector de la carne y de las frutas y verduras (duración de maduración) tiene esta clase de normas.

La normalización es también una necesidad y un desafío:

Al globalizarse los intercambios a nivel mundial, la normalización en el sector de la alimentación se vuelve una necesidad para evitar la banalización y la estandarización de los productos alimenticios y limitar los factores que distorsionan la competencia. De allí que la normalización apunta primero a la armonización de las reglas de procesamiento de los productos agroalimentarios, al control y al desarrollo de su calidad.

No obstante, también representa una herramienta esencial de racionalización económica, de organización y de optimización de los costos, principalmente al evitar la proliferación de pliegos de condiciones.

En fin, la normalización es también un elemento de diferenciación de los productos.

Además de las normas internacionales ISO, los "otros documentos normativos", son por ejemplo:

• un reglamento nacional

• un reglamento comunitario

• una directiva de una organización multilateral

• un pliego de condiciones de una organización no gubernamental.

Ejemplos de algunos documentos normativos en agricultura ecológica:

• El reglamento N° 2092/91 del Consejo de las Comunidades Europeas del 24 de junio de 1991 (Diario Oficial de la Comunidad Europea del 23/07/1991), sobre el método de producción ecológico de productos agrícolas y los productos alimenticios. Este reglamento se modifica 2 y hasta 3 veces al año.

• En Francia, el pliego de condiciones sobre el método de producción y de preparación de los animales, homologado mediante Orden Interministerial del 28/08/2000 (Diario Oficial de la República Francesa del 30/08/2000)

• Las Directivas sobre la producción, la transformación, el etiquetado y la comercialización de alimentos provenientes de la agricultura ecológica, adoptadas en 1999 por la 23° sesión del CODEX ALIMENTARIUS.

• Las normas básicas (Basic standard) para la producción y la preparación de Agricultura Ecológica, decididas por la Asamblea General del IFOAM^[2] en Basilea, Suiza, en septiembre del año 2000.

Como ocurre con una norma, cuatro principios de la normalización se respetan en los documentos normativos:

• La norma es accesible al público, porque esta hecha para tanta gente como sea posible; para quienes compran, fabrican y comercializan los productos, pero también para quienes consumen o desean informarse de las medidas adoptadas en ciertos ámbitos.

• La norma constituye una regla del juego que no es obligatoria, a diferencia de la reglamentación.

• La norma es evolutiva y puede en consecuencia revisarse según los avances técnicos, la evolución de la reglamentación y las modificaciones del mercado.

• La norma es elaborada por un organismo reconocido (Por ejemplo: OMS/FAO, IFOAM, Consejo Europeo, otros).

La normalización es previa a la certificación oficial.

Por otra parte, mientras un pliego de condiciones es imprescindible para una certificación privada, el aspecto normativo no es obligatorio.

1.2. CONSECUENCIAS

Se debe evaluar las consecuencias a nivel de la elección de la norma, pero también para determinar si se debe elaborar una nueva norma con relación a las normas existentes disponibles. Ciertas autoridades nacionales por ejemplo elaboraron una norma de producción de productos ecológicos que no es compatible con las normas CEE o NOP^[3], lo que obliga a los operadores que se ciñen a ella a restringir sus productos a un mercado interno limitado. Del mismo modo, ciertos gobiernos elaboraron normas sobre la transformación de frutas y verduras con la asesoría de expertos internacionales y después de realizar numerosas reuniones, no obstante que normas similares ya existían de manera pública.

2. El caso del reglamento para la agricultura ecológica en la UE

2.1. ELABORACIÓN DE UNA TEORÍA

Con los avances conseguidos en los siglos 18 y 19, la agricultura configura un nivel óptimo tecnológico de las prácticas ancestrales basadas en la explotación del suelo y del espacio de modo más o menos sostenible y más o menos productivo. Este modelo explota al final de la primera guerra mundial con la aparición de los abonos agrícolas cuya utilización continuará creciendo a lo largo del siglo XX, acompañada de un gran desarrollo de los productos fitosanitarios y que culminará con los conceptos de "revolución verde "implementados en varias partes del mundo a gran escala, replicando el modelo experimentado en occidente. Paralelamente se intensifican las prácticas de cría de animales, buscando niveles óptimos (o más bien máximos), lo que conducirá a ciertas crisis como la crisis de la vaca loca, la de la fiebre porcina, etc. Sin embargo, desde que emerge la agricultura industrial surge paralelamente un movimiento disidente minoritario, encarnado por R. Steiner, que se funda en los conceptos filosóficos de la antroposofía (método científico para la investigación de los mundos suprasensibles), y asienta las bases de otra agricultura basada en una concepción del mundo no solamente materialista. Ya en 1924, Steiner manifiesta que los abonos químicos pueden matar "la tierra considerada como un organismo vivo "e introduce el compost como soporte de toda vida del suelo, que se tiene que dinamizar mediante el importe de sustancias específicas. Steiner - y después Pfeiffer- establece el principio de la unidad (la granja como organismo); es decir, el principio de la explotación autónoma campesina, sostenible se diría ahora. Dicho sea de paso, este movimiento fue prohibido por los nazis en 1940 bajo la presión de las empresas químicas.

En 1940, Sir Howard en su "Testamento Agrícola "rehabilita el papel del humus y a nivel más general de la materia orgánica, denigrada un siglo antes por Von Liebig y su teoría sobre la nutrición mineral de las plantas. A partir de su experiencia en India, asocia cultivo y cría de animales y trabaja sobre los métodos de compostaje, mostrando sus efectos en la fertilidad y en la resistencia de las plantas contra las enfermedades. En 1946 nace la "Soil Association" que procura promover este enfoque de la agricultura. En 1930, el Suizo Muller formula las bases de una agricultura autárquica, compuesta de circuitos cortos, idea proseguida y amplificada en 1960 por HP Rusch, que acepta la idea de separar agricultura y cría de animales siempre que la agricultura pueda conseguir materias orgánicas y que se las pueda enriquecer con polvos de roca. Esta teoría va a propagarse en todo Europa y generar clones (Bioland en Alemania, Nature & Progrès en Francia, cooperativas Muller en Suiza).

Estos movimientos son relevados por consumidores y por médicos preocupados de la calidad de los alimentos en la salud humana. Constatando el aumento de los cánceres y de varias enfermedades como las alergias, estos incriminan al uso masivo de productos químicos en la agricultura. Esta corriente se une fácilmente a la de los agricultores adeptos a la fertilidad del suelo mediante la materia orgánica. Con todo, empiezan a ligarse a este movimiento concepciones mercantiles o políticas (valores tradicionalistas, familiares, higienistas) que confunden su mensaje. La evolución sectaria de algunos temas lleva a una visión dogmática restrictiva de la agricultura ecológica. Recién en 1972 con la creación del IFOAM y por tanto de la implementación de un foro mundial en el que sus concepciones pudieron enriquecerse de experiencias mutuas, la agricultura ecológica pudo experimentar el avance técnico necesario para dar una repuesta a las expectativas de los consumidores. De hecho, las preocupaciones de los consumidores, relevadas por médicos y naturópatas, y los efectos derivados de los excesos de la agricultura química, habían creado en el intertanto una fuerte demanda social. La coincidencia entre consumidores y agricultores permite el desarrollo de la práctica, la satisfacción de los consumidores conscientes e informados y por tanto la configuración en las décadas de 1970/80 de un verdadero mercado en el cual van a entrar quiénes quieren posicionarse en las brechas enormes abiertas por un enfoque militante y dedicado a la cuestión del desarrollo. Conscientes que la supervivencia pasaba por la Normalización de sus prácticas, algunos grupos (Nature & Progrès en Francia) establecen normas comunes, normas de calidad y sistemas de control. El escenario entonces está listo para que el Estado aporte su contribución y su rigor.

Se debe recalcar, por lo tanto, que:

• La agricultura ecológica es una técnica agrícola que encuentra sus referentes a partir de una práctica y una experimentación de por lo menos 70 años, en términos de elaboración de conceptos.

• Su despliegue se vincula estrechamente a una demanda social que pide una calidad específica (ningún uso de pesticidas, mejor vitalidad de los alimentos) a los productos de la agricultura.

• Esta demanda social requirió la formalización de un sistema (norma, identificación, control, distribución) para emerger.

2.2. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

Es importante constatar que recién el Estado interviene cuando tiene una imagen clara a nivel de la demanda social y se da cuenta que su papel de arbitro ya no es funcional para resguardar a los ciudadanos contra el engaño. En este caso, el Estado no fue adelante, sino que fue arrastrado; no supo detectar la demanda social, los aspectos favorables a la sociedad ni su impacto económico.

Pero el Estado recibe los mensajes de la sociedad, tanto los favorables como los antagónicos y resulta que durante las primeras discusiones se debió identificar a la agricultura ecológica mediante una perífrasis "agricultura que no utiliza productos químicos de síntesis" para no contrariar a la agricultura mayoritaria, ansiosa por no ver aparecer una jerarquización en los productos agrícolas; esta posición no resistió ni a la demanda social ni a la diferencia real en las prácticas. Sin embargo, se tiene que insistir en la etapa de concertación, que reúne a todos los actores de un sector determinado y también a los actores periféricos, bajo arbitraje del Estado, superando así la teoría marginal del enfoque puramente dogmático. Algunos Estados elaboran de emergencia una norma "estatal" respetuosa de los requisitos del Estado, pero que no cumple los requisitos del mercado o de sus consumidores. En Francia, en 1980 se vota una ley de orientación agrícola que reconoce e integra la agricultura ecológica. Esta es complementada en 1981 por un Decreto que permite la homologación de un primer pliego de condiciones en 1986! Así podemos ver que el primer acto legislativo (¿en el mundo?) pasa por una normalización; todavía no es una normalización absoluta con un único estándar de producción de referencia, pero es una normalización en el sentido de una tolerancia de la discrepancia a una norma. Habrá que esperar a 1991 para que el Reglamento Europeo imponga, mediante una Ley, un estándar único derogando todos los otros, particularmente el estándar IFOAM que también tenía vocación internacional. En 1986, el Parlamento Europeo vota una resolución en la cual comunica su deseo de presenciar la propagación de las prácticas de la AE, resolución que fue acogida ya que el 24 de junio de 1991 el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea aprueba el reglamento N° 2092/91, que permitió un desarrollo sin precedentes de la agricultura ecológica por todas partes de Europa.

2.3. TRADUCCIÓN JURÍDICA DE LOS CONCEPTOS

Siguiendo con el caso de la agricultura ecológica para entender el mecanismo de transformación de los conceptos y tomando como ejemplo cuatro de ellos, se puede hacer el análisis siguiente:

Concepto 1

La agricultura ecológica se practica a partir de la fertilización basada en la incorporación de materias orgánicas en el suelo.

Concepto 2

Para llegar a la agricultura ecológica, se necesita un tiempo de transición entre la práctica convencional precedente y la obtención de un producto totalmente conforme a la expectativa del productor y del consumidor.

Concepto 3

La agricultura ecológica es el resultado de una práctica estricta, cuya normalización permite la obtención del producto esperado; sin la implementación de esta práctica, no se puede obtener el producto esperado.

Concepto 4

El producto deber ser identificable claramente por el consumidor.

2.4. DIALÉCTICA DE LA ELABORACIÓN

La elaboración de los documentos normativos no puede caer del cielo: tiene que someterse a una dialéctica, permitiendo:

• La formalización de los estándares: de hecho, una vez establecidos los conceptos, aparece el delicado aspecto de la implementación de estos estándares a nivel cotidiano y a nivel de las exigencias técnicas; Es la prueba de fuego. Algunas tentativas se han llevado a cabo por parte de varias categorías de productores, con el fin de resolver problemas técnicos sin solución eficaz en la agricultura ecológica; a pesar de cabildeos intensos y de argumentos técnicos y económicos sólidos, estas tentativas fracasaron.

• Los limites al dogmatismo: el peso de los miembros fundadores se siente y su palabra o lo escrito pueden seguir siendo preeminentes; así, si consideramos la evolución de la agricultura ecológica que establecía el principio de la complementariedad cultivo-cría de animales bajo Howard, para llegar a una posición más flexible con Muller y a la inmovilidad del dogma de Steiner en el marco de la agricultura biodinámica, uno se da cuenta que esta fase de dialéctica permite, bajo la presión social, o de hacer evolucionar un concepto o de reforzar un dogma, según éste es pertinente o no. La evolución del concepto y la introducción de más flexibilidad en la elaboración de la norma es particularmente apreciable en el reglamento de las producciones animales que se confeccionó mediante sistemas de comisiones muy abiertas.

• La participación de los consumidores: no hay que olvidar que un producto sólo existe porque encuentra a un comprador. En consecuencia, la participación de los consumidores es determinante: no sólo pueden definir sus necesidades sino también las condiciones de acceso a estos productos, particularmente mediante el etiquetado.

• La participación del entorno económico de las producciones en cuestión: los sectores conectados de la transformación, de la asistencia técnica, de la capacitación, intervendrán como reguladores (poniendo los límites de lo aceptable y proporcionando el contexto técnico que puede ser innovador), pero también recordando el contexto competitivo que existe entre los productos y los países.

• Dar direcciones a las autoridades públicas, si no en la elaboración de sus políticas, por lo menos proporcionando una señal de calidad en el contexto de una política agrícola que puede conducir a otorgar un apoyo a la calidad, al abastecimiento de mercados internos, al aumento de las exportaciones, a la soberanía alimentaría, etc.

• En el tiempo, mediante fases de maduración, llegar a consensos: Es obvio que una norma de calidad alimentaría, no puede implantarse en oposición a una parte de la sociedad que la rechazaría. Algunos aspectos de la norma tienen contenidos técnicos obligatorios o tienen un impacto político fuerte, de allí que sean a veces difíciles de aceptar, sin el tiempo de explicación y de maduración necesarios, luego de su difusión.

El primer pliego de condiciones en materia de AE fue redactado en 1972 por la asociación Nature & Progrès en Francia. Se trataba de un pliego de condiciones privado. Podemos notar que los documentos normativos precedentes, públicos y redactados por organismos reconocidos, son relativamente recientes, lo que demuestra que se trata de documentos evolutivos.

Esta dialéctica, que es un método de trabajo, permitió que el pliego de condiciones de Nature & Progrès (pliego de condiciones de una asociación privada de agricultura ecológica) se transformara de pliego de condiciones privado a documento normativo, cuando en 1986 fue homologado por una Orden Interministerial (publicada en el Diario Oficial de la República Francesa) después de recibir el pronunciamiento favorable de la Comisión Nacional de la Agricultura Ecológica, en la que estaban representados los productores, los transformadores, los consumidores, las autoridades públicas, etc. (marco que involucra a todas las partes concernidas).

Pero esta dialéctica entre las partes directamente concernidas no es suficiente cuando la norma concierne asimismo a gran parte de la opinión pública; en este caso, se tiene que involucrar también a amplios públicos mediante encuestas públicas que permitan la expresión de todos de la manera más descentralizada posible. Estas expresiones del público vuelven después, vía las síntesis que presentan los encargados de las encuestas, a los autores de la norma, los que deben integrar tales opiniones. Durante la encuesta pública sobre el National Organic Program -NOP- organizada por el Federal Drug Administration -FDA- de Estados Unidos durante el año 2001, se recogieron 45.000 contribuciones escritas!

3. Consecuencias de las decisiones políticas y técnicas por parte de las autoridades

Los aspectos a tomar en cuenta para una proposición de metodología, son de tres clases:

• ¿Cuáles son las políticas del Estado en esta temática?

• ¿Cuál es la voluntad de los colaboradores de los sectores involucrados?

• ¿Cuál es la demanda social a la cual corresponde el proyecto?

3.1. LAS POLÍTICAS DEL ESTADO

• la voluntad política de consagrar la calidad como parte de la política agrícola

  - integrar los aspectos prospectivos

• las herramientas políticas disponibles

  - legislativa: lo que existe
  - incentivos: política fiscal o de subvenciones

• las herramientas administrativas o para-públicas existentes

  - autoridad competente
  - Oficina de normalización
  - Oficina Nacional de Acreditación y su grado de reconocimiento internacional

• la soberanía alimentaría: por ejemplo, Túnez considera como estratégicos para el abastecimiento de su población los alimentos básicos (aceite de oliva, pescado, huevos, trigo duro) los cuales, en consecuencia, no pueden ser exportados.

3.2. VOLUNTAD DE LOS COLABORADORES COMERCIALES

• el inventario de conocimientos

  - las competencias existentes
  - las áreas de producción

• las voluntades de producción

  - identificación de un potencial de producción

• la existencia de una rama de la producción, suponiendo que se cumplan todos los eslabones de la cadena que constituyen dicha rama

  - producción
  - capacitación y asesoría
  - transformación
  - control y certificación
  - mercadeo

3.3. LA DEMANDA SOCIAL

• el mercado interno

  - formalización de esta demanda
  - estudios existentes

• los mercados externos

  - conocimiento de los estándares que deben cumplir estos productos
  - estudios de mercados
  - identificación de los mecanismos de distribución

3.4. LA DIALÉCTICA

• las instancias de trabajo a reunir

  - congregar a todas las partes concernidas
  - ¿sin que una parte predomine?
  - con reglas de trabajo y objetivos precisos
  - los peritos, papel y expectativas en el proceso

• las agendas

  - fijarse límites

• las encuestas públicas

  - determinar las oportunidades
  - informar
  - sintetizar los aportes

4. Conclusión

La elaboración de normas técnicas, es una herramienta particularmente poderosa para posicionar productos de calidad en los mercados de los productos agroalimentarios y para posicionar productos - en el sentido general - en los mercados de productos de calidad. También representa una oportunidad para ciertos Estados o ciertos productos, para proteger y valorizar cierta clase de conocimientos, un terruño, una producción específica: esa es la meta o punto de llegada. El punto de partida es determinar con precisión si existen los consumidores que quieren comprar, a su precio, este producto, no sólo por el producto mismo, sino también por el contenido de calidad que le es agregado.

El beneficio es valorizar un terruño y un conocimiento.