11. Servicios de administración y manejo de los recursos hídricos

OBJETIVO

El objetivo de este capítulo es examinar las características de los servicios hídricos que deben ser tenidas en cuenta cuando se aborda la descentralización del desarrollo y la administración de estos servicios.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• La índole económica del recurso aguas es un tema complejo. Debido a que es esencial para la sociedad humana, se le considera frecuentemente como un bien de propiedad común y se asigna al estado (o a la comunidad) la responsabilidad de regular su acceso y uso.

• En muchas regiones del mundo el agua se torna cada vez más escasa. La sostenibilidad financiera requiere que su precio refleje el costo marginal de largo plazo.

• Existe consenso sobre el principio de que se deben recuperar los costos de estos servicios y reducir la magnitud de las subvenciones. Pero existen problemas prácticos para poner en práctica este principio.

• Las reformas deben definir los responsables de las diversas funciones necesarias para llevar a cabo el servicio: planificación, regulación, producción y suministro, y financiamiento.

• Los procesos de reforma también deben tener en cuenta los diversos grupos interesados en los servicios de aguas.

• El gobierno central debe retener la planificación global y la regulación, y puede mantener algún papel en la producción y el suministro del servicio. Sin embargo, muchas de estas responsabilidades pueden ser delegadas a organismos especializados, nacionales o de ámbito menor.

• Si se asignan derechos de agua a usuarios específicos, bajo condiciones establecidas en la concesión, los sectores privado y voluntario pueden administrar el recurso en un contexto normativo claro, en el que se puede incluir el desarrollo de mercados formales del uso del agua.

• Las asociaciones de usuarios rurales y las comunidades de abastecedores de agua de uso doméstico pueden constituir importantes componentes del proceso de descentralización del servicio.

11.1 Características específicas de los servicios de desarrollo y administración del agua

¿El uso del agua genera rivalidad?

La índole económica del agua es un tema complejo que tiene implicaciones para la administración de los recursos hídricos y los servicios asociados. Por ejemplo, el grado de rivalidad en el uso del agua depende fundamentalmente de su escasez en cada circunstancia. Las diversas clases de usuarios tienen requerimientos que difieren considerablemente. A medida que el uso aumenta con relación a la disponibilidad, el grado de rivalidad puede aumentar y ocasionar conflictos entre grupos de usuarios, e incluso dentro de cada uno de estos.

¿El uso del agua genera exclusión?

Existen también consideraciones particulares con relación a la 'exclusión' y a la índole de los derechos de los usuarios del agua. En muchas culturas y grupos humanos, debido a que es esencial para la vida humana, la legislación formal y los acuerdos informales reconocen al agua como bien de propiedad común (Sección 2.1), 'perteneciente' a la 'comunidad'. En estos casos, la comunidad o el Estado otorgan un permiso para la utilización del recurso, tomando en cuenta las necesidades actuales y, en lo posible, los requerimientos futuros de los miembros del grupo.

¿Existen externalidades?

Algunos usos del agua generan externalidades para otros usuarios. Por ejemplo, en muchas situaciones no toda el agua utilizada es consumida y el excedente se descarga en el sistema que abastece a otros usuarios. Si el agua ha sido contaminada, puede causar externalidades negativas para los que se encuentran aguas abajo del cauce.

Necesidad de efectuar inversiones

Por lo demás, la utilización de las fuentes naturales normalmente requiere algún tipo de inversión fija, sea para extraer el recurso, almacenarlo (si es necesario o conveniente) y transportarlo hasta el lugar donde será utilizado. La magnitud de la inversión necesaria para explotar y distribuir el agua varía considerablemente según el tipo de fuente y las condiciones locales; obviamente, lo mismo ocurre con el costo del agua distribuida a los usuarios.

Monopolios

Muchas fuentes de aguas, especialmente la mayoría de las superficiales, no son técnicas o económicamente divisibles, debido a lo cual los usuarios de una determinada fuente no pueden acudir a oferentes alternativos. Por lo tanto, los abastecedores gozan de posiciones de monopolio y no existe competencia en el mercado del agua. Sin embargo, en algunas situaciones existen fuentes alternativas, si bien a un costo mayor, lo cual puede dar lugar a una cierta competencia. De hecho, los mercados del agua se han desarrollado más intensamente cuando el carácter monopólico de la fuente es menos marcado.

Autoridad reguladora

Como resultado de la rivalidad, las externalidades y los monopolios, lo mismo que de consideraciones de equidad^[68], normalmente se establecen limitaciones al principio de exclusión. Esto requiere la existencia de una autoridad superior que establezca normas relativas a los derechos de los individuos a acceder y manejar el recurso. Estas normas se refieren básicamente a:

• La cantidad (volumen) de agua extraída de una fuente primaria.

• La calidad del agua, tanto la suministrada a los usuarios finales como la liberada como fuente secundaria posteriormente a su uso.

En resumen

Las principales consideraciones que justifican la intervención de una autoridad reguladora son:

• Imperfecciones de mercado originadas en el control monopólico sobre una fuente de agua.

• Protección de los derechos de otros usuarios.

• Criterios de equidad en la asignación del recurso.

• Factores vinculados a la conservación del recurso natural.

• Prioridades económicas establecidas en los planes y las políticas de desarrollo sectorial y espacial.

• Alto costo de explotación de algunos recursos hídricos.

• Complejidad técnica y relaciones entre la planificación del uso del recurso y su explotación.

11.2 Factores que afectan la demanda y la oferta de estos servicios

Requerimientos vs demanda

Es útil distinguir entre los conceptos de requerimiento y de demanda del recurso agua. El término 'requerimiento' se refiere ya sea a un determinado volumen histórico de uso por parte de un sujeto dado (es decir, él/ella 'requieren' tal cantidad debido a que la han consumido en el pasado), o a coeficientes técnicos (un cultivo 'requiere' una cierta cantidad de humedad para crecer y madurar; un animal o un ser humano debe consumir una cantidad mínima de agua para sobrevivir). Normalmente la productividad de los sujetos que requieren el agua disminuye a una tasa creciente a medida que el agua disponible cae por debajo de su 'requerimiento'. Por su parte, la demanda efectiva es una función del precio que el usuario del agua debe pagar para obtenerla. Si el precio es bajo, se utilizará más agua que si el precio es alto. Mientras mayor sea el precio, se pondrá más cuidado en el uso del recurso.

Valor del agua para la agricultura y la industria

Una característica común a los sistemas de uso del agua es la notable diferencia en la relación beneficio/costo del agua utilizada en la agricultura y en la industria. Si bien la mayoría de los países utiliza mucha más agua en la agricultura que en la industria, la relación beneficio/costo tiene exactamente el sentido opuesto. Se estima que, por unidad de agua utilizada, los industriales obtienen beneficios hasta 50 veces mayores que los agricultores. En consecuencia, los no agricultores están dispuestos y en condiciones de pagar precios más altos que los agricultores, los cuales tienden a resistir aumentos en sus costos. Por cada unidad de agua suministrada a los usuarios finales, las tarifas del agua generalmente recuperan una mayor proporción del costo de los no-agricultores, lo que determina una subvención cruzada a algunos usuarios a expensas de otros.

Precio del agua y cantidad demandada

Cuando el precio es bajo, el agua puede usarse para cultivos que requieren mucha humedad, lo cual podría no tener sentido económico si el precio estuviese más acorde con el costo. En teoría, a medida que el agua se encarece los agricultores deberían limitar su uso y/o restringirlo a los cultivos de mayor valor agregado. En algunas zonas, la demanda de agua para riego es elástica al precio^[69]. Sin embargo, en otras zonas las condiciones pueden diferir y la demanda de agua para riego puede ser muy inelástica al precio, especialmente cuando el agua representa una proporción pequeña de los costos totales de producción. En este caso, el aumento del precio del agua tendrá pequeños efectos sobre la estructura de los cultivos, hasta el punto en que los cultivos irrigados dejen de ser rentables y los productores estén obligados a buscar otra ocupación. Obviamente, si los agricultores no pagan por el uso del agua, no tendrán incentivos económicos para ahorrarla.

Por lo tanto, el precio del agua puede ser un factor determinante del sistema de cultivos de una zona irrigada, así como de la capacidad de los agricultores para llevar a cabo ciertos cultivos, particularmente los alimentos básicos. Cultivos como el arroz, por ejemplo, requieren mucha agua y sólo pueden producir beneficios cuando el precio de ésta es bajo. Si los beneficios netos del riego son menores que el costo de aprovisionamiento del agua, los agricultores no podrán pagar las tarifas necesarias para recuperar el costo del servicio, y no demandarán agua de riego si efectivamente se cobran dichas tarifas.

Efectos de las subvenciones

Una característica común a los sistemas de riego en todo el mundo es el subsidio al precio del agua. Esto se justifica a veces señalando que el riego tiene un gran efecto multiplicador en la actividad económica de otros sectores (transporte, comercio, almacenamiento, procesamiento, etc.). Existen frecuentemente razones políticas, sociales y administrativas para no cargar el costo total de suministrar el agua a los usuarios. Por ejemplo, los gobiernos pueden considerar que las subvenciones se justifican por razones de equidad y redistribución del ingreso.

Las subvenciones generan distorsiones en la asignación de los recursos, pérdida de eficiencia económica y pérdida del bienestar. Por lo general, determinan excesiva demanda de agua y reducen los recursos disponibles para el mantenimiento de los sistemas. Desde el punto de vista de la eficiencia económica cualquier trade-off con la equidad a través del uso de subvenciones debería acarrear la menor perdida posible de bienestar. Si las subvenciones son financiadas a través de medidas inflacionarias, en vez de recursos reales provenientes de impuestos progresivos, el costo se está cargando a la colectividad en general, incluyendo a los pobres, muchos de los cuales pueden ser más pobres que los regantes y otros habitantes rurales que utilizan agua doméstica de fuentes públicas. En estos casos, los subsidios llevan a una pérdida de bienestar agregado y también al empeoramiento de su distribución.

Consideraciones de equidad en el precio del agua

Los pobres, se argumenta, no están en condiciones de pagar el costo total del agua, por lo que el servicio debe ser altamente subsidiado. Argumentos similares se utilizan con relación a los pequeños agricultores que utilizan el riego. En realidad, sin embargo, las cosas son mucho más complicadas. En muchos casos, los pobres pagan precios exorbitantes por el agua. Esto ocurre cuando la compran a vendedores en las grandes ciudades de regiones áridas; o también, si se consideran los días de trabajo que las mujeres emplean para abastecerse del mínimo necesario para la supervivencia o las enfermedades que contraen cuando utilizan fuentes inadecuadas. En lo que concierne a los pequeños productores agrícolas, no es evidente que ellos estén entre los miembros más pobres de la sociedad rural.

'Racionamiento' y precio del agua

A medida que la demanda sobrepasa la oferta, el agua se convierte en un recurso escaso. No obstante, el grado de escasez del recurso varía según los países y las regiones, y por lo tanto también difieren significativamente el costo y el 'valor' del agua. En algunos casos, existe una escasez absoluta de agua y es extremadamente difícil incrementar el suministro, incluso mediante inversiones de capital. La creciente escasez implica que alguna forma de racionamiento es necesaria, a fin de asegurar la sostenibilidad del uso del recurso en el interés de las generaciones presentes y futuras. La asignación puede hacerse por vía administrativa o a través del precio, o por una combinación de ambas formas. La experiencia enseña que precios adecuados constituyen el mecanismo más eficaz de asignación.

Precios administrativos y de mercado

La sostenibilidad financiera es uno de los objetivos principales de la descentralización y un tema central de la reforma institucional del sector. Los beneficios de los organismos encargados del servicio dependen de la cantidad de agua suministrada y de su precio unitario. Los usuarios remuneran a sus proveedores ya sea pagando el precio de mercado o un precio establecido administrativamente. La estructura de las tarifas del agua varía según los países. En términos generales, sin embargo, podemos identificar los siguientes componentes (la terminología puede variar según el país y la legislación):

• Un monto vinculado al uso del recurso público (la tierra y la fuente de agua, que forman parte del patrimonio hidrológico nacional).

• El reembolso de las inversiones incurridas para desarrollar la fuente y el correspondiente sistema de distribución.

• El costo directo de operación y mantenimiento del sistema.

• Los gastos generales de la organización responsable de prestar el servicio.

• El costo de sanear las aguas utilizadas y vertidas en la cuenca o a terceros, si la calidad del agua ha variado como resultado de su uso.

El precio de un recurso cada vez más escaso

No todas las tarifas incluyen los componentes arriba mencionados y la mayoría no refleja completamente el costo real de cada elemento. La escasez creciente del agua plantea un problema adicional para la determinación del precio adecuado. En un marco competitivo, el precio de equilibrio está determinado por el costo marginal (y medio) de largo plazo de suministrar el bien o servicio. En otras palabras, el precio disminuirá hasta que las empresas alcancen ingresos que apenas cubran el costo total de los recursos necesarios para seguir manteniendo la producción. Esta es una condición necesaria de los precios socialmente eficientes (Capítulo 2).

Según lo indicado en la Sección 3.1.4, en un marco no competitivo el precio tendrá que ser determinado administrativamente. Generalmente será estimado sobre la base de la inversión realizada y a los costos operativos corrientes. No obstante, los proveedores del servicio deberían estar en condiciones de abastecer no sólo los requerimientos presentes sino también los futuros. En una situación dinámica, en la que la demanda crece rápidamente y la explotación de los recursos marginales es cada vez más costosa, en teoría el precio administrativo del agua debería basarse en la proyección del costo marginal de largo plazo (CMLP)^[70], que puede superar al precio de mercado de corto plazo. El CMLP debe considerar plenamente el costo de conservación del recurso, incorporando todos los gastos relativos a la salvaguardia del ambiente y al saneamiento del agua contaminada por diversos usos.

Precios basados en los CMLP

El enfoque del CMLP no es compatible con la corriente y muy extendida práctica de estimar la 'recuperación de costos' sobre la base de los costos financieros incurridos por el proveedor para desarrollar y administrar una fuente de agua primaria o secundaria. En la mayoría de los países, la adopción del nuevo enfoque requeriría modificaciones drásticas en la legislación vigente. Tales cambios en la política de precios del agua tendrían repercusiones de largo alcance. Dependiendo de las circunstancias en las que se aplique a la producción agrícola, las nuevas tarifas tendrán efectos muy diferentes sobre el ahorro del agua, los ingresos del organismo proveedor y los ingresos de los agricultores. Esto se debe a que cada cuenca hidrológica tiene características propias, en particular diferentes sistemas de uso de la tierra y prácticas de riego, dimensión espacial y demanda sectorial de agua, e inflexibilidades técnicas de las instalaciones. La demanda efectiva de agua para riego varía según el tipo de infraestructura disponible, la confiabilidad del servicio, la garantía del suministro acordado, las características del suelo, la tecnología agronómica utilizada, el patrón actual de cultivos y las posibilidades económicas de cambiar dicho patrón^[71].

Efectos técnicos y económicos

El impacto puede diferir en función de la elasticidad-precio de la demanda del agua. Además, en caso de sequía los efectos serán muy diferentes según las condiciones locales. Una conclusión de todo esto es que los detalles de la reforma de los precios deben estar respaldados por cuidadosas consideraciones sobre el conjunto de los factores locales, tanto técnicos como económicos. Una reforma que imponga los mismos precios del agua a todas las cuencas hidrológicas de un país, sobre la base de que existe un solo valor social del agua para la economía como un todo, sería altamente cuestionable.

Adecuada recuperación de costos

Independientemente de consideraciones económicas generales sobre la escasez del agua, existe amplio acuerdo sobre el principio de que los organismos del sector público deben establecer y hacer cumplir adecuadas medidas de recuperación de los costos. Existe el mismo consenso acerca de la reducción o eliminación de los subsidios, a fin de asegurar la sostenibilidad financiera, el suministro sustentable y eficiente a todos los usuarios, y la conservación del recurso mediante la eliminación del uso poco cuidadoso. No obstante, hay tres problemas importantes a resolver para que esto sea posible, que las políticas de descentralización pueden ayudar a resolver.

Prácticas contables apropiadas

Un primer problema deriva de que las prácticas contables actuales hacen imposible determinar el costo verdadero del agua suministrada a diferentes categorías de usuarios o a usuarios individuales. Con la descentralización, los organismos responsables de administrar el sistema pueden mantener cuentas separadas, que en principio deberían hacer más transparentes la determinación de los costos, lo mismo que la necesidad y el propósito de las subvenciones. La descentralización financiera es por lo tanto un primer paso necesario para revelar el costo real del suministro, y a qué cosa (y a quién) se destinan realmente las subvenciones.

Medición del suministro

El segundo problema es específico al agua y tiene que ver con la posibilidad técnica de medir el suministro de manera eficaz (cost-effective). Los volúmenes de agua pueden ser medidos fácilmente en las grandes instalaciones, como por ejemplo una represa, o a la salida de un canal secundario o un pozo; pero las mediciones se hacen cada vez más difíciles y exponencialmente más costosas a medida que el sistema de distribución se acerca a los predios. Cuando la conducción se hace a presión, se pueden instalar dispositivos automáticos de medición en la toma del usuario final; pero esto no es factible en el caso de canales abiertos. No siempre es práctico instalar un dispositivo de medición en cada edificio o en el punto de suministro de cada finca irrigada. Algunos dispositivos de medición de agua pueden instalarse en canales abiertos que abastecen a los puntos de distribución más bajos^[72], pero la operación y el control de dichos dispositivos son costosos en términos de mano de obra y existe una probabilidad moderada de información incorrecta y de abusos. En los países en desarrollo, por lo general no se mide el suministro de agua potable a las comunidades rurales, ya que ello resultaría caro o ineficaz. Sin embargo, toda descentralización eficaz debe prever mecanismos para mejorar la recuperación de costos, aún en circunstancias en que una medición razonablemente precisa del suministro no sea practicable.

Identificación de los usuarios

El tercer problema surge cuando los usuarios individuales del agua no son identificables y, por lo tanto, su consumo no puede ser medido. El agua, por ejemplo, puede ser extraída de una tubería pública en una zona urbana o de un pozo en una comunidad rural prácticamente por cualquiera, sin identificación del beneficiario y ni de la cantidad consumida.

Resumen

Para que la descentralización sea eficaz se requiere que la escasez del agua juegue un papel primordial en los mecanismos de asignación del recurso. Además, el precio que paga cada uno de los usuarios debe reflejar, en la medida de lo posible, las cantidades consumidas y el costo real del suministro.

11.3 Modalidades adecuadas de descentralización

11.3.1 Funciones integrantes del suministro del servicio

Antes de considerar las opciones para descentralizar la administración de los servicios hídricos, conviene examinar sus principales funciones así como las tareas necesarias para llevarlas a cabo. Las funciones son: planificación, regulación, producción, suministro y financiamiento del servicio.

Planificación del uso del recurso hídrico

El uso eficiente de los recursos hídricos requiere una planificación de ámbito nacional, flexible, indicativa y de largo plazo. La razón deriva esencialmente de la conveniencia de integrar los diferentes sistemas hidrográficos, con el objeto de maximizar el retorno de las inversiones necesarias para explotar sosteniblemente el conjunto de los recursos del país. Se requiere cierta flexibilidad, ya que la composición de la demanda varía como resultado de los cambios demográficos, económicos, sociales y tecnológicos. Se requiere igualmente planificar el servicio en cada cuenca hidrográfica, en las regiones y en los municipios; también lo hacen los proveedores y usuarios individuales.

Planificación de ámbito nacional

Un importante resultado de la planificación nacional sería la distribución aproximada de los recursos hídricos disponibles entre los sectores económicos y los posibles usos. El plan y las leyes nacionales de aguas proporcionan los mecanismos para distribuir globalmente el recurso, así como el marco para diseñar los mecanismos específicos de asignación. Durante mucho tiempo, estas funciones fueron consideradas responsabilidad del gobierno central (ver Sección 11.3.3). No obstante, en muchos países la administración de los recursos hídricos es compartida por varios ministerios y no siempre existe un esfuerzo cabal para coordinar las necesidades de todos ellos. Bajo estas circunstancias, un requisito previo a la descentralización sería alcanzar la integración institucional necesaria para llevar a cabo la mencionada planificación de ámbito nacional.

En principio, todos los países deberían formular planes nacionales de desarrollo hídrico. Sin embargo, en muchos puede no resultar práctico o deseable hacerlo sobre una base continua. La compilación y actualización de las informaciones serían muy costosas. Es sumamente difícil estimar la demanda de largo plazo, particularmente los efectos de las diferentes políticas de precios y del desarrollo tecnológico. Generalmente no es fácil arribar a un consenso sobre las inversiones necesarias para distribuir y asignar los derechos y beneficios de largo plazo en todo el territorio, en particular si están involucradas grandes transferencias de recursos de unas vertientes a otras.

Planificación de cuencas hidrográficas

Suelen ser más comunes los planes hidrográficos para las cuencas de los ríos importantes. Estos pueden proporcionar la base para formular y actualizar el marco general que sirve para determinar y aplicar mecanismos específicos de asignación de los derechos de acceso al agua. No obstante, la planificación de cuencas hidrográficas puede convertirse en poco más que un 'listado" de las necesidades locales, si no está encuadrada en el contexto del plan nacional. La planificación de cuencas debería incluir:

• La identificación de las principales categorías de usuarios finales del recurso y su ubicación geográfica.

• Las características generales del desarrollo hidrográfico propuesto.

• Los principios básicos para establecer los precios del agua.

• El marco institucional general para utilizar el recurso, incluyendo el papel de los diversos ámbitos de gobierno, de los propietarios de tierras y de las empresas hídricas de los sectores público, privado y voluntario.

También se incluirán cuantificaciones indicativas de los objetivos, conjuntamente con mecanismos de flexibilidad y ajustes sobre la marcha.

Papel de la regulación

Las leyes nacionales de aguas establecen los mecanismos específicos de asignación que regulan los volúmenes que pueden extraer, conducir, vender o usar los titulares individuales de derechos de aguas. Esto autoriza a los diferentes ámbitos del gobierno, o a organismos especiales, a emitir y hacer cumplir los reglamentos administrativos que en la práctica sirven para aplicar la ley. La legislación vigente es a menudo el mayor obstáculo a la descentralización de los recursos hídricos. Un cuidadoso examen de esa legislación ayudará a determinar los cambios requeridos.

Cumplimiento de las normas

Las normas son útiles sólo si se las puede hacer cumplir. En el sector hídrico, son comunes los excesos de extracción en los pozos privados, lo cual genera sobre-explotación de los acuíferos. También es frecuente el 'robo' de agua en los sistemas de canales abiertos, ocasionando problemas a los usuarios aguas abajo. Existen casos de usuarios industriales que descargan aguas contaminadas, a pesar de las normas que han suscrito para obtener la concesión del derecho. Para hacer cumplir las normas se necesitan dos cosas:

• Autoridad y capacidad de los organismos encargados de vigilar el cumplimiento para inspeccionar la forma en que los titulares de derechos hacen uso de ellos y respetan las obligaciones contraídas.

• Poder para imponer sanciones por incumplimiento de dichas obligaciones, especificadas en la ley o los reglamentos administrativos pertinentes e incluidas en el documento que confiere el derecho al uso del agua.

El cumplimiento efectivo de las normas implica entonces la existencia de organismos con poder para asumir dichas funciones, en el ámbito central o en el descentralizado. La inexistencia de instituciones con poder, personal y recursos adecuados para llevar a cabo estas funciones debilitará cualquier intento de mejorar la eficacia de los mecanismos de asignación del recurso.

Arbitraje y solución de conflictos

Independientemente de la calidad de las normas, pueden surgir conflictos derivados de cambios en las condiciones, que no pudieron o simplemente no fueron previstos cuando se diseñó el sistema. También pueden surgir conflictos cuando las nuevas normas no se adaptan a las condiciones de algunas zonas, aún cuando tengan un objetivo general válido. Es necesario establecer mecanismos para resolver esos conflictos. Algunos se resuelven en los tribunales, otros en ámbitos administrativos inferiores. En ambos casos, la resolución de conflictos puede generar serios problemas de equidad: por ejemplo, los pequeños agricultores cuya fuente de agua se ve afectada no pueden combatir con personas más poderosas o influyentes debido a los altos costos de transacción. Veremos cómo la descentralización, a través de la promoción y el empowerment de las asociaciones de usuarios del agua, de proyectos comunitarios de suministro de agua y de otras formas de asociación, puede ayudar a moderar el efecto de esas situaciones de falta de equidad.

Producción y suministro del agua

La producción y el suministro de agua involucran una gran variedad de sistemas y agentes. En las zonas rurales, se distinguen en general proyectos de:

• Riego en gran escala, a veces asociado a la generación de energía o al suministro urbano en caso de desviación de ríos o construcción de represas.

• Drenaje o control de inundaciones, de mediano o gran tamaño.

• Obras de gran envergadura no relacionadas con el riego, como las de generación de energía^[73] o de suministro a usuarios urbanos o industriales^[74].

• Riego de mediana escala, a veces asociados al abastecimiento urbano.

• Pequeños y medianos proyectos de suministro doméstico de agua, para pueblos pequeños y medianos o ciudades más grandes.

• Suministro de agua para uso industrial, incluyendo concesiones mineras y la piscicultura.

• Riego y/o suministro de agua a poblados pequeños.

• Aguas subterráneas, que pueden destinarse al riego, el suministro doméstico o la producción animal.

La producción y el suministro de agua en cada uno de estos tipos de proyectos requieren la ejecución de tres funciones principales:

• Diseño y construcción del proyecto.

• Evaluación y aprobación del proyecto.

• Operación y mantenimiento de la infraestructura.

La ejecución de cada una de estas funciones requiere diversos conocimientos (un equipo multidisciplinario), que dependen de la escala del proyecto y de la tecnología utilizada y, a su vez, involucra a diferentes operadores. La eficiente ejecución de cada una de las funciones requiere que sean asignadas a agentes separados. En los sistemas de gran escala, consideraciones prácticas y a veces institucionales aconsejan separar la operación y el mantenimiento de las obras principales (por ejemplo, las represas o canales principales, en un sistema de riego) de los de las obras secundarias y terciarias. Esta separación puede acarrear diversos propietarios de las instalaciones y los derechos de uso del agua. En estos casos, el propietario de la obra principal vende agua a los propietarios de los sistemas de distribución menores, quiénes, a su vez, la venden a los usuarios finales. Este esquema se aplica tanto al riego como al suministro doméstico rural y al urbano doméstico e industrial.

Financiamiento

En secciones anteriores se argumentó que el financiamiento del servicio incluye la provisión de fondos y la recuperación de gastos, relativos tanto a las inversiones de capital como a los costos de operación y mantenimiento. Las fuentes de dichos fondos pueden ser:

• Capital propio de los organismos autorizados para la explotación de una fuente de agua. Es proporcionado por los gobiernos centrales o locales, bajo forma de capital accionario, a las organizaciones públicas responsables de la producción y distribución del agua, o, en el caso del sector privado o voluntario, por los propietarios de la organización.

• Préstamos suministrados por instituciones financieras, con o sin la garantía del gobierno. Los préstamos pueden otorgarse a mediano o largo plazo para la construcción de infraestructura, dependiendo de la escala del proyecto y de las características de la inversión (construcción, rehabilitación, mantenimiento); o a corto plazo, para propósitos operativos.

• Subvenciones públicas en cuenta de capital, que pueden asumir diferentes formas. Los gobiernos pueden financiar total o parcialmente los costos de construcción de los organismos públicos. Estas contribuciones pueden formar parte de los activos de la organización, como acciones de propiedad pública, según se indica más arriba. Si el gobierno compra acciones de una empresa hídrica privada, puede no estar técnicamente realizando una subvención, ya que asume los riesgos de la empresa y adquiere derechos a participar en sus decisiones administrativas y financieras. Las subvenciones en cuenta de capital normalmente consisten en el reembolso a la organización privada de una parte de los costos incurridos para la construcción o rehabilitación de un sistema hídrico. Esto se logra a través de transferencias de fondos que no otorgan derechos sobre la administración del organismo (sin perjuicio del derecho a controlar el cumplimiento de las condiciones de la concesión del uso del agua, tal como se hace a todos los titulares públicos o privados de derechos, independientemente de que reciban o no subvenciones). Este tipo de subvención puede otorgarse a las organizaciones que prestan el servicio (empresas, asociaciones, comunidades) y a personas privadas.

• Subvenciones públicas en cuenta corriente. Estas consisten en transferencias anuales de fondos del gobierno, destinados a cubrir parte de los costos de operación y mantenimiento del sistema hídrico. Estas subvenciones se otorgan a los proveedores públicos o privados que distribuyen agua a terceros, como compensación por cobrar precios administrativos que no cubren los costos de producción y distribución del agua. La magnitud de estas transferencias y las bases sobre las cuales se calculan varían según la política de precios adoptada por el gobierno y por el sector de usuarios finales. Los costos de operación de los propietarios de fuentes de agua explotadas para el propio consumo no son cubiertos por este tipo de transferencias, pero a menudo se subvencionan de otras formas, por ejemplo tarifas eléctricas bajas para su extracción.

• Ingresos por cobros de tarifas. Constituyen el ingreso operativo del proveedor del servicio. Las tarifas del agua están generalmente controladas, excepto cuando los gobiernos permiten el libre mercado.

Los principios de eficiencia y transparencia exigen la utilización de sólidos métodos comerciales y la publicación de los resultados contables. En muchos países esto no es común, particularmente en el sector público. Los organismos encargados de los servicios hídricos, tanto públicos como privados, deben mantener procedimientos transparentes y uniformes de información contable y financiera. Corresponde a las autoridades centrales establecer y hacer cumplir estos procedimientos.

11.3.2 Grupos interesados y criterios para la descentralización

En el Capítulo 5 se examinaron los cuatro criterios principales -legitimidad, rendición de cuentas, competencia y sostenibilidad financiera- que deben gobernar la toma de decisiones respecto a las formas de organización más adecuadas para administrar los servicios hídricos. Las principales posibilidades son:

• Organismos públicos en diferentes ámbitos de gobierno (central, regional, local, institutos autónomos o empresas del sector público).

• Empresas comerciales, individuos privados, organizaciones filantrópicas del sector privado.

• Asociaciones de usuarios del agua, grupos y comunidades en el ámbito de los poblados y organizaciones del sector voluntario.

La buena gobernabilidad y administración eficiente del recurso requiere definiciones transparentes y precisas acerca de las funciones que corresponden a cada uno de los actores, lo mismo que principios bien establecidos que gobiernen la puesta en práctica de estas funciones.

Grupos de interés, conflictos y juegos de poder

Los intereses de los grupos pueden afectar los arreglos institucionales y la manera de llevar a cabo las funciones relativas a la administración del agua. Existen numerosos grupos interesados, que van desde los políticos y los administradores y empleados de empresas públicas y privadas, hasta los usuarios de gran y pequeña escala y familias individuales. Cada una de estas categorías tiene sus propios intereses, los cuales pueden ser consistentes o entrar en conflicto con los de otras categorías. El interés y la importancia de las diferentes categorías de usuarios del servicio pueden variar con el tiempo.

Posibles efectos de la descentralización en los grupos de interés

La reforma institucional del sistema de administración del agua debe tomar en cuenta los diferentes intereses de los usuarios del servicio, las configuraciones de poder de las organizaciones responsables de la administración del recurso y los posibles efectos de la evolución de la situación. No tomar en cuenta estas variables puede tener serias consecuencias prácticas. Los equilibrios políticos influyen inevitablemente en las decisiones de los reformadores y una discusión transparente de las cuestiones principales y las posibles opciones permitiría que se tomen decisiones menos sesgadas. La descentralización ofrece la ventaja de mejorar el proceso de identificación de contrastes entre los grupos y también facilita la búsqueda de soluciones que minimicen el riesgo de conflictos difíciles de resolver. La descentralización también puede proveer la flexibilidad necesaria para atender los cambiantes objetivos e intereses de los grupos en el transcurso del tiempo.

La descentralización distribuye cuotas de poder entre los grupos interesados, en diferentes ámbitos del gobierno. Los sistemas descentralizados, por ende, están menos sujetos a la influencia dominante de grupos con capacidad para aprovechar 'rentas de posición': estas situaciones de poder son más fácilmente alcanzables en organizaciones centralizadas. La experiencia demuestra que la concentración de autoridad en estructuras administrativas centralizadas tiende a generar sistemas de alianzas cerradas (ver la explicación de este concepto en la Sección 2.4), incapaces de manejar los recursos eficazmente, de aceptar nuevos retos y de proporcionar servicios de aceptable calidad. El resultado es la interferencia política en la administración, el paternalismo, una plétora de empleados subpagados, servicios inadecuados a los clientes, escasa recuperación de los costos, escaso mantenimiento de las instalaciones y condiciones financieras insostenibles.

El objetivo de la descentralización es establecer un sistema eficaz de controles y balances entre los diferentes agentes que operan en el sector. Esto puede mejorar la rendición de cuentas (accountability) de los organismos, la transparencia de las decisiones y la eficiencia de las operaciones, así como reducir los costos a través de la competencia y la emulación. Los sistemas descentralizados ayudan a suavizar los efectos y a facilitar la resolución de los conflictos entre grupos interesados. Su propósito es mejorar la participación de los usuarios en la toma de decisiones, ofreciéndoles oportunidades para influir en el desempeño del sistema, en su propio beneficio. Distribuir los derechos de uso del agua entre varios concesionarios, dividir el acceso a los derechos al agua entre varios titulares en diferentes secciones de un sistema y otorgar concesiones temporales a empresas comerciales (públicas o privadas), constituyen características importantes de la política de descentralización. Estos mecanismos ofrecen protección a los usuarios finales contra la fuerza de los intereses creados de los técnicos y los administradores.

11.3.3 El papel de los gobiernos centrales

Las funciones naturalmente legítimas del gobierno incluyen generalmente: la planificación general del recurso, el diseño y control del cumplimiento de las regulaciones, la información, y la capacitación. La justificación es doble:

• Estas funciones suministran bienes públicos, los cuales son (o pueden ser) compartidos por todos los interesados en utilizar este recurso natural.

• La información necesaria para analizar y tomar decisiones debe ser recabada en el ámbito nacional.

Como hemos subrayado en este mismo capítulo, el gobierno central puede tener que asumir también el financiamiento de las inversiones e incluso asumir sus costos, cuando no existan otras fuentes.

Planificación y coordinación global

La elaboración de los instrumentos globales de asignación del recurso (el plan de uso del agua y las leyes nacionales de aguas) corresponde al gobierno central, que es el dueño primario de los recursos hídricos de la nación. En el ámbito central, varios ministerios están normalmente involucrados en el uso del recurso: agricultura, recursos naturales, salud y energía. Esto trae a colación el tema de la coordinación, la cual puede ser confiada a la Oficina Nacional de Planificación. En algunos países se establecen Ministerios del Agua o del Riego, con responsabilidades especiales en el sector hídrico. En los países con gobierno federal, la planificación del desarrollo hídrico es responsabilidad de los estados, lo cual resulta a menudo de que la propiedad primaria del recurso ha sido otorgada a los estados por la ley constitucional. En los países unitarios de gran tamaño, el gobierno central puede devolver esta responsabilidad a los gobiernos regionales o provinciales, aún cuando debe retener formas de coordinación y mecanismos para la resolución de posibles conflictos entre las regiones y provincias.

Diseño y aplicación de las regulaciones

Los gobiernos centrales son normalmente responsables de las funciones generales de regulación, las cuales determinan la asignación aproximada del recurso y el marco en el cual se realizarán las asignaciones específicas (plan nacional de utilización del recurso hídrico, leyes nacionales de aguas, designación de los organismos con responsabilidades específicas de regulación). Sin embargo, las funciones específicas de regulación (elaboración y administración de los reglamentos de uso del agua; otorgamiento de concesiones, licencias y autorizaciones; seguimiento de las actividades de los concesionarios; control del cumplimiento de las normas en los mercados del agua, y aplicación de sanciones a los infractores) puede ser delegada o devuelta a otros cuerpos.

Separación de las funciones de regulación y de administración de los activos

Como principio, la funciones de regulación y de administración de las instalaciones deben confiarse a organismos diferentes, a fin de evitar conflictos de interés y asegurar un eficaz e imparcial desempeño de ambas funciones. Esta separación es automática cuando las instalaciones necesarias para manejar el recurso pertenecen al sector privado; pero el problema subsiste, ya que la mayoría de estos activos pertenecen normalmente al sector público. En algunos países, ambas funciones o un grupo significativo de tareas relacionadas con la regulación, la producción y el suministro del agua, continúan todavía confiadas a la misma organización. El papel del gobierno central en el desempeño de estas funciones puede ser definido adecuadamente teniendo en cuenta criterios de legitimidad, rendición de cuentas, competencia y sostenibilidad financiera.

Producción y suministro

Desde el punto de vista legal, la intervención del gobierno en la producción y el suministro de agua es totalmente legítima, ya que es propietario del sistema hídrico primario de la nación. Por su parte, la característica de bien público que tiene este servicio no significa necesariamente que el gobierno deba ocuparse directamente de su producción.

Financiamiento

El gobierno tendría que participar en el financiamiento de la producción y el suministro del agua cuando:

• No existe financiamiento privado.

• Los recursos financieros requeridos exceden la capacidad de las empresas privadas.

• Por razones de equidad, se considera deseable garantizar un suministro mínimo a todos ciudadanos.

11.3.4 La delegación de responsabilidades

Delegación de responsabilidades

El principio de la especialización indica que el gobierno central puede delegar y a veces devolver algunas de sus responsabilidades (regulación u otras funciones) a instituciones públicas que operan fuera de la estructura de la administración pública. Por ejemplo, se pueden establecer comisiones temporarias ad hoc para coordinar tareas especificas como la preparación de un plan hídrico nacional o la redacción de una ley nacional de aguas. En muchos casos, sin embargo, la especialización requiere la creación de estructuras permanentes.

Organismos de regulación

Estas estructuras permanentes pueden incluir a institutos especializados responsables del recurso hídrico en las diversas regiones del país, los cuales también administran las instalaciones para la producción y distribución del agua (ver más adelante). El resultado es una situación confusa, en la que la política y la asignación de los derechos de aguas siguen criterios diferentes en cada región. Del mismo modo, la ley de aguas no se aplica con los mismos criterios y los intereses de los pequeños usuarios no son atendidos con equidad. Más aún, en los cada vez más frecuentes casos de escasez, la planificación del uso del recurso dista de ser óptima. Como solución institucional al problema, a veces se crea una autoridad hídrica central (Recuadro 11.1).

Recuadro 11.1 La autoridad hídrica central

El concepto de autoridad hídrica ofrece la ventaja de combinar la necesaria centralización de las funciones de creación de normas y estándares válidos para todos, con un cierto grado de independencia del gobierno central y los intereses locales. Las normas y estándares que afectan el funcionamiento de los mercados del agua deberían, de manera ideal, aplicarse a todo el país y, por ende, su formulación y el control de su aplicación deberían ser centralizadas. Esto no significa que los precios del agua deban ser uniformes en todo el país; pero los métodos de cálculo sí deberían ser los mismos. El seguimiento y el control del cumplimiento de las normas, sin embargo, pueden ser ventajosamente desconcentrados en unidades operativas de ámbito inferior. Esto puede hacerse sobre una base regional (o de cualquier otro criterio geográfico), respetando el principio de subsidiaridad que reza: 'nada debe ejecutarse en el ámbito superior de una organización, si puede hacerse satisfactoriamente en uno inferior'. La desconcentración debe mejorar la eficiencia, reducir los costos de transacción de los usuarios y aumentar el control de la autoridad central sobre el territorio nacional.

Comisiones nacionales de aguas

En algunos países se han hecho avances en esta dirección mediante la creación de 'comisiones nacionales de aguas'. Estas, por lo general, suelen sólo tener funciones de asesoría. En otros casos, estas comisiones se establecen en el ámbito regional o de una cuenca hidrográfica. Las comisiones pueden incluir representantes de la empresa privada y de la sociedad civil, dependiendo del grado de descentralización perseguido por el gobierno.

Institutos nacionales

Algunas funciones proporcionan bienes públicos, como la información general y la capacitación técnica. La recopilación y el almacenamiento de información técnica acerca del recurso y de los servicios de aguas existentes en el país deberían estar centralizados, de modo asegurar su disponibilidad para todos los ámbitos de planificación, administración, evaluación y control. La solución actual es delegar la función a un instituto nacional, aún cuando las autoridades de las cuencas hidrográficas también tengan grupos dedicados a esas tareas. Por lo general, el trabajo técnico concreto de recopilación de la información se subcontrata a especialistas privados, consultores o firmas especializadas.

Capacitación

La capacitación técnica y administrativa de los administradores del servicio constituye un bien público, lo cual justifica normalmente su provisión por parte del Estado. Una combinación de escuelas/cursos de entrenamiento especializados organizados por el gobierno central con iniciativas similares de los gobiernos locales y organismos especializados en los recursos hídricos en zonas específicas, asegura un cierto grado de descentralización. Consideraciones similares se aplican a las actividades de instituciones públicas que proporcionan apoyo a comunidades y a asociaciones de usuarios del agua. Sin embargo, éstas también pueden ser contratadas externamente a empresas privadas y ONGs especializadas.

Empresas nacionales de suministro de agua

La considerable participación del gobierno en la producción y el suministro del agua ha resultado en la creación de organizaciones públicas responsables de las funciones de administrar las instalaciones del sector. Estas pueden actuar en el ámbito nacional, por ejemplo, las Empresas Nacionales de Suministro de Agua. Con frecuencia se aplica el principio de especialización, separando el suministro del agua urbana del correspondiente al medio rural. En los grandes centros urbanos de los países en desarrollo es habitual la existencia de Empresas Municipales de Suministro de Agua.

Autoridades de cuencas hidrográficas

Hemos observado que la unidad técnica básica del recurso aguas es la cuenca de un río. Esto proporciona una buena justificación técnica para asignar la administración del recurso, con criterio territorial, a una Autoridad de Aguas de la Cuenca (AAC). Se trata de instituciones autónomas, con presupuestos separados, dirigidas por una Junta responsable ante el ministerio respectivo y el organismo de la planificación nacional. La Junta puede estar conformada por representantes del gobierno local, las empresas privadas y los usuarios finales. Se puede delegar a las AAC la función de recopilar y diseminar informaciones hidrológicas y de cualquier otro tipo pertinente al manejo del recurso en el ámbito de su territorio. El desarrollo del recurso hídrico de una cuenca importante normalmente involucra un sistema muy complejo de infraestructuras interrelacionadas. Este puede comprender instalaciones interconectadas, tales como reservorios en diversos ríos, grandes canales principales, canales y tuberías de distribución menor, estaciones de bombeo, obras para el control de inundaciones, infraestructura de navegación, instalaciones de generación y distribución de energía, sistemas de pozos superficiales y profundos, etc. A las AAC se les confía la responsabilidad de formular y poner en marcha el plan detallado para la explotación integrada óptima del recurso.

Los países en desarrollo han normalmente confiado a las AAC la responsabilidad de desarrollar y administrar gran parte de la infraestructura requerida para explotar los recursos hídricos. Algunos ejemplos son la Autoridad del Valle de Khuzistan en Irán, la Oficina del Níger en Malí, la Autoridad el Río Mahaveli en Sri Lanka y el Sistema Gezira en Sudán. Con el tiempo, muchos de estos sistemas cayeron en las desventajas típicas del sector público: baja eficiencia, altos costos de operación, servicios de baja calidad, recuperación de costos inadecuada y mantenimiento insuficiente, particularmente en las secciones finales del sistema de distribución. Situaciones similares también prevalecen en proyectos centralizados operados directamente por el ministerio correspondiente, o en organismos gubernamentales o corporaciones encargadas del suministro urbano del agua o de sistemas de riego. Para remediar estas situaciones, la atención pública se ha centrado en la necesidad de reformar los arreglos financieros e institucionales del sistema, tendiendo hacia una mayor descentralización y privatización.

La planificación del desarrollo de una cuenca hidrográfica es una cosa, y otra distinta es la construcción y el manejo de las instalaciones. Hemos argumentado que se puede solicitar al gobierno el financiamiento de la construcción de la infraestructura, cuando el sector privado no está dispuesto o no tiene la capacidad para hacerlo, y/o por razones de equidad. No obstante, el agua en sí misma es frecuentemente competitiva y excluible y, por ello, tiene las características de un bien privado al cual se puede y debe asignar un precio. Existen mercados para el agua destinada al riego, al suministro doméstico y de las industrias, a la electrificación y a la navegación. Todos éstos son productos transables. La producción, distribución y venta de estos productos pueden ser confiadas a agentes independientes de la autoridad hídrica, bajo la figura de una 'empresa de servicio público'.

Empresas de servicios públicos

En muchos países en desarrollo la fórmula de 'empresa de servicio público' (Recuadro 11.2) ha sido adoptada como una base útil para las estrategias de descentralización de los servicios de aguas. Bajo esta fórmula, la descentralización adopta la modalidad de devolución de la autoridad y las instalaciones a un organismo de los sectores privado, voluntario o público. La eficacia de esta fórmula requiere la existencia de una fuerte autoridad central de regulación. El otorgamiento de concesiones por un período determinado de tiempo es también recomendable. Este período debe ser lo suficientemente largo para amortizar la mayor parte de la inversión inicial, pero lo suficientemente corto como para obligar al depositario de la concesión o licencia a operar eficientemente y a proveer un buen servicio a sus clientes, cumpliendo con todas sus obligaciones, si pretende evitar el riesgo de que no le renueven la concesión.

Recuadro 11.2 El concepto de empresa de servicio público del agua

En los grandes sistemas se recurre con frecuencia a la administración mixta pública y privada. Debido a su gran dimensión, por lo general los gobiernos construyen los sistemas primarios y retienen su operación y mantenimiento bajo la forma de una autoridad de cuenca propiedad del gobierno central. Las secciones inferiores de la infraestructura pueden ser descentralizadas a organismos pertenecientes al gobierno local o a los sectores privado o voluntario, los cuales no deben ser necesariamente empresas de servicios públicos. En el caso de las instalaciones de riego, las asociaciones de regantes asumen a menudo la operación y el mantenimiento del sistema de distribución. El sistema de distribución puede haber sido construido por el gobierno y arrendado a las Asociaciones de Usuarios del Agua (AUA), o construido por la propia asociación. Volveremos a las AUA en la sección 11.3.7.

11.3.5 El papel de los gobiernos locales

Las economías de escala que caracterizan a la producción y distribución de agua y el concepto de desborde jurisdiccional ayudan a definir el papel de los gobiernos locales frente al de los otros agentes involucrados en el desarrollo del recurso. Los grandes sistemas requieren recursos técnicos y financieros que desbordan la capacidad de la mayoría de los gobiernos locales, y su impacto normalmente va más allá de su territorio. Estos sistemas deben ser por lo tanto administrados por organismos de ámbito superior, por ejemplo autoridades de cuencas hidrográficas; aún así, los principios de participación y subsidiaridad exigen que los gobiernos locales estén representados en los mecanismos de toma de decisiones de esos organismos. En las zonas urbanas, las municipalidades frecuentemente establecen sus propias empresas públicas para suministrar agua a la ciudad.

11.3.6 El papel de los sectores privado y voluntario

Los derechos de aguas pueden ser asignados a usuarios específicos, bajo condiciones establecidas en la concesión. Estas deben reflejar objetivos públicos generales relativos a la asignación del agua y las correspondientes obligaciones del concesionario. Una vez otorgada la concesión, el recurso puede ser administrado por el sector privado o el voluntario, sujetos al control público de cumplimiento de las condiciones y de otras normas relativas al manejo del recurso.

Las empresas privadas invierten en el desarrollo y/o la administración del suministro del agua con el propósito de obtener ganancias. Las Asociaciones de Usuarios del Agua pueden hacer lo mismo en representación de sus miembros, pero sin fines de lucro. Personas privadas también pueden desarrollar fuentes de agua para su propio uso y/o para venderla a sus vecinos. Los tipos de organización que utilizan los sectores privado y voluntario para administrar el recurso están generalmente determinados por las políticas públicas y por factores técnicos, los que a su vez influyen en la magnitud de la inversión requerida para utilizar la fuente del agua. Más allá de cierto tamaño, las personas privadas no tienen la capacidad de conseguir los recursos requeridos; así que, o se agrupan en asociaciones de usuarios o crean empresas de capital. Por lo general, los usuarios finales del agua no tienen el control de estas empresas.

Limitaciones a la participación privada

En algunos países desarrollados, especialmente en Estados Unidos, donde las empresas disponen de recursos financieros considerables, el desarrollo de los recursos hídricos ha sido dominado por el sector privado, no sin considerables subvenciones federales y estatales en el caso del riego. En muchos países en desarrollo con déficit hídrico, las inversiones privadas para explotar el recurso en zonas secas de elevada demanda, constituyen un candente tema político, económico y social. En general, las inversiones de los sectores privado y voluntario se han limitado a micro-sistemas para el suministro de agua de riego y potable. Las obras para el desarrollo racional y completo de los recursos de las cuencas hidrográficas requieren ingentes recursos financieros. Sólo los gobiernos pueden obtenerlos y, por lo general, no se han limitado sólo a proporcionarlos. La mayoría de los proyectos de riego han sido financiados por fuentes externas, que han apoyado la intervención pública. Los gobiernos centrales han controlado las empresas de desarrollo hídrico, han construido y operado esquemas que involucran importantes sistemas de distribución, y gradualmente han asumido la construcción de sistemas menores en zonas rurales. El suministro urbano ha sido tradicionalmente dominio de los gobiernos municipales, creando empresas públicas con ese propósito. En estas circunstancias, el papel de los sectores privado y voluntario en el desarrollo de los recursos hídricos ha sido confinado a funciones menores del sistema público, a la explotación de pequeñas fuentes subterráneas y a microsistemas de aguas superficiales en poblados rurales.

La creación de un marco favorable

A fin de crear un ambiente favorable para que los sectores privado y voluntario inviertan recursos en los servicios hídricos, la reforma institucional debería tomar dos direcciones. Primero, separar la propiedad y la administración de las instalaciones y, eventualmente, privatizar parte de las instalaciones. Segundo, permitir el desarrollo de mercados formales del agua. Lo primero significa transferir a los sectores privado o voluntario (empresas privadas o asociaciones de usuarios) el control y la administración de la infraestructura hídrica pública, sobre una base contractual. Varios instrumentos se utilizan para estos fines, incluyendo el arrendamiento, los contratos de administración y la privatización total (venta de la propiedad pública). A los operadores privados y del sector voluntario se les transfiere tanto los derecho a usar el recurso como las obligaciones asociadas. Esta política puede ser aplicada por los gobiernos centrales y por los gobiernos locales, si es que encuentran interesados privados, lo cual depende de una serie de factores, v.g. la posibilidad de obtener ganancias mejorando la eficiencia o reduciendo los costos.

Por debajo de los gobiernos locales, la aplicación del principio de subsidiaridad en el medio rural requiere la existencia de sistemas de suministro administrados por la comunidad a la cual sirven. Esto abre las puertas a una mayor participación del sector voluntario. Los gobiernos centrales interesados en promover ulteriormente el proceso de descentralización deben crear las condiciones para movilizar el liderazgo y los recursos empresariales y económicos de las comunidades, para que construyan y administren sus propios sistemas.

Una limitación mayor para la participación de los sectores privado y voluntario en la administración de sistemas de riego es la incertidumbre en alcanzar los ingresos planificados. Esto surge de las dificultades para perseguir a los regantes que no pagan las tarifas establecidas y para controlar el consumo efectivo en sistemas con canales abiertos. Como resultado, muchas asociaciones de usuarios viven en situación financiera crítica y los organismos públicos que operan sistemas encaran perpetuamente el riesgo de bancarrota. Esto se discute más ampliamente en la Sección 11.3.7.

Desarrollo de los mercados del agua

La segunda premisa tiene que ver con el desarrollo de mercados formales del agua. En principio, permitir que los titulares de derechos vendan sus concesiones libremente a otros usuarios parece un incentivo importante para que la empresa privada se interese en la producción y distribución del agua. La posibilidad de vender agua a otros usuarios y, particularmente de transferir derechos de una categoría de usuarios a otra, depende de la forma en que se ha construido la infraestructura, de la tecnología empleada y de otros factores. La evaluación de varias experiencias de liberalización de los mercados del agua realizadas en los últimos diez años permite extraer las siguientes reflexiones:

• En muchos casos, los agricultores se muestran inicialmente poco dispuestos a vender cuotas importantes de sus derechos.

• En algunas zonas, la transferencia del recurso agua fuera del sector ha tenido efectos muy negativos sobre la producción agrícola.

• En otras zonas, la transferencia de derechos de usuarios agrícolas a otros ha afectado adversamente el potencial productivo del suelo.

• La competencia imperfecta ha determinado una distribución desigual de los beneficios entre compradores y vendedores.

• Los precios del agua han constituido importantes indicadores sobre la escasez del recurso, con efectos beneficiosos para su conservación.

11.3.7 Las asociaciones de usuarios y las comunidades locales

Por largo tiempo los gobiernos han desempeñado un papel principal en la construcción y administración de pequeñas fuentes de agua y obras de micro-riego en beneficio de comunidades rurales pobres. En general no se les cobraba el agua, por razones de equidad y por las dificultades de cobrar a familias pobres y cuantificar su consumo humano y animal. En muchos casos, el mantenimiento de la infraestructura ha sido escaso, por ineficiencia y limitación de recursos de los organismos responsables. Para las comunidades locales no es fácil hacerse cargo de la infraestructura pública, debido a la tecnología utilizada (las piezas de recambio no están disponibles y los gastos corrientes y de las reparaciones son muy altos). Más aún, la disposición de la población para tomar esas responsabilidades se había debilitado, debido a su 'dependencia de transferencias'^[75] (generada por la excesiva intervención gubernamental) y a la percepción de que, siendo las instalaciones de propiedad pública, corresponde al gobierno hacerlas funcionar adecuadamente.

La administración de las obras y la recuperación de sus costos pueden verse facilitadas si, desde el comienzo, las obras son devueltas a las comunidades locales y se les asesora acerca de cómo construir y operar las instalaciones, respetando el marco legal relativo al uso del agua. La devolución puede influir sobre la forma de poner en uso las fuentes de agua y, por otra parte, facilita la obtención de recursos financieros locales para construir la infraestructura.

Los países en desarrollo ofrecen muchos ejemplos de grupos locales, no patrocinados por el gobierno, que suministran agua a costos muy inferiores a los sistemas públicos de tamaño similar. Esos grupos utilizan tecnologías consideradas 'sub-óptimas', pero se las arreglan para ser eficientes en la construcción, operación y mantenimiento de sus instalaciones. En la zona del Sahel, por ejemplo, se están poniendo en marcha espontáneamente importantes obras de riego, sin un apreciable apoyo y subvenciones del estado. El Recuadro 11.3 describe un caso en Malí, que contrasta con las grandes inversiones en infraestructura pública de la Office du Niger.

Las asociaciones de usuarios del agua (AUA) y las comunidades de abastecedores de agua potable urbana pueden ser importantes protagonistas de la descentralización. La experiencia muestra que el compromiso de los interesados y la participación de los beneficiarios en la administración comunitaria del agua constituyen ingredientes esenciales para el desarrollo sostenible y eficiente de los recursos hídricos. Esta importancia va más allá de su contribución al mejoramiento de la eficiencia, eficacia, sostenibilidad financiera y equidad en la utilización del agua. En las zonas rurales estas organizaciones aseguran la autogestión de un recurso esencial para la población, contribuyendo de este modo a la construcción de sistemas democráticos de gobernabilidad. Lo hacen en el marco de las normas establecidas, utilizando métodos modernos y con un completo reconocimiento público. Naturalmente, el desarrollo y la prosperidad de estas organizaciones dependen de la actitud de los organismos públicos responsables de apoyarlas.

Recuadro 11.3 Desarrollo del riego informal ('hors casier') en la Office du Niger de Malí

Fuente: R. Pantanali (comunicación personal).

El proceso que permite a las comunidades lograr resultados satisfactorios y sostenibles no es simple ni automático, y el tiempo requerido puede ser considerable. Muchos expertos en riego han señalado las dificultades encontradas para crear las AUA y el largo período requerido para hacerlas plenamente operacionales. A pesar de estas dificultades, los resultados finales son alentadores y muchos países en desarrollo tratan de crear un ambiente favorable a las AUA como parte de sus políticas de descentralización rural (Recuadro 11.4).

Recuadro 11.4 Avances en la constitución de asociaciones de usuarios del agua

Fuente: FAO (1998a).

La experiencia ha demostrado que las capacidades administrativas y técnicas de las comunidades rurales en materia de provisión de agua no se desarrollan automáticamente. Requieren un ambiente favorable, entrenamiento y tecnologías de fácil manutención en las condiciones del lugar. Un factor crítico es la disponibilidad de repuestos y de capacidad mecánica en la zona. En algunas ocasiones, la instalación de equipos simples puede requerir modificaciones a las normas del gobierno respecto a la calidad del agua doméstica utilizada en los poblados. Estas pueden haber sido establecidas con base en consideraciones netamente técnicas y de salud, sin tomar en cuenta el costo y las posibilidades prácticas de mantener los equipos en los pequeños poblados. También sería necesario considerar la pobre calidad del agua que los habitantes se verían obligados a consumir, en ausencia de apoyo público para mejorar el suministro o de fallas en los equipos existentes. El Recuadro 11.5 muestra seis importantes factores que pueden afectar el éxito del manejo comunitario del suministro de agua para consumo humano y animal.

Las comunidades rurales pobres no siempre pueden financiar las inversiones necesarias para construir sistemas de micro-riego y/o fuentes confiables de agua potable. Además, faltan métodos sostenibles para acceder a los fondos necesarios para subvencionar estas actividades. En estos casos, la devolución a estas comunidades puede no alcanzar los resultados esperados, a menos que se pueda complementar los recursos aportados por las comunidades, en efectivo y con trabajo. Cuando se les otorgan préstamos es conveniente que existan contribuciones previas de las comunidades, como indicación de un compromiso auténtico y de que sus miembros aprueban la distribución interna de los beneficios de la obra.

Recuadro 11.5 Factores que afectan la administración del agua por parte de comunidades

Fuente: adaptado de: Rondinelli (1991).

En resumen

Las asociaciones de usuarios del agua de riego y las comunidades que suministran agua para uso doméstico ofrecen múltiples ventajas, tales como:

• Los usuarios conocen sus propias necesidades y saben que deben compartir los costos: esto ayuda a afinar el diseño de los sistemas hídricos y a evitar sobreinversiones resultantes del deseo de cumplir estándares que no tienen en cuenta la demanda efectiva ni las condiciones locales.

• Los usuarios conocen las condiciones locales mucho mejor que los funcionarios del gobierno, lo cual también contribuye a mejorar el diseño del proyecto, a monitorear el desempeño de las instalaciones y a comunicar rápidamente la necesidad de efectuar el mantenimiento.

• Los usuarios tienen interés directo en el funcionamiento adecuado del sistema, lo cual ayuda a generar un sentido de propiedad, a asumir los mantenimientos rutinarios y a intervenir rápidamente en caso de roturas.

• La responsabilidad directa de los usuarios en la administración del sistema los hace conscientes de los costos de operación y mantenimiento, lo cual aumenta su disposición al pago y reduce los problemas del cobro de tarifas.

• Muchas AUA administran la distribución del recurso mejor que los organismos del gobierno y logran significativos ahorros de agua.

• Las AUA tienden a cambiar los sistemas de cultivos impuestos por el gobierno, a los efectos de incrementar la rentabilidad de las fincas; esto aumenta la disposición de los usuarios a pagar el servicio y mejora las finanzas de la asociación de usuarios.

• Los costos unitarios de operación y mantenimiento de las AUA son normalmente más bajos que los del gobierno y su eficiencia es mayor. Muchas AUA se las arreglan para cobrar tarifas altas a sus miembros y recuperar todos los costos, lo cual no ocurre en los organismos públicos.

11.3.8 La descentralización de sistemas hídricos complejos e integrados

El cobro por el servicio

¿Cómo se pueden descentralizar, en la práctica, los sistemas complejos e integrados de suministro del agua, generalmente de mediano o gran tamaño? Un procedimiento importante consiste en separar la responsabilidad y, eventualmente, la propiedad de las diferentes secciones del sistema, abriendo la posibilidad de que varios organismos contribuyan a administrar las instalaciones. Cuando el gobierno central retiene sólo la responsabilidad de administrar las obras básicas y la distribución principal del sistema, sus tarifas pueden ser establecidas con bastante precisión ya que:

• La cantidad (volumen) suministrada puede ser medida de manera precisa en la toma de la siguiente etapa de la red de distribución.

• Los costos históricos de las instalaciones son conocidos o, si no figuran en la contabilidad, pueden ser razonablemente estimados por los expertos.

• Los costos de operación y mantenimiento involucran pocos cálculos y relativamente poco personal administrativo, puesto que el agua se vende a un número muy limitado de clientes importantes.

Una situación similar podría ocurrir en las secciones de la red de distribución que suministran grandes cantidades de agua a intermediarios responsables de la distribución a los usuarios finales.

Precios al 'por menor'

Los encargados del suministro a los usuarios finales enfrentan la parte más difícil del servicio, incluyendo la recuperación de los costos. La autoridad responsable de establecer tarifas adecuadas debería estimar el costo de proporcionar el servicio a diferentes usuarios finales. En lo que concierne a la recuperación del capital invertido, es poco probable que los organismos públicos conserven registros que permitan reconstruir los costos incurridos en el curso de los años. En parte esto se debe a que, frecuentemente, existe una combinación de subsistemas que suministran agua a usuarios con características y requerimientos diferentes: por ejemplo, pequeñas y grandes fincas regadas con técnicas diversas, pozos y tuberías en zonas rurales, arreglos para uso doméstico o cañerías urbanas.

La reconstrucción precisa de la contabilidad puede resultar imposible. Estimar los costos actuales de rehabilitación o de nueva construcción puede ser el único método factible, lo cual significa aceptar el principio de que el agua se cobra sobre la base del costo actual de reposición y no de sus costos históricos. El segundo paso consiste en separar las cuentas de operación y mantenimiento de las diversas redes de distribución, que sirven a diferentes tipos de usuarios. Los costos generales del organismo tendrían que ser distribuidos entre los diferentes tipos de usuarios finales. Esto tampoco es sencillo, dado que muchos costos comunes sólo pueden ser separados sobre la base de supuestos difíciles de explicar a los usuarios finales, y que a veces parecen bastante arbitrarios incluso a los especialistas.

Una vez que se ha estimado el costo de suministrar una unidad (metro cúbico) de agua a los diferentes tipos de usuarios, aún queda el problema de medir las cantidades efectivamente suministradas y de decidir a quién cobrarle. Hay cuatro métodos principales para abordar este asunto, con diversas variaciones prácticas:

• Permitir a los usuarios retirar el agua sin cargo alguno. Esto es habitual cuando no pueden ser identificados (fuentes públicas en el medio urbano, suministros de agua en aldeas rurales, etc.).

• Instalar dispositivos de medición automática. En estos casos se identifica al usuario y la factura establece la cantidad de agua realmente consumida. El precio unitario puede variar según el volumen de agua utilizado, sin costo extra para el proveedor. Esta es obviamente la mejor manera, pues el cargo se determina de manera objetiva, reduciéndose así la posibilidad de abusos y conflictos. Pero sólo es factible en sistemas de riego modernos y muy sofisticados, y cuando los usuarios urbanos o rurales están directamente conectados a sistema presurizados de distribución.

• Estimar el consumo medio por unidad de superficie de cada cultivo específico. Este es el procedimiento normal en los sistemas de riego por gravedad. En estos casos, los usuarios están claramente identificados, pero las cantidades sólo pueden ser calculadas aproximadamente, mediante control manual del tiempo durante el cual la compuerta que alimenta los canales de riego se mantiene abierta para permitir que el agua llegue al predio de los usuarios. El derecho, el suministro real y la tarifa pueden variar según el cultivo. El manejo de las compuertas se hace cada más complejo a medida que se diversifica el patrón de cultivos y la tecnología de riego.

• Combinar una suma básica fija por hectárea cultivada con una adicional estimada de acuerdo a tarifas variables según el volumen realmente demandado o el cultivo regado. Este método trata de captar el costo marginal de los suministros incrementales, a fin de fomentar el ahorro de agua por parte de los regantes. Cuando se emplea este método, se complica aún más el manejo de las compuertas y la contabilidad del suministro.

Financiamiento de las subvenciones

El primer método es típico del suministro de agua a comunidades pobres, generalmente subsidiado por razones de equidad. No obstante, el costo real del servicio debería ser identificado, a fin de asegurarse que la subvención cubre ese suministro y excluye a los usuarios que no califican para recibirla. La subvención puede ser pagada directamente por el gobierno: si se hace con cargo al presupuesto, involucra una transferencia de recursos reales; un financiamiento inflacionario afectaría a todos los ciudadanos, incluyendo a los propios beneficiarios de la subvención. Otra alternativa es que las tarifas del agua cargadas a otros usuarios sean incrementadas a fin de cubrir los costos del suministro a las comunidades pobres. Este subsidio cruzado siempre involucra transferencias de recursos reales y redistribución de beneficios de los usuarios 'ricos' a los 'pobres'. La tarifa mostraría el valor real de la escasez del agua. En el medio urbano esta política de subsidios cruzados puede ser práctica y aceptable, pero en las zonas rurales la situación es mucho más compleja. Buena parte de los suministros rurales son pequeños y están administrados poco eficientemente por agentes externos a la comunidad de usuarios. En estos casos, se buscan otros métodos y se introducen fórmulas para que los usuarios compartan los costos del servicio, sin necesidad de tener en cuenta el consumo individual.

Los otros tres métodos responden a la necesidad de cobrar el agua en función de las cantidades realmente utilizadas, a fin de permitir el establecimiento de tarifas adecuadas y facturas razonablemente precisas. El problema será entonces la elaboración de las nuevas facturas, las cuales, aún con tarifas subsidiadas, inevitablemente serán más altas que las anteriormente aceptables para los usuarios.

Devolución a las asociaciones de usuarios

La devolución a las AUA de la distribución del agua en sistemas de riego complejos, asignándoles la administración y el mantenimiento (y, a veces, incluso la propiedad), ha permitido en muchos casos mejorar significativamente la calidad del servicio y cobrar a los agricultores un precio realista del agua. Si las AUA asumen la administración de algunas secciones del sistema (y a veces incluso las construyen), serán también responsables de cobrar a sus miembros los costos totales de operación y mantenimiento de las instalaciones. Esto puede incluir el servicio de los préstamos obtenidos para financiar la construcción o los pagos por arrendamiento de la infraestructura, si ésta es de propiedad pública. En España, por ejemplo, donde esto ha sido habitual desde hace mucho tiempo, las AUA establecen tarifas que les permiten cubrir la totalidad de sus costos, incluyendo el pago de préstamos a largo plazo para la construcción o rehabilitación de las instalaciones. Cuando se debe recurrir al control manual del agua suministro a los predios, como en los sistemas de viejo diseño, los miembros de la AUA juegan un papel fundamental y la propia asociación se desconcentra en grupos más pequeños de usuarios encargados de las operaciones en su zona. Como todos los miembros aprueban las cuentas de la asociación, están plenamente informados de los costos incurridos.

Precios de mercado del agua y recuperación de costos

Sólo si el mercado es razonablemente competitivo y si la liberalización incluye a todo el sistema de suministro del agua (fuentes primarias y secundarias), los precios de mercado podrán recuperar los costos totales del proveedor del suministro y, eventualmente, reflejar el valor de escasez del recurso. Los grandes compradores monopsónicos, como las empresas urbanas de suministro de agua, pueden estar en condiciones de comprar a los agricultores sus derechos de aguas por debajo del costo total. Si a los agricultores-regantes se les permite vender parte de sus derechos, sólo se recuperarán los costos totales cuando los vendedores extraen el agua o cuando pagan el costo total al agente que se las proporciona. Si no ocurre esto último, el agente no compartirá los beneficios de la liberalización. Los precios de mercado ejercerán su función de racionar el consumo de agua, pero no la de remunerar adecuadamente los costos de suministro del servicio primario.

11.4 Conclusiones

La importancia del agua para la vida influye sobre su índole económica, de manera que frecuentemente se la clasifica como un bien de propiedad común, cuyos derechos de uso están legalmente definidos. Dadas sus características especiales, en muchos casos el agua se subvenciona y su uso excede el suministro disponible, lo cual conduce a mayor escasez del recurso y a costos crecientes para los gobiernos que intentan mantener y aumentar el suministro. En principio, el precio del agua debe reflejar su costo marginal de largo plazo, a fin de mantener la sostenibilidad financiera del abastecimiento. El desarrollo de mercados de derechos del agua es un método válido para racionar el suministro y generar los recursos financieros para mantenerlo.

En los procesos de descentralización, los gobiernos centrales deben retener la responsabilidad de la planificación global, lo mismo que la de diseño y control del cumplimiento de las regulaciones. También podrán mantener cierto papel en la producción y el suministro del agua, o pueden optar por delegarlo a una amplia variedad de organismos especializados, de ámbito nacional, regional o local.

Dentro de este marco general, los derechos del agua pueden ser asignados a usuarios específicos bajo las condiciones establecidas en la concesión o licencia. Los sectores privado y voluntario pueden administrar el recurso en un ambiente regulado. Esto último puede incluir el desarrollo de mercados formales del agua.

Las asociaciones de usuarios del agua de riego y de comunidades para el suministro doméstico del agua son componentes potencialmente importantes de los procesos de descentralización, tanto en términos de suministro eficiente del recurso como de gobernabilidad democrática.