نحو تحسين فعالية تنفيذ قرار مراكش بشأن التدابير الخاصة بالآثار السلبية المحتملة لبرنامج الإصلاح على البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء  ⁽¹⁾

1. فكرة عامة

كانت الآثار السلبية التي من المحتمل أن تعانيها البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من جراء تحرير التجارة من الموضوعات التي جرت بشأنها مناقشات مستفيضة أثناء مفاوضات جولة أوروغواي. وكان هذا يعكس شعوراً بالقلق من أن تحرير التجارة يمكن أن يكون تأثيره محسوساً بدرجة أقوى نسبياً على أسعار السوق العالمية للسلع الغذائية - التي تستوردها هذه البلدان بكميات كبيرة ومتزايدة - مما هو في حالة المنتجات الزراعية الاستوائية التي تمثل الصادرات الزراعية الرئيسية لهذه البلدان. ومن الآثار السلبية المحتملة الأخرى تآكل الأفضليات التجارية كلما انخفضت التعريفات الجمركية والصعوبات التي تواجهها هذه البلدان في زيادة صادراتها الزراعية نظراً للمعوقات التي يعاني منها جانب العرض. وقد خلص العديد من الدراسات إلى أن هذه المجموعة من البلدان يمكن أن تعاني آثاراً سلبية بسبب هذه العوامل، على الأقل خلال عملية الإصلاح. ويندرج الكثير من هذه البلدان ضمن أفقر البلدان وأكثرها معاناة من انعدام الأمن الغذائي في العالم.

وهناك اعتراف على المستوى السياسي بهذه الاهتمامات وجوانب القلق. وبالتالي، جاء في قرار مراكش الوزاري بشأن التدابير المتعلقة بالآثار السلبية المحتملة لبرنامج الإصلاح على البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء (ويشار إليه فيما يلي بكلمة القرار) ما يلي:

"يعترف الوزراء بأنه خلال برنامج الإصلاح الذي يؤدي إلى زيادة تحرير التجارة في المنتجات الزراعية، قد تعاني البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء آثاراً سلبية من حيث توافر إمدادات وافية من المواد الغذائية الأساسية من المصادر الخارجية بشروط وأحكام معقولة، بما في ذلك الصعوبات قصيرة الأجل في مستويات التمويل المعتادة للواردات التجارية من المواد الغذائية الأساسية."

ولمواجهة هذه الآثار السلبية المحتملة، ينص القرار على إجراءات يمكن تنفيذها بأربعة آليات هي

• المعونة الغذائية؛
• التمويل قصير الأجل للمستويات المعتادة من الواردات التجارية؛
• الشروط المواتية للتسهيلات الائتمانية لتصدير المنتجات الزراعية؛
• والمساعدات التقنية والمالية لتحسين الإنتاجية الزراعية ومرافق البنية الأساسية⁽²⁾.

وتندرج البلدان المؤهلة للحصول على المساعدات بموجب القرار ضمن مجموعتين هما: البلدان الأقل نمواُ (وعددها في الوقت الحاضر 49 بلداً) والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء (وعددها في الوقت الحاضر 19 بلداً). وتميز جميع الإحصاءات ذات الصلة هاتين المجموعتين عن بقية البلدان النامية بوضوح فيما يتعلق بالأمن الغذائي والقدرة على استيراد الغذاء.⁽³⁾

وقد ظل تنفيذ القرار غير مُرضٍ ومثيرا لقلق الجميع، سواء في ذلك الجهات المانحة والبلدان المستفيدة، على الرغم من التأكيد على الالتزام السياسي بتنفيذه من وقت لآخر في المؤتمرات الرئيسية، مثل مؤتمر القمة العالمي للأغذية، واجتماعات الأونكتاد والاجتماعات الوزارية لمنظمة التجارة العالمية. ويشعر كثير من المحللين بأن عدم تنفيذ القرار، حتى في فترة مثل الفترة 1995/1996 - 1996/1997، التي شهدت فيها أسعار الأغذية في الأسواق العالمية ارتفاعاً حاداً مما أدى إلى ارتفاع حاد في قيمة الواردات الغذائية (أنظر الإطار 1)، يعد دلالة على وجود مشكلة خطيرة في طبيعة القرار نفسها.

المصدر: بيان منظمة الأغذية والزراعة أمام لجنة الزراعة بمنظمة التجارة العالمية، 1998.

ومن الضروري، في سياق المفاوضات الجديدة المتعلقة بتجارة المنتجات الزراعية، إيجاد مناخ من الثقة والأمل في مواصلة عملية الإصلاح. ويعد الوفاء بجميع الالتزامات، بما في ذلك ما ينص عليه القرار، أحد سبل التقدم في عملية الإصلاح. وبالنسبة لجميع البلدان النامية التي تعاني من انعدام الأمن الغذائي، يظل الأمن الغذائي في مقدمة الأولويات. ومن المؤكد أن وجود آلية لمواجهة الطوارئ يمكن الاطمئنان إليها في الأوقات الصعبة من شأنه أن يؤدي إلى قيام بيئة مواتية للمفاوضات ويشجع البلدان على زيادة تحرير أسواق المنتجات الغذائية.

وتعرض هذه الورقة بعض الأفكار التي تُسهل تنفيذ القرار. فهي توضح (في القسم الثاني) طبيعة "الآثار السلبية" المنوه عنها في القرار، كما توضح، على وجه التقريب، مدى ضخامة "الزيادة المفرطة" في قيمة الواردات الغذائية بالنسبة للبلدان المعنية. ويتضمن القسم الثالث معلومات عن الآليات الثلاث التي يتوخاها القرار لمساعدة هذه البلدان في مواجهة الصعوبات المرتبطة باستيراد المنتجات الغذائية في المدى القصير. أما القسم الرابع فيناقش اقتراحين لتنفيذ القرار.

2. طبيعة مشكلة الغذاء التي يعالجها القرار ومدى ضخامتها

تعريف "الآثار السلبية"

يُعَرِّف القرار طبيعة مشكلة الغذاء بعبارات عامة، إذ يقرر أنه أثناء برنامج الإصلاح، قد تتعرض البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء لآثار سلبية من حيث توافر إمدادات وافية من المواد الغذائية الأساسية من المصادر الخارجية بشروط وأحكام معقولة". وبالتالي، فمن الواضح أن القضية تتمثل في الحصول على الأغذية في الأسواق العالمية "بشروط وأحكام معقولة"، وهي في الحقيقة مشكلة مُعترف بها على نطاق واسع بالنسبة لكثير من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء. وترتيباً على ذلك، يتحدث القرار عن اتخاذ إجراءات من خلال الآليات الثلاث⁽⁴⁾ المنوه عنها فيما سبق (بالقسم الأول) لمواجهة المشكلة.

ولكن، ماذا يمكن أن تكون عليه "الشروط والأحكام المعقولة" ومتى تكون غير معقولة؟ ربما تكون هناك طرق مختلفة كثيرة لتعريف هذه المشكلة، ومع ذلك فإن التفسير البسيط للشروط "غير المعقولة" فيما يتعلق بالحصول على الغذاء هو ارتفاع قيمة الواردات الغذائية إلى ما يتجاوز المستويات المعتادة.

العوامل المحركة للاستجابة للمساعدات

من الضروري ظهور مؤشرات معينة كي يمكن تحديد متى وكيف تكون الاستجابة. ويتضمن نص القرار بعض التوجيه في هذا الشأن. وبمزيد من التحديد، لا يرتكز القرار على تفسير ضيق للآثار السلبية المترتبة على أي مصدر منفرد للمشكلة، مثل الارتفاع الحاد في أسعار السوق العالمية، أو الانخفاض الحاد في شحنات المعونة الغذائية، ولكنه يشير بعبارات عامة إلى الآثار السلبية عموماً لبرنامج الإصلاح ككل.

وتوحي هذه الاعتبارات بأن هذه المؤشرات ينبغي أن لا تستند إلى عوامل منفردة مما يؤدي إلى المشكلة (مثل ارتفاع الأسعار العالمية) بل إلى النتيجة النهائية ككل، أي الزيادة غير المتوقعة في قيمة الواردات الغذائية. ومن الآثار الأخرى المترتبة على ذلك أن المؤشرات تشير إلى النتائج التي تكون ذات طابع قُطري مثل الزيادات غير المتوقعة في قيمة واردات بلد معين. وبالتالي، يبدو أن ما يتوخاه القرار هو الحاجة إلى المعونة وخصوصاً من جانب البلدان التي تعاني من الآثار السلبية في سنة معينة (وهي عادة مجموعة مختلفة من البلدان في أي سنة معينة كما حدث في 1995/1996 عندما ارتفعت أسعار الحبوب في السوق العالمية ارتفاعاً حاداً)، وليس لجميع البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء في آن واحد.

تقدير حجم الزيادات غير المعقولة في قيمة الواردات الغذائية

على الرغم من أن الحبوب تمثل نسبة عالية من مجموع الواردات الغذائية بالنسبة لمعظم البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، فإن الأغذية الأخرى - وخصوصاً الزيوت النباتية، واللحوم ومنتجات الألبان، والسكر – تعد أيضاً مهمة في غذاء الفقراء وتمثل نسبة لا يستهان بها من مجموع قيمة الواردات الغذائية. ولأغراض هذا التحليل، ولكي يمكن توضيح حجم المشكلة، تم حساب الزيادة في قيمة الواردات الغذائية على أساس تعريف ضيق، يغطي الحبوب فقط (القائمة الأولى من الأغذية) وكذلك على أساس تعريف أوسع للأغذية يشمل أيضاً معظم الأغذية الأساسية جداً، مثل الزيوت النباتية، ومنتجات الألبان واللحوم، والسكر (القائمة الثانية من الأغذية).

وتم تحديد عتبتين بديلتين لقياس الزيادة المفرطة في قيمة الواردات: (1) الواردات التي تتجاوز قيمتها 105 في المائة من مستوى الاتجاه؛ (2) والواردات التي تتجاوز قيمتها 110 في المائة من مستوى الاتجاه.⁽⁵⁾ ويمثل الفرق بين القيمة الفعلية للواردات والمستوى الحدي للزيادة "المفرطة" أو "غير المعقولة" في قيمة الواردات، إذا شئنا استخدام المصطلح الوارد في القرار.⁽⁶⁾

وفي الحساب، أضيفت القيم المطلقة للزيادة في قيمة الواردات الغذائية بشكل منفصل بالنسبة للبلدان الأقل نمواً وعددها 46 بلداً⁽⁷⁾، والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء وعددها 19 بلداً)، وبالنسبة للمجموعتين معاً. والقيم الوسطية المبينة في الجدول 1 هي متوسطات المجاميع في السنوات العشر (1989-1998). وتمثل القيم القصوى المبينة في الجدول أعلى المجاميع السنوية. وعلى سبيل المثال، فطبقاً لقاعدة الزيادة بنسبة 10 في المائة أعلى من الاتجاه، كان متوسط الزيادة في قيمة واردات البلدان الأقل نمواً 179 مليون دولار بالنسبة للقائمة الأولى من الأغذية و 224 مليون دولار بالنسبة للقائمة الثانية من الأغذية. وكانت القيم القصوى المقابلة لذلك هي 421 مليون دولار و 441 مليون دولار، في 1992 و 1996، على التوالي. أما طبقاُ لقاعدة الزيادة بنسبة 5 في المائة، فقد كانت القيم الوسطية والقصوى أعلى من ذلك بطبيعة الحال. وبالنسبة لمجموع بلدان العينة، وعددها 65 بلداً، فطبقاً لقاعدة الـ10 في المائة، كانت القيمة الوسطية للزيادة في قيمة الواردات 401 مليون دولار بالنسبة للقائمة الأولى من الأغذية، و 432 مليون دولار بالنسبة للقائمة الثانية من الأغذية. وكانت القيمة القصوى أعلى قليلاً من مليار دولار. وفي ثلاث سنوات فقط من السنوات العشر، تجاوزت الزيادة في قيمة الواردات 500 مليون دولار – في 1995 (984 مليون دولار)، وفي 1996 (1037 مليون دولار) وفي 1998 (502 مليون دولار). وعلى الناحية الأخرى، كانت الزيادة في قيمة الواردات في البلدان الـ65 مجتمعة في أدنى مستوياتها في 1991 (84 مليون دولار).

ومن الواضح، في مثل هذه العينة الكبيرة من البلدان، أن يوجد تباين كبير في قيمة الزيادة في الواردات من بلد لآخر، في أي سنة، وكذلك من سنة لأخرى في البلد الواحد. والأمر الذي يهم بالنسبة لخطة التعويضات هو أن بعض البلدان فقط هي التي تواجه زيادة في قيمة الواردات الغذائية في سنة معينة ⁽⁸⁾.

الجدول 1- قيمة واردات البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من المواد الغذائية التي تتجاوز الاتجاه بنسبة 5 و 10 في المائة (بملايين الدولارات)

ملحوظة: يمثل الوسط متوسط القيمة السنوية للواردات في الفترة 1989-1998 بما يتجاوز العتبة. ويمثل الحد الأقصى أعلى القيم السنوية في نفس الفترة. وتشمل القائمة الثانية للأغذية الحبوب، ومنتجات الألبان واللحوم، والزيوت النباتية والسكر. والاتجاه عن الفترة 1985-1998.

المصدر: محسوبة من البيانات المسجلة في قاعدة البيانات الإحصائية (FAOSTAT) التي تحتفظ بها المنظمة.

3. آليات المواجهة الثلاث المنصوص عليها في القرار

من المهم، لتقييم الاقتراحات البديلة التي يناقشها القسم التالي، فهم كيفية عمل آليات الاستجابة الثلاث في الوقت الحاضر. ويتضمن هذا القسم المعلومات التي توضح ذلك.

المعونة الغذائية

ينص القرار على اتخاذ إجراءات على مستويين. أولهما، أن يستعرض الوزراء مستوى المعونة الغذائية المقررة من حين إلى آخر عن طريق لجنة المعونة الغذائية، بموجب اتفاقية المعونة الغذائية المبرمة في 1986، ويشرعون في إجراء مفاوضات لتحديد مستوى التزامات المعونة الغذائية الكافية لتلبية الاحتياجات المشروعة للبلدان النامية أثناء تنفيذ برنامج الإصلاح. ثانياً، يدعو القرار إلى تطبيق خطوط توجيهية "لضمان توفير نسبة متزايدة من المواد الغذائية الأساسية للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء على شكل منح خالصة و/أو بشروط مُيسّرة ملائمة بما يتفق مع المادة الرابعة من اتفاقية المعونة الغذائية".

وبالنسبة للنقطة الأولى، تنص اتفاقية المعونة الغذائية لعام 1999 علة أن تكون المعونـة الغذائيـة بمقـدار000 895 4 طن من المنتجات المناسبة (بما يعادلها من القمح) (بالإضافة إلى 130 مليون يورو نقداً) كحـد أدنى. وقد تجاوزت الكميات الفعلية الممنوحة من المعونة الغذائية هذا الحد الأدنى عموماً.

وبالنسبة للنقطة الثانية، وهي النقطة الأهم في هذا السياق، تتضمن اتفاقية المعونة الغذائية لعام 1999، قوائم بالجهات المستحقة للمعونة مدرجة في الفئات الأربع التالية: (أ) جميع البلدان الأقل نمواً؛ (ب) 24 بلداً منخفضة الدخل (منها 6 بلدان من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء)؛ (ج) 52 بلداً تمثل الشريحة الدنيا من البلدان ذات الدخل المتوسط (منها 9 بلدان من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء)؛ (د) و4 بلدان من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء لا تندرج ضمن الفئتين (ب) أو (ج) – أنظر الإطار 2.

وتنص المادة السابعة من الاتفاقية على أن تُعطى الأولوية في توزيع المعونة الغذائية إلى الفئتين (أ) و (ب)، أي للبلدان الأقل نمواً والبلدان منخفضة الدخل (ومن بينها 6 من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء)، كما تُحدد شروط استحقاق بلدان وأقاليم الفئتين الأخريين اللتين تضمان الثلاثة عشر بلداً المتبقية من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء.

وهكذا، يتبين من وجهة نظر القرار، أن الاتفاقية لم تعامل جميع البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء على قدم المساواة فيما يتعلق بأولوية ومعايير تخصيص المعونة الغذائية، وبالتالي يمكن أن ينشأ وضع لا تكون فيه احتياجات البلدان الـ13 المتبقية من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء غير مأخوذة تماماً في الاعتبار. كذلك، فإن معايير تخصيص المعونة الغذائية للفئتين (ج) و (د) ليست مطابقة تماماً لما ورد في القرار، وخصوصاً أن مبدأ التعويض المنوه عنه في القرار يتصل اتصالاً وثيقاً بعملية الإصلاح وليس باعتبارات أخرى مثل الأزمات المالية العالمية وتغذية الفئات المعرضة للمخاطر. وبالتالي، فمن المشكوك فيه أن تستجيب اتفاقية المعونة الغذائية تماماً للاهتمامات التي يتحدث عنها القرار.

مِرفق التمويل التعويضي

يعترف الوزراء، في الفقرة 5 من القرار، بأنه "نتيجة لجولة أوروغواي، قد تتعرض بلدان معنية من البلدان النامية لصعوبات قصيرة الأجل في تمويل المستويات المعتادة من الواردات التجارية وأن هذه البلدان قد تكون مؤهلة للسحب من موارد المؤسسات المالية الدولية بموجب التسهيلات القائمة، أو التسهيلات التي يمكن تقريرها، في سياق برامج التكيف، لمواجهة هذه الصعوبات المالية". وتشير الجملة التالية إلى مشاورات يجريها المدير العام للاتفاقية العامة للتجارة والتعريفات الجمركية (الجات) مع المدير العام لصندوق النقد الدولي ورئيس البنك الدولي. وبالتالي، تركز الاهتمام على هاتين المؤسستين من مؤسسات بريتون ودز، وخصوصاً على مرفق تمويل الحبوب بصندوق النقد الدولي. ولم يجر حوار كثير حتى الآن بشأن الخيار الآخر المنوه عنه فيما سبق، أي "التسهيلات التي يمكن تقريرها". ويلخص الإطار 3، فيما يلي، أهم خصائص مرفق تمويل الحبوب بصندوق النقد الدولي.

والأسباب التي من أجلها لم تكن هناك استفادة كبيرة من مِرفق التمويل التعويضي لها تأثير على تنفيذ القرار. ويبدو أن من بين العوامل الرئيسية أن السحب يجب أن يكون "في سياق برامج التكيف” وبالتالي فإنه يخضع للشروط. ويؤكد استعراض أجراه موظفو صندوق النقد الدولي في الفترة الأخيرة أن معايير استحقاق الحصول على التعويض من الصعب تلبيتها بالنسبة لمعظم البلدان النامية:

"وفي الحقيقة فإن الاعتراف بأن من النادر عملياً أن يعاني بلد ما من نقص مؤقت في حصيلة الصادرات لأسباب خارجية دون أن يعاني مشكلة أشد من ذلك في ميزان المدفوعات كان السبب الرئيسي وراء تشديد شروط مِرفق التمويل التعويضي في الثمانينات، كما أنه كان السبب وراء تطور النظام المعقد لحدود الاستفادة من المِرفق. ومن الجدير بالملاحظة، في هذا الصدد، أنه لم يحدث أن حُكِم على بلد بموجب الاعتبارات التي يطبقها مِرفق التمويل التعويضي بأن مشكلة ميزان المدفوعات فيه ترجع فقط إلى الآثار المترتبة على حدوث صدمات مؤقتة في مجال التصدير أو في مجال استيراد الحبوب منذ أوائل الثمانينات، وأن الغالبية العظمى من المشتريات التي تمت بموجب مِرفق التمويل التعويضي اقترنت بترتيبات أخرى. وهذه الاعتبارات توحي بأن مِرفق التمويل التعويضي "بمفرده" لا يصلح إلاّ في ظروف معينة - لا يكون من الضرورة فيها اتخاذ تدابير لتحقيق التكيف – وليس من المرجح عملياً وجود هذه الظروف" (الفقرة 15 من الاستعراض⁽⁹⁾).

وثمة اعتبار آخر وهو أن مرفق التمويل التعويضي يقتصر على الحبوب فقط، بينما يغطي القرار جميع الأغذية الأساسية. كذلك، فإن مِرفق التمويل التعويضي يربط بوضوح الزيادة في واردات الحبوب بحصيلة الصادرات – أي أن الزيادة في قيمة واردات الحبوب لا يمكن تعويضها إلاّ بالقدر الذي لا تغطيه الزيادة في حصيلة الصادرات. وهناك أيضاً مشاكل في تفسير ما إذا كانت الصدمات لا ترجع لأسباب خارجية فقط بل أنها ذات طابع مؤقت تماماً (وبالتـالي لا تتطلب إدخال تعديلات على السياسات) أو أنها نتيجة لعوامـل غير مؤقتـة

(تتطلب تنفيذ برنامج للتكيف).⁽¹⁰⁾

ولم يكن مرفق استيراد الحبوب متوافقاً تماماً مع الآليات المختلفة المنبثقة عن صندوق النقد الدولي، لأن أصلها واستمراريتها يرتبطان باعتبارات إنسانية واعتبارات متصلة بالأمن الغذائي. وهذا ما اعترف به أيضا التقرير المنوه عنه فيما سبق، والذي جاء فيه:

"أضيف عنصر استيراد الحبوب (إلى مِرفق التمويل التعويضي الأصلي) في 1981 لفترة محددة مدتها أربع سنوات، بصفة مبدئية، في أعقاب التقلبات الشديدة التي طرأت على أسعار الأغذية في السبعينات. وكان المجلس التنفيذي قد رفض هذه الفكرة في 1978، انطلاقاً من أنه من غير الملائم للصندوق أن يركز على الواردات الغذائية باعتبارها من مشاكل ميزان المدفوعات، ولكنه أعاد النظر في موقفه بعد أن تلقى طلبات بهذا الخصوص من مجلس الأغذية العالمي ومن منظمة الأغذية والزراعة، ومراعاة للاعتبارات الإنسانية المرتبطة بهذه القضية. ومنذ ذلك الحين، يتم تمديد فترة تطبيق عنصر الحبوب بشكل روتيني ".⁽¹¹⁾

وإزاء هذه الصعوبات، يبدو أيضاً أن مستقبل مِرفق التمويل التعويضي مازال غير مؤكد. وقد لخّص استعراض أخر أجراه المجلس التنفيذي لصندوق النقد الدولي الموقف كما يلي: "لم يدافع أي من المديرين عن استمرار مِرفق التمويل التعويضي في شكله الحالي، وركز الحوار على الخيارين الرئيسيين اللذين ناقشتهما ورقة الموظفين، وهما: (1) إلغاء مِرفق التمويل التعويضي؛ أو (2) إدخال تعديلات جوهرية عليه بحيث يقتصر على الحالات التي تكون في إطار ترتيبات أو التي لا توجد فيها مشاكل أخرى مرتبطة بميزان المدفوعات". وكانت النتيجة التي توصل إليها المجلس التنفيذي هي "دعونا نترك مِرفق التمويل التعويضي على ما هو عليه الآن، إلى أن يتم إجراء استعراض موسع (لجميع المرافق والتسهيلات)، على أن يكون مفهوماً أنه إذا تقرر الإبقاء على مِرفق التمويل التعويضي في سياق ذلك الاستعراض، فإن الرأي يتجه بقوة إلى إدخال تعديلات عليه وتنسيقه على غرار ما اقترحه الموظفون."⁽¹²⁾

وباختصار، قد يستدعي الأمر إدخال تعديلات جوهرية على مِرفق التمويل التعويضي إذا كان من المقرر استخدامه على النحو الذي يتوخاه القرار. وتشمل هذه التعديلات على أقل تقدير: (1) توسيع نطاق التغطية لتشمل جميع الأغذية الأساسية؛ (2) التخفيف من الشروط الخاصة بميزان المدفوعات والشروط الأخرى المرتبطة بعملية التكيف، اعترافاً بأن الصدمات لأسباب خارجية ومؤقتة؛ (3) توحيد معايير الاستحقاق المطبقة على البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، بما يتمشى مع القرار؛ (4) وزيادة مبلغ التمويل بشروط مُيسرة بما يجعل مِرفق التمويل التعويضي أكثر جاذبية، أي أقرب ما يكون من مِرفق التخفيف من حدة الفقر وتحقيق النمو.

التسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الزراعية

اتفق الوزراء في القرار على "ضمان أن ينص أي اتفاق يتصل بالتسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الزراعية، بالشكل المناسب، على معاملة تفضيلية لصالح البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء". وتجري في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، منذ عدة سنوات، مفاوضات للوصول إلى تفاهم بشأن التسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الزراعية. ولم يتم التوصل إلى اتفاق حتى الآن.

وقد أظهرت دراسة حديثة لأمانة منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية أن التسهيلات الائتمانية التي تقدم للبلدان الأعضاء من أجل تصدير المنتجات الزراعية ازدادت بشكل ملحوظ في الفترة الأخيرة، إذ ارتفعت من 5,5 مليار دولار في 1995 إلى 7,9 مليار دولار في 1998، على الرغم من أن عنصر الدعم كان ضئيلاً بصفة عامة (بلغ نحو 300 مليون دولار في 1998)⁽¹³⁾. ولقد كانت معظم التسهيلات الائتمانية التصديرية لصالح الأغذية الأساسية، (وعلى رأسها الحبوب) تليها المنتجات النباتية (بما في ذلك البذور الزيتية ودقيق القمح) والمنتجات الحيوانية. وفيما يتعلق بالبلدان المستفيدة، كانت التسهيلات الائتمانية التصديرية التي حصلت عليها البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من أجل تصدير المنتجات الزراعية ضئيلة جداً (0,2 في المائة و 9 في المائة، على التوالي). وكان من بين نتائج ذلك - وهذا ما أكدته الدراسة - أن البرامج الحالية للتسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الزراعية لا تستهدف، بالضرورة، البلدان التي تفتقر إلى السيولة التي تمكنها من شراء الأغذية من الأسواق العالمية، كما يتردد كثيراً لتبرير التسهيلات الائتمانية التصديرية.

وبالعودة إلى القرار الذي يدعو إلى أن ينص أي اتفاق يتم التوصل إليه في آخر المطاف على "معاملة تفضيلية" للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، يمكن ملاحظة نقطتين على وجه التحديد. أولاهما، أنه قد يكون من المطلوب إعطاء اهتمام خاص لنصيب البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من التسهيلات الائتمانية ضمن مجموع التسهيلات الائتمانية الزراعية، وهو نصيب ضئيل جداً في الوقت الحاضر. والنقطة الثانية، هي أنه لما كان عنصر الدعم في التسهيلات الائتمانية - وليس بالضرورة مقدار التسهيلات الائتمانية ذاته - هو الذي يمثل "المساعدات" بالمعنى السليم للمصطلح، فمن الضروري التأكد من حصول البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء على نسبة أعلى من الدعم (وهو نوع من معاملة الدولة الأوْلى بالرعاية، حيث تطبق الدولة مانحة التسهيلات الائتمانية على هذه البلدان نفس الشروط التي تمنحها للدولة المقترضة المتمتعة بمعاملة الدولة الأوْلى بالرعاية).

4. تنفيذ القرار: البديلان المطروحان

يناقش هذا القسم الطريقتين البديلتين اللتين يمكن بهما تطبيق القرار. ويفترض البديل الأول تنفيذ الجهات القرار من جانب المانحة/الوكالات للقرار بشكل غير مركزي كما هو متبع في الوقت الحاضر ولكن مع شيء من التعزيز. أما البديل الثاني فيتوخى إقامة مرفق خاص للأمن الغذائي.

البديل الأول: تعزيز الآليات الحالية

تمثل آليات المواجهة الثلاث قصيرة الأجل تحويلات من الجهات المانحة إلى البلدان المستفيدة. وتعمل هذه الآليات على أساس متعدد الأطراف (مثلما يحدث عندما تشمل المرفق التابع لصندوق النقد الدولي أو المعونة الغذائية التي يديرها برنامج الأغذية العالمي)، أو على أساس ثنائي، (مثل التسهيلات الائتمانية التصديرية والمعونات الغذائية بموجب اتفاقية المعونة الغذائية.) وكل آلية من هذه الآليات لها إطار زمني مختلف لتقديم التسهيلات الائتمانية وسدادها - إذا كان من المطلوب سدادها – كما أن لها إجراءات محاسبية مختلفة.

ولربط المساهمات التي تُقدَّم بموجب البرامج المختلفة باحتياجات البلدان المستفيدة بموجب القرار، سيكون من اللازم وجود نظام مركزي للحسابات والإبلاغ عن تنفيذ القرار، لأن كل مصدر من المصادر الثلاثة للمساعدات له أهدافه الخاصة بالإضافة إلى الأهداف التي يتوخاها القرار: فالتسهيلات التي يقدمها صندوق النقد الدولي خاصة بالدول أعضاء الصندوق التي تواجه صعوبات خاصة في مجال ميزان المدفوعات، بينما تُقدَّم المعونة الغذائية لأسباب مختلفة وليس لمجرد تغطية قيمة الواردات الاستثنائية (مثل برامج التغذية، والمساعدات الطارئة). وتُقدَّم التسهيلات الائتمانية التصديرية للسلع المختلفة بشروط مختلفة ولأسباب مختلفة. وتتطلب متابعة كل هذه الأشكال المختلفة من المساعدات ومدى ارتباطها بالقرار وجود آلية للرصد من نوع ما كي تستطيع اللجنة المختصة بمنظمة التجارة العالمية اتخاذ الإجراء المناسب.

وعلى أقل تقدير، فإن جميع الجهات المانحة ينبغي أن تتعهد بالمساعدات التي تقدمها سنوياً لتغطية القيمة الاستثنائية لاستيراد الأغذية إلى أمانة مركزية تكون مهمتها توحيد طريقة تقديم البيانات على أساس موحد لتقديم التقارير، بحيث توضع هذه البيانات في وحدات قابلة للمقارنة (مثل عنصر المنحة) تقوم بتجميعها الجهات المانحة والبلدان المستفيدة، مقارنة بالزيادة التقديرية في قيمة الواردات الغذائية. وتقوم هذه الأمانة بتقديم تقارير منتظمة للجنة الزراعة بمنظمة التجارة العالمية. ويوضح الإطار 4 صيغة الإبلاغ عن هذه المعلومات. ومن المأمول أن يصبح من الممكن، باتباع هذا المنهاج، تحديد جوانب القصور في المساعدات اللازمة لتلبية المتطلبات الاستثنائية من الواردات الغذائية في وقت مبكر من السنة حتى تستطيع الجهات المانحة تعديل مستويات المساعدات التي تتعهد بتقديمها، حسب مقتضى الحال. ويعد هذا النموذج مفيداً أيضاً في تحديد المجالات التي قد يكون من اللازم إدخال تحسينات عليها، بحيث تلبي المساعدات الاحتياجات على الوجه الأكمل.⁽¹⁴⁾

ولابد أن وجود آلية قوية لتقديم التقارير سوف يؤدي بالتدريج إلى إدخال تحسينات كلما أمكن تحديد الثغرات في المساعدات وكلما لوحظت صعوبات في التنفيذ. ومع ذلك، فليس هناك ما يضمن إمكانية التنبؤ بالموارد، أي أن يكون مجموع الموارد المتاحة كافياً لتغطية الاحتياجات في الوقت المناسب بموجب القرار. وعلاوة على ذلك، فليس من المرجح أن يؤدي هذا البديل إلى تعهدات مُلزِمة في إطار منظمة التجارة العالمية، ولكنة سيكون فقط من قبيل التعهد بعمل "أفضل ما يمكن عمله"، كما هو الحال في الوقت الحاضر.

ولقد كانت جوانب الضعف هذه في المنهاج اللامركزي هي التي جعلت العديد من البلدان يفضل قيام مرفق منفصل للأمن الغذائي يقوم على تعهدات مربوطة في إطار منظمة التجارة العالمية ونظام للصرف يؤدي إلى تخصيص حصة عادلة من المساعدات لتغطية قيمة الواردات الغذائية الاستثنائية.

البديل الثاني: إقامة مرفق خاص للأمن الغذائي في إطار منظمة التجارة العالمية

يتمثل هذا البديل في إنشاء مرفق للأمن الغذائي تحت إشراف منظمة التجارة العالمية، يكون الغرض الوحيد منه هو تنفيذ القرار. وعلى الرغم من أن التفاصيل ينبغي أن توضع فيما بعد، فإن مرفق الأمن الغذائي يمكن عموماً أن يعمل على النحو التالي:

إنشاء آلية مركزية لتنفيذ القرار

على نقيض الأوضاع الجارية، القائمة على منهاج لامركزي، يكون مرفق الأمن الغذائي بمثابة آلية مركزية لها مواردها الخاصة التي تسحب منها عند اللزوم، ويكون لها جهاز إداري يتولى التنفيذ. وبالإضافة إلى ذلك، فعلى خلاف ما هو قائم حالياً، يتم ربط التزامات المساعدات في منظمة التجارة العالمية.

المتطلبات المالية

توفر عملية تقدير الزيادة في قيمة الواردات الغذائية، المشار إليها في القسم الثاني، أساساً لحساب حجم الموارد اللازمة لهذا المرفق على وجه التقريب. وتشير التقديرات إلى أن المتوسط السنوي لمستوى التعويضات يبلغ على وجه التقريب 600 مليون دولار. وعلى افتراض أن عملية الإصلاح سوف تستمر لمدة 6 سنوات (أو 10 سنوات)، فسوف يكون مجموع المساعدات المطلوبة 3,6 مليار (أو 6 مليارات) دولار. ويمكن أن تكون التزامات الجهات المانحة نقدية وعينية، (كأن تكون على شكل مساعدات غذائية)، لأن المساعدات يُعبّر عنها على أساس ما يعادلها من المنح.

معايير استحقاق الحصول على التعويضات ومستواها

ستكون أول مهمة هي أن يتحقق مرفق الأمن الغذائي من أحقية البلد في إجراء مسحوبات في حدود ما هو مسموح به له في سنة معينة، ولذلك يتعين حساب الزيادة في قيمة الواردات لكل بلد من البلدان المستفيدة.

ولكي يمكن تجنب أن تؤدي المسحوبات الزائدة في سنة معينة إلى إضعاف وضع الآلية نفسها، قد يكون من الضروري وضع حد أقصى للتعويضات التي يحصل عليها كل بلد. ويمكن تحديد هذا الحد الأقصى، على سبيل المثال، إما (أ) استناداً إلى حجم الواردات الغذائية في فترة مرجعية وتحديد الزيادة في الأسعار العالمية الجارية بما يتجاوز مستوى حدياً معيناً، أو (ب) بتحديد قيمة الواردات الغذائية في الفترة المرجعية.

التحكم في الموارد المتاحة

يعد تحكم مرفق الأمن الغذائي بالكامل في الموارد المتاحة الصفة الرئيسية التي يقوم عليها هذا البديل. ومع ذلك، فإن هذا قد لا يتطلب بالضرورة أن تكون جميع هذه الموارد في حوزة مرفق الأمن الغذائي نفسه. إذ يمكن أن تحتفظ أجهزة أخرى بهذه الموارد، كما هو الحال في البديل الأول، على أن يكون بوسع مرفق الأمن الغذائي استخدامها عند الحاجة. ويتطلب هذا الترتيب، في الأساس، أن تكون الالتزامات مربوطة في منظمة التجارة العالمية.

تقديم التقارير

لما كان الغرض الوحيد من هذه الآلية هو تنفيذ القرار، ينبغي أن تقدم تقاريرها مباشرة إلى لجنة الزراعة بمنظمة التجارة العالمية لأنها هي المسئولة عن تنفيذ القرار.

الملحق الأول - قرار مراكش الوزاري بشأن التدابير الخاصة بالآثار السلبية المحتملة لبرنامج الإصلاح على البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء

1. يعترف الوزراء بأن التنفيذ التدريجي للنتائج التي أسفرت عنها جولة أوروغواي ككل سوف يخلق فرصاً متزايدة للتوسع في التجارة وللنمو الاقتصادي بما يعود بالفائدة على جميع الأطراف.
2. يعترف الوزراء بأن البلدان الأقل نمواُ والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء قد تتعرض لآثار سلبية أثناء برامج الإصلاح التي تؤدي إلى زيادة تحرير تجارة المنتجات الزراعية، من حيث توافر إمدادات وافية من المواد الغذائية الأساسية من المصادر الخارجية بشروط وأحكام معقولة، بما في ذلك صعوبات قصيرة الأجل في تمويل المستويات المعتادة من الواردات التجارية من المواد الغذائية الأساسية.
3. وبناء عليه، يوافق الوزراء على إقامة آليات مناسبة لضمان ألا يؤدي تنفيذ نتائج جولة أوروغواي على تجارة المنتجات الزراعية إلى إحداث آثار ضارة على توافر المعونة الغذائية بمستوى كاف لمواصلة تقديم المساعدات لتلبية الاحتياجات الغذائية للبلدان النامية، وخصوصاً البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء. وتحقيقاً لهذه الغاية، يوافق الوزراء على:

(1) استعراض المستوى المقرر للمعونة الغذائية من حين لآخر بواسطة لجنة المعونة الغذائية التي أنشئت بموجب اتفاقية المعونة الغذائية لعام 1986، والشروع في إجراء مفاوضات في المحفل المناسب من أجل تحديد مستوى التزامات المعونة الغذائية الكافية لتلبية الاحتياجات المشروعة للبلدان النامية أثناء برنامج الإصلاح؛

(2) تبني مبادئ توجيهية تضمن توفير نسبة متزايدة من المواد الغذائية الأساسية للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء في شكل منح صافية و/أو بشروط مُيسرة مناسبة بما يتفق مع المادة الرابعة من اتفاقية المعونة الغذائية لعام 1986؛

(3) إعطاء المراعاة الكاملة في سياق برامج المعونة التابعة لهم لطلبات توفير المساعدات التقنية والمالية للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء لتحسين إنتاجيتها الزراعية ومرافق البنية الأساسية.

4. كذلك يوافق الوزراء على ضمان أن تتضمن أي اتفاقية تتصل بالتسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الزراعية أحكاماً مناسبة فيما يتصل بمعاملة تفضيلية لصالح البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء.
5. يعترف الوزراء بأن بعض البلدان النامية قد يواجه، نتيجة لتنفيذ جولة أوروغواي، صعوبات قصير الأجل في تمويل المستويات المعتادة من الواردات التجارية وبأن هذه البلدان قد تكون مؤهلة للسحب من موارد مؤسسات التمويل الدولية بموجب المرافق القائمة، أو أي مرافق أخرى قد يتقرر إنشاؤها، في سياق تنفيذ برامج التكيف، لكي تتعامل مع هذه الصعوبات المالية. وفي هذا الصدد، يلاحظ الوزراء أن الفقرة 37 من تقرير المدير العام إلى الأطراف المتعاقدة في اتفاقية الجات لعام 1947 بشأن المشاورات التي أجراها مع المدير العام لصندوق النقد الدولي ومع رئيس البنك الدولي (MTN.GNG/NG14/W/35).
6. تخضع أحكام هذا القرار للاستعراض بشكل منتظم من جانب المؤتمر الوزاري، وتتولى لجنة الزراعة بمنظمة التجارة العالمية متابعة هذا القرار، حسب مقتضى الحال.

الملحق الثاني - مؤشر القدرة على استيراد الأغذية في بعض البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء

تعليقات السيد عمرو رمضان

السكرتير الأول، ببعثة مصر الدائمة لدى منظمة التجارة العالمية

هذه الورقة توضح بحق الطريقة غير المُرضِية التي تم بها تنفيذ القرار حتى الآن فيما يتعلق بالعناصر الرئيسية الأربعة التي وُضِع القرار للتعامل معها، وهي: (1) توفير مستوى كافِ من المعونة الغذائية؛ (2) تسهيل التمويل قصير الأجل للمستويات المعتادة من الواردات التجارية؛ (3) إيجاد شروط مواتية للتسهيلات الائتمانية الخاصة بتصدير المنتجات الـزراعية؛ (4) وتقديم مساعدات تقنية ومالية لتحسين الإنتاجية الزراعية ومرافق البنية الأساسية في البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء.

وتعد مناقشة القرار اليوم أيسر بكثير مما سبق لأننا نستند إلى تاريخ يصل إلى ست سنوات يمكننا من الحكم عما إذا كانت قد حدثت أو لم تحدث آثار سلبية نتيجة لتنفيذ برنامج الإصلاح، فلم تعد هذه الآثار "محتملة" الحدوث في المستقبل. فقد بلغت نسبة الزيادة في قيمة واردات البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من الحبوب خلال السنوات الثلاث الأولى من تنفيذ اتفاقية الزراعة نحو 49 في المائة، ومع ذلك فمن الإنصاف أن نعترف بأن هذه الزيادة لم تكن كلها نتيجة لتنفيذ الاتفاقية، فقد كانت هناك أسباب أخرى، مثل عدم وجود صادرات مدعومة ونقص المعونة الغذائية. ولست خبيراً في الزراعة، ولذلك فإن تعليقاتي لا تعكس بالضرورة وجهة نظر الحكومة المصرية. وإنني أتفق مع المنهاج الذي أخذت به الورقة، ومع جانب كبير من التحليلات التي تتضمنها، كما أوافق عموماً على ما جاء بها من توصيات. ومع ذلك، فسوف أحاول الدفاع عن هذه القضية الخاسرة حباً في الجدل:

طبيعة مشكلة الغذاء التي يعالجها القرار ومدى ضخامتها

الحق هو أن أحد العيوب الرئيسية للقرار يتصل بتعريف أو تفسير بعض المصطلحات، وخصوصاً مصطلح "الآثار السلبية". فالذي يُفهَم من القرار هو الآثار التي تتعلق بالقدرة على استيراد كميات كافية من الأغذية بالأسعار المرتفعة من الأسواق العالمية. وتقول الورقة إن التركيز ينبغي أن يكون على "الحصول الأغذية بطريقة اقتصادية"، وهنا نجد أنفسنا مرة أخرى أمام مشكلة التعريف. وأستطيع القول إن أفضل منهاج هو التفسير البسيط، مثل التفسير المنوه عنه في الورقة، والذي يقوم على قيمة الواردات الغذائية التي تفوق متوسط خمس سنوات أو نحو ذلك في فترة الأساس.

وتعارض الورقة ما تسميه "العوامل المنفردة"، مثل الأسعار العالمية المرتفعة التي تمثل أثراً سلبياً أو عاملاً من العوامل المحركة للاستجابة التي يتوخاها القرار. وتفضل الورقة مفهوم "النتيجة"، مثل حدوث زيادة في قيمة الواردات الغذائية. وبمعنى آخر، فهي تتبنى منهاجاً يقوم على التعامل مع كل بلد على حدة من حيث الأثر السلبي بدلاً من الأخذ بمنهاج عالمي. وقد يبدو هذا معقولاً، بقدر ما تشير الورقة إلى أن هذا المنهاج سوف يُسهل توجيه المساعدات إلى البلدان التي تتأثر في سنة معينة. ومع ذلك، فإنه يفتح الباب أمام معايير الاستحقاق، التي تتطلب مفاوضات صعبة.

وتُعرِّف الورقة "المواد الغذائية الأساسية" بأنها الحبوب، ومنتجات الألبان واللحوم، والزيوت النباتية والسكر (وهي المجموعة الثانية من الأغذية) وهذا لا غبار عليه، ولكنها أيضاً تستخدم عبارة "الزيادة في قيمة الواردات الغذائية ". والقرار لم تَرِد به مثل هذه العبارة، ولذلك فلسنا في حاجة إليها، لأن القرار يشير بالفعل إلى المشكلة الرئيسية وهي توافر المواد الغذائية بشروط وأحكام معقولة.

آليات المواجهة الثلاث المنصوص عليها في القرار

فيما يتعلق بالمعونة الغذائية أو العلاقة بين القرار واتفاقية المعونة الغذائية، جاءت الورقة شديدة الوضوح فيما يتعلق بتصنيف القرار للبلدان المستفيدة في سياق منظمة التجارة العالمية (وهي البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء) والبلدان المستفيدة من اتفاقية المعونة الغذائية (البلدان الأقل نمواً – 48 بلداً، و 24 بلداً من البلدان ذات الدخل المنخفض منها 6 بلدان من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، و 52 بلداً من بلدان الشريحة الدنيا من البلدان ذات الدخل المتوسط، منها 9 بلدان من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، بينما استُبعِدت 4 بلدان أخرى من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء وردت في قائمة منظمة التجارة العالمية (موريشيوس، باربادوس، سانت لوسيا، وترينيداد وتوباغو). ولدى مناقشة الأولوية المعطاة لبعض الفئات في تصنيف اتفاقية المعونة الغذائية، تشكك الورقة فيما إذا كانت اتفاقية المعونة الغذائية تعكس على نحو كامل الاهتمامات التي يتحدث عنها القرار.

وثمة طريقة أخرى للنظر إلى هذه القضية، وهي أنه فيما يتعلق بالبلدان المستفيدة المدرجة في قائمة منظمة التجارة العالمية، وهي 48 بلداً (30 بلداً من البلدان الأقل نمواً و 18 بلداً من البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء) فإن اتفاقية المعونة الغذائية تغطي في الحقيقة 44 بلداً منها بشكل أو آخر من حيث التزامات المعونة الغذائية. ويمكن وضع أساليب لتنقيح توزيع البلدان وتغطية البلدان الأربعة المتبقية.

وتوضح الورقة بشكل جيد مِرفق صندوق النقد الدولي، مع التنويه بصفة خاصة إلى التغطية المحدودة للمنتجات (الحبوب فقط)، وصعوبة الشروط المرتبطة بذلك. وتخلص الورقة إلى أن المِرفق لا صلة له بالأهداف التي يتوخاها القرار. والأهم من ذلك، يمكن للمرء أن يدفع بأن القرار يتناول الآثار المترتبة على العوامل الدولية، بينما يتناول مِرفق التمويل التعويضي قضية تعديل السياسات الداخلية. ولعل من المفيد أن نستمع إلى رأي السيد تابلين، ممثل صندوق النقد الدولي في هذا الشأن.

تنفيذ القرار: البديلان المطروحان

لتفعيل آليات الاستجابة الرئيسية التي يتوخاها القرار (المعونة الغذائية، والحصول على التسهيلات المالية، والمساعدة على زيادة الإنتاجية الزراعية)، تعرض الورقة تصورين هما: السماح باستمرار الأوضاع الحالية مع إدخال بعض التعديلات الطفيفة مع إخضاع عمليات المحاسبة وتقديم التقارير لجهاز مركزي، أو إنشاء آلية خاصة يكون الغرض الوحيد منها هو تنفيذ القرار.

ومع ذلك، فإن السيناريو الأول لن يجمع بين مهام أو إجراءات مختلفة تحت آلية واحدة تستجيب فقط لما ينص عليه القرار، مع استبعاد أي عوامل أو اعتبارات أخرى، مثل المساعدات الطارئة في حالات الصراعات رغم ما قد يكون لها من أهمية. وتعترف الورقة بأن هذا السيناريو من غير المحتمل أن يؤدي إلى التزامات مُلزمة لدى منظمة التجارة العالمية أو قابلة للتنفيذ، وذلك على خلاف الاتفاقيات والالتزامات الأخرى في منظمة التجارة العالمية.

ويقوم السيناريو الثاني على آلية مركزية تكون لها مواردها الخاصة بها. وتقول الورقة إن التعويضات التقديرية اللازمة بموجب القرار تبلغ نحو 600 مليون دولار سنوياً. ومع ذلك، فليس من الواضح ما إذا كان هذا الرقم يرتبط بمستوى تحرير التجارة المترتب على اتفاقية الزراعة التي عُقِدت في 1995 أو بأي ترتيبات أخرى تنشأ في المستقبل نتيجة للمرحلة الحالية من المفاوضات. ويبدو أن من المعقول أن نتوقع أن البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء سوف تسعى من أجل آلية للتعويض أوسع نطاقاً من ذلك بكثير كلما اتسع نطاق تحرير التجارة، بعد أن استوعبت الدرس.

وفيما يتعلق بموارد الآلية المقترحة، فإنني أوافق على الفكرة القائلة بأن الآلية ينبغي أن تكون لها السيطرة الفعلية على هذه الموارد، حتى وإن كان من الجائز أن يكون جزء من الموارد – مما يكون قد تم الالتزام به لغرض القرار – تحت سيطرة أجهزة أخرى. ولا ينبغي أن يحول تقديم التقارير إلى لجنة الزراعة دون جعل هذا النوع من المعلومات في متناول الوكالات متعددة الأطراف الأخرى المعنية.

ومن الجدير بالذكر في هذا الصدد أن البلدان الستة عشر النامية المستدرة الصافية للغذاء، بما في ذلك مـصر، قد تقدمت أخيراً باقتراح إلى لجنة الزراعة (G/AG/NG/W/49، في مارس/آذار2001)، في سياق "عملية تنفيذ" التزامات عام 1995. ويدعو هذا الاقتراح إلى إنشاء صندوق متجدد الموارد مشترك فيما بين الوكالات يكون بمثابة آلية للتمويل وتقديم المساعدات التقنية والمالية للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء لتنفيذ مشروعات محددة ترتبط بتحسين الإنتاجية الزراعية ومرافق البنية الأساسية المرتبطة بذلك.

تعليقات السيد جرانت ب. تابلين

الممثل الخاص لصندوق النقد الدولي لدى منظمة التجارة العالمية، والمدير المساعد، مكتب صندوق النقد الدولي، جنيف

مرفق التمويل التعويضي التابع لصندوق النقد الدولي – التطورات الأخيرة

ركّزت المناقشات التي جرت اليوم على الآراء المتصلة بزيادة فعالية تنفيذ قرار مراكش ، الذي كثيراً ما أدى إلى إثارة أسئلة عن الاستخدام الممكن لمِرفق التمويل التعويضي التابع للصندوق. وقد وافق المجلس التنفيذي للصندوق في نوفمبر/تشرين الثاني 2000 - كجزء من عملية الاستعراض الحالية لجميع المرافق التابعة للصندوق وتطويعها بما يتفق مع الأوضاع العالمية والقُطرية الحالية – على إدخال عدد من التغييرات على المرفق.

ولقد كانت الاستفادة من مِرفق التمويل التعويضي محدودة في السنوات، كما سبقت الإشارة في العديد من الأوراق. فلقد كانت جمهورية مقدونيا اليوغوسلافية السابقة هي التي قامت بأحدث عملية شراء بموجب مِرفق التمويل التعويضي في أغسطس/آب 1997؛ وفيما يتعلق بعنصر الحبوب، كانت بلغاريا هي التي قامت بأحدث عملية شراء في أبريل/نيسان 1997. وترجع قِلة الاستفادة من هذه المرافق إلى عدد من العوامل، منها الشروط المرتبطة بها (ما إذا كان نقص الصادرات أو الزيادة في قيمة الحبوب ترجعان لعوامل خارجية لا تخضع لسيطرة السلطات)، وما إذا كانت الصدمة المترتبة على ذلك "مؤقتة" (أي يمكن اعتبار أن من الممكن تغييرها) أو "مستديمة" (وبالتالي تتطلب سياسات تكيف ملائمة)، وما إذا كانت مرافق الدعم المالي الأخرى توفر المرونة اللازمة لتلبية احتياجات التمويل اللازمة للبلد.

ولعل من المفيد، على سبيل التذكِرة، أن نحدد التغييرات التي رُئي ضرورة إدخالها على مِرفق التمويل التعويضي لكي يتطابق مع قرار مراكش - وهذه التغييرات التي ورد ذكرها في الأوراق العامة، التي عُرِضت على هذه المائدة المستديرة. وتنحصر هذه التعديلات في أربعة بنود هي:

(1) توسيع نطاق التغطية لتشمل جميع الواردات الغذائية الأساسية؛

(2) التخفيف من الشروط؛

(3) توحيد معايير الاستحقاق التي تطبق على البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء؛

(4) ووضع شروط ميسرة للحصول على الموارد.

وفي الحقيقة، تأخذ التعديلات المطلوب إدخالها على مِرفق التمويل التعويضي أساساً منحىً مختلفاً:

1. ففيما يتعلق بالتغطية السلعية، مازال مِرفق التمويل التعويضي مقصوراً على الحبوب فقط. وعلاوة على ذلك، يُنظر إلى التطورات التي تطرأ على واردات الحبوب في سياق التطورات التي تطرأ على ميزان المدفوعات. ولقد كان مِرفق التمويل التعويضي لدى إنشائه في 1963 يقدم التعويض فقط في حالة حدوث عجز مؤقت في حصيلة الصادرات. وفي 1981، أضيف إلى المِرفق عنصر منفصل يغطي الزيادة في قيمة الواردات من الحبوب، بعد أن طرأت زيادة حادة على الأسعار العالمية للسلع الغذائية الأساسية. وكان هذا العنصر المتصل بالحبوب يُنظر إليه على الدوام على أنه عنصر "مؤقت" – أي يتم تجديده بقرار من المجلس التنفيذي كل عدة سنوات. وقد حُذِف شرط الانقضاء ضمن التعديلات التي أدخلت أخيراً على المرفق؛

2. وقد تم تعزيز الشروط بجعلها جزءاً من الترتيبات في الغالبية العظمى من الحالات. وبالتالي، فإن الحصول على التعويضات بموجب مِرفق التمويل التعويضي بعد التعديلات التي أدخلت عليه لن يكون متاحاً عموماً الآن إلا في سياق ترتيب بموجب شروط الشريحة العليا من التسهيلات الائتمانية. وسيكون الحصول على مساعدات من مِرفق التمويل التعويضي متاحاً الآن للدول الأعضاء التي تكون حالة ميزان المدفوعات فيها مُرضية، ناهيك عن العجز المؤقت في حصيلة الصادرات أو الزيادة في قيمة الواردات من الحبوب؛

3. وفيما يتعلق بمعايير الاستحقاق، يطبق الصندوق مبدأ توحيد المعاملة بين جميع الأعضاء، وبالتالي فإن الاستفادة من مِرفق التمويل التعويضي متاحة لأي دولة عضو في الصندوق تعاني عجزاً في ميزان المدفوعات وتكون على استعداد لقبول الشروط المطلوبة؛

4. تكون الموارد المتاحة من خلال مِرفق التمويل التعويضي موارد عامة، وتخضع لمعدل الرسوم المعتادة. (على خلاف القروض التي تُقدم بموجب مرفق التخفيف من حدة الفقر وتحقيق النمو والتي تتحمل سعر فائدة بنسبة 0,5 في المائة في السنة.) وتخضع مشتريات مِرفق التمويل التعويضي لتوقعات إعادة الشراء خلال فترة تمتد من سنتين وربع سنة إلى أربع سنوات، مع سداد كل قسط قبل اثني عشر شهراً مما هو منصوص عليه في جدول الالتزامات. والمتوقع أن يُقْدِم البلد العضو على إعادة الشراء في وقت مبكر ما لم يكن المجلس التنفيذي للصندوق قد وافق على طلب بتمديد فترة إعادة الشراء.

وهذه التغيرات لا تنكر وجود المشكلة التي ينبغي التعامل معها بموجب القرار، ولكنها تشير إلى أن مِرفق التمويل التعويضي لا يمثل أفضل أداة للتعامل معها، وذلك للأسباب التالية:

أولاً: فعلى افتراض أن البلدان منخفضة الدخل التي لا تستطيع النفاذ إلى أسواق رأس المال أو التي تكون قدرتها على النفاذ إلى هذه الأسواق محدودة جداً، هي أساساً البلدان التي ستلتمس الحصول على التمويل التعويضي، فإن البلدان التي تستطيع النفاذ إلى أسواق رأس المال يمكنها على أية حال تخفيف صعوبات ميزان المدفوعات التي قد تنشأ نتيجة لزيادة الأسعار العالمية. وكما سبق التنويه، فإن مِرفق التمويل التعويضي لا يقوم على شروط ميسرة، وبالتالي فإنه ليس مناسباً تماماً للبلدان منخفضة الدخل التي يعاني الكثير منها من أعباء الديون الخارجية المفرطة. ومع ذلك، فإن البلدان منخفضة الدخل التي ترتبط بترتيبات مع مِرفق التخفيف من حدة الفقر وتحقيق النمو يمكنها طلب زيادة التسهيلات التي تحصل عليها بموجب مِرفق التخفيف من حدة الفقر وتحقيق النمو للتعامل مع صعوبات ميزان المدفوعات الناجمة عن الزيادة المفرطة في قيمة وارداتها من الحبوب.

ثانياً: أن صندوق النقد الدولي مقيد بمواد الاتفاقية وبأن لا يكون الإقراض إلا "بضمانات كافية" لموارده، وبطريقة تضمن استخدام موارده في تحقيق الاستقرار في الأسواق الخارجية وليس لمعالجة الصعوبات طويلة الأجل في ميزان المدفوعات. وفي عملية إعادة النظر الأخيرة في تجربة الصندوق فيما يتعلق بمِرفق التمويل التعويضي، خلُص المجلس التنفيذي للصندوق إلى أن معظم البلدان تحتاج إلى نوع من التكيف وأن من المناسب أن يكون توفير التمويل التعويضي لهذه البلدان مقترناً ببرنامج للتكيف يتم تنفيذه بمساعدة الصندوق.

ثالثاً: هناك أسئلة عن نوع الزيادات في الواردات الغذائية التي قد تنجم عن تحرير التجارة. فإذا أدى تحرير التجارة، على سبيل المثال، إلى زيادة التقلبات التي تطرأ على الأسعار وتؤدي في بعض الأحيان إلى صعوبات في ميزان مدفوعات بلد ما، تكون هناك مبررات للتمويل التعويضي من النوع الذي يوفره الصندوق. ولكن، إذا كانت الزيادة في قيمة الواردات الغذائية "مستديمة"، عندئذ تنحصر مهمة الصندوق بكل وضوح في مساعدة البلد على التكيف مع ذلك، وليس تقديم تمويل بدون شروط.

وليس هناك ما يحول دون النظر إلى مِرفق التمويل التعويضي من زاوية جديدة، إذا رغب أعضاء الصندوق في ذلك. ولا يبدو أن الأمر سيكون كذلك في المستقبل القريب، لأن عملية الاستعراض الأخيرة أجريت منذ أشهر قليلة فقط. وينبغي أيضاً ملاحظة أن بعض البلدان الأعضاء أعربت عن أنها تفضل إلغاء مِرفق التمويل التعويضي، وليس تمديد العمل به.

تعليقات السيدة روبين جاكسون

مستشار السياسات، برنامج الأغذية العالمي، روما

برنامج الأغذية العالمي – وكالة الأمم المتحدة المعنية بتوفير المعونة الغذائية

• بلغت المصروفات التشغيلية لبرنامج الأغذية العالمي 1,7 مليار دولار في عام 2000. ويوجد البرنامج في الوقت الحاضر في 85 بلداً؛
• ذهبت نسبة 85 في المائة من المساعدات إلى البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء (البلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء هي التصنيف الذي تتقيد به منظمة الأغذية والزراعة وبرنامج الأغذية العالمي، ولكنه مطابق إلى حدٍ كبير لتصنيف "البلدان الأخرى منخفضة الدخل" الذي يستخدمه البنك الدولي)؛
• يتم توجيه نسبة 52 في المائة من المصروفات إلى البلدان الأقل نمواً؛
• يعد برنامج الأغذية العالمي مسئولاً عن ما بين ثُلث وربع تدفقات المعونة الغذائية العالمية تقريباً. ويخصَّص الجانب الأكبر من المساعدات لحالات الطوارئ (75 في المائة في 1999، وأكثر من 80 في المائة في عام 2000)؛
• جميع المساعدات تأخذ شكل معونات غذائية موجهة لفئات محددة – إما معونات غذائية لمشروعات التنمية أو مساعدات في حالات الطوارئ.

تدفقات المعونة الغذائية العالمية

• بلغ مجموع المعونة الغذائية في 1999 نحو 15 مليون طن متري، وبذلك بلغت أعلى مستوى لها في السنوات الخمس الأخيرة (1995-2000)؛ وقد بلغ مجموع المعونة الغذائية عشرة ملايين طن في سنة 2000، وهو نفس مستواها تقريباً في سنة 1995؛
• انخفض نصيب البلدان الأقل نمواً من تدفقات المعونة الغذائية العالمية في الفترة من 1997 إلى 1999؛ وتشير الأرقام غير النهائية إلى زيادة نصيبها في عام 2000، وإن كانت هذه الزيادة اقتربت بها فقط من المستوى الذي كانت عليه في 1995؛
• لم تتحقق الأهداف التي يتوخاها قرار مراكش لأن القرار يدعو إلى زيادة حصة البلدان الأقل نمواً في المعونة الغذائية العالمية؛
• استوعبت حالات الطوارئ نسبة 47 في المائة من المعونة الغذائية العالمية سنة 2000، وهي أعلى نسبة خلال السنوات الخمس الماضية. فعلى سبيل المثال، بلغت مساعدات البرنامج نتيجة للكوارث الطبيعية 4 ملايين دولار في 1994 و 49 مليون دولار في 1999؛ وتعد هذه المساعدات مهمة فيما يتعلق بالقرار لأن معونات الإغاثة في حالات الطوارئ هي من قبيل المساعدات التي تساعد على إنقاذ حياة المنكوبين. ومع ذلك، فليس هذا هو نوع المساعدات المشار إليه في القرار.

أنواع المعونة الغذائية

من المهم ألا ننظر فقط إلى نوع البلدان التي تحصل على المعونة الغذائية، بل إلى الفئات التي تخصص لها هذه المعونة داخل تلك البلدان. وتأتي المعونات الغذائية في أشكال مختلفة، وهذا يحدد من المستفيد من هذا النوع من المساعدات. ومن المهم فهم هذه الأشكال المختلفة من المساعدات لكي يمكن تنفيذ القرار بالشكل الفعال.

المعونة الغذائية البرنامجية: هذه معونات من حكومة إلى حكومة أخرى، وغالباً ما تكون بشروط ميسرة، وهي ليست موجهة إلى فئات محددة. إذ تُطرح السلع في الأسواق المفتوحة، بما في ذلك من خطر فيما يتعلق بزعزعة هذه السواق.

المعونة الغذائية الموجهة إلى فئات محددة: هذا ما يفعله برنامج الأغذية العالمي وكثير من المنظمات غير الحكومية وبعض الجهات التي تقدم منحاً على أسس ثنائية. ويعتقد برنامج الأغذية العالمي أننا هنا نستطيع تحقيق أفضل قيمة للأموال الموضوعة تحت تصرفنا من حيث ترتيبات التعويض. فهذا له قيمة أطول من حيث تحقيق الاستقرار الاجتماعي كما أنه يعالج قضايا الأمن الغذائي الأطول أجلاً. فهي مساعدات تُقدم على شكل منح، وتكون موجهة إلى الفئات الأفقر وهي الفئات الأكثر احتياجاً إلى المعونة؛ وكثيراً ما تكون موجهة للنساء والأطفال.

وهذا النوع من المعونة الغذائية يتفق مع روح القرار أكثر من المعونة الغذائية البرنامجية، ويأخذ الأشكال الثلاثة الرئيسية التالية:

• التغذية المدرسية: فهي تجتذب التلاميذ إلى الالتحاق بالمدارس وتغريهم على الانتظام في الدراسة، وتساعدهم على التحصيل الدراسي طالما كانوا بالمدارس. وقد ثبت أن الصلة بين التعليم والأمن الغذائي قوية جداً؛
• الغذاء مقابل العمل/الغذاء مقابل التدريب: هذه هي الأنشطة التي توزع فيها الأغذية على من لا يجدون القدر الكافي منها، لتمكينهم من المشاركة في التدريب أو بناء مرافق البنية الأساسية الريفية للمجتمعات المحلية لمساعدة هذه المجتمعات على زيادة الإنتاج المحلي الذي يحقق احتياجاتهم الغذائية في المدى البعيد؛
• برامج التغذية: تُوجه هذه البرامج إلى الأطفال الصغار والحوامل والأمهات المُرضعات.
• وهذه الأشكال الثلاثة تسهم جميعها في تحقيق الأمن الغذائي في المدى الأطول، وهو من بين القضايا التي يركز عليها القرار.

ومن المزايا الإضافية الأخرى للمعونة الغذائية التي تُوجّه إلى فئات محددة أنها تتضمن شراء سلع من السوق المحلية أو تقوم على معاملات ثلاثية، مما يساعد على تنشيط الأسواق المحلية ويعزز الاقتصاديات المحلية. ويقوم برنامج الأغذية العالمي بشراء 50 في المائة من الأغذية التي يقوم بتوزيعها من البلدان النامية.

الخـلاصة

• مهما كانت الآلية التي سيقع عليها الاختيار لتنفيذ القرار، هناك حاجة إلى التفكير بإمعان في كيف يمكن أن تكون المعونة الغذائية متفقة معه؛
• لقد حددنا مزايا وعيوب المعونة الغذائية التي تُوجّه إلى فئات محددة ومزايا وعيوب المعونة الغذائية البرنامجية، وتأثيرهما طويل الأجل من حيث تعزيز الأمن الغذائي لأفقر الفئات في البلدان الأقل نمواً؛
• يؤيد برنامج الأغذية العالمي بقوة استخدام المعونة الغذائية التي تُوجّه إلى فئات محددة باعتبارها تمثل آلية المواجهة المناسبة في القرار.

1 أعد قسم السلع والتجارة هذه الورقة لتقديمها لاجتماع المائدة المستديرة بشأن بعض القضايا المتصلة بتجارة المنتجات الزراعية، جنيف، 21 مارس/آذار 2001.

2 للاطلاع على النص الكامل للقرار، أنظر الملحق 1.

3 أنظر:

4 الآلية الرابعة التي ينص عليها القرار للتعامل مع المشكلة - وهي تقديم مساعدات تقنية ومالية للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء من أجل تحسين الإنتاجية الزراعية والبنية الأساسية - تتعامل مع مشاكل الغذاء في المدى البعيد، على خلاف الآليات الثلاثة الأخرى. وبإضافة هذه الآلية إلى القائمة، يسترعي القرار الانتباه، عن حق، إلى أهمية زيادة الإنتاجية الزراعية والنمو الزراعي في هذه البلدان. ومع ذلك، فلما كانت هذه الورقة تركز على المشاكل التي تواجهها هذه البلدان في المدى القريب، فإنها لا تتناول هذه الآلية الأخيرة بالتحليل.

5 حُسبت مستويات الاتجاه بخطوط بيانية تحدد الاتجاه من واقع البيانات السنوية الدالة على قيمة الواردات الغذائية في الفترة 1985-1998. وهناك طريقة أخرى بديلة تستخدم على نطاق واسع في حساب قيم الاتجاه هي طريقة المتوسطات المتحركة.

6 وهكذا، تُستبعد من الحساب قيمة الواردات الغذائية الإضافية التي تكون قيمتها أعلى من مستوى الاتجاه بأقل من 5 في المائة (أو 10 في المائة). أما الواردات التي تكون دون مستويات الاتجاه فتُستبعد أيضاً من الحساب لأنها لا تكون مما يحفل به القرار.

7 لم تكن البيانات متاحة بالنسبة لاثنين من البلدان الأقل نمواً. وأضيف البلد التاسع والأربعون (السنغال) إلى قائمة الأمم المتحدة بعد إجراء هذه الحسابات.

8 يتضمن الملحق الثاني معلومات عن قدرة الـ65 بلداً على استيراد الأغذية، من حيث نسبة الواردات الغذائية إلى الصادرات من السلع والخدمات بعد خصم مدفوعات خدمة الديون.

9 أنظر:

ويمكن الاطلاع عليه في الموقع التالي على شبكة الإنترنت:

10 () من المهم، في هذا السياق، التمييز بين الصدمات قصيرة الأجل والصدمات طويلة الأجل. ويعد مجال تثبيت أسعار السلع في حالة الصدمات طويلة الأجل محدوداً. وبصرف النظر عن النتائج التجريبية التي أسفرت عنها الدراسات الأخيرة من أن الصدمات التي تتعرض لها أسعار السلع تستمر في المعتاد لفترات طويلة، فإن فترات الصدمات في الأسعار العالمية للحبوب وغيرها من الأغذية الأساسية (مثل السكر) تكون عادة أقصر أجلاً. وعلاوة على ذلك، فإن حالات حدوث ارتفاع حاد في الأسعار تكون عادة أقصر أجلاً من حالات حدوث انخفاض حاد.

11 أنظر الإطار 2 بوثيقة صندوق النقد الدولي (1999)، نفس المرجع السابق.

12 أنظر:

13 أنظر:

14 تقوم لجنة الزراعة بمنظمة التجارة العالمية، في الوقت الحاضر، برصد تنفيذ القرار وتتعامل مع الآليات كل على حدة. فكل جهة ووكالة مانحة تقدم معلومات عن برامج مساعداتها، بما في ذلك قيمة المساعدات المقدمة للبلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للغذاء، وتقوم أمانة منظمة التجارة العالمية بتجميع هذه المعلومات بعد ذلك. ومع ذلك، لا تُبذل أي محاولات لتحديد احتياجات البلد أو تقدير قيمتها كما ينص القرار أو للتحقق مما إذا كان مجموع مستوى المساعدات المقدمة كان كافياً لتغطية احتياجات البلد أو يتجاوزها.

15 البيانات الواردة بالجدول عن 36 بلداً فقط لعدم توافر بيانات عن تجارة الخدمات.