10. Servicios veterinarios

OBJETIVO

El propósito de este capítulo es examinar las especificidades de los servicios veterinarios que deberían ser tomadas en cuenta al decidir las formas y los enfoques apropiados para su descentralización.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• Los servicios veterinarios pertenecen a varias categorías de bienes económicos. Los servicios clínicos y el suministro de medicamentos veterinarios son los más cercanos a los bienes privados puros, pero algunos servicios conllevan diversos tipos de externalidades.

• El marco económico e institucional de la ganadería difiere considerablemente entre los países desarrollados y los subdesarrollados.

• En los países en desarrollo la ganadería es a menudo de subsistencia y los sistemas de producción trashumantes, y existen problemas de fallas de mercado y amenaza de epidemias de enfermedades contagiosas. Todo esto debe ser considerado al diseñar reformas descentralizadoras.

• Existe un espacio para la desconcentración y/o delegación de algunas funciones del gobierno central, pero el ritmo de las reformas debe tener en cuenta la necesidad de desarrollar los servicios veterinarios privados e introducir gradualmente medidas de recuperación de costos.

• En los países en desarrollo, los técnicos para-veterinarios pueden desempeñar un importante papel en el proceso de privatización.

10.1 Las características de los servicios veterinarios

Los servicios veterinarios pueden clasificarse en cuatro categorías principales:

• Servicios clínicos: tratamiento de animales enfermos y control de enfermedades que limitan la producción.

• Servicios preventivos de enfermedades.

• Suministro de medicamentos, vacunas y otros productos (v.g. inseminación artificial).

• Protección de la salud humana (por ejemplo, inspección de productos animales para la venta).

Los servicios veterinarios comprenden también diferentes categorías económicas de bienes, lo cual además está sujeto a distintas interpretaciones. Los servicios clínicos y la provisión de medicamentos veterinarios son los más cercanos a los bienes privados puros. No obstante, ciertas externalidades positivas de los tratamientos podrían justificar alguna forma de intervención pública, en especial cuando se trata de enfermedades infecciosas. Podría argumentarse que los servicios de prevención de la salud animal también justifican la prestación pública o, por lo menos, el financiamiento de los productores afectados, debido a la existencia de externalidades o de casos de disfrute libre (free-riding), en que no se podría cargar a ciertos usuarios por servicios que también benefician a otros. En algunos servicios veterinarios, especialmente el suministro de medicamentos y la inspección sanitaria, se presentan situaciones de peligro moral que requieren la continuación de la participación del gobierno.

10.2 Demanda y oferta de los servicios veterinarios

El marco económico e institucional de la ganadería en los países en desarrollo es muy diferente del prevaleciente en los países desarrollados. Vale la pena examinar hasta qué punto estas diferencias pueden afectar la oferta y la demanda de servicios veterinarios, lo mismo que las opciones para la descentralización en los distintos tipos de países.

10.2.1 El sector ganadero en los países desarrollados

Una actividad comercial

En los países desarrollados, la ganadería es una actividad netamente comercial, basada en transacciones monetarias en mercados altamente competitivos, donde los precios retribuyen la calidad. Sistemas de investigación, frecuentemente asociados a proveedores de insumos y servicios con fines de lucro, promueven las innovaciones tecnológicas. El consumo propio de los agricultores incide muy poco en la producción. El ganado no es una forma de ahorro, ni siquiera para los habitantes urbanos o suburbanos para quienes la cría es una actividad secundaria, con frecuencia subsidiada con los resultados de otras actividades. La producción de carne bovina en feedlots constituye una operación de media o gran escala, en la que buena parte de los animales jóvenes procede de las lecherías. Las empresas ganaderas integradas, que abarcan la producción de alimentos para animales, la contratación de productores externos, el procesamiento y la comercialización del producto, son comunes en los sectores avícola y porcino. También abundan las empresas lácteas de gran escala y las cooperativas de productores de leche. Todas estas empresas, particularmente interesadas en la productividad animal, proveen servicios veterinarios, medicinas, vacunas y extensión a los productores bajo contrato o a los miembros de las cooperativas. Los costos de estos servicios se recuperan a través de los respectivos acuerdos contractuales.

...con instituciones bien desarrolladas

En estos países, las instituciones están bien desarrolladas. Las asociaciones veterinarias, de productores agropecuarios y de consumidores juegan un papel en el debate político y contribuyen, directa e indirectamente, a la formulación de la política pública. Estas empresas también influyen en el comportamiento y los enfoques del personal técnico gubernamental. Las normas bajo las cuales se producen, procesan y mercadean los productos agropecuarios están bien establecidas, los controles son eficaces y la falta de cumplimiento puede resultar costosa. Por lo tanto, todos los productores, de gran y pequeña escala, tienen interés en la salud de sus animales, no sólo porque es un buen negocio, sino porque el incumplimiento se puede detectar mediante controles estrictos en los centros de procesamiento (mataderos, industrias lecheras, etc.) e incluso en los mercados al por menor.

Papel del gobierno

En la mayoría de estos países, donde los veterinarios privados aportan la mayoría de los servicios a los dueños del ganado, los gobiernos mantienen servicios específicos tales como:

• Control de enfermedades epidémicas.

• Control de la importación y certificación de animales para la exportación.

• Certificación de la calidad y el etiquetado veraz de medicamentos y vacunas.

• Inspección de carnes y otros productos pecuarios.

• Adecuada capacidad de servicios de laboratorio.

• Supervisión de los centros de cría e instalaciones de cuarentena.

La implementación de algunas de estas funciones puede delegarse por contrato a veterinarios privados debidamente autorizados. El Recuadro 10.1 precisa las funciones que retiene el gobierno y cuáles de éstas son sufragadas por los usuarios de los servicios, en uno de los países en que se ha avanzado más en la aplicación de las políticas liberales: Nueva Zelandia.

10.2.2 El sector ganadero en los países en desarrollo

La ganadería de los países en desarrollo suele ser bastante diferente a la de los desarrollados. Naturalmente, las situaciones también varían enormemente, por lo que no tiene sentido generalizar: el diagnóstico de la situación específica de cada país es siempre el punto de partida obligatorio. En países como Brasil o China, la actividad pecuaria también está extremadamente diversificada según las regiones. De igual modo, los sectores ganaderos difieren según las regiones -África, América Latina, Asia, Europa Oriental y Oriente Medio- e, incluso, en el interior de cada una de éstas. La eficiencia de los servicios públicos también varía. Algunos países han podido conservar un mínimo de eficiencia, pese a los reducidos recursos financieros.

Recuadro 10.1 La ganadería y los servicios veterinarios en Nueva Zelandia

Fuente: Baker (1995).

En países que se encuentran en el extremo opuesto de Nueva Zelandia en cuanto al desarrollo de la ganadería, el papel de la economía de mercado en el sector es marginal. Los mercados no reconocen la calidad, y a veces ni siquiera el peso, como factores de la estructura de precios. El consumo de subsistencia es un objetivo fundamental de los ganaderos y la cantidad de animales en el rebaño es más importante que el ingreso monetario, tanto para el ahorro como para la estrategia de supervivencia familiar. Buena parte de los rumiantes (grandes y pequeños) se maneja aún en forma trashumante, más que sedentaria. Con pocas excepciones, en los países más grandes la producción intensiva de huevos, pollos, cerdos y carne de bovino se ha desarrollado sólo recientemente, gracias a productores periurbanos generalmente de pequeña escala. Las reglamentaciones de la producción y del mercado son inexistentes, o casi no se cumplen. El nivel educativo de la mayoría de los productores pecuarios es muy bajo. Entre la población sedentaria, los hombres se encargan de los grandes rumiantes, mientras que los pequeños rumiantes y las aves son responsabilidad de las mujeres. Muchos de estos productores son pobres, si se consideran sus ingresos monetarios, aunque puedan no serlo por lo que respecta a sus activos.

Pocas veces la situación de la salud animal está bajo control en el ámbito nacional: el peligro de epidemias suele ser real, incluyendo el de las enfermedades transmisibles a los seres humanos y las que pueden causar daños irreparables a todo el rebaño del país. Algunas enfermedades animales contagiosas pueden tener efectos menores sobre la productividad de los rebaños tradicionales, pero pueden ser sumamente peligrosas para las especies mejoradas o exóticas. La disposición de los ganaderos a pagar por ciertos servicios de erradicación de enfermedades no es fuerte, pues éstas sólo afectan seriamente a una minoría de ganaderos progresistas.

En esas circunstancias, el desarrollo institucional del sector pecuario es limitado. Con pocas excepciones, no existen asociaciones de ganaderos. En algunos países existen cooperativas impuestas por el gobierno, que generalmente experimentan dificultades financieras. Estas cooperativas suelen estar dominadas por burócratas designados políticamente y proclives a la corrupción. Las asociaciones de veterinarios son incipientes y también suelen estar dominadas por empleados del gobierno. Los técnicos para-veterinarios apenas son reconocidos como categoría profesional y no están organizados. Pocas veces existen asociaciones de consumidores. El legado del papel dominante de los servicios gubernamentales constituye una configuración fuertemente sesgada a favor de los veterinarios del sector público.

10.3 Modalidades adecuadas de descentralización

10.3.1 División de responsabilidades entre el sector público y el privado

A partir de los factores y conceptos elaborados en el Capítulo 2, una Reunión Técnica de la FAO analizó la distribución de responsabilidades públicas y privadas para el suministro de servicios veterinarios (FAO, 1997a). El Recuadro 10.2 resume el consenso de sus recomendaciones. Aunque no indicado, resulta implícito que el sector público debe mantener el seguimiento y la evaluación de las repercusiones, sin perjuicio de las actividades que a estos respectos realizan los beneficiarios/clientes.

Desconcentración de los servicios

La ejecución eficaz de las funciones públicas requiere una adecuada desconcentración de los servicios, en la cual los gerentes de las unidades locales asumen la responsabilidad total de la toma de las decisiones operacionales. La provisión de servicios veterinarios constituye una 'actividad artesanal' (ver la Sección 2.4.3) donde, si bien los resultados de algunas tareas importantes (por ejemplo, la cantidad de vacunas aplicadas) pueden medirse fácilmente, la mayoría no son directamente observables. Los servicios veterinarios son servicios altamente especializados, en los cuales las normas profesionales y los juicios de los colegas juegan un papel importante en el comportamiento del personal. Esto permite un estilo administrativo basado en la creación de un ambiente de misión y en la delegación de responsabilidades.

Recuadro 10.2 Responsabilidades en la prestación de servicios veterinarios

Fuente: FAO (1997b).

La eficacia y los servicios abiertos a la competencia

La desconcentración aumenta la eficiencia cuando las unidades operacionales reciben suficientes fondos para sus gastos corrientes. Pero esto no garantiza de por sí que se alcance automáticamente la eficacia (cost-effectiveness), es decir, el uso óptimo del dinero público. En realidad, las normas profesionales y los juicios de los colegas pueden inducir al personal a buscar el óptimo desempeño técnico, más que la eficacia. Una forma sofisticada de asegurar esta última ha sido recientemente introducida en Nueva Zelandia. La mayoría de los servicios veterinarios bajo responsabilidad pública han sido declarados 'abiertos a la competencia', lo que significa que las empresas privadas y otras unidades públicas -incluidas las municipalidades- pueden prestar cualquiera de esos servicios o parte de ellos en una localidad dada. La administración pública debe participar en las licitaciones, al igual que cualquier otro proveedor interesado. La autoridad veterinaria reguladora otorga un contrato para ejecutar el servicio, financiado con fondos del ministerio, a quien ofrezca el costo más bajo y la capacidad técnica necesaria.

Necesidad de actualizar la legislación

Las autoridades veterinarias gubernamentales están autorizadas por ley a controlar los movimientos de animales; inspeccionar la producción, el procesamiento y el mercadeo de animales y productos pecuarios; eliminar los animales y/o productos peligrosos, y hacer cumplir las medidas de protección de la salud animal. El interés de los usuarios de los servicios y de los consumidores de productos pecuarios requiere también que la legislación regule las empresas privadas de prestación de servicios y suministro de materiales veterinarios. La legislación debe ser actualizada cada cierto tiempo, a fin de adecuarla al desarrollo pecuario, al progreso tecnológico, a los requerimientos de los convenios internacionales (FAO, 2000) y a la necesidad de atraer profesionales privados a la actividad veterinaria y para-veterinaria.

La actualización de la legislación implica preparar nuevas leyes para su aprobación por el congreso, diseñar las reglamentaciones administrativas y hacer cumplir los procedimientos legales aprobados. Tradicionalmente estas funciones han estado centralizadas en la Dirección de Ganadería del Ministerio de Agricultura o en un Ministerio de Producción Pecuaria, separado de aquél. En sistemas más avanzados, se establece un Consejo Veterinario con funciones reguladoras, integrado por representantes de las diferentes categorías de organizaciones de usuarios de servicios y de consumidores.

Participación de los interesados en las nuevas normas

Una función habitual del gobierno central es preparar propuestas de nueva legislación y, una vez aprobadas por el parlamento, elaborar los reglamentos necesarios para su aplicación. La descentralización plantea el tema de la participación de las organizaciones del sector voluntario en el proceso de formulación de las propuestas a ser sometidas al parlamento. En cuanto a los servicios veterinarios, podrían participar las asociaciones nacionales de veterinarios y de técnicos para-veterinarios, las asociaciones pertinentes de ámbito local y las asociaciones de ganaderos, incluidos los pequeños productores. En muy pocos países existen asociaciones de técnicos para-veterinarios y de pequeños productores ganaderos; con miras a una mejor representación de los diversos intereses de la población, correspondería al gobierno desempeñar un papel en la promoción del desarrollo de estas asociaciones.

Asociaciones de veterinarios

Si bien se insiste bastante en el papel de las asociaciones de veterinarios, la voz de otros interesados puede ser igualmente importante. Algunos de ellos, de hecho, compiten por el mismo mercado. Si bien podría justificarse una cierta protección a los veterinarios privados, con base en el argumento de la industria naciente, ello no debería absolutamente servir para consolidar posiciones monopolísticas. Existen otras formas de ayudar a los veterinarios privados a establecerse, sin menoscabo de la saludable competencia con profesionales menos calificados, siempre que estos no rebasen los límites de sus competencias. En algunos casos, las asociaciones de veterinarios tienen suficiente poder de negociación como para restringir, mucho más allá de lo requerido por razones técnicas, el ámbito de las actividades permitidas a los agentes para-veterinarios a fin de prevenir peligros derivados del mal uso de materiales veterinarios por parte de personas inexpertas. Esta es una típica acción de búsqueda de rentas de posición, que debe ser controlada por el gobierno, con determinación y aliados políticos adecuados.

Evaluación del impacto y participación de los beneficiarios

La evaluación y los puntos de vista de los clientes sobre los proveedores de servicios son también rasgos esenciales de eficaces políticas, estrategias y normas realistas y equitativas, lo mismo que de buena administración. Un buen gobierno requiere del consenso, en el que todas las partes interesadas tengan igual oportunidad de expresar sus ideas. La función ideal del gobierno en el campo de los servicios veterinarios sería la de supervisión y seguimiento de actividades realizadas por un sector privado bien diversificado. En esta perspectiva, las políticas de reforma deben mejorar las unidades de seguimiento y evaluación (SyE) de las direcciones de producción pecuaria e incluir encuestas de evaluación por parte de los beneficiarios como parte integral de las actividades corrientes de SyE.

Servicio en zonas de pastoreo y ganaderos de escasos recursos

Cómo prestar servicios eficaces en zonas de pastoreo y a productores de escasos recursos es un tema que no sólo tiene que ver con la pobreza de los clientes. Son también importantes las economías de escala, el tamaño de los rebaños individuales y los sistemas trashumantes de producción. Los beneficios privados derivados de servicios veterinarios eficaces son muy elevados y los productores pecuarios suelen estar bien conscientes de sus ventajas. Sin embargo, en el caso de productores pobres, dueños de pocos animales, el costo de la intervención privada puede resultar excesivamente alto con relación al servicio. La experiencia de Kenya sugiere que, mientras los clientes están dispuestos a pagar por los productos y el servicio prestado, no reconocen los costos de transporte y de tiempo en que debe incurrir el especialista para llegar a sus fincas.

Problemas logísticos

El verdadero problema de las vacunaciones masivas de animales trashumantes no es la falta de interés o de financiamiento, sino la logística requerida por operaciones de gran escala. Miles de animales deben ser concentrados en puntos de vacunación móviles, ubicados en lugares estratégicos en períodos específicos. Todo esto requiere medios de comunicación y autoridad para la movilización masiva, que desbordan la capacidad de los veterinarios privados. Técnicos privados (con grado o diploma) pueden ser utilizados para ejecutar el trabajo técnico de vacunación, suministrar las vacunas y cobrar a los propietarios pecuarios el costo del servicio. No obstante, la movilización de los rebaños es una función pública cuyo costo es normalmente difícil de recuperar.

Delegación de funciones a especialistas privados

Contratar con especialistas privados actividades tales como procurar y vender las vacunas o llevar a cabo las vacunaciones son formas de delegación. Esto proporciona incentivos a los veterinarios privados, pues se les garantizan la remuneración del trabajo técnico realizado y los beneficios por la venta de materiales. Además, se elimina la necesidad de que la administración maneje fondos rotativos para medicamentos y vacunas, actividad que los gobiernos de países en desarrollado no suelen realizar correctamente. Además, la delegación reduce la necesidad de reclutar veterinarios sobre bases permanentes.

... a organizaciones voluntarias

Existen otras formas de delegación, en favor de varios tipos de agentes, a las que se puede recurrir como parte de una estrategia dirigida a establecer un ambiente propicio para el desarrollo de servicios privados. Una de ellas es la delegación de responsabilidades a organizaciones del sector voluntario. En los países menos desarrollados han surgido espontáneamente grupos de interés común de productores pecuarios, formales e informales, con el fin de obtener diversos tipos de servicios veterinarios. A veces, estos grupos emplean asistentes en sanidad animal o funcionarios para-veterinarios de más baja calificación, para proporcionar a sus miembros servicios primarios tales como remedios contra enfermedades fácilmente diagnosticables, medicamentos de venta libre y vacunas. En algunos casos, estos proveedores de servicios han sido movilizados para colaborar en esquemas obligatorios de control sanitario, bajo contrato con la administración pública: por ejemplo, para vacunaciones contra enfermedades contagiosas, control de corredores de aislamiento de la mosca tsetsé en Camerún, etc. El impacto y la utilidad de estos grupos, que pueden ser eficaces para proveer servicios en zonas de pastoreo y productores pecuarios de bajos recursos, depende en gran medida de cinco factores:

• Cobertura y eficacia del entrenamiento a los técnicos para-veterinarios.

• Definición clara de las tareas de legítima competencia de estos técnicos.

• Disponibilidad de materiales veterinarios en lugares accesibles.

• Liberalización del comercio de materiales veterinarios.

• Seguimiento técnico eficaz de su desempeño.

10.3.2 El ritmo de la reforma

Bajo las circunstancias descritas en la Sección 10.2, ¿en los países en desarrollo puede introducirse con éxito el modelo liberal de reforma aplicado en los países desarrollados? ¿Debe el gobierno conservar las mismas funciones en ambos casos? ¿Debe aplicarse la misma política de recuperación de costos a los servicios retenidos por el gobierno? Y, de ser así, ¿cómo hacerlo? ¿Cuáles de las funciones retenidas deben ser controladas y manejadas centralmente y cuáles pueden ser eventualmente descentralizadas? En este último caso, ¿Qué formas de descentralización utilizar? ¿Cuáles son las preocupaciones de los administradores de servicios públicos que influyen en la realización de la reforma? ¿Cuáles fuerzas políticamente influyentes apoyan o se oponen a determinados aspectos de la reforma? ¿Cómo incorporar la división de responsabilidades antes sugerida en los planes de la reforma? ¿Cuáles pueden ser los elementos esenciales de la reforma en el contexto local?

Necesidad de diagnósticos específicos por país

Primero, conviene tomar en consideración que las respuestas dependen de:

• Las condiciones generales de salud de los rebaños del país.

• El desarrollo técnico y económico del sector pecuario.

• El nivel de educación general de los ganaderos.

• La incidencia de pobreza entre ellos.

• El grado de desarrollo institucional y organizativo de los productores pecuarios, los veterinarios privados y los técnicos.

Es obvio que las respuestas en países como Brasil o Argentina serán muy diferentes a las de India o la República Centroafricana. Puesto que las situaciones evolucionan con el crecimiento económico y la adopción de innovaciones tecnológicas, la pregunta es, más bien: ¿Cómo deberían diseñarse el 'período de transición' y las etapas de la reforma?^[67]. Esto debería tener en cuenta la evolución de la economía del subsector, lo mismo que la del ingreso, la cultura y el grado de educación de los participantes.

La segunda consideración es que, en los países de menor desarrollo pecuario, una aplicación abrupta y estricta de los principios de la reforma puede tener serios efectos negativos sobre las condiciones sanitarias y el propio tamaño de los rebaños. En estos países, el costo total de los servicios veterinarios proporcionados a los ganaderos trashumantes dispersos y a los pequeños productores establecidos es considerable. Como ya se mencionó, en comparación con el valor de los insumos distribuidos, se deben abordar complejos problemas logísticos, además de fuertes costos y largo tiempo de transporte. En esos países, la incidencia de la pobreza entre los productores pecuarios es alta, en especial entre los arrendatarios y las mujeres propietarias de animales. Ellos pueden no tener los recursos monetarios para pagar la totalidad de los servicios veterinarios y, aún cuando paguen el costo de los medicamentos, en realidad contribuyen a una pequeña parte del costo total del servicio. Paradójicamente, estos países son también los que necesitan reducir más drásticamente el gasto público.

En el corto y mediano plazo, mientras se desarrolla una red eficaz de servicios privados, la vacunación inadecuada contra enfermedades animales contagiosas, por ejemplo, puede causar daños irreparables. Este es un fuerte argumento para resistir a la aplicación doctrinaria de principios tales como la 'disposición a pagar', que no toman en cuenta los problemas conectados con la capacidad para pagar. La falta de conciencia acerca de los peligros de brotes de enfermedades, o la incapacidad psicológica y financiera para enfrentar pérdidas catastróficas que pongan en peligro la supervivencia familiar, pueden incrementar considerablemente el riesgo de daños económicos y humanos, debido a externalidades negativas de la salud animal. Estas preocupaciones han conducido a menudo a una aplicación limitada de la reforma de los servicios veterinarios.

El Recuadro 10.3 resume los resultados de los intentos de realizar reformas rápidas en varios países africanos, en el marco de políticas de reforma estructural.

Recuadro 10.3 El impacto del ajuste estructural sobre la prestación de servicios veterinarios en África

Fuente: Cheneau (1998).

No obstante, existen indicios de que los productores pecuarios están dispuestos a pagar por servicios veterinarios eficientes y de que los proveedores privados pueden desempeñar un papel importante. Esto sugiere que, en muchos países, un esfuerzo de reforma, serio y coherente podría dar mejores resultados. El Recuadro 10.4 resume la experiencia del Proyecto de Vacunación contra la Fiebre en la Costa Oriental de Tanzania, implementado por la FAO.

Recuadro 10.4 La disposición al pago por la inmunización contra la Fiebre en la Costa Oriental (FCO)

Fuente: FAO (1997b).

10.3.3 La privatización de los servicios veterinarios

La privatización

... en Nueva Zelandia

...en Kenya

Es interesante comparar la situación en Kenya (Wamokoyo et al. 1995) y en Nueva Zelandia ya que, pese a sus enormes diferencias estructurales y culturales, emergen algunos rasgos comunes que podrían ser aplicables a otros países. Vale la pena recordar los principales aspectos del desarrollo histórico de la profesión privada en ambos países. En Nueva Zelandia, la experiencia comenzó por iniciativa de las asociaciones de propietarios pecuarios que en los años treinta contrataron a veterinarios extranjeros, cuando en el país no existía educación universitaria en ciencias veterinarias. Más adelante, estas asociaciones presionaron primero para entrenar veterinarios nacionales fuera del país (esencialmente mediante becas públicas para asistir a cursos en Australia) y, después, para establecer un departamento de ciencias veterinarias en la Universidad Massey. El experimento kenyano es muy reciente. Se inició en 1988 y fue impulsado por el gobierno cuando se negó a contratar a más egresados del colegio nacional veterinario y procedió a reubicar a algunos fuera del sector público. Estas personas no tuvieron más remedio que incorporarse al sector privado, si deseaban seguir ejerciendo la profesión.

En Nueva Zelandia, la profesión está organizada en grupos compuestos por varios veterinarios experimentados o pequeñas empresas que emplean hasta una docena de egresados universitarios y unos cuantos técnicos de menor nivel. En Kenya, la mayoría de los veterinarios trabaja por su cuenta; en algunos casos, se asocian dos o más veterinarios y pueden emplear uno o dos practicantes diplomados. La evolución histórica y la estructura de la profesión en estas dos experiencias son muy diferentes.

No obstante, en ambos países existen dos rasgos comunes de interés:

• La actividad veterinaria privada se concentra en las zonas donde está ubicada la mayoría de los ganaderos comerciales medianos y grandes. En Nueva Zelandia, tiene fácil acceso a las principales ciudades, la mayoría en la Isla del Norte. En Kenya, se ubica en las zonas de lecherías, en las tierras altas de Kikuyu y alrededor de las grandes ciudades donde se concentra la producción avícola. En Nueva Zelandia, pocos veterinarios privados operan en las tierras montañosas de la Isla del Sur, mientras en Kenya, ellos no prestan servicios a los rebaños trashumantes de las zonas áridas y semiáridas ni a los pequeños productores alejados de las grandes ciudades.

• La principal fuente de ingresos de los veterinarios privados proviene de la venta de medicinas y vacunas.

En Nueva Zelandia se prohibe a los veterinarios al servicio del gobierno la práctica de la actividad privada. Si se les solicita, pueden proporcionar a los ganaderos la lista de los profesionales privados calificados que trabajan en la región; por tanto, no existe competencia entre los veterinarios públicos y los privados. En Kenya, los veterinarios del gobierno pueden trabajar privadamente, en el tiempo libre no dedicado a cumplir el programa de trabajo de su departamento. No obstante, la competencia desleal por parte de los funcionarios públicos no se percibe como una amenaza seria a la práctica privada. En cambio, los veterinarios privados kenianos consideran a los técnicos de más bajo nivel, en especial los practicantes diplomados, como sus más serios competidores.

En las regiones de Nueva Zelandia donde operan pocos veterinarios privados, los ganaderos han sido entrenados para realizar algunas funciones para-veterinarias o contratan ayudantes con entrenamiento adecuado. Un escenario similar comienza a manifestarse en Kenya. Esto sugiere que, en los países en desarrollo, los técnicos para-veterinarios pueden jugar un importante papel en el proceso de privatización. En Kenya, el Instituto de Capacitación en Salud Animal otorga diplomas a los que han aprobado sus cursos, mientras que otras escuelas proporcionan entrenamiento de niveles más bajos. Además, varios proyectos financiados por los donantes ayudan al gobierno a capacitar a ganaderos seleccionados por las comunidades por ser personas meritorias y confiables, a fin de que realicen funciones para-veterinarias, esencialmente vacunaciones y tratamientos simples de enfermedades fácilmente diagnosticables. Esto está también ocurriendo en varios otros países. Los técnicos para-veterinarios podrían también vender medicamentos y vacunas autorizados, si la ley lo permite y si se puede hacer un adecuado control a los posibles abusos. Esto sería muy útil en zonas de pastoreo en las que la demanda de medicamentos (por ejemplo, antiparasitarios, remedios contra la las enfermedades contagiosas, vacunas, etc.) constituye una elevada proporción de la demanda total de los servicios. Los técnicos para-veterinarios aportan un elemento de competencia saludable al mercado de servicios veterinarios, en las zonas donde existe práctica privada establecida. Por otra parte, también atienden regiones en las que el ejercicio de la profesión no resulta lucrativo para un graduado universitario.

10.4 Conclusiones

Los servicio veterinarios se pueden clasificar en cuatro grandes categorías: servicios clínicos (tratamiento de animales enfermos y control de trastornos que limitan la producción); servicios preventivos (v.g. para evitar enfermedades epidémicas); suministro de medicamentos, vacunas y otros productos como la inseminación artificial, y la protección de la salud humana, por ejemplo a través de la inspección de los productos animales comercializados. El cuidado clínico y preventivo de la salud animal constituyen bienes privados, ya que estos servicios incrementan el valor de los animales; por ello, deberían ser prestados por el sector privado o por el voluntario. Lo mismo puede decirse de los productos farmacéuticos como la inseminación artificial. Una eficiente asignación de recursos requiere la eliminación de las subvenciones. La principal responsabilidad del gobierno concierne a actividades públicas evidentes, tales como: la vigilancia de las condiciones generales de la salud animal; la prevención de brotes de enfermedades animales contagiosas; la erradicación de enfermedades animales peligrosas para la salud humana; el control de la calidad de los insumos y los productos comercializados; el etiquetado veraz de medicamentos y vacunas, y el entrenamiento del personal veterinario a varios niveles.

En la mayoría de los países en desarrollo, la actividad pecuaria se caracteriza por el gran número de productores que no están totalmente orientados al mercado. Hay muchos tipos de fallas de mercado y pobreza extrema en zonas donde la cría es la principal fuente de subsistencia. Sistemas de producción trashumante crean problemas para la eficaz prestación de los servicios. Otros problemas incluyen la amenaza de brotes de enfermedades contagiosas difíciles de erradicar, la ausencia de activas asociaciones de productores pecuarios y la escasa relevancia de la práctica veterinaria privada. Estos factores deben ser tomados en cuenta al diseñar las medidas de reforma.

Al igual que en otros servicios, la reforma de los servicios veterinarios busca mejorar la calidad y cobertura de los servicios suministrados a los productores pecuarios, el control eficaz de las enfermedades animales peligrosas para la salud humana y la reducción significativa del costo público de estos objetivos generales. El modelo descentralizado funciona muy bien en las economías desarrolladas. En países menos desarrollados, existen algunos factores que sugieren que la reforma puede resultar igualmente exitosa y muchos otros que aconsejan que debe ser hecha a la medida de las condiciones locales. Deberían tomarse medidas adecuadas para acompañar el proceso de transición y se puede justificar un papel más pro-activo, aunque temporal, del gobierno, dependiendo del estadio de desarrollo del sector.

La elaboración de las políticas y las nuevas normas ha sido poco participativa en la mayoría de los países que han emprendido las reformas. La ausencia de asociaciones de ganaderos fuertes y de asociaciones privadas de técnicos veterinarios y para-veterinarios influyentes ha determinado que los técnicos del gobierno dominen la configuración del poder en los organismos a ser reformados. En consecuencia, el gobierno, en muchos casos, continúa desplazando a los proveedores privados de servicios, pese a las intenciones declaradas de apoyar a la empresa privada. Apoyar a asociaciones espontáneas de proveedores de servicios y de grupos de usuarios es un importante requisito de la eficaz ejecución de las políticas de reforma.

Las reformas requieren nuevas normas, adaptadas a una política que otorgue un papel mucho más importante a los sectores privado y voluntario. La eficacia de esas normas aumenta considerablemente cuando en el proceso de formulación participan formalmente representantes de grupos interesados, tales como diferentes categorías de productores pecuarios (ricos y pobres), veterinarios de los sectores público y privado, técnicos para-veterinarios y consumidores de productos pecuarios.

En la mayoría de los países en desarrollo con bajos ingresos per cápita y escaso desarrollo institucional, el desarrollo de los servicios privados ha sido lento, a pesar de una amplia evidencia de la disposición de los ganaderos de las zonas más pobres a pagar por adecuados servicios veterinarios, clínicos y preventivos. El costo de prestar servicios veterinarios a ganaderos de escasos recursos y a pastores trashumantes suele ser excesivo, debido al transporte y tiempo requerido para llegar a sus emplazamientos. Esto justifica que, en esas zonas, se otorgue prioridad a los servicios primarios proporcionados por técnicos para-veterinarios, por ejemplo, la venta legal de ciertos productos y la capacitación y certificación de la competencia de los ganaderos.

La comparación del perfil de la profesión veterinaria privada en Kenya y Nueva Zelandia muestra tres llamativas similitudes. En ambos países, los veterinarios privados altamente calificados están concentrados en las zonas periurbanas de las ciudades más importantes y suelen manejar unidades comerciales de mediano y gran tamaño. En Nueva Zelandia, las regiones más alejadas son atendidas por técnicos de menor calificación, con frecuencia empleados directamente por los ganaderos; en Kenya, por técnicos veterinarios emergentes que forman parte de grupos informales de productores. En ambos países, su principal fuente de ingresos es la venta de productos de uso veterinario.