par
Robert Hendricks1
Conférence internationale sur la
contribution des critères et indicateurs pour
la gestion forestière durable : le chemin à suivre
(CICI-2003)
Guatemala (Guatemala)
3-7 février 2003
Les points de vue exprimés dans ce document n'engagent que l'auteur. Ils reposent sur l'expérience et sur des informations disponibles sur Internet et dans des publications. Nous espérons que ce document ne sera pas seulement utile pour identifier les facteurs de succès et les problèmes, et que les questions, les défis et les recommandations qui y sont mis en avant stimuleront le débat et encourageront d'autres suggestions.
Le plan de travail joint au mandat de l'auteur a été remanié pour faciliter la progression de la pensée, et quelques thèmes ont été ajoutés. Les thèmes abordés dans le présent document sont les suivants :
Les dirigeants politiques et la plupart des aménagistes des forêts ont approuvé le développement durable (DD), comme objectif national (Principes forestiers de la CNUED, GIF /FIF-ONU, ministres des forêts des pays membres de la FAO, Conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe (MCPFE), et la participation des pays aux processus de C&I régionaux . Il est indispensable de relier les objectifs économiques, sociaux et de conservation de l'environnement si l'on veut que l'aménagement des forêts réussisse. L'AFD est la réponse du secteur forestier au développement durable. Le Swaziland l'a déclaré en ces termes « Nous espérons que les principes directeurs et les instruments que met en avant la politique forestière nationale aideront à résoudre les problèmes socio-économiques et environnementaux énumérés ci-dessus, grâce à l'application et à la réalisation de l'aménagement durable des ressources forestières nationales et à leur expansion (Swaziland, 2001).
Les C&I sont des outils dont disposent les aménagistes, les décideurs et le public pour évaluer les progrès accomplis sur la voie de l'AFD. Les C&I sont des outils puissants car ils ont été établis grâce à la participation, au consensus et à l'acceptation d'une vaste gamme de parties prenantes. Ils ont été conçus pour aider les décideurs, les parties prenantes et ceux qui gèrent des terres à comprendre l'objectif de durabilité et à voir les résultats, à l'échelle nationale, des activités d'aménagement forestier au niveau local. Utilisés comme il convient, les C&I permettent d'évaluer l'efficacité des programmes gouvernementaux et non gouvernementaux. Ils offrent un moyen de suivre le déroulement des programmes ou des plans stratégiques forestiers nationaux, pour en mesurer l'efficacité. En d'autres termes, les C&I ne sont rien d'autre qu'un outil de gestion élémentaire. En outre, avec leur acceptation et leur utilisation, on a imaginé, élaboré et mis en œuvre des applications imprévues, notamment leur emploi comme directives pour la planification forestière (directives de gestion paneuropéennes). Ce document se propose, entre autres, de décrire plusieurs applications des critères et indicateurs.
L'aménagement forestier durable est un élément du développement durable. Aucun de ces deux concepts ne saurait être considéré comme un état ou une condition. On ne peut pas non plus soutenir que la durabilité a été définie ou atteinte. La Commission mondiale pour l'environnement et le développement (CMED) (1987) a déclaré dans Our common future que le développement durable n'était pas un état d'harmonie stable, mais un processus de changement dans lequel l'exploitation des ressources, le courant des investissements, l'orientation du progrès technologique et du changement institutionnel sont compatibles avec les besoins présents et futurs. Conformément à cette notion, les C&I nationaux ont pour fonction de guider les politiques, les programmes d'investissement et les activités au niveau local, en fournissant des tendances biologiques, sociales, économiques ou institutionnelles indiquant les progrès d'un pays vers l'AFD. Avec les données des C&I, les décideurs peuvent « naviguer » vers l'AFD. Cette navigation doit être un processus transparent et concerté dans lequel les parties prenantes expriment leurs souhaits.
Les C&I ne sont pas un « modèle » pour calculer un indice de durabilité. L'avancement vers l'AFD résulte d'ajustements constants aux politiques, aux investissements et à la gestion, en réponse aux tendances des indicateurs. Les points de vue sur les mesures à prendre pour déterminer si la durabilité est déjà atteinte divergeront mais, comme toutes les parties prenantes ont accès aux données, il sera plus facile de discuter la justification des décisions. Une fois les données des C&I acceptées, la discussion peut être réorientée de la validité des données à ce qui doit être fait. Une fois que les données des critères et indicateurs périodiquement rapportées sont acceptées et peuvent être utilisées comme il convient, les vrais problèmes de l'AFD peuvent être abordés.
Au Séminaire international sur les critères et indicateurs (SICI), en 1996, les pays ont demandé pourquoi il fallait des critères et indicateurs. Pourquoi était-il important d'utiliser des C&I pour la formulation des politiques forestières ? De quelle manière pouvait-on utiliser des données agrégées au niveau local, sous la forme de critères et indicateurs, pour l'élaboration des politiques ? Bon nombre de personnes estimaient que l'effort des critères et indicateurs n'avait pas d'utilité immédiate et qu'il était peut être vain d'investir du temps et de l'argent pour cela. Malgré les avantages pratiques indiscutables qui ont été retirés de l'utilisation des critères et indicateurs depuis cinq ans, certains pays continuent à poser les mêmes questions qu'au SICI. Aujourd'hui, à la Conférence internationale sur les critères et indicateurs, nous pouvons énumérer de nombreuses applications effectives, même si nous devons admettre que de nombreux obstacles entravent leur pleine application.
Dans leur application la plus répandue, les tendances des critères et indicateurs peuvent servir à évaluer les progrès vers l'AFD. Dans les processus décisionnels nationaux, les C&I peuvent être employés de la même manière que des indicateurs économiques. Dans ce cas, ils n'ont pas besoin de seuils (point établi pour ce qui est acceptable, inacceptable ou bon/mauvais), comme le prétendent certains.
Existe-t-il un précédent pour cette utilisation des C&I ? La réponse est oui. Avant la création des comptes du revenu national, les responsables politiques des pays disposaient d'informations fragmentaires ou limitées pour guider leurs économies nationales. Durant la récession des années 30, les pays ne savaient pas quelles mesures prendre pour rétablir la prospérité, essentiellement parce qu'ils manquaient d'informations économiques. C'est ce besoin d'information qui a conduit à la création des statistiques économiques nationales. Le lauréat du prix Nobel Paul Samuelson, et William Nordhaus, qui a co-signé son ouvrage, (1995) déclarent : « Sans mesures d'agrégats économiques comme le Produit Intérieur Brut (PIB), les responsables des politiques seraient à la dérive dans une mer de données dispersées. Le PIB (produit intérieur brut) et les données associées sont donc comme des bouées dont se servent les responsables des politiques pour diriger l'économie vers les objectifs clés ». Les auteurs ajoutent que les indicateurs économiques font réellement partie des grandes inventions du vingtième siècle. S'exprimant sur la nécessité et l'utilisation d'un ensemble d'indicateurs pour faciliter la prise de décisions, Alan Greenspan, Président de la United States Federal Reserve Bank a déclaré que, exception faite de ceux qui se servent de modèles informatisés complexes pour établir des prévisions, on ne comprenait pas encore bien à quel point l'ensemble complet (comptes du revenu national et comptes des produits nationaux) réduisait l'erreur de prévision. Enfin, sur la nécessité de données scientifiquement fondées, John Maynard Keynes, le grand économiste britannique, a dit un jour que l'exactitude et la rigueur conceptuelle de nos systèmes de données fondamentales étaient plus puissants et plus importants qu'on ne le pensait généralement.
Dans cette application « maîtresse », les critères et indicateurs peut rendre le même service aux responsables des politiques forestières que les indicateurs économiques aux responsables des économies nationales.
Les aménagistes et les responsables des politiques forestières devraient se demander s'ils peuvent orienter leur rôle ou leur contribution vers la durabilité. Les aménagistes forestiers savent-ils s'ils ont les outils nécessaires pour contribuer à la durabilité ? Comment les aménagistes devraient-ils répondre aux critiques qui sous-entendent que l'aménagement des forêts n'est pas durable et que ceux dont le métier est de gérer les terres ne soutiennent pas le développement durable ? La communauté des professionnels de l'aménagement forestier ne devrait pas esquiver ces questions sur les politiques et la planification stratégiques. Les critères et indicateurs sont un outil qui peut aider à répondre à ces questions.
Ceux qui gèrent des terres peuvent avoir des objectifs différents en matière de ressources, mais tous ceux qui le font de manière professionnelle croient en la gestion rationnelle des terres (et de leur aménagement responsable). Cela signifie qu'une vaste gamme de valeurs devrait venir des forêts. Les aménagistes modernes considèrent que leur travail rend un service à de nombreux secteurs de l'humanité. Les lois, les systèmes de données forestières et de rapports et les déclarations de mission des organisations apparus depuis la dernière décennie, le démontrent. On en déduit que ce n'est pas l'intention ou les réalisations des aménagistes forestiers qui pose problème, mais leur inaptitude à rendre compte de manière claire et convaincante de ces réalisations, de leurs échecs, de leurs besoins et de leur pertinence pour le public, les responsables des politiques et les objectifs de durabilité nationaux. Les critères et indicateurs sont un outil qui est censé permettre à la communauté d'aménagement forestier de s'organiser et de communiquer ces informations au public et aux responsables des politiques. Ils représentent un point de départ pour la communauté d'aménagement forestier et pour la discussion des orientations futures.
Pendant le SICI de 1996, Duncan Poore a déclaré que ni l'AFD ni les C&I ne répondaient à la question « pour qui et dans quelle proportion ». Le processus des parties prenantes qui portait sur l'élaboration des C&I et sur diverses questions concernant les ressources a répondu implicitement à la question « pour qui ». La question « dans quelle proportion » est essentiellement d'ordre éthique ou politique. Elle ne peut être résolue qu'à l'issue d'un débat collectif. Elle n'est pas nouvelle, puisqu'il s'agit de savoir à qui vont les richesses. Il est inutile d'hésiter à s'engager sur la voie de l'AFD ou des C&I, pour gaspiller son énergie sur la question « pour qui et dans quelle proportion ».
La réponse de la société aux tendances révélées par les indicateurs varie en fonction de sa compréhension scientifique des forêts et de l'évolution des valeurs sociales. Dans une démocratie saine, les tendances des indicateurs doivent être favorables à toutes les parties prenantes pour que le progrès par consensus vers l'AFD, devienne une réalité. Dans un processus décisionnel transparent, cela se fera parce que les parties prenantes exigeront que leurs intérêts, reflétés dans les indicateurs, soient pris en compte. Comme il faudra équilibrer les mesures à prendre pour parvenir à l'AFD, il est vraisemblable qu'aucune partie prenante ne sera complètement satisfaite. Par ailleurs, dans un régime démocratique où la situation des forêts est connue à toutes les parties prenantes, il est probable que personne ne pourra prétendre que des valeurs importantes des forêts ont été détruites. Des données fiables et irréfutables donnent aux parties prenantes le poids politique nécessaire pour garantir le maintien des valeurs importantes des forêts.
De nombreuses séries de critères et d'indicateurs de niveau national ont été élaborées depuis huit ans. Le dialogue qui a donné naissance à des ensembles régionaux de critères et indicateurs a lui-même considérablement amélioré la compréhension mondiale de l'AFD. Avant les C&I, la durabilité était probablement un terme « politiquement correct », que l'on utilisait sans trop savoir ce qu'il voulait dire. Les C&I ont contribué à clarifier les aspects biologiques, sociaux, économiques et institutionnels de l'AFD. Les responsabilités différentes à chaque niveau de l'aménagement des forêts et les disparités entre les souhaits et les besoins des pays sont devenues plus claires. Des aspects et des politiques intéressant l'aménagement ont également été mis en lumière, de même que les liens entre les besoins aux différents niveaux d'aménagement.
La liste des applications réussies des C&I s'accroît. Les C&I servent à coordonner les données sur les ressources entre les institutions et les différents échelons du gouvernement (Service des forêts du Département de l'agriculture des Etats-Unis, Engagement Fédéral). La difficulté de mesurer les progrès de la société vers l'AFD a galvanisé la communauté de chercheurs qui a fourni des protocoles pour la collecte des données (IUFRO - Australie et Malaisie). Au niveau de l'unité d'aménagement, les C&I nationaux servent à mettre au point des C&I locaux pour évaluer la durabilité et pour la certification (American Forest and Products Association, Suoheimo, 2001).
Les aménagistes ont dû dans le passé et doivent encore aujourd'hui se battre avec des ensembles de données disparates et non coordonnés pour effectuer des évaluations forestières ou élaborer des plans et des politiques pour le secteur (Hardjowitjitro, 2001; Bryant, 2001). Aujourd'hui, les C&I servent de base pour coordonner la collecte de données. Ceci a une grande importance stratégique car les plus hauts niveaux des organisations disposent ainsi d'une base pour coordonner les données recueillies par les unités locales, par d'autres agences ou par d'autres instances, d'où une amélioration de l'efficacité de la collecte des données (biodiversité en Europe).
Malgré le grand nombre de processus incluant des pays qui mettent en œuvre des critères et indicateurs, une certaine confusion est possible quant aux utilisations proposées des C&I nationaux (Ram Prasad et P.C. Kotwal, 2001). Pour commencer, on peut par exemple se demander si les C&I élaborés en concertation dans un forum international sont destinés à un usage national ou à l'établissement de rapports internationaux. Le fait que l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) insiste sur les rapports nationaux qui doivent lui être soumis implique-t-il que les C&I sont destinés à l'établissement de rapports internationaux ? Cette distinction est importante. Elle porte sur le niveau où sont prises les décisions concernant l'AFD et sur le niveau des responsabilités. La plupart des pays estiment que les C&I sont destinés aux responsables des politiques. Pourquoi produire des rapports détaillés pour des organes internationaux ? Ce sont les pays qui mettent en œuvre des mesures d'aménagement forestier, pas les forums internationaux. Une partie du public n'a pas soutenu les C&I élaborés au niveau international par crainte d'une perte de souveraineté. Autre exemple de la confusion qui règne autour des C&I, comment se fait-il que les critères et indicateurs nationaux de l'Organisation africaine du bois (OAB) ressemblent tant à des normes administratives, alors que les C&I d'autres processus n'ont pas de telles normes?
Un certain nombre de processus de C&I, de pays et d'organisations non gouvernementales (ONG) ont élaboré des critères et indicateurs de niveau infranational. Ceux-ci ont été mis au point pour plusieurs raisons, qui seront expliquées plus loin. Deux excellentes publications du Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR) et de l'Institut chargé de l'inventaire et de la surveillance du Service des forêts du Département de l'agriculture des États-Unis sont précieuses pour comprendre et appliquer les indicateurs. Les différences et les similitudes entre les applications des C&I infranationaux ont cependant aussi créé des confusions dans les milieux de l'aménagement forestier. Par exemple, en Malaisie, les C&I au niveau de l'unité d'aménagement « ont pour objet d'évaluer directement la durabilité de la gestion, de la conservation et du développement de la ressource forestière à ce niveau. » (Chiew, 2001). Les C&I employés dans les programmes de certification servent à vérifier la conformité d'une unité avec les normes de l'AFD. Que signifie cette différence et comment peut-on savoir quels C&I et niveaux d'application choisir ?
Les utilisations des C&I à tous les niveaux d'aménagement sont variées et d'une grande utilité. Les C&I :
L'application concrète des C&I nationaux aux niveaux international, national et infranational a commencé à se développer avant les premiers rapports nationaux sur l'AFD pour lesquels ont été conçus les C&I. Les processus internationaux des C&I ont eux-mêmes permis aux plus petits pays d'avoir une plus grande influence sur la forme et l'évolution des concepts de l'AFD. La réponse du monde développé aux États producteurs de l'OIBT qui demandaient aux pays développés de s'engager envers l'AFD et de mesurer leurs progrès sur cette voie, en est un exemple. De nombreux pays ont constaté que la mise au point de C&I offrait une occasion de rassembler des groupes de parties prenantes par ailleurs en désaccord, pour déterminer ce qu'elles avaient en commun (Groupe australien pour la mise en œuvre du Processus de Montréal). Les seuls critères se sont avérés être un cadre « utile » pour décrire les objectifs des institutions forestières et leur pertinence par rapport aux objectifs nationaux.
Il est maintenant établi que les C&I fournissent un cadre pour les inventaires, les évaluations, l'établissement de rapports, la planification stratégique, les partenariats, et l'élaboration des politiques et de la législation. Pendant des décennies, les différents organismes gouvernementaux, unités de terrain et parties prenantes réunissaient des données à l'aide de diverses méthodes. Cela se traduisait par des données nombreuses, disparates et non coordonnées, qui n'avaient qu'une utilité marginale. L'un des inconvénients est que ces données ne peuvent pas être agrégées à des niveaux supérieurs. Ceci explique en partie que les propriétaires des terres adjacentes, les institutions et les administrations infranationales aient des difficultés à collaborer, étant donné qu'ils ont des données différentes et qu'ils n'ont pas la même perception de leurs problèmes et de leurs possibilités. Aujourd'hui, on fait toutefois de plus en plus pression pour que les programmes et les activités soient coordonnés au niveau infranational, en raison des objectifs plus clairs.
Les aménagistes et les propriétaires fonciers, au niveau infranational, demandent comment ils peuvent démontrer la durabilité de leur travail et en quoi les C&I nationaux présentent de l'intérêt à leur niveau. Après tout, ce sont les pratiques adoptées au niveau infranational, et non pas les politiques nationales, qui font l'AFD. Les aménagistes nationaux demandaient quant à eux comment les données produites pour orienter les décisions d'aménagement au niveau infranational pouvaient servir à surveiller les tendances sociales et économiques, et l'évolution des ressources au niveau national. Heureusement aujourd'hui, les relations entre les objectifs nationaux et le suivi, les évaluations, la planification et les activités d'aménagement ont été clarifiées. Toutefois, il faut préciser la relation entre les C&I des niveaux national et infranational afin d'en justifier l'emploi (et les dépenses associées), de leur ménager un appui et de concevoir des procédures efficaces pour les mettre en œuvre.
En réponse au souhait des aménagistes infranationaux de démontrer leurs contributions à l'AFD, les C&I nationaux établissent un contexte et un but pour les objectifs et les activités de niveau infranational. En d'autres termes, les C&I relient l'aménagement local aux objectifs décidés au niveaux supérieurs. Ceci peut être expliqué par un exemple bien connu, le Réseau international de forêts modèles. Au Canada, les critères nationaux ont servi de « point de départ » pour définir l'AFD et un ensemble de critères et indicateurs pour chaque forêt modèle. Les directives opérationnelles paneuropéennes pour l'aménagement forestier durable (MCPFE) sont un autre exemple analogue, où les C&I servent de référence pour des applications au niveau infranational ou local.
Les parties prenantes cesseraient de soutenir les C&I si l'on disait que tous les critères de l'AFD devraient faire office d'objectifs à tous les niveaux de l'aménagement. De même, et c'est tout aussi important, il faut éviter de donner la même importance à tous les critères à tous les niveaux de l'aménagement des forêts. Certaines parties prenantes pourraient en déduire que, à partir du moment où l'on utilise des C&I, toutes les terres devraient être aménagées de la même façon pour toutes les valeurs des forêts. Les propriétaires de terres privées et les aménagistes d'unités de terres publiques représentatives d'une forme particulière d'aménagement forestier (ex : plantations ou parcs) sont sensibles à ces considérations.
Des critères comparables et compatibles au niveau infranational peuvent servir à évaluer les progrès vers l'AFD tant au niveau local que national. Ils permettent aux aménagistes infranationaux (niveau local) d'engager le dialogue sur la durabilité, de savoir comment leurs unités contribuent à l'AFD à plus grande échelle et atteignent les conditions souhaitées pour les ressources. Les aménagistes locaux se sont de tout temps focalisés sur des objectifs de production.
Qu'est-ce qui constitue le niveau infranational ?
Le niveau infranational est un ensemble complexe de modes de propriété, de méthodes d'aménagement et de frontières politiques. Il comprend les Unités d'aménagement forestier (UAF), dont la taille et la complexité sont très variables. Ce sont des aires pour lesquelles des buts et des objectifs ont été établis, où des gens travaillent, et dont il faut rendre compte. Chaque pays continuera de prendre ses propres décisions sur ce qui constitue une UAF ou un niveau infranational.
Quel est le rapport entre les objectifs de gestion infranationaux et les indicateurs de niveau national ?
L'importance relative d'un critère ou indicateur spécifique au niveau infranational peut varier, à long terme, selon les objectifs d'aménagement forestier et la taille de l'unité (Al Abee et Rob Hendricks, 1999). Ceci implique que les propriétaires fonciers privés et les aménagistes locaux peuvent et doivent gérer leurs terrains particuliers en fonction des objectifs qu'ils se sont fixés. L'aménagiste infranational, cependant, peut considérer que la durabilité est le résultat cumulé de ses propres décisions d'aménagement et de celles d'autres propriétaires fonciers, reflété dans les tendances nationales. La durabilité peut aussi être vue comme l'obtention de la certification, en démontrant la conformité de l'unité locale avec une série de normes de qualité.
Les aménagistes recueillent des données pertinentes à leurs objectifs d'aménagement. Le type et l'emploi des données collectées pour atteindre des objectifs d'aménagement infranationaux, varient d'un aménagiste à l'autre. Par exemple, les indicateurs de la biodiversité et de la production de bois sont utilisées de manière différente dans l'aménagement des plantations, des forêts à vocation de conservation, des forêts publiques et des forêts privées.
Les institutions gouvernementales décident aussi de manière indépendante des données qu'elles collectent. « Veille forestière mondiale » a décrit ce problème (Bryant, 2001). Aux Etats-Unis, les organismes fédéraux, d'État et privés des niveaux national et infranational consacrent collectivement chaque année des centaines de millions de dollars à des données impossibles à agréger efficacement aux niveaux régional ou national. Il s'ensuit que les nombreux aménagistes infranationaux qui s'efforcent de pratiquer un aménagement scientifique et concerté, sont gênés pour leurs travaux de planification ou de collaboration, par le manque de données compatibles sur des terres adjacentes.
Les C&I de niveau infranational ont des finalités différentes. Alors que les C&I de niveau national servent principalement à décrire, à estimer et à évaluer les progrès d'une nation vers l'AFD, les C&I de niveau infranational ont été élaborés dans plusieurs buts :
Puisque les finalités des C&I infranationaux diffèrent, la force de leur lien avec les C&I nationaux varie aussi, jusqu'à présent. Les concepteurs des indicateurs de l'Initiative pour une foresterie durable ont aussi participé à l'élaboration des C&I du processus de Montréal mais ne les suivent pas directement. Les futurs C&I infranationaux de la Finlande seront destinés, au moins en partie, à fournir des données à agréger aux niveaux régional et national. Les C&I infranationaux et nationaux de l'OIBT ont été élaborés simultanément et sont très similaires.
Les critères et indicateurs nationaux et infranationaux et la certification sont des outils complémentaires, chacun pouvant donner des informations sur l'autre. Les certificateurs des produits forestiers ne disent pas qu'une unité d'aménagement est durable, mais que certaines normes d'aménagement ont été respectées. Les buts ultimes de la certification sont cependant l'aménagement forestier durable et l'accès aux marchés. Les tendances des C&I nationaux peuvent dire aux certificateurs si leurs programmes produisent l'effet recherché dans le paysage, et si par conséquent ils sont durables. Cependant, si les tendances sont inacceptables, il faut revoir l'aménagement des terres publiques et privées. Ceci peut être fait en collaborant avec la communauté de certificateurs pour modifier les normes de certification de façon à obtenir les résultats recherchés en matière de biodiversité, état des sols, etc.
L'agrégation des données infranationales en vue d'un usage national dépend de l'aptitude des aménagistes nationaux à convaincre leurs homologues infranationaux de collecter des données comparables ou, au moins, compatibles. On demande aux aménagistes infranationaux de recueillir davantage de données que le minimum qui leur sert. Lorsqu'il s'avère impossible de coordonner les données au niveau national, il peut être nécessaire de dresser un inventaire national.
Les plans de gestion des données nationales commencent donc à s'intéresser aux normes pour la collecte de données comparables et compatibles, au niveau infranational. Ces données renforceraient considérablement l'efficacité et la rentabilité des évaluations de l'AFD, agrégées au niveau national. En outre, et c'est tout aussi important, ces données seraient utiles aux aménagistes locaux pour formuler leurs plans et pour collaborer avec leurs voisins et avec les administrations locales.
Vu le grand nombre de C&I qui ont déjà été mis au point, un examen rétrospectif s'impose. Les difficultés sont à la fois d'ordre conceptuel et technique. La confusion sur le plan conceptuel est née du fait que la communauté d'aménagement forestier comprenait mal le concept de développement durable. La confusion technique a été en partie engendrée par le fait que des termes identiques, concernant les C&I, étaient employés de manière différente pour expliquer des processus aux objectifs différents. D'autres problèmes s'ajoutent :
On a déjà souligné l'absence de consensus sur l'approche à adopter pour évaluer la durabilité au niveau national (Prasad et Kotwal, 2001). Ceci dérive au moins en partie du fait que le but des C&I est mal compris. Un document présenté à Yokohama en 2001 (Tang, 2001) illustre ce point. On y lit que les C&I nationaux doivent être complétés par des normes de performance et par des prescriptions en matière d'aménagement et qu'ils peuvent être spécifiques à certains types de forêts. Cette déclaration s'écarte du processus de Montréal, selon lequel les tendances sont une base appropriée pour l'évaluation de l'AFD au niveau national. Le processus de Montréal ne préconise par le recours à des normes pour les C&I de niveau national.
Le manque de distinction claire et reconnue entre les objectifs des C&I de niveaux national, infranational ou local est un autre problème conceptuel. Cette distinction n'a pas été précisée, pour éviter de heurter les positions politiques nationales. Pendant de nombreuses années, l'analyse des relations possibles entre les C&I de niveau infranational, la certification et les C&I nationaux a été fortement découragée. Certains craignaient que le fait de mentionner les C&I de niveau infranational soit interprété comme l'approbation de la certification ou d'un programme de certification particulier.
Les normes attachées aux indicateurs sont peut-être fondamentales pour la notion de certification, mais pas pour les C&I nationaux. Les normes posent des problèmes au niveau national, pour deux raisons. Comme on l'a déjà vu, les indicateurs économiques peuvent servir de modèle pour les indicateurs de l'AFD. Les indicateurs économiques n'ont pas de valeurs-seuil ni de normes qui doivent être expliqués. Premièrement, nous n'avons pas la capacité scientifique, ni sans doute la capacité politique, d'établir des normes nationales pour chaque critère et indicateur. Deuxièmement, les critères et indicateurs ont été créés pour guider les décisions de politique et d'aménagement, au fil du temps. Ceci est en harmonie avec la notion de Brundtland du développement durable. Dans ce but, il est aussi utile d'être informé des tendances que de connaître le point à partir duquel un indicateur est inacceptable. Mise à part la direction de la tendance, le rythme du changement et l'évolution des autres indicateurs sont aussi significatifs que la valeur d'un indicateur.
Chiew Tang Hooi (2001), un expert renommé des C&I, laisse entendre que les pays sont libres de sélectionner ou de mettre en avant des critères et indicateurs pour mesurer l'AFD. Selon cet auteur, tous les indicateurs n'ont pas la même importance dans tous les pays car les conditions des forêts et les priorités économiques et sociales sont différentes. Or le fait d'associer des priorités à long terme à des critères et indicateurs basés sur des priorités économiques est contraire au concept des critères et indicateurs. Ceci revient à dire qu'un critère peut être utilisé pour établir la durabilité. Or, selon le processus de Montréal, tous les critères et indicateurs doivent être évalués globalement, et aucun indicateur, pris individuellement, ne permet de conclure à la durabilité. Il est vrai qu'un pays peut choisir d'orienter l'aménagement vers un critère ou un indicateur spécifique, mais ce n'est nullement un gage de la durabilité de l'aménagement forestier de ce pays.
Il n'y a pas de compréhension commune - sinon une méprise profonde - de ce que les indicateurs sont censés révéler à l'utilisateur. A cet égard, Tang (2001) déclare dans son document, que l'on ne voit pas pourquoi les valeurs d'un indicateur devraient rester dans la fourchette de variation naturelle (la « fourchette de variation historique » est un concept créé pour les indicateurs du processus de Montréal).
Les indicateurs de niveau national ne sont pas des objectifs. Le nom donné à un indicateur peut toutefois servir de base pour établir un point de référence pour la signification des données observées. L'indicateur auquel se réfère Tang (2001) vise à donner une connaissance profonde des conditions actuelles de l'écosystème. L'important lorsque l'on interprète cet indicateur, est de déterminer en quoi les conditions actuelles de l'habitat diffèrent de celles qui ont fourni les nombreux avantages connus que procurait auparavant la forêt. Par exemple, dans les forêts sujettes aux incendies spontanés (ou naturels), de nombreuses espèces sont devenues au fil du temps fortement dépendantes du feu. Bien que la société puisse choisir de gérer les feux pour une espèce qui en est tributaire, à des niveaux inférieurs au niveau historique (naturel), le niveau feux naturels est une référence importante. L'expression « variation par rapport aux niveaux historiques » est souvent préférée à celle de « niveaux naturels » car elle reconnaît que les forêts ont été modifiées par l'homme, au fil de l'histoire. En outre, la référence au « niveau naturel » est connue pour inquiéter certaines parties prenantes.
Le document de la FAO intitulé Critères et indicateurs de gestion forestière durable pour tous les types de forêts et incidence sur la certification et le commerce, fournit un autre exemple de confusion que font les experts. Une déclaration comme « l'intérêt de la certification tenait principalement à son utilisation en tant qu'instrument de promotion des ventes, tandis que la définition de critères et d'indicateurs nationaux répondait essentiellement à la nécessité de soutenir et de contrôler les efforts mis en œuvre pour gérer les forêts de manière durable », nuit à la bonne compréhension des C&I. Cela donne au lecteur une idée fausse de la certification, des C&I nationaux, de leur relation réciproque et avec l'AFD.
Selon le Forest Stewardship Council, la certification a pour but de promouvoir une gestion écologiquement responsable des forêts du monde (brochure du FSC). L'objet des C&I nationaux est de mesurer les progrès réalisés au niveau national vers l'AFD. Ces buts sont identiques, mais chaque système cherche à influencer des activités et des personnes différentes. Les certificateurs ont établi des normes d'aménagement au niveau de la production. Ils demandent aux consommateurs de récompenser par leurs habitudes d'achat les producteurs qui se sont volontairement conformés à ces normes. Les gouvernements encouragent l'accomplissement de l'AFD en indiquant aux responsables des politiques et aux aménagistes à tous les niveaux (y compris les certificateurs) les tendances et conditions nationales ou régionales résultant de leur gestion. Les deux systèmes peuvent se compléter.
Passons maintenant à un autre exemple de confusion. L'OIBT présente ses Critères et indicateurs pour l'aménagement durable des forêts tropicales naturelles comme des C&I nationaux comparables à d'autres C&I de niveau national. Or les forêts naturelles sont un sous-ensemble des forêts d'un pays, de sorte que le C&I « forêt naturelle » est incompatible avec la notion de C&I nationaux. On ne sait pas très bien comment les responsables des politiques comptent utiliser ces tendances, à moins qu'ils ne les combinent avec celles qui décrivent les autres types de forêts du monde.
L'emploi de termes d'usage courant, tels que critère ou durabilité, dans les différentes applications des C&I crée une grande confusion. Pour prendre un exemple, le mot « durable » dans les programmes de certification n'a pas le même sens que lorsqu'il est employé avec les C&I nationaux. Le problème est que beaucoup de gens ne semblent pas comprendre pourquoi le sens des termes varie d'une application à l'autre. C'est en partie pour mettre fin à cette confusion que le CIFOR a entamé ses travaux sur les C&I. Bien que ses travaux et ceux d'autres organismes aient largement contribué à régler ce problème, les confusions sur les concepts et la terminologie demeurent.
Les difficultés concernant l'engagement des parties prenantes, des dirigeants politiques et des chercheurs sont décrites dans un autre document de la conférence.
L'expérience des pays a montré que l'on ne peut commencer à comprendre les C&I et à en tirer parti sans une initiative venant d'un pays. La participation des pays aux C&I ne doit pas être considérée comme un subterfuge pour obtenir une assistance financière internationale. Il est d'ailleurs démontré que les pays qui font réellement des efforts pour mettre en œuvre les C&I sont considérés comme « bien gouvernés ». La communauté des donateurs, notamment l'OIBT, a commencé à répondre favorablement en finançant des projets de mise en œuvre des C&I.
Mettre en œuvre des critères et indicateurs suppose, au minimum, de structurer des rapports à l'aide de C&I décrivant les progrès des pays vers l'AFD. Dans un sens plus large, on espère surtout parvenir à institutionnaliser les C&I, en les intégrant dans la conduite du travail des institutions et des parties prenantes. Cette institutionnalisation des C&I se heurte toutefois à des obstacles unanimement reconnus.
Les problèmes courants au stade de la mise en œuvre des C&I comprennent des difficultés techniques que l'on a déjà mentionnées, comme les lacunes des données, ou les problèmes institutionnels et financiers. Ces problèmes sont traités dans de multiples documents sur les C&I qui sont facilement disponibles. Nous n'en examinerons que quelques-uns, à la fois pour des raisons d'espace et pour nous concentrer sur les facteurs clés de la réussite de la mise en œuvre. Les problèmes de mise en œuvre des C&I peuvent être brièvement recensés comme suit :
Le problème financier est sérieux. Les systèmes d'évaluation périodique de l'état de la ressource et des conditions sociales requièrent un engagement important et prolongé. Il n'y a pas de solution facile face au manque de fonds. Cela ne doit cependant pas servir de prétexte pour rester inactif. Les problèmes qui suivent passent généralement sous silence l'utilisation inefficace de ressources déjà rares. Quelques suggestions pour surmonter en partie le problème financier sont analysées dans la section sur les facteurs clés de la réussite de la mise en œuvre.
Les capacités humaines et institutionnelles sont la clé de la plupart des autres questions. Dans ce domaine, le problème se situe à la fois au niveau de la compréhension des C&I, de l'initiative organisationnelle, de la formation, de la volonté politique et des ressources financières. Il est bien compris et il n'y a pas lieu d'y revenir ici. On trouvera dans la prochaine section des suggestions pour atténuer le problème des capacités.
De nombreux pays sont dans l'impossibilité d'agréger des données infranationales dans des statistiques nationales. La plupart des aménagistes reconnaissent toutefois qu'il existe à ce niveau beaucoup plus de données utilisables pour les critères et indicateurs que celles auxquelles ils ont accès. L'incapacité à utiliser les données infranationales existantes pour des évaluations nationales dérive d'un certain nombre de causes sur lesquelles il est possible d'agir, notamment :
- Les données doivent être présentées sous une autre forme pour être significatives au niveau d'aménagement immédiatement supérieur. Par exemple il peut être nécessaire de convertir les « tonnes de sédiments » au pourcentage des surfaces qui ne respectent pas les normes locales sur les sédiments.
- Incapacité d'accéder aux ensembles de données provenant d'autres secteurs et de sources privées.
- Manque de coordination dans la collecte des données forestières locales. Trop souvent, les protocoles employés pour la collecte varient en fonction ou au sein des institutions ou des niveaux de gouvernements. Il s'ensuit que les statistiques des différents pays sont très variables (Meyer, 2001). On peut en dire autant pour les données rassemblées par les ONG, de sorte qu'il est impossible d'agréger les données au même niveau ou à des échelles supérieures. A long terme, la coordination des inventaires et du stockage des données serait extrêmement avantageuse pour la mise en œuvre des C&I. A court terme, les données existantes n'ont qu'une valeur non scientifique.
- Les enquêteurs ne sont pas au courant des multiples données disponibles. Autrement dit, les données existantes ne sont pas accessibles.
La MCPFE et le Processus de Montréal ont dû examiner la compatibilité des données des différents pays, pour préparer les rapports multinationaux. Dans le cas du Processus de Montréal, compte tenu de la difficulté de cette tâche, sept indicateurs seulement ont été choisis pour le rapport multinational de synthèse de 2003 qui sera présenté au Congrès forestier mondial. Pour y parvenir, un atelier a été tenu pour convenir du type précis de données à collecter et de la forme sous laquelle elles seront présentées. La FAO s'occupe de cette question depuis des années. Pour minimiser le problème, la MCPFE et le processus de Montréal utilisent déjà, dans tous les cas où c'est possible, les protocoles et les données de l'ERF CEE-ONU/FAO, qui ont été acceptés.
On parle de lacunes des données, un autre problème, lorsqu'un indicateur ne couvre pas l'ensemble d'un pays. Des enquêtes ont été conduites par la MCPFE et le processus de Montréal pour évaluer les données nationales disponibles dans chaque pays. La MCPFE a été plus loin en cherchant à déterminer dans quelle mesure les pays avaient corrigé les données incomplètes. On a constaté que la quantité de données disponibles augmente pour permettre l'établissement de rapports adéquats sur les indicateurs. C'est le cas dans plusieurs pays, comme l'Argentine, qui a commencé son premier inventaire forestier national ; le Canada qui s'oriente vers un inventaire national de parcelles, et les Etats-Unis, où ont été conclus des accords fédéraux inter-institutions pour coordonner la collecte, la gestion et le stockage des données. La communauté scientifique, notamment l'IUFRO, et les pays ont pris des mesures pour tenter de réunir ou de produire des données qui n'étaient traditionnellement pas collectées, par exemple sur la fragmentation.
Le stockage et l'accessibilité des données sont des problèmes institutionnels complexes. Ce sont principalement les pays qui collectent et utilisent les données ; il leur appartient donc de les stocker. Comme les aménagistes ne peuvent et ne doivent pas collecter eux-mêmes toutes les informations relatives aux C&I, la réussite de la mise en œuvre des C&I dépend dans une large mesure de la capacité d'accéder aux données provenant de multiples institutions. Il pourrait être intéressant pour la communauté internationale de faciliter le partage et le stockage des données entre les pays.
La capacité d'agréger les données existantes provenant de sources, d'échelles et de types de forêts différents et la mauvaise utilisation des séries de données existantes dans le secteur forestier et dans d'autres secteurs, sont des difficultés liées, qui peuvent être résolues. Avec les données forestières, le problème est la méthode adoptée pour les collecter. Trop souvent, les protocoles adoptés pour collecter des données similaires diffèrent en fonction ou au sein des institutions ou des niveaux de gouvernements. On peut en dire autant pour les données recueillies par les ONG. L'incapacité d'ajouter des données entre les échelons ou au niveau supérieur est une conséquence du manque de coordination entre les institutions gouvernementales ou entre leurs divers services.
L'établissement de rapports sur les C&I requiert un plus grand nombre de données que celles que collectaient traditionnellement les aménagistes, qui se limitaient à la superficie recouverte de forêts, d'arbres et au taux de croissance. En revanche, pour les C&I, il faut recueillir des informations sur la santé des forêts, la biodiversité et les aspects sociaux et institutionnels. Même les pays développés ne possèdent pas de statistiques nationales pour tous les indicateurs. Beaucoup de gens, notamment parmi les forestiers, ont mis en doute la nécessité d'un si grand nombre d'indicateurs. Certains sont considérés comme redondants, ambigus, trop onéreux, peu importants ou secondaires. Selon un observateur, les groupes d'experts qui ont mis au point les C&I cherchent à approcher la réalité au plus près, mais leurs indicateurs sont totalement inutilisables. Il y a sans doute un peu de vrai dans cette affirmation mais l'on est probablement encore loin d'avoir compris pourquoi les C&I se présentent sous cette forme.
Au fur et à mesure que l'on maîtrisera mieux l'utilisation des C&I, le nombre d'indicateurs sera réduit. Toutefois l'expérience montre que lorsque les parties prenantes et les spécialistes des ressources ont voix au chapitre, ils s'opposent à toute réduction du nombre d'indicateurs devant constituer un ensemble de base.
Les discussions sur les lacunes des données ou sur l'utilité de certains indicateurs ont conduit à demander une réduction de leur nombre (Braatz, 2001). Si l'on met en relation l'examen de la finalité et de la nécessité d'un indicateur, avec la disponibilité des données qui le concernent, on risque de confondre les problèmes. Par exemple, le sentiment de frustration lié à l'absence de données concernant un indicateur, finit par se refléter dans l'utilité attribuée à ces données. D'autre part, le processus pan-européen a récemment conclu un examen des indicateurs et constaté que la dimension socio-économique, la diversité biologique et les fonctions de protection n'étaient pas couvertes comme il convient par l'ensemble actuel d'indicateurs. Ceci revient à demander que leur nombre soit augmenté. Certains de ces nouveaux indicateurs seront difficiles à évaluer. Le Processus de Montréal entreprendra un examen similaire de ses indicateurs après la publication de ses premiers rapports nationaux en 2003.
Bien que l'IUFRO cherche à promouvoir une compréhension commune des recherches requises, l'auteur a noté le manque de coordination entre les scientifiques qui participent aux différents processus. Le problème que la science peut aborder est le manque de protocoles communs pour la collecte de données. Ceci est en grande partie le message lancé par la quatrième consultation d'experts de Kotka, en 2000 (Kotka IV). Prenons un exemple pour clarifier cette question. Les « Unités de mesure » constituent un problème, du point de vue de la compréhension ou de la spécificité d'un indicateur. De nombreux indicateurs sont spécifiques et immédiatement compréhensibles, par exemple « superficie de forêts et superficie nette de forêts disponibles pour la production de bois ». Certains processus de C&I, comme celui du Proche-Orient, ont très bien réussi à élaborer de tels indicateurs avec des unités de mesure facilement compréhensibles et spécifiques. Toutefois, dans de nombreux cas, la compréhension scientifique d'un indicateur n'est pas suffisante pour pouvoir spécifier une unité de mesure. Vu la situation, on a jugé acceptable de ne pas spécifier d'unité de mesure car, dans le cas contraire, il fallait abandonner l'indicateur. Ce faisant, on éliminerait un élément considéré comme important pour évaluer les progrès vers l'AFD. Prenons pour exemple l'indicateur sur les changements dans le degré de défoliation des forêts. Si une unité de mesure spécifique n'est pas précisée, les rapports sur cet indicateur seront faits de multiples manières différentes. Certains pays font valoir qu'il n'existe pas de données disponibles pour l'instant. Il faut espérer que la compréhension scientifique des unités de mesure appropriés aura progressé lorsque les processus relatifs aux C&I régionaux entreront dans la phase d'amélioration de leurs indicateurs. Les efforts consentis pour mesurer les indicateurs aboutiront à de meilleures méthodes pour les mesurer.
Les obstacles financiers sont ordinairement les premiers problèmes de mise en œuvre évoqués par les pays, en ce qui concerne les capacités institutionnelles. Quoique réels, les obstacles financiers résultent en partie de l'inefficacité des programmes et du manque d'appui politique. Des ressources pourraient être dégagées pour financer, au moins en partie, les C&I en réorientant et en rationalisant les dépenses consacrées à la collecte de données locales, régionales et nationales. Selon un récent article paru dans The Economist (vol. 364, 2002), le gaspillage est monnaie courante dans les programmes publics et des changements simples et agressifs peuvent produire des résultats stupéfiants.
La promotion de chefs de file de l'AFD et des C&I, au niveau des institutions et des pays, est fondamentale pour le succès de la mise en œuvre, dans tous les pays. Beaucoup de choses peuvent être faites pour mettre en œuvre les C&I, mais certainement pas de contraindre un pays à des solutions ou à des arrangements techniques complexes d'un autre pays. Chaque pays se caractérise par un ensemble de conditions sociales, politiques et économiques qui lui sont spécifiques et les problèmes ne peuvent être résolus que grâce à l'ingéniosité et à la volonté locales. Comme avec toute nouvelle idée, les sociétés et les institutions hésitent face au changement, sauf si une ou plusieurs personnes travaillent sans relâche à le promouvoir. Les bons chefs de file de l'AFD et des C&I forgeront des alliances de parties prenantes pour mobiliser un appui en faveur de leur cause. Les problèmes spécifiques à une situation nationale doivent être traités avec les moyens techniques et politiques spécifiques de ce pays. Les responsables des politiques devraient encourager ces chefs de file. S'ils ne le font pas, des individus devront se mettre en avant et lutter pour faire avancer les choses, sur la base de leurs propres convictions. La communauté internationale et de nombreuses nations voudraient aider, mais elles ne peuvent que faciliter le progrès.
La mobilisation d'un engagement politique est importante pour l'élaboration des C&I. Par ailleurs, les responsables politiques tendent à se concentrer sur des projets à court terme, sur les recettes ou sur l'emploi. C'est un fait. Les aménagistes se sont toujours heurtés à un engagement insuffisant des pouvoirs publics envers l'aménagement forestier à long terme. Vendre des C&I à la classe politique établie, c'est garantir la clarté, la pertinence et la transparence de l'aménagement forestier et vérifier l'appui des parties prenantes. Au bout du compte, le public, les décideurs et les autres secteurs de l'économie estimeront que les indicateurs forestiers sont nécessaires pour mieux comprendre comment les forêts influencent leurs intérêts.
Le manque d'appui politique dérive en partie du fait que l'AFD est mal compris au sein des institutions et insuffisamment appuyé par les parties prenantes, qui ne voient pas en quoi les C&I pourraient servir leurs intérêts immédiats. La gamme d'applications potentielles des C&I est aussi large que les intérêts des parties prenantes. C'est pourquoi il est important que ceux qui défendent les C&I dans chaque pays, identifient des exemples pertinents et spécifiques pour chaque groupe de partie prenantes dont ils souhaitent obtenir l'appui. Il est essentiel de divulguer une justification claire, simple et convaincante (servant les intérêts locaux) de la participation infranationale aux travaux concernant les C&I. Dans quelques pays, il peut être nécessaire, pour obtenir l'appui des parties prenantes, de mobiliser un appui social en faveur de la protection et de la gestion rationnelle des forêts, ce qui est une tâche ambitieuse. L'éducation environnementale peut être un point de départ, mais elle nécessite un engagement à long terme.
L'engagement des ONG, des communautés, des scientifiques et des institutions gouvernementales associées est important pour forger un appui politique. L'expérience en matière d'élaboration et de mise en œuvre (Australie, Canada, MCPFE) des C&I et de la certification a démontré qu'il était indispensable d'associer les parties prenantes pour mobiliser cet appui. Les initiatives réussies ont obtenu l'engagement des parties prenantes dès le départ, en recherchant à la fois leurs compétences et leur soutien. A cette fin, les parties prenantes ont été invitées à aider les délégations des gouvernements à préparer la participation de leurs pays à l'élaboration de C&I régionaux. Cela suppose notamment de participer à des réunions internationales et à des initiatives nationales sur les C&I pour modifier les C&I régionaux les plus pertinents par rapports aux besoins de leurs pays. Sans la participation des parties prenantes, il serait difficile de leur présenter des C&I parfaitement au point, sans qu'il y ait de confusion sur leur utilisation, ou sur la prise en compte des préoccupations des parties prenantes. Enfin, les parties prenantes pourraient ne pas continuer à soutenir leur mise en œuvre. C'est pourquoi il est indispensable de mettre en place des mécanismes institutionnels permanents pour maintenir un appui politique entre les institutions, les milieux professionnels, les gouvernements infranationaux et les ONG, etc. La table ronde des Etats-Unis sur les forêts durables ou les groupes australiens de mise en œuvre du processus de Montréal en sont des exemples.
L'éducation d'aménagistes, de responsables des politiques et de diplomates nationaux a été un succès. L'engagement des dirigeants nationaux a été le thème commun de nombreux forums internationaux. Par exemple, on a vu des pays développés soutenir la participation de pays en développement à des réunions, des publications de matériel ou l'affichage d'informations sur Internet. En outre, des organisations comme la FAO ou l'OIBT ont fait un excellent travail en organisant et en parrainant des travaux sur les C&I régionaux dans l'Afrique sèche et en Asie du Sud-Est. Cependant, peu d'efforts ont été faits pour informer les aménagistes infranationaux et les dirigeants des institutions nationales.
Des justifications sur les indicateurs ont aidé ceux qui n'étaient pas intervenus dans leur élaboration à comprendre leurs objectifs. Ces justifications ont été données pour plusieurs raisons. Premièrement, de nombreux aspects couverts par les indicateurs débordent les compétences de la majorité des individus. En outre, les indicateurs ont été mis au point par des groupes de parties prenantes, et ils sont le fruit de négociations. Il s'ensuit que leur objectif spécifique reste obscur aux personnes qui n'ont pas pris part aux négociations. Par exemple un indicateur lié à l'érosion des sols a-t-il pour objet de mesurer la capacité d'érosion d'un sol ou l'accroissement de l'érosion résultant des programmes d'aménagement ? Autre exemple, l'accroissement du bois est-il un paramètre de la santé des forêts ? Le processus du Moyen-Orient et la MCPFE sont de bons exemples d'initiatives qui précisent l'objet, les unités de mesure et la périodicité de la collecte des données, pour chaque indicateur (FAO/PNUE, 2000).
Un mémorandum d'accord officiel entre des institutions fédérales, aux Etats-Unis, a été signé pour maintenir l'appui politique en faveur de la mise en œuvre des C&I. Les pays qui n'ont pas de moyens électroniques fiables pour le stockage des données ont la possibilité de collaborer avec une organisation internationale comme la FAO pour obtenir un accès aux bases de données communes ou pour mettre en mémoire des données sur les indicateurs de base.
Les capacités scientifiques et humaines ont aussi été considérées comme un obstacle à la mise en œuvre des C&I. On peut y remédier par une action collective. Les processus régionaux, comme les comités techniques du processus de Montréal et de la MCPFE ou les activités multilatérales entre pays du Cône sud, sont des exemples d'action collective visant à résoudre des problèmes conceptuels, techniques et financiers. L'échange bilatéral d'expériences et de méthodologies concernant la mise en œuvre est aussi un autre moyen de surmonter le manque de capacités scientifiques et humaines. La liste suivante, tirée du Réseau de forêts modèles, montre comment la création de réseaux simples permet de renforcer les capacités. La création de réseaux :
Le problème des capacités institutionnelles a ceci de particulier qu'il n'est pas rare que des aménagistes admettent qu'ils n'ont jamais entendu parler des principes de l'AFD ou des C&I. Il y a tout lieu de croire que la prochaine génération d'aménagistes sera la première à se sentir à l'aise avec l'AFD et les C&I. Toutefois, cela suppose que les programmes scolaires et universitaires commencent à enseigner l'AFD (terminologie, définitions, partenariats, questions d'échelle, protocoles et leurs implications, etc.). Il est indispensable de revaloriser le rôle que doivent jouer les forestiers, dans leurs nouvelles responsabilités de collaboration, au cœur de l'AFD. Comme on l'a vu, les C&I servent à aider la communauté d'aménagement forestier à collaborer et à communiquer plus efficacement. Des écoles commencent à se pencher sur les changements à apporter aux programmes d'étude (Rametsteiner, 2002; Sustainable Forestry Partnership, 2002).
Des définitions, des justifications et des protocoles sont centrés sur les progrès des C&I et les coordonnent. Un certain nombre de processus de C&I ont élaboré des séries de définitions pour expliquer les termes employés et encouragent leur application commune. Ces définitions s'appuient sur les travaux antérieurs continus de la FAO, de la CEE et d'autres organisations. Bien que les processus régionaux considèrent les définitions de la FAO comme un point de départ commun pour leurs propres définitions, il reste à coordonner celles des processus de C&I régionaux. Des termes d'usage commun pour les questions liées à la durabilité, tels que indicateurs, principes, et critères, sont aussi employés dans un sens différent suivant les processus, ce qui est une source constante de confusion. En outre, quand ils sont employés pour les critères et indicateurs nationaux et infranationaux, les termes critères, indicateurs et durabilité n'ont pas le même sens que dans les processus de certification. Seule la communauté internationale peut résoudre ce problème. Chaque pays ou processus régional devrait élaborer ses propres définitions ou protocoles, et les coordonner avec d'autres processus. Ceci permettra de garantir une compréhension commune, tout en donnant à chacun le sentiment de les avoir créés.
Des protocoles communs à tous les pays pour la collecte et l'évaluation des données sont utiles et ont été mis au point. Pendant des années, la FAO a travaillé à l'élaboration et à la mise en œuvre de protocoles pour la collecte de données forestières de base. Les C&I peuvent aussi fournir et utiliser de nombreuses données de ce type. D'autres données produites par un certain nombre de processus régionaux relatifs aux C&I méritent aussi d'être mentionnées (processus de Montréal, du Proche-Orient, de la MCPFE).
On a aussi proposé de réduire le coût de l'utilisation des informations pour résoudre le problème des coûts et des capacités. La démarche adoptée pour l'évaluation des ressources forestières (ERF) se concentre sur un ensemble minimum, ou de base, d'indicateurs essentiels. L'objectif est d'identifier les informations requises pour établir, mettre en œuvre et réviser les objectifs de politique et de gestion forestières. On compte ainsi contribuer à combler l'écart entre les pratiques actuelles et les pratiques améliorées, en procédant par étapes, et de manière concrète, pour :
L'approche de l'ERF est mise en œuvre à titre pilote au Cameroun, au Costa Rica, au Guatemala et aux Philippines, et l'on envisage d'étendre sa mise en œuvre à plusieurs autres pays.
L'identification d'un « ensemble de base » d'indicateurs, reposant uniquement sur les données actuellement disponibles ou sélectionné par un nombre restreint de parties prenantes, est une opération délicate. Pour que les C&I et les rapports d'évaluation nationaux basés sur les critères et indicateurs soient pertinents, les ensembles de base doivent bénéficier d'un large appui des aménagistes, des parties prenantes et des scientifiques. Chaque groupe de parties prenantes doit constater que les éléments de l'AFD auquel il attache de l'importance font partie des C&I. Les scientifiques défendront une approche par systèmes fondée sur des processus écologiques ou économiques. Il sera donc très difficile de maintenir le nombre d'indicateurs en dessous de 40.
L'AFD et les C&I ont progressé à pas de géant depuis cinq ans. De nombreuses applications possibles des C&I, examinées au SICI, sont actuellement mises en œuvre. Les récits de ces succès ont été publiés et mis à la disposition de ceux qui souhaitent les mettre à profit.
L'utilisation des C&I de l'AFD pourrait être calquée sur celle des indicateurs économiques nationaux. Ils n'ont donc pas besoin de normes ou de seuils pour être utiles.
Il reste de nombreux obstacles à surmonter avant de pouvoir mettre en œuvre des C&I à l'échelle mondiale. Il serait cependant inappropriée d'établir une longue liste d'initiatives internationales pouvant résoudre chaque problème de mise en œuvre.
Mobiliser un appui pour l'application des C&I à tous les niveaux est le meilleur moyen d'obtenir un appui politique pour leur utilisation. Il conviendrait de cibler les efforts sur les forums internationaux.
Des pays et des institutions chefs de file de l'AFD et des C&I sont critiques pour le succès de tout programme de C&I. Vu le vaste ensemble de conditions sociales, politiques, économiques spécifiques qui existent dans un pays, les problèmes doivent être résolus grâce à l'ingéniosité locale. Les chefs de file de l'AFD et des C&I bâtiront des alliances de parties prenantes pour mobiliser un appui en faveur de leur cause et la gagner. Les problèmes spécifiques aux situations nationales doivent être traités avec des techniques spécifiques au pays considéré. Les exemples provenant d'autres pays fournissent un point de départ, mais il n'existe pas de solution universelle.
Des experts diffusant une perception commune de l'objet et de l'utilisation des C&I faciliteront les processus nationaux. Les concepts de l'AFD et des C&I font l'objet d'examens approfondis depuis plusieurs années. Les différentes définitions, protocoles et applications, ainsi que leurs implications devraient être documentées. La persistance de la confusion détruit toute possibilité de perception, d'acceptation et de mise en œuvre communes des C&I.
L'inaccessibilité actuelle des données existant dans les pays entrave l'établissement des rapports sur les C&I.
Les aménagistes de niveau infranational ne sont pas au courant des principes de l'AFD, ni de ses nouveaux outils, comme les C&I.
Dans la communauté d'aménagement forestier, beaucoup estiment que les C&I mis au point jusqu'à présent contiennent un trop grand nombre d'indicateurs inutilisables dans la pratique.
1. Encourager des chefs de file des C&I dans les pays. Nous avons des moyens de le faire. L'un d'eux est de permettre aux potentiels chefs de file des C&I de participer à des réunions internationales sur les C&I. Il appartient à chaque pays de promouvoir ces chefs de file et de leur donner des moyens d'action, mais la communauté internationale et plusieurs nations souhaitent contribuer de plusieurs manières.
2. Établir un comité consultatif technique pour fournir un soutien technique commun à tous les processus de C&I.
3. L'une des tâches du comité sera de mieux préciser les définitions, les justifications et les protocoles et d'illustrer les applications des C&I. Le mieux peut être d'utiliser un mécanisme existant, comme l'ERF de la FAO, pour y parvenir.
4. Harmoniser les critères entre les processus de C&I, afin de promouvoir une compréhension commune de ces processus. L'harmonisation des indicateurs n'est pas recommandée.
5. Promouvoir le partage des données et favoriser le stockage dans des bases de données communes à quelques pays.
6. Améliorer l'accès aux données et les capacités institutionnelles en concevant et en mettant en œuvre des systèmes pour faciliter l'accès aux données des pays.
6. Mettre au point du matériel éducatif commun pour enseigner aux parties prenantes forestières comment les C&I peuvent répondre à leurs intérêts.
7. Élaborer des propositions pour des programmes d'études universitaires concernant l'aménagement forestier. Encourager les universités à mettre constamment à jour leurs programmes sur l'AFD et ses outils.
8. Les processus régionaux des C&I devraient continuer à affiner les C&I sur la base des enseignements tirés, des nouvelles informations scientifiques et de la participation des parties prenantes.
9. Mettre en œuvre des initiatives pour faire des C&I les éléments de base des rapports internationaux sur les forêts requis dans d'autres forums. Ces forums sont la Convention sur la lutte contre la désertification, la Convention sur la diversité biologique, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES), la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCCC-ONU), la Convention pour le patrimoine mondial (CPM) la Commission mondiale sur le développement durable et le Forum des Nations Unies sur les forêts.
10. Les pays sont invités à aider d'autres pays, unilatéralement, par :
11. Maintenir la visibilité des C&I dans d'autres forums. Cette conférence s'inscrit dans cette action. D'autres occasions se présenteront, notamment le Sommet mondial pour le développement durable (SMDD), le Congrès forestier mondial, etc.
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