CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN

Ondas de regionalismo

La integración regional ha sido una característica principal y reconocible de las relaciones comerciales internacionales en el período de la posguerra, aunque su importancia ha crecido o menguado intermitentemente a lo largo de esos años. Se pueden identificar dos ondas de regionalismo, y una tercera podría estar por iniciarse. La primera empezó con el proceso de integración precursor de la Unión Europea (1957) y con los acuerdos de integración regional basados en la sustitución de importaciones como medio para impulsar el crecimiento hacia adentro, en América Latina y África. En los países en desarrollo, la mayoría de los procesos iniciados en esa época se debilitó o derrumbó en las décadas de los setenta y ochenta, cuando el ímpetu de la liberalización multilateral contribuyó a la declinación de la importancia otorgada al regionalismo.

Una segunda onda de integración regional empezó aproximadamente durante la segunda mitad de los años ochenta. El origen de este "nuevo regionalismo" se ha atribuido a la duración y al lento progreso de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, al aparente éxito y los temores generados por la decisión de la Unión Europea de establecer un Mercado Europeo Único, y a la conversión de los Estados Unidos al regionalismo, con su participación en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y su propuesta de establecer un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En América Latina, se ha inyectado nueva vida a algunos antiguos acuerdos de integración, a veces como resultado de cambios políticos (el Mercado Común Centroamericano y el Pacto Andino), y se han creado nuevos acuerdos como el MERCOSUR. En Asia, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) se embarcó en planes para un Área de Libre Comercio (AFTA), la Asociación Regional de Cooperación del Sudeste Asiático acordó en 1997 transformarse en Área de Libre Comercio del Sudeste Asiático, mientras que el grupo de Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC) también se comprometió con objetivos de liberalización comercial de carácter no-preferencial. En África, que alberga una de las uniones aduaneras más antiguas del mundo en África del Sur, han existido propuestas para revitalizar los grupos regionales existentes, la formación de nuevas agrupaciones, así como el anuncio, en la 36ª Cumbre de la Organización de Unidad Africana en Lomé - Togo en Julio 2000, de ambiciosas metas para acelerar la formación de la unión económica y política de África.

La tercera onda

Algunos observadores creen que actualmente está por iniciarse una tercera onda de integración (Lloyd, 2002). Mientras que durante los años del GATT se notificaron 125 ACR, desde el establecimiento de la OMC el 1º de enero de 1995 hasta abril del 2002, otros 125 nuevos ACR han sido notificados (OMC, 2002). Esto representa un promedio de 15 notificaciones por año en la OMC, comparadas con menos de tres notificaciones anuales durante los cuarenta y cinco años del GATT (ver Figura 1).^[1] En promedio, cada miembro de la OMC está vinculado a cinco ACR, aunque algunos pertenecen a diez o más. De acuerdo a un reciente estudio de la OMC, hoy en día la mayoría de los países en desarrollo participan en ACR. De los 243 ACR que se estimaban vigentes en abril de 2002, del 30 al 40 por ciento son acuerdos firmados entre países en desarrollo (OMC, 2002).

Figura 1. ACR notificados al GATT/OMC (1948-2002), acumulativo

Fuente: OMC, 2002

Otro estudio de la OMC hace notar que "la configuración de los ACR es diversa y se está volviendo cada vez más compleja con la sobreposición de ACR y redes de ACR extendiéndose entre y dentro de los continentes, a niveles regionales y subregionales". (OMC, 2000a). La configuración más simple es un acuerdo bilateral entre dos participantes. Esta forma de acuerdo representa más de la mitad de los ACR vigentes y casi el 60 por ciento de aquellos en negociación. Más complejos son los acuerdos plurilaterales que involucran a varios países y los acuerdos en los cuales uno de los socios es un ACR en sí mismo. En los próximos cinco años se espera que surjan acuerdos en los cuales cada participante sea ya un ACR, como reflejo de una tendencia hacia la consolidación de los acuerdos regionales existentes. La OMC dispone de un mapa de los ACR (OMC, 2000a).

En términos de cobertura geográfica, los nuevos acuerdos bilaterales han cambiado fundamentalmente el patrón de los ACR. Primero, hasta inicios de los años noventa los ACR eran un conjunto de zonas que no se interceptaban, con sólo pocas excepciones. Esto ya no es cierto. Muchos países ahora son miembros de más de un ACR, lo que Bhagwati (1995) denomina el "tazón de spaghetti". Segundo, el nuevo regionalismo se caracteriza por la integración Norte-Sur, con varios esquemas que involucran tanto países en desarrollo como países industrializados. Tercero, muchos de los nuevos acuerdos son "interregionales", en el sentido que los miembros se encuentran en más de una región geográfica del mundo. Cuarto, otra característica es el surgimiento de ACR de dimensión continental. La Unión Europea (UE) se encuentra en su cuarta ampliación. El ALCA podría dar lugar a una zona con 34 naciones, si sus negociaciones concluyen exitosamente. Un ACR para Asia Oriental es una posibilidad. La Organización de la Unidad Africana (OAU) está promoviendo la idea de un Mercado Común Africano. Por lo tanto, el escenario actual se caracteriza por muchos nuevos acuerdos bilaterales que coexisten con ACR de dimensión continental, patrón que Lloyd (2002) caracteriza como bilateralismo combinado con continentalismo.

Ejes y radios

La existencia de ACR sobrepuestos crea configuraciones conocidas como "ejes y radios". Un eje surge cuando un país es miembro de dos o más ACR distintos. Los radios pueden ser bilaterales (cuando un país eje forma un acuerdo bilateral con otro país) o plurilaterales (cuando un país eje establece una relación con otro ACR). Ejes y radios pueden ser una característica negativa de la proliferación de los ACR en la medida en que crean esquemas de preferencias con múltiples niveles. En particular, los radios tienen menor acceso al mercado que el eje. Mientras el país eje goza de acceso preferencial a todos los países radios, estos últimos sólo tienen acceso preferencial a los países ejes. Un país radio puede evitar este efecto convirtiéndose en un eje por derecho propio y estableciendo su propia red de ACR bilaterales o plurilaterales. Sin duda esto explica, parcialmente, el rápido crecimiento de acuerdos bilaterales en curso.

Expansión de su cobertura

Otra característica de los acuerdos de "nueva generación" es la expansión de sus instrumentos y de las mercancías cubiertas. En forma creciente, los nuevos acuerdos cubren la agricultura, los servicios, las inversiones, la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, las facilidades al comercio y los arreglos de diferencias, al igual que límites al uso de las restricciones cuantitativas y salvaguardias. Un cierto número de acuerdos incluye disposiciones para utilizar instrumentos de la política de competencia, en lugar de procedimientos antidumping para el comercio entre las partes (Crawford y Laird, 2000). También se otorga un mayor énfasis a la integración de las políticas, es decir, los países acuerdan reducir los efectos de segmentación de los mercados ocasionados por los diversos regímenes regulatorios nacionales. Como ejemplo se puede mencionar a la Agenda de Acción de Osaka de 1995, acordada por los líderes de APEC. Sus 15 áreas de acción incluyen aranceles, medidas no arancelarias; servicios, inversiones; normas técnicas y cumplimiento; procedimientos aduaneros; políticas de competencia; compras gubernamentales; desregulación; propiedad intelectual; normas de origen; solución de diferencias; movilidad de los empresarios; implementación de la Ronda Uruguay; y levantamiento y análisis de información (Scollay, 2001).

Tipología de los esquemas de integración

El esquema clásico de la integración económica ordena los acuerdos según la profundidad de la integración alcanzada, según un rango que comienza por las áreas de preferencias comerciales, continúa con las áreas de libre comercio, las uniones aduaneras, los mercados comunes, las uniones económicas y las uniones económicas y monetarias, para finalmente llegar a las situaciones de integración económica total. Los acuerdos comerciales regionales (ACR) son una subcategoría de posibles acuerdos de integración regional (AIR).

En las áreas de preferencia comercial los países participantes reducen los aranceles a su comercio recíproco, manteniendo cada uno su autonomía en el establecimiento de aranceles para su comercio con terceros países. En las áreas de libre comercio los países eliminan aranceles al comercio recíproco pero mantienen la autonomía de su política comercial con terceros países. Un problema con los esquemas mencionados es el peligro de triangulación comercial. Esta puede surgir cuando las mercaderías se importan al país que tiene el arancel externo más bajo, para luego circular libremente en la región. La triangulación del comercio puede ser controlada mediante el uso de reglas de origen (reglas que determinan si un producto es considerado originario de un país en particular y por lo tanto elegible para el tratamiento arancelario preferencial) o a través de la formación de una unión aduanera.

Las uniones aduaneras eliminan aranceles al comercio entre los países miembros y aplican una política comercial común frente a terceros países. El mercado común busca adicionalmente remover las restricciones a la movilidad de factores (capital, trabajo) entre sus países miembros, así como liberalizar el comercio de bienes y servicios. En una unión económica, los miembros persiguen algún grado de armonización de sus políticas económicas nacionales con el propósito de eliminar discriminaciones debidas a diferencias en esas políticas. La unión monetaria agrega la adopción de moneda única y política monetaria común, mientras que la integración económica total involucra la unificación de las políticas monetarias, fiscales y sociales bajo los auspicios de una autoridad supranacional. Ejemplos de ACR correspondientes a estas categorías se presentan en la Tabla 1.

Tipo

Nivel de Integración

Ejemplos de Áreas Comerciales Regionales

Área de Libre Comercio

Los países miembros eliminan los aranceles entre ellos, pero mantienen sus propios aranceles frente al resto del mundo

Acuerdos de Asociación UE-PECO TLCAN CEFTA ANZCERTA

Unión Aduanera

Los miembros eliminan los aranceles entre ellos y adoptan un arancel común frente al resto del mundo

MERCOSUR Pacto Andino Mercado Común Centroamericano SACU

Mercado Común

Los miembros eliminan los aranceles entre ellos, adoptan un arancel externo común y remueven las restricciones al movimiento de factores de producción entre los países miembros

Comunidad Económica Europea

Unión Económica

Los países miembros van mas allá del mercado común y coordinan y armonizan sus políticas económicas

Unión Europea UEMOA

Unión Monetaria

Los países miembros comparten una moneda común y una política monetaria

Países de la Euro-zona de la Unión Europea Zona CFA^[2]

En el pasado existía la tendencia a considerar esta tipología como una "escalera" en la que los países participantes se movían sucesivamente hacia etapas de integración más profundas. A pesar de que esto tiene algún apoyo en la experiencia de la Unión Europea, la teoría de la "escalera" no toma en cuenta los problemas específicos que surgen cuando se integran economías mixtas. Una economía mixta es aquella cuyo sistema económico se basa en los principios del mercado pero existe una intervención pública considerable, para controlar las fuerzas del mercado (ejemplos: competencia, protección del consumidor y políticas del medio ambiente) o para corregir o compensar resultados del mercado (políticas sociales y regionales). Las diferencias en estas intervenciones públicas dan lugar a obstáculos comerciales no intencionados, que pueden ser solamente resueltos ya sea a través de la eliminación de la intervención (desregulación) o por la "supranacionalización" de la misma (transfiriendo la intervención al ámbito de la unión a través de una forma de integración positiva).

Así, en la experiencia de la UE pueden verse ejemplos de integración positiva que acompañan a la integración de los mercados desde sus mismos inicios. Por ejemplo, desde hace mucho tiempo los gobiernos han intervenido en los mercados agrícolas con el propósito de proteger los ingresos de los productores, alcanzar la seguridad alimentaria y estabilizar los precios. La integración de los mercados agrícolas en la Unión Europea requirió que estas funciones fueran transferidas al ámbito de la UE, y así nació la Política Agrícola Común. De forma similar, la introducción de la unión monetaria requirió pasos negativos de integración para eliminar los controles a los movimientos de capital y la capacidad de los gobiernos nacionales para emitir dinero; también requirió una buena dosis de integración positiva para establecer normas e instituciones monetarias comunes a la UE.

En resumen, la armonización de las políticas puede ser necesaria para el buen funcionamiento de la integración comercial, especialmente si comprende el comercio de servicios (según la lección del mercado único en la UE) y puede muy bien anteceder a la integración comercial (como en las uniones monetarias en África). Por el contrario, los acuerdos para integrar las políticas pueden funcionar por sí solos y no tienen que estar acompañados de una liberalización comercial preferencial. Por ejemplo, los países pueden acordar el reconocimiento mutuo de sus sistemas de normas sanitarias y de inocuidad de los alimentos, sin ninguna intención de formar un ACR.

Uniones monetarias

También existen ejemplos de uniones monetarias en las que los países unifican su soberanía monetaria sin necesariamente integrar otros aspectos de la política económica y comercial. La teoría de las uniones aduaneras se preocupa sólo de los mercados de bienes. La teoría de las áreas monetarias óptimas tiene un enfoque algo diferente ya que busca explicar las condiciones bajo las cuales resulta económicamente eficiente crear una unión monetaria. El interés por los acuerdos financieros en Asia se ha renovado luego de la crisis financiera asiática de 1997-98, que las instituciones regionales existentes poco pudieron hacer para aliviar. Este tipo de acuerdos puede tomar varias formas. La más limitada es el fondo financiero regional, en el cual los bancos centrales nacionales realizan acuerdos "swap" recíprocos como una forma de fusionar su liquidez. Una forma más avanzada se caracterizaría por la preparación hacia la unión monetaria, incluyendo la fijación de bandas fijas en sus tasas de cambio y reglas para alcanzar la convergencia de los tipos de cambio nominales. La forma más avanzada es la creación de uniones monetarias que comprenden una única moneda y política monetaria. Aunque el comercio agrícola y alimentario indudablemente es afectado por las decisiones cambiarias tomadas por las uniones monetarias, no nos ocuparemos de este tipo de ACR y en lo que sigue nos concentraremos en el análisis de los ACR.

Importancia de los compromisos políticos

Si bien los acuerdos de integración regional son con frecuencia evaluados en términos puramente económicos, la integración puede ser explícitamente perseguida por motivos políticos. No obstante se da casi por sentado que la integración comercial es uno de los principales beneficios buscados por los acuerdos de integración regional, Page (2000) señala que es difícil explicar el crecimiento del interés en esos acuerdos sólo por motivos comerciales, dado el hecho de que, en la mayoría de las regiones, los aranceles han disminuido y se encuentran ya a niveles relativamente bajos. Ella concluye que los acuerdos exitosos tienen otros objetivos además de liberalizar el comercio y que esto puede ser esencial para el interés en su desarrollo.

"El comercio bien puede ser secundario frente a objetivos políticos o de seguridad, o constituir un instrumento más bien que un objetivo: es difícil encontrar algún grupo que tenga sólo una agenda estrictamente comercial" (ibid, pág. 6).

Aunque los motivos políticos no sean los principales, la voluntad política es un ingrediente crucial del proceso de integración y, en su ausencia, se harán pocos progresos. Al mismo tiempo, la integración económica puede tener consecuencias políticas, como cuando contribuye a estabilizar un régimen político o a mejorar la paz y la seguridad regionales. Por otra parte, la experiencia de una integración no exitosa puede causar discordias e incluso provocar el rompimiento de relaciones entre los participantes.

La UE fuerte defensora

Las posiciones de los principales donantes son elementos importantes del contexto en el que muchos países en desarrollo se están orientando hacia la integración regional. Tal vez no sorprenda que la UE haya mostrado la posición más positiva, como fue subrayado en el "Green Paper on Development Cooperation" de la UE (Comisión Europea, 1997) y en la subsiguiente decisión de apoyar Acuerdos de Asociación Económica Regional, tales como las disposiciones post-Lomé para los países ACP.^[3]

"La integración regional entre países en desarrollo es parte de una más amplia estrategia para promover el crecimiento equitativo y no es un fin en sí misma. La integración regional eficaz aumentará la competencia, reducirá los costos de las transacciones privadas, hará posible que las empresas exploten las economías de escala, fomentará la entrada de inversión extranjera y facilitará la coordinación de las políticas macroeconómicas. Las agrupaciones regionales deben estar abiertas hacia el mercado mundial en el sentido de mantener aranceles a niveles que no promuevan desviaciones de comercio. Estas agrupaciones no deben intentar formas de autarquía regional que han llevado a fracasos en el pasado. El regionalismo abierto complementa la liberalización unilateral. Sin coherencia regional, la liberalización unilateral puede tener efectos secundarios negativos. Una estrategia de liberalización regionalmente coherente reducirá y suavizará el costo del ajuste en las economías que enfrentan la globalización, tanto en el sector público como en el privado. El alto costo de ajuste de las liberalizaciones unilaterales ha sido una causa de reversión de políticas en cierto número de países en desarrollo". (Declaración del Consejo de la UE sobre Cooperación para el Desarrollo, 1997).

El apoyo de la UE al regionalismo, según el Acuerdo Cotonou con los países ACP y sus acuerdos Euro-Mediterráneos, será un poderoso impulso a la mayor integración económica regional de sus socios comerciales en la próxima década.

El Banco Mundial es más escéptico

Al inicio de la década de los noventa, el concepto de regionalismo abierto fue materia de intenso debate en el Banco Mundial. El informe del Banco sobre integración regional (Banco Mundial, 2000) da un cauto apoyo a la idea y su posición está más ampliamente explicada en el volumen preparado por Schiff y Winters (2003). El Banco cree que la reducción neutral de los obstáculos al comercio y a la inversión con todos los socios comerciales mediante la liberalización comercial no preferencial, tomada incluso sobre bases unilaterales cuando sea necesario, continúa siendo la mejor estrategia de desarrollo. Pero reconoce que algunos países pueden ser empujados por presiones políticas a preferir acuerdos de integración regional y ha llevado a cabo un importante programa de investigación con el objetivo de identificar las mejores prácticas para el diseño de acuerdos regionales en que participan países en desarrollo. Sin embargo, en el mejor de los casos, el Banco continúa siendo indiferente respecto a la integración regional y su posición discrepa con otros donantes en varios aspectos importantes.

Dado que existen diferentes puntos de vista sobre la conveniencia y sobre la eficiencia del diseño de los esquemas de integración regional, especialmente aquellos que involucran a países en desarrollo, el primer objetivo de este documento es el de resumir los diversos argumentos para beneficio de las personas envueltas en la preparación de estrategias de seguridad alimentaria que forman parte de programas de integración regional entre países en desarrollo. Su propósito es alcanzar una mejor comprensión de las razones, procedimientos y compromisos de la integración y la cooperación regional. La Tabla 2 presenta una lista de argumentos comunes en favor de la integración regional. El documento se concentra principalmente en los argumentos económicos pero reconociendo, al mismo tiempo, que las motivaciones políticas son con frecuencia la principal fuerza impulsora de los ACR.

Motivos económicos

· Alcanzar los beneficios comerciales derivados de una mejor asignación de los recursos y una mayor competencia.

· Proveer una base de capacitación o una plataforma de lanzamiento para políticas orientadas al exterior.

· Mejorar las condiciones de acceso a los mercados de otros países y protegerse frente a posibles fracasos del multilateralismo.

· Configurar y dar credibilidad a reformas internas políticamente difíciles.

· Incrementar el poder de negociación multilateral en foros internacionales y vis-à-vis terceros países.

· Aumentar la visibilidad para atraer asistencia e inversiones externas.

· Facilitar la "profundización" de la integración. Por ejemplo, la armonización de las políticas.

Motivos políticos

· Cumplir los objetivos de la seguridad nacional.

· Constituir un primer paso hacia la unificación política.

El segundo objetivo del documento es identificar el papel potencial de los acuerdos de integración regional en la promoción de la seguridad alimentaria entre sus miembros. En muchos países en desarrollo la seguridad alimentaria continúa siendo un objetivo dominante, en razón de los bajos niveles absolutos de disponibilidad de alimentos per cápita, los bajos ingresos y la vulnerabilidad frente a crisis internas y externas. La pobreza en muchos países ha crecido en los últimos diez años a causa del bajo o inexistente crecimiento económico. La desnutrición crónica se mantiene alta. Dada la propensión creciente de los países en desarrollo a participar en ACR, tanto entre sí como con países industrializados, es pertinente interrogarse sobre el impacto que esto puede tener en su seguridad alimentaria y de que manera las agrupaciones regionales son capaces de promover la seguridad alimentaria. ¿Pueden la pobreza y el hambre (como causa y efecto de la inseguridad alimentaria) ser aliviadas mediante la integración regional? ¿Cuáles son las potencialidades de la integración regional para promover la seguridad alimentaria?

Estructura del documento

El documento se divide en cinco capítulos. A continuación de esta introducción, el Capítulo 2 analiza los aspectos económicos de la integración regional, para identificar las ganancias potenciales de la integración comercial regional, particularmente entre países en desarrollo. El Capítulo 3 examina algunos aspectos institucionales de la integración regional, poniendo el acento en los factores que contribuyen a la sostenibilidad de los acuerdos. El Capítulo 4 debate la manera en la que el regionalismo es tratado por las normas multilaterales de la OMC, así como los temas sugeridos para consideración de las negociaciones multilaterales sobre la agricultura. El último capítulo examina las repercusiones del regionalismo sobre la seguridad alimentaria, lo mismo que el papel potencial de los acuerdos comerciales regionales para promover la seguridad alimentaria.