Los acuerdos comerciales regionales (ACR) son elementos cada vez más importantes del contexto comercial global. De hecho, se estima que entre 50 y 60 por ciento del comercio total se beneficia actualmente de preferencias regionales. Los países en desarrollo participan activamente en la formación de ACR y un número creciente de éstos están siendo creados sobre la base de relaciones Norte-Sur.
En este estudio, los ACR comprenden tanto las áreas de libre comercio (ALC) como las uniones aduaneras (UA). Con el tiempo, los ACR se han hecho más amplios y complejos, tanto en términos de cobertura sectorial como de cobertura instrumental. A menudo limitados en el pasado al comercio de manufacturas, los ACR han estado incorporando crecientemente el comercio agrícola y de servicios. Los ACR también implican una integración más profunda que la simple eliminación de los obstáculos arancelarios al comercio dentro del área o, en el caso de las uniones aduaneras, la armonización de los aranceles externos. En forma creciente los ACR tratan temas de coordinación de las regulaciones, inversiones, propiedad intelectual, políticas de competencia, compras estatales, y normas laborales y ambientales.
Existen diferentes puntos de vista sobre la conveniencia de los esquemas de integración regional y sobre su configuración más eficiente, especialmente cuando involucran a países en desarrollo. Más aún, la experiencia registrada en este tipo de acuerdos, especialmente entre países en desarrollo, ha sido decepcionante. En consecuencia, el primer objetivo de este documento es analizar el debate sobre la integración regional, para beneficio de las personas que participan en la preparación de estrategias de seguridad alimentaria, como parte de programas de integración regional entre países en desarrollo. Su propósito es facilitar una mejor comprensión de las razones, procesos y limitaciones de la integración y la cooperación regional. El documento se concentra principalmente en los argumentos económicos reconociendo, al mismo tiempo, que las motivaciones políticas son con frecuencia la principal fuerza detrás de los ACR.
El segundo objetivo del documento es identificar el papel potencial que podrían tener los acuerdos de integración regional para promover la seguridad alimentaria de sus miembros. Dada la propensión creciente de los países en desarrollo a participar en ACR, tanto entre ellos como con países industrializados, es pertinente preguntarse cuál es el impacto que pueden tener en su seguridad alimentaria y de que manera estas agrupaciones regionales pueden contribuir a promover la seguridad alimentaria. ¿La pobreza y el hambre (como causa y efecto de la inseguridad alimentaria) pueden ser aliviadas mediante la integración regional? ¿Cuáles son las potencialidades de la integración regional para promover la seguridad alimentaria?
El creciente interés por el regionalismo en una época en que los aranceles pierden importancia en el comercio mundial puede parecer paradójico. ¿Por qué los países asumen los problemas de construir complicados acuerdos institucionales para eliminar los obstáculos arancelarios cuando la evidencia empírica muestra que las ganancias estáticas de bienestar derivadas de la integración regional son relativamente modestas? Existen múltiples respuestas a esta pregunta. Una es que los motivos para la integración regional pueden ser mayormente políticos y de seguridad, y no principalmente económicos. Otra es que el crecimiento de las regulaciones internas ha aumentado la importancia de los obstáculos no-arancelarios y de otros "detrás de la frontera" para la segmentación de los mercados. La integración regional permite a los países, frustrados por el lento progreso de las negociaciones multilaterales sobre estos temas, avanzar más rápidamente con un grupo de socios comerciales de pensamiento similar. Un tercer argumento se sustenta en la dinámica de los acuerdos regionales de integración: mientras más países entran en estos acuerdos, aumenta el costo de permanecer fuera de ellos (en términos de los efectos de desviación de comercio). También, el hecho de que la integración se realice en un contexto de bajos aranceles contribuye a la sostenibilidad de los ACR, pues disminuyen los posibles costos por desviación de comercio y transferencias redistributivas adversas derivados de la integración regional.
La experiencia de los países en desarrollo con los esquemas de integración no ha sido muy feliz, por razones que pueden ser ilustradas con la ayuda de la teoría de las uniones aduaneras. Los acuerdos de comercio preferencial dan lugar a efectos tanto de creación como de desviación de comercio, así como a transferencias entre los países miembros. En el pasado, el diseño de los ACR entre países en desarrollo ha tendido a elevar los costos de desviación de comercio (debido a los altos aranceles externos) y también a estimular transferencias regresivas entre sus miembros, desde los países pobres hacia las naciones en mejor condición económica.
Las más recientes evaluaciones favorables sobre los acuerdos de integración regional entre países en desarrollo se basan en las siguientes consideraciones. El regionalismo lleva a la creación de comercio neto siempre y cuando vaya acompañado de un grado de liberalización comercial significativo y el énfasis se ponga en reducir los obstáculos comerciales que aumentan costos y simplemente desperdician recursos. Si contribuye a disminuir los costos derivados de la fragmentación de los mercados, la integración regional puede ser una precondición, en vez de un obstáculo, de la integración de los países en desarrollo a la economía mundial.
Se considera por lo general que los ACR Norte-Sur tienen mayores posibilidades de generar ganancias para los países en desarrollo en comparación con los ACR Sur-Sur, pues aquéllos disminuirían los costos de desviación de comercio y elevarían las ganancias de credibilidad política. Sin embargo, un examen más cuidadoso de estos argumentos sugiere que los supuestos sobre los que se basan no siempre son válidos. No se puede asumir simplemente que los resultados económicos de los acuerdos son siempre positivos, ya que dependen mayormente de las características de su diseño.
La creciente propensión de los ACR a incluir aspectos de integración de las políticas también plantea un desafío para los países en desarrollo. Aunque estos aspectos son más comunes en los ACR entre países de altos ingresos, un número creciente de acuerdos Norte-Sur tiene ahora objetivos de integración más amplios. La eliminación de obstáculos no arancelarios que actúan segmentando los mercados puede ser beneficiosa, dependiendo de la naturaleza de los compromisos de integración de las políticas. El mismo conjunto de normas y regulaciones no es necesariamente óptimo en todos los países; normas diferentes pueden muy bien justificarse en términos de eficiencia. Por ejemplo, las normas ambientales tienden a ser más estrictas en los países de altos ingresos, debido a que la comunidad otorga un alto valor a la protección del medio ambiente. Sin embargo, en otros países puede resultar más eficiente establecer normas mas bajas, con el propósito de evitar que se desvíen recursos que de otra forma contribuirían a las políticas de mayor prioridad para el bienestar de la población La armonización de normas (hacia arriba) en esta situación impondría costos adicionales a los países en desarrollo. Los costos de una armonización inapropiada de los instrumentos de política en los países en desarrollo pueden exceder los prometedores beneficios del mayor acceso a los mercados.
Varios rasgos institucionales del diseño de los ACR pueden afectar su eficacia. La mayoría de ACR entre países en desarrollo tiene carácter intergubernamental, con pocas evidencias de que los países estén preparados para ceder autoridad a una entidad supranacional. Como resultado, las "instituciones comunitarias" que apuntalan la sostenibilidad de estos acuerdos tienden a ser débiles.
Una definición flexible de las ambiciones integracionistas, incluyendo la de permitir diferentes fórmulas con velocidades y ritmos distintos, puede ser de utilidad para agrupaciones económicas de países en desarrollo que son miembros de más de un ACR y que tienen diferentes objetivos de integración.
Es posible distinguir entre la integración regional basada en el intercambio de preferencias comerciales y la coordinación de las políticas, cuyos objetivos son la asignación más eficiente de los recursos, la intensificación de la competencia y el fortalecimiento de la credibilidad política, por un lado, y la cooperación regional en la cual el principal propósito es asegurar la provisión de bienes públicos en el ámbito regional, por otro lado. Los ACR pueden tener efectos positivos sobre la provisión de bienes públicos en la región.
El principio de subsidiariedad puede ser usado para organizar el debate sobre el papel y las competencias más apropiadas de las autoridades regionales vis-à-vis los que corresponden a los gobiernos nacionales y locales. Este es un buen punto de partida para analizar la utilidad de los acuerdos regionales para la promoción de la seguridad alimentaria. Son precisamente las actividades regionales de seguridad alimentaria que adicionan valor a los esfuerzos nacionales mediante sus efectos estabilizadores o redistributivos, o aquéllas en las cuales existen importantes razones de eficiencia para una acción regional, las que deben promoverse al nivel regional.
Los ACR representan una excepción al principio de no-discriminación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) contenido en el Artículo I del Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT). Esto ha llevado a un vivo debate acerca de si los ACR son bloques "constructores" o "destructores", en el proceso de creación de sistemas comerciales multilaterales abiertos y sostenibles. El marco legal de la OMC para los ACR es un punto para discusión de la Ronda de Desarrollo de Doha. Entre los temas que necesitan aclaración están la interpretación del requisito de "comercio sustancial" y la medición de la neutralidad de la política comercial, antes y después de la integración, especialmente en lo relativo a los obstáculos no arancelarios. Un tema que preocupa a los países en desarrollo es el del grado de flexibilidad y asimetría en futuros ACR acordados con países industrializados al amparo del Artículo XXIV.
Sería también muy útil si en las negociaciones agrícolas se esclareciera la forma de tratar los compromisos agrícolas derivados del Acuerdo sobre la Agricultura, en el contexto de la integración regional. En particular, cuando se está creando una unión aduanera, se necesitan metodologías más claras para proceder a la agregación de los compromisos sobre el acceso a mercados, los subsidios a las exportaciones y el apoyo interno.
Los países en desarrollo tienen muchos puntos de interés en la revisión de las normas de la OMC sobre los ACR. Como beneficiarios de un sistema multilateral de comercio basado en reglas, ellos querrán asegurar que el regionalismo contribuya al fortalecimiento del sistema y no a su fragmentación. En este sentido, objetivos importantes de cualquier revisión son el esclarecimiento de las normas relativas a la cobertura comercial, el ajuste de los requerimientos de neutralidad comercial y la seguridad de que las normas creadas bajo los acuerdos regionales son transparentes y compatibles con el sistema multilateral.
En razón de que la integración regional entre países en desarrollo ha estado principalmente dirigida a fomentar el desarrollo industrial, hay relativamente poca literatura acerca de sus efectos sobre el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria. Existen dos aspectos principales en las vinculaciones entre regionalismo y seguridad alimentaria: las consecuencias de la integración regional (y, especialmente, de la integración comercial) sobre la seguridad alimentaria; y las posibilidades de abordar temas de seguridad alimentaria en el marco regional.
En la medida en que promueva un creciente comercio intrarregional que facilite el crecimiento económico, el empleo y la capacidad de generación de ingresos de los pobres, el regionalismo aumenta la seguridad alimentaria. La generación de crecimiento económico global a través de la integración regional depende del diseño del acuerdo, así como también de su éxito en promover mayor creación que desviación de comercio.
Sin embargo, las consecuencias de la integración comercial regional sobre la situación general de los hogares con inseguridad alimentaria deben ser evaluadas específicamente al nivel nacional y regional. En los hogares agrícolas de bajos ingresos, los beneficiarios potenciales de la integración pueden ser incapaces de aprovechar estas mayores oportunidades de acceso a los mercados debido a la presencia de restricciones de oferta. También hay hogares, tanto en zonas rurales como urbanas, que quedan rezagados o pierden en este proceso. Cuando se identifiquen restricciones de oferta, las estrategias de integración regional deben incluir programas de inversión y de adiestramiento para atender estas restricciones. Cuando se identifiquen impactos negativos, las estrategias de integración regional sensibles a la seguridad alimentaria deben estar acompañadas de medidas colaterales para atender estos impactos negativos.
Se propone establecer un Instrumento Financiero de Seguridad Alimentaria, para financiar programas destinados tanto a proteger a los grupos vulnerables frente a posibles consecuencias adversas de la integración regional, como para ayudarles a aprovechar sus efectos favorables.
La incorporación de la agricultura a los ACR origina presiones en favor de la armonización de las políticas agrícolas, ya sea a través de la transferencia de algunas responsabilidades al ámbito supranacional/regional o mediante la coordinación de las políticas nacionales. Los temas importantes a ser tratados en este proceso incluyen el nivel del arancel externo común, las normas sobre subsidios internos a los agricultores, la prioridad para enfrentar diferentes tipos de barreras a la integración de los mercados, y la necesidad de mecanismos financieros para atender efectos distributivos intrarregionales adversos derivados de apoyos a los precios agrícolas dentro de la unión.
También tiene sentido seguir una estrategia de coordinación de políticas para reducir los obstáculos al comercio agrícola intrarregional. Muchas de las medidas que facilitan el comercio intrarregional no son específicamente agrícolas, por ejemplo, el transporte mejorado, las redes de comunicación y pagos, y la eliminación de obstáculos en la frontera. Entre las medidas alimentarias y agrícolas específicas para estimular el comercio cabe mencionar las destinadas a:
el mejoramiento de la calidad de los controles sanitarios y fitosanitarios (MSF) y la armonización de las normas técnicas dentro de la región, tanto para eliminar las barreras MSF al comercio intrarregional como para asegurar el acceso libre de impedimentos a los mercados extrarregionales;
los programas de desarrollo de productos básicos, en los casos en que productos de exportación similares sean producidos en varios países de la región;
los servicios regionales de información de mercados, para que los productores y los comerciantes conozcan las oportunidades de mercado en los países vecinos;
los estudios para identificar las posibilidades de incrementar el comercio agrícola y alimentario intrarregional;
el mejoramiento de la información estadística sobre flujos comerciales agrícolas, como un requisito para poder vigilar los efectos de la integración de los mercados sobre la evolución de los flujos comerciales intrarregionales en comparación con la de los flujos extrarregionales. Las estadísticas comerciales mejoradas son también cruciales para una equitativa y aceptable división de los derechos aduaneros en una unión aduanera;
la capacidad de los países para participar efectivamente y coordinar sus posiciones en las futuras negociaciones comerciales multilaterales sobre la agricultura;
el presupuesto público, en los casos en que la reducción de la protección a la importación de productos agrícolas ocasione problemas de ingresos a algunos gobiernos miembros.
Cualesquiera sean las ambiciones de los grupos regionales que comprenden a países en desarrollo, es un hecho que necesitan asistencia técnica, apoyo y entrenamiento considerables. Este es, particularmente, el caso de países en desarrollo involucrados en diversas negociaciones comerciales paralelas que cubren al mismo tiempo áreas de integración crecientemente complejas. En estos aspectos la asistencia de los donantes puede ser útil. Las dificultades para administrar y coordinar los organismos regionales en un contexto de debilidad institucional resultan exacerbadas cuando algunos países son miembros de grupos regionales que se sobreponen y posiblemente compiten.
