Diez años después de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en Río de Janeiro en 1992 -conocida también como la Cumbre para la Tierra o Río-92- , Sudáfrica hospedará en Johannesburgo la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. En la Cumbre de Río de Janeiro, los dirigentes mundiales aprobaron el Programa 21, plan maestro para alcanzar el desarrollo sostenible en el siglo XXI. En la Cumbre de Johannesburgo, que se celebrará en agosto-septiembre de 2002, se centrará la atención en muchos de los desafíos y oportunidades fundamentales con que se enfrenta la comunidad mundial para aplicar los distintos capítulos del Programa 21.
| Diez años después de la Cumbre para la Tierra celebrada en Río de Janeiro, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible examinará la aplicación del Programa 21. |
La FAO es el coordinador sectorial para cuatro capítulos del Programa 21, a saber: Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras (Capítulo 10), Lucha contra la deforestación (Capítulo 11), Desarrollo sostenible de las zonas de montaña (Capítulo 13), y Fomento de la agricultura y del desarrollo rural sostenibles (Capítulo 14). También es uno de los principales asociados en la ejecución de varios otros capítulos del Programa 21, especialmente, Lucha contra la desertificación y la sequía (Capítulo 12), Diversidad biológica (Capítulo 15), Océanos y mares (Capítulo 17), Agua dulce (Capítulo 18) y Productos químicos tóxicos (Capítulo 19), así como de la ejecución de algunos de los acuerdos multilaterales ambientales, que surgieron de Río-92. Entre ellos figuran el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) y la Convención de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África1.
| El concepto de bienes públicos mundiales está cobrando importancia en los debates sobre el desarrollo sostenible. |
Un concepto que ha cobrado importancia en los debates sobre el desarrollo sostenible que han conducido a la Cumbre de Johannesburgo es el de los bienes públicos mundiales (BPM). Este concepto se considera cada vez más un marco útil con vistas a afrontar los problemas ambientales mundiales e incrementar la voluntad política y la financiación para coordinar mejor los esfuerzos mundiales. Se dispone actualmente de un gran caudal de literatura centrada en los distintos aspectos de los BPM, tales como salud, conocimientos, patrimonio cultural, estabilidad financiera y seguridad2. Sin embargo, en este debate ha recibido menos atención la importancia de los BPM con respecto a la agricultura y los recursos naturales.
El concepto de bienes públicos está vinculado a las nociones económicas de externalidades e insuficiencia del mercado. Una externalidad se refiere a una situación en la que, por ejemplo, acciones de una empresa surten efectos colaterales no intencionados y no deseados que benefician (externalidad positiva) o perjudican (externalidad negativa) a otra parte que, en otro caso, no estaría asociada con el producto de dicha empresa3. En general, el beneficio o costo impuesto no se compensa mediante transacciones de mercado. La insuficiencia del mercado ocurre cuando las contribuciones positivas o las consecuencias negativas de una acción no se reflejan debidamente en el precio de mercado de los productos correspondientes, los cuales, por lo tanto, resultan sobre o infravalorados.
| Bienes públicos mundiales son bienes con beneficios universales, pero suministrados por un grupo menor. |
Los bienes públicos son un caso especial de externalidades y son bienes cuyo consumo no puede limitarse a un determinado consumidor o grupo de consumidores4. En sentido estricto, bienes públicos puros son los que tienen características de no exclusión y no rivalidad en el consumo5.
Los bienes públicos puros muestran las características de una completa no exclusión y una completa no rivalidad, mientras que los bienes caracterizados por una posibilidad de exclusión y rivalidad completas se denominan bienes privados. Entre estos dos extremos, hay una gama de los denominados bienes cuasipúblicos caracterizados por distinto grado de no exclusión y no rivalidad. Por ejemplo, mientras las acciones encaminadas a fomentar la biodiversidad y la conservación del paisaje o a mitigar el cambio climático se consideran generalmente como bienes públicos puros, los parques nacionales con acceso libre podrían considerarse sin exclusión, pero con rivalidad en el consumo. Asimismo, los parques nacionales reglamentados o con pago de derechos de entrada, y aquellos donde no hay una aglomeración, podrían considerarse como bienes con exclusión, pero sin rivalidad.
Los bienes públicos son frecuentemente específicos de un lugar -por ejemplo, el control de las inundaciones, los efectos de la erosión del suelo en otros lugares y la protección de cuencas hidrográficas- y pueden designarse como bienes públicos locales. No obstante, algunos de ellos trascienden los límites de una zona local o regional y sus efectos son de carácter transfronterizo. Los bienes públicos cuyo efecto es de carácter mundial se denominan bienes públicos mundiales. Podrían citarse como ejemplos la biodiversidad y la mitigación del cambio climático mundial. Kaul, Grunberg y Stern dan la siguiente definición de un BPM:
Un BPM es un bien público cuyos beneficios son decididamente universales en cuanto a los países (abarcan más de un grupo de países), personas (benefician a varios y, preferiblemente, a todos los grupos de población) y generaciones (abarcan tanto las generaciones actuales como las futuras o, al menos, satisfacen las necesidades de las generaciones actuales sin perjuicio de las opciones de desarrollo para las generaciones futuras)6.
| La agricultura y la tierra pueden proporcionar o contribuir a la aportación de importantes bienes públicos mundiales: biodiversidad, mitigación del cambio climático, etc. |
En el Cuadro 37 se exponen algunos de los bienes públicos asociados con los capítulos sobre la tierra del Programa 21 (la lista no debe considerarse necesariamente exhaustiva). Entre ellos figuran bienes públicos que son de carácter local y mundial y bienes semipúblicos caracterizados por distinto grado de rivalidad o exclusión. Los bienes públicos se clasifican también según el carácter local, regional o mundial de sus efectos.
Cuadro 37 |
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Capítulo del Programa 21 |
Bien público asociado |
Ámbito de sus efectos |
10 - Planificación y ordenación de los recursos de tierras |
Estabilidad de ecosistema |
Regional, mundial |
Conservación de la biodiversidad |
Local, regional, mundial |
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Absorción del carbono |
Mundial |
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11 - Lucha contra la deforestación |
Biodiversidad forestal |
Local, regional, mundial |
Estabilidad de ecosistemas |
Local, mundial |
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Vida silvestre |
Local, regional, mundial |
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Reducción de la emisión de gases de invernadero procedentes de incendios forestales |
Local, regional, mundial |
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Absorción del carbono |
Mundial |
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12 - Lucha contra la desertificación y la sequía |
Absorción creciente del carbono |
Mundial |
Protección de masas de agua |
Local, regional, mundial |
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Conservación de la biodiversidad en tierras secas |
Local, regional, mundial |
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13 - Desarrollo sostenible de zonas de montaña |
Estabilidad de ecosistemas |
Regional, mundial |
Estabilidad hidrológica |
Local, regional |
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Absorción del carbono |
Mundial |
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14 - Agricultura y desarrollo rural sostenibles |
Conservación de la agrobiodiversidad |
Local, regional, mundial |
Absorción del carbono |
Mundial |
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15 - Diversidad biológica |
Conservación de la agrobiodiversidad |
Local, regional, mundial |
Absorción del carbono |
Mundial |
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Varias posibilidades de utilización de la tierra, señaladas en el Capítulo 10, tienen por objeto fomentar la conservación de la biodiversidad mediante el mantenimiento de la diversidad de especies y el restablecimiento de tierras degradadas. Tales medidas pueden también aportar la mayor contribución al aumento de la absorción del carbono en el suelo y en la biomasa y favorecer a las especies en peligro de las zonas circundantes.
El Capítulo 11 -Lucha contra la deforestación- trata también de bienes públicos como la biodiversidad, la estabilidad del ciclo hidrológico y el sistema climático mundial, y el mantenimiento o restablecimiento de la estabilidad del ecosistema (la cual tiene las características de un bien público regional o local). La lucha contra la desertificación (Capítulo 12) y la rehabilitación de ecosistemas degradados y de zonas de montaña (Capítulo 13) pueden contribuir también a la protección de la fauna y flora silvestres, a la biodiversidad y a la mitigación del cambio climático mediante la absorción del carbono.
Entre los bienes públicos relacionados con la agricultura y el desarrollo rural sostenible (Capítulo 14), figuran recursos y beneficios ampliamente compartidos, tales como la conservación de la agrobiodiversidad, los conocimientos de los agricultores sobre agrobiodiversidad, los beneficios de la protección de las cuencas hidrográficas y el control de las inundaciones, y la mitigación del cambio climático mediante la absorción del carbono. La investigación y los conocimientos agrarios proporcionados por los centros del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) son contribuciones fundamentales a los BPM en cuanto que la comunidad mundial comparte tales innovaciones. La agricultura puede contribuir también a la producción de externalidades negativas, tales como el agotamiento de los nutrientes, la mayor frecuencia de inundaciones aguas abajo y la pérdida de bosques y humedales naturales. Se acusa frecuentemente a los sistemas de explotación agrícola convencionales y muy comercializados de destruir la diversidad de especies y los procesos de regeneración natural.
Otros casos de bienes públicos mundiales o transfronterizos pueden ser la inocuidad de los alimentos, las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas7, la protección de las masas de agua internacionales y la destrucción de existencias de plaguicidas en desuso.
| Los progresos en el suministro de bienes públicos mundiales relacionados con la tierra han sido lentos desde Río-92. |
En el Programa 21 se pide principalmente una acción política para reducir las externalidades negativas creadas por actividades económicas, pero no se trata directamente el suministro de BPM. Por ello, es difícil formular y evaluar directamente los indicadores para medir los progresos. Se ofrece a continuación un resumen de los progresos en relación con algunos de los BPM tratados en el Programa 21.
Rehabilitación de tierras degradadas. Se trata de la rehabilitación completa de tierras gravemente degradadas, la mejora de tierras marginales ya utilizadas o de tierras secas y la mejora de las prácticas de gestión de la tierra. La información sobre todos estos aspectos se halla dispersa y es difícil evaluar la superficie total rehabilitada. Alrededor del 20 por ciento de las tierras secas del mundo que pueden rehabilitarse están afectadas por una degradación del suelo provocada por los seres humanos, lo que pone en peligro los medios de subsistencia de más de 1 000 millones de personas8. En general, los progresos han sido muy lentos; la pérdida de suelos y la desertificación continúan con una intensidad y efectos especialmente graves para muchos países de ingresos más bajos. Estas tierras degradadas, si fueran rehabilitadas, ofrecerían oportunidades de aumentar la absorción del carbono y mejorar los medios de subsistencia de las poblaciones que se hallan en riesgo.
Los ricos bosques de Homs, en la República Árabe Siria, necesitan una ordenación y control cuidadosos
El mantenimiento de ecosistemas forestales contribuye a la protección de la fauna y flora silvestres, la biodiversidad y la mitigación del cambio climático mediante el secuestro de carbono.
FAO/20565/M. MARZOT
Creación de zonas protegidas de importancia mundial. Los esfuerzos para la conservación de la biodiversidad se han encaminado principalmente al establecimiento de zonas protegidas y reservas. Según informaciones recientes, las reservas naturales de importancia mundial han aumentado a 131 millones de hectáreas en los países desarrollados y a 133 millones en los en desarrollo. Sin embargo, se han creado tales zonas utilizando tierras de bosques y arbustos naturales ya existentes, y no por medio del restablecimiento de tierras degradadas.
Superficie de bosques naturales y plantaciones. La reciente Evaluación de los recursos forestales mundiales (véase el Recuadro 1, pág. 36) indica que la cubierta forestal natural ha disminuido en 16,1 millones de ha al año entre 1990 y 2000 (de 3 808 a 3 682 millones de ha). La cubierta de plantaciones aumentó ligeramente, de 155 a 187 millones de ha, durante el mismo período. De ello resulta una pérdida neta de 12,5 millones de hectáreas de cubierta forestal, pero la tasa neta de deforestación parece haberse reducido en comparación con la del período anterior a 1990.
Adopción de prácticas agrícolas sostenibles. Desde Río-92 se ha hecho más hincapié en la agricultura orgánica en los países desarrollados y se ha tendido a aplicar prácticas de agricultura de conservación y manejo integrado de plagas. Esta tendencia incluye cambios en los sistemas de cultivo con mayor utilización de leguminosas, el empleo de abonos orgánicos con o sin compost y la selección de especies y variedades apropiadas para la lucha biológica contra las plagas. Se ha adoptado la agricultura de conservación en casi 60 millones de hectáreas en distintos países (Recuadro 10). Estas novedades han contribuido mucho a mejorar la nutrición y la materia orgánica del suelo y a incrementar el almacenamiento del carbono en él.
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Recuadro 10 AGRICULTURA DE CONSERVACIÓN La agricultura de conservación1 es una estrategia que puede evitar, e incluso invertir, la reducción de la fertilidad de los suelos que se deriva normalmente de la labranza mecanizada. El término agricultura de conservación abarca varias técnicas, pero en general exige la reducción del laboreo y dejar los residuos de los cultivos sobre la tierra para proteger el suelo del viento, estimular la actividad biológica y crear materia orgánica en el suelo. Al dejar los residuos sobre la superficie del suelo, se crea una estructura que admite el agua, de forma que ésta llega a las raíces de las plantas, en lugar de correr por la superficie y arrastrar el suelo. La agricultura de conservación comenzó en Estados Unidos a fines de los años setenta, como reacción al agravarse de los problemas de erosión y fertilidad y al incremento de los costos de los combustibles, que siguió al embargo del petróleo en 1973, de resultas de todo lo cual el laboreo se convirtió en una práctica costosa. Hoy en día, se cultivan de esta forma unos 60 millones de hectáreas de tierras de labranza en todo el mundo. Estados Unidos sigue siendo el país donde más se practica la agricultura de conservación, si bien el crecimiento más dinámico de este método se ha registrado en América del Sur. En el sur de Brasil, en Argentina y en Paraguay, hasta la mitad de las tierras de labranza se cultivan ahora con el método de la agricultura de conservación. Los beneficios que pueden obtenerse después de pocos años son, entre otros:
El cambio a una agricultura de conservación exige la adquisición de distinto equipo de siembra o la adaptación del existente. Como este método exige un uso mínimo de plaguicidas químicos, los agricultores deben aprender a combatir las plagas y enfermedades con el manejo integrado de plagas, que hace hincapié en la utilización de los enemigos naturales de las plagas. Para ello se necesita tiempo, y como las plagas y enfermedades no se combaten ya con la labranza, los agricultores que adoptan la agricultura de conservación tienen que emplear inicialmente más herbicidas, no menos. Sin embargo, después de pocos años, el aumento de los rendimientos debería compensar los costos adicionales. Al cabo del tiempo, el manejo integrado de plagas permite a los agricultores reducir mucho o abandonar el uso de herbicidas. La agricultura de conservación tiene otro efecto deseable. Las plantas son en gran parte carbono y, cuando se pudren o queman, emiten dióxido de carbono, que es el «gas de invernadero» que más contribuye al cambio climático. Con una mejor gestión, las tierras agrícolas pueden devolver este abono al suelo como materia orgánica, proceso conocido como absorción del carbono. 1 Para más información sobre la agricultura de conservación, véase: www.fao.org/ag/AGS/AGSE/agse_e/Main.htm |
Progresos y potencial en el fomento directo de los bienes públicos mundiales. Una estimación reciente del almacenamiento de carbono a nivel mundial predijo que la explotación y gestión sostenibles de los bosques en todo el mundo podrían contribuir a almacenar la cantidad adicional de 184 Tg (1 Tg = 1012 g) de carbono al año en bosques y productos madereros durante los próximos 50 años, con una variación de 108-251 Tg por año9. Asimismo, los suelos agrícolas normales contienen 100-200 toneladas de carbono por hectárea a menos de 1 metro de profundidad. En los suelos cultivados intensamente, un cambio en las prácticas de utilización de la tierra puede provocar el aumento de materia orgánica y la absorción de carbono. Sin embargo, es difícil evaluar en qué medida las tierras agrícolas y forestales han contribuido a la mitigación del cambio climático mundial desde Río-92.
Progresos en la conservación de la biodiversidad. En cuanto a la conservación de la biodiversidad, ha habido notables mejoras en la comprensión del carácter y la medida de los cambios en los principales ecosistemas, muchos de los cuales son ricos en biodiversidad. De igual forma, se han logrado notables progresos en la sensibilización del público y en la creación de zonas protegidas y colecciones ex situ de acerbos genéticos de importancia para la agricultura y la alimentación.
| Está disminuyendo la financiación de la investigación agraria que beneficia a la comunidad mundial. |
Las investigaciones del GCIAI como BPM. Los países en desarrollo dependen en gran medida de las investigaciones y conocimientos que les facilitan los centros de investigaciones internacionales y nacionales. Por ello, la investigación agraria y la difusión de conocimientos en los países en desarrollo, especialmente en relación con zonas dotadas de pocos recursos, pueden considerarse como bienes públicos. Las investigaciones realizadas y los conocimientos difundidos por los centros del GCIAI se consideran en muchos casos como BPM10 y se comparten en la comunidad mundial. No obstante, durante los últimos diez años, se ha reducido continuamente la financiación y las investigaciones tecnológicas del GCIAI, de resultas de lo cual sus centros están experimentando dificultades financieras cada vez mayores. La financiación insuficiente podría mermar la capacidad de los centros de realizar investigaciones y difundir los conocimientos necesarios para mejorar la producción alimentaria y aliviar el hambre y la pobreza11.
Ampliación de la base de conocimientos. La documentación y compilación de los conocimientos de los agricultores sobre biodiversidad podrían considerarse otro ejemplo de BPM. Los informes nacionales al CDB indican que alrededor de los dos tercios de los países han realizado estudios de casos (por ejemplo, sobre polinizadores, biota de suelos, gestión integrada de paisajes y sistemas de explotación agrícola)12.
| Se ha progresado en la comprensión y conservación de la biodiversidad. |
Tratado internacional sobre la protección de los recursos fitogenéticos. El reconocimiento del concepto de los Derechos del agricultor en el tratado concertado recientemente sobre la protección de los recursos fitogenéticos es un paso importante que contribuirá a proteger la agrobiodiversidad mundial en los bancos de genes, en los campos de los agricultores y en estado silvestre. El concepto de los Derechos del agricultor tiene por objeto constituir la base de un sistema formal de reconocimiento y recompensa para estimular y fortalecer la función continua de los agricultores y las comunidades rurales en la conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos13. El tratado asegura que los beneficios mundiales derivados de la utilización de los recursos fitogenéticos se repartan equitativamente y pide el pago obligatorio cuando se obtengan beneficios comerciales de la utilización de tales recursos14.
| Es indispensable compensar a los suministradores para disponer de un suministro adecuado de bienes públicos mundiales. |
Como el consumo de bienes públicos no puede ser exclusivo, existe la tentación (suponiendo que se trate de un bien público de utilidad) de beneficiarse de él sin pagarlo. Por consiguiente, se necesitan mecanismos para compensar a los suministradores a fin de garantizar que se suministren niveles socialmente deseables del bien en cuestión. Esto vale también para los BPM, de los que se beneficia la comunidad mundial, pero los suministradores son inevitablemente un grupo mucho más reducido.
| La asistencia oficial para el desarrollo ha disminuido desde Río-92, especialmente la destinada a la agricultura y las zonas rurales. |
El Programa 21 exige medidas que generen bienes públicos y privados, si bien no se indican expresamente mecanismos de financiación para la aplicación de medidas relacionadas con ninguno de ellos. No obstante, el informe del examen sobre los progresos mundiales en la financiación del desarrollo sostenible dio una imagen muy desalentadora de lo que se ha hecho para alcanzar los objetivos y mecanismos de financiación de Río-9215 . A pesar de la promesa, hecha por los países desarrollados, de que aumentarían la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) al 0,7 por ciento de su PNB, dicha asistencia disminuyó pronunciadamente después de Río-92, del 0,33 al 0,22 por ciento del PNB de los donantes, tras el ligero aumento al 0,24 por ciento en 1999. La AOD destinada a la agricultura (en su definición amplia) disminuyó en términos reales más del 40 por ciento entre 1988 y 1999. Dentro de la agricultura se han registrado grandes reducciones en la AOD destinada a servicios agrícolas, producción de cultivos y actividades forestales, si bien ha aumentado la parte correspondiente a protección ambiental, investigación y capacitación y extensión.
Ejemplo de técnica de agricultura de conservación en un cultivo de maíz en el Brasil
Aquí el cultivo se desarrolla en un terreno cubierto con material orgánico que protege de la erosión toda la superficie del suelo, mejora la infiltración de agua y controla el crecimiento de malas hierbas.
FAO/30003/T. FRIEDRICH
La inversión extranjera directa (IED) se concentra en unos pocos países. Su afluencia a los países menos adelantados ha sido insignificante y no se han beneficiado los sectores de la agricultura y los recursos naturales. La IED está determinada por las oportunidades del mercado, lo que significa que, en general, no es de esperar que este instrumento de financiación contribuya mucho a la creación de bienes públicos. Además, normalmente no está guiada por consideraciones de sostenibilidad16.
Por otra parte, algunos mecanismos mundiales de financiación, como el Fondo para el medio ambiente mundial (FMAM) -véase el Recuadro 11-, han constituido una importante fuente de financiación para muchos acuerdos ambientales multilaterales y, por consiguiente, para el suministro de BPM. El FMAM ha contribuido a financiar más de 800 proyectos; entre 1991 y 1999, se asignaron más de 2 000 millones de dólares a proyectos sobre biodiversidad, cambio climático, aguas internacionales, agotamiento del ozono y degradación de tierras, a la vez que se movilizaron cantidades aún mayores como cofinanciación. La mayor parte de los fondos se destinó a proyectos de biodiversidad, a los que siguieron de cerca los proyectos sobre cambio climático.
| Han surgido otros mecanismos de financiación de los bienes públicos mundiales. |
Por último, están surgiendo nuevas fuentes de financiación de los BPM, tales como los fondos nacionales que se están creando en el ámbito de los convenios sobre diversidad biológica, lucha contra la desertificación y cambio climático. Otra fuente de financiación son las corrientes de capital con transferencia de tecnología a países en desarrollo, previstas en el Mecanismo para un desarrollo limpio (derivado del Protocolo de Kyoto no ratificado todavía). Sin embargo, como ocurre con los mecanismos convencionales de financiación (corrientes de AOD y IED), el flujo de recursos en el ámbito de estos distintos organismos ha sido desigual y muchos de ellos todavía no se han desarrollado o aplicado plenamente.
| Es necesario incrementar la asistencia oficial para el desarrollo, especialmente la destinada a la agricultura y las zonas rurales. |
El incremento de la AOD hasta alcanzar el objetivo fijado en Río-92 ocupó un lugar importante en los preparativos de la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo. El Consenso de Monterrey pidió la realización de esfuerzos concretos para alcanzar el objetivo del 0,7 por ciento del PNB como AOD a los países en desarrollo17.
Es preciso, no obstante, centrar especialmente la atención en la agricultura y las zonas rurales. En efecto, para que tenga éxito, cualquier estrategia de mitigación de la pobreza y el hambre debe comenzar por reconocer que se trata de fenómenos principalmente rurales y que la agricultura es fundamental para la subsistencia de la población rural. Es necesario invertir la tendencia descendente de los recursos totales destinados a la reducción del hambre, a la agricultura y al desarrollo rural. También es importante reconocer que, para alcanzar los objetivos ambientales descritos en los capítulos sobre la tierra del Programa 21, será necesario realizar mayores esfuerzos centrados en el sector de la agricultura y las zonas rurales.
Un medio fundamental para fortalecer la voluntad política y financiar los compromisos para la agricultura y el desarrollo rural sería el reconocimiento de la importante función potencial de la agricultura y las zonas rurales en el suministro de los BPM. En realidad, actualmente se dispone solamente de financiación limitada para tales BPM.
| Hay que movilizar más fondos para compensar a los suministradores de los bienes públicos mundiales. |
Para conseguir los BPM vinculados a los capítulos sobre la tierra del Programa 21 se necesita una mayor financiación del desarrollo en general y de los sectores agrícola y rural en particular. Es preciso orientar directamente los mecanismos de financiación hacia el suministro de tales bienes. Es importante destacar la idea de que los BPM son bienes y servicios que benefician a la comunidad mundial, pero los facilita un grupo más reducido de personas, y que la compensación de los suministradores de tales bienes beneficia a la comunidad mundial. En realidad, es preciso concebir y planificar los mecanismos de financiación de los BPM como un pago por los bienes y servicios suministrados.
Otra cuestión importante es si el aumento de la financiación de los bienes públicos mundiales puede contribuir también a mitigar la pobreza mundial. Aunque eso dependerá de circunstancias específicas y de la naturaleza de los mecanismos para compensar a los suministradores, hay razones para señalar sinergias entre el suministro de BPM y la mitigación de la pobreza y para diseñar en consecuencia los mecanismos de compensación.
| Hay que buscar sinergias entre la compensación por los bienes públicos mundiales y la mitigación de la pobreza. |
Una posibilidad sería la de vincular corrientes adicionales de AOD a la movilización efectiva de recursos internos para el suministro de BPM. Sin embargo, se necesitaría una financiación adicional y habría que tener seriamente en cuenta la creación de nuevos mecanismos de financiación para proporcionar BPM y transferir recursos entre países desarrollados y en desarrollo. Constituye un desafío especial la elaboración de tales mecanismos de forma que asegure también una contribución importante a la mitigación de la pobreza (en el Recuadro 11 se examinan algunos de los mecanismos de financiación actuales o potenciales).
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Recuadro 11 NUEVAS OPORTUNIDADES DE FINANCIACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS MUNDIALES RELACIONADOS CON LOS CAPÍTULOS SOBRE LA TIERRA DEL PROGRAMA 21 Fondo para el medio ambiente mundial (FMAM). Establecido en 1991 y reestructurado después de Río-92, tiene por objeto asegurar la cooperación y financiación internacionales para afrontar las principales amenazas al medio ambiente mundial. Contribuyen a él 166 gobiernos miembros, la comunidad científica y varias organizaciones no gubernamentales y del sector privado. Los organismos de ejecución son el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial. El fondo financia y moviliza la cofinanciación de proyectos en las siguientes esferas fundamentales: 1) biodiversidad, También los proyectos para impedir la degradación de la tierra pueden optar a la financiación en cuanto se relacionan con las cuatro esferas centrales. Deberán presentarse propuestas específicas, incluyendo la degradación de tierras como esfera central independiente, para su aprobación final en la asamblea del FMAM, que se celebrará en octubre de 20021. Canjes de deuda por naturaleza, especialmente en el África subsahariana. La financiación sostenible de la deuda es una opción importante para movilizar recursos de inversión pública y privada. Los canjes de deuda por naturaleza son un mecanismo por medio del cual se cancela la deuda internacional de países en desarrollo y se destina a la financiación de proyectos ambientales que produzcan beneficios para el medio ambiente mundial. Se han realizado estudios que han demostrado que se registra una elevada tasa de deforestación en estos países de África que están también muy endeudados. Esto indica que hay muchas posibilidades de combatir la deforestación y fomentar los BPM en estos países (por ejemplo, actividades de reforestación y ordenación de tierras). Fondo para el cambio climático. En virtud del Convenio Marco sobre el Cambio Climático, los países desarrollados y en desarrollo están obligados a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera y a elevar la capacidad de absorción mediante la ordenación de la biomasa y los suelos. Se ha propuesto la creación de un fondo para el cambio climático con el fin de ayudar a los países menos adelantados a crearse una capacidad para aplicar las disposiciones del Convenio. Aunque todavía no es clara la estructura del fondo propuesto, algunos países han comprometido ya contribuciones al mismo. Mecanismo para un desarrollo limpio. Previsto en virtud del no ratificado todavía Protocolo de Kyoto, permite a los países financiar proyectos de reducción de las emisiones en los países en desarrollo y recibir créditos por reducción de emisiones de carbono para realizar sus inversiones. El Mecanismo puede resultar uno de una financiación innovadora para fomentar los BPM relacionados con la tierra. Fondos nacionales para el medio ambiente. En unos pocos países en desarrollo se han establecido fondos para el medio ambiente en el ámbito de los dos convenios de las Naciones Unidas sobre el cambio climático y la diversidad biológica, y se están estableciendo en otros. Normalmente están administrados por organizaciones privadas y se constituyen con donaciones de los gobiernos y organismos donantes, así como con las sumas obtenidas de impuestos y derechos ambientales. Tales fondos podrían tener una aplicación más amplia. Mejor movilización de los recursos internos. La movilización de recursos internos para el fomento de los BPM debería fortalecer los mecanismos de financiación existentes y contribuir a crear nuevas oportunidades de forma eficaz. Para crear un entorno que facilite la movilización de recursos internos y atraiga recursos externos, deberán adoptarse medidas como la eliminación de subvenciones perjudiciales; la fijación de un precio correspondiente al costo completo de los recursos y servicios naturales; el establecimiento de derechos de propiedad sobre la tierra, el agua y los bosques; reformas fiscales para la aplicación de impuestos ambientales y basadas en la disposición de los beneficiarios de los bienes públicos locales y mundiales a pagarlos. 1 Fondo para el medio ambiente mundial (FMAM). 2001. Propuesta de designación de la degradación de la tierra como esfera de actividad del FMAM. Consejo del FMAM, 5-7 de diciembre de 2001. |
Es preciso que, en el debate general sobre los BPM, se centre más la atención en los BPM relacionados con la tierra, junto con otros aspectos que hasta ahora han recibido más atención, tales como la salud, los conocimientos, el patrimonio cultural, la estabilidad financiera y la paz y seguridad. El carácter mundial de estos BPM relacionados con la tierra justifica el aumento de la financiación de la prestación de estos servicios y el desarrollo de nuevos mecanismos financieros para esta finalidad. Si se centra más la atención tanto en el suministro de BPM como en la necesidad de esfuerzos coordinados mundialmente para mitigar la pobreza, será necesario elaborar instrumentos, políticas y programas encaminados, al mismo tiempo, a la aplicación efectiva de los capítulos sobre la tierra del Programa 21 y a la mitigación de la pobreza.
En la sección siguiente se examina más en detalle el nuevo mecanismo financiero previsto para el suministro de BPM: el Mecanismo para un desarrollo limpio derivado del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático mundial.
1 A efectos de esta seccíon, los Capítulos 10-15 del Programa 21 se denominan los capítulos «sobre la tierra».
2 Por ejemplo, véase I. Kaul, I. Grunberg y M.A. Stern. 2000. Global public goods. Oxford, Reino Unido, Oxford University Press. Este volumen presta poca atención a los bienes públicos mundiales relacionados con las preocupaciones de la agricultura y la seguridad alimentaria, salvo una breve descripción de Geoffrey Heal en un capítulo sobre los recursos naturales y los BPM.
3La emisión de humo de una fábrica es un ejemplo de externalidad negativa, mientras que para un fruticultor la polinización de sus árboles por abejas que pertenecen a un apicultor vecino sería una externalidad positiva.
4 La iluminación de las calles o las fuerzas armadas son dos ejemplos clásicos de bienes públicos.
5 En la obra básica de Paul Samuelson, The pure theory of public expenditures (Review of Economics and Statistics, noviembre de 1954, pp. 387-389), se ofrece una base para la definición de bienes públicos. Samuelson identificó principalmente dos de las características de los bienes públicos: no exclusión y no rivalidad. La no exclusión indica que una vez que se produce el bien no pueden separarse los beneficios y las personas que no lo pagan no pueden ser excluidas del consumo. Ejemplo de ello serían los servicios recreativos que proporcionan los paisajes rurales. La no rivalidad indica que el consumo de un bien público por una persona no reduce la oportunidad de su consumo por otra persona.
6 Op. cit., nota 2.
7 Véase El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2001 para un examen de los aspectos económicos de las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas.
8 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2000. Global Environment Outlook 2000 (disponible en: www.grid.unep.ch/geo2000/english/index.htm).
9 National Center for Environmental Research. 1999 Progress Report: Estimating the cost of carbon sequestration in global forests (disponible en: http://es.epa.gov/ncerqa/progress/grants/98/deci/sohngen99.html).
10 Is international agricultural research a global public good? Alocución de Robert Picciotto, DirectorGeneral de Operaciones de Evaluación, Banco Mundial, Washington, D.C. (disponible en: www.worldbank.org/html/cgiar/publications/icw00/rpspeech.pdf).
11 V.W. Ruttan, 2000. The continuing challenge of food production. Environment, 42: 25-30.
12UNEP/CDB/COP/5/INF/10 (disponible en: www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-05-information/cop-05-inf-10-en.pdf).
13 J.T. Esquinas-Alcázar. 1998. Farmers rights. En R.E. Evenson, D. Gollin y V. Santaniello, eds. Agricultural values of plant genetic resources. Wallingford, Reino Unido, CABI.
14 Acuerdo para proteger los recursos fitogenéticos. Noticias de la FAO, Roma (disponible en: http://www.fao.org/News/2001/010703-e.htm).
15 Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. 2000. Disponible en: www.un.org/documents/ecosoc/cn17/2000/ecn172000-2.htm
16 T. Panayotou. 2000. Globalisation and environment. Center for International Development (CID) Working Paper No. 53, julio de 2000, Cambridge, MA, Estados Unidos. Harvard University.
17 Naciones Unidas. 2002. Proyecto de documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Consenso de Monterrey, Asamblea General de las Naciones Unidas, 30 de enero de 2002, A/AC.257/L.13.
