4. Por qué debe tenerse en cuenta la tenencia de la tierra en el diseño de los proyectos

4.1

Los proyectos para promover el desarrollo rural muchas veces tienen repercusiones en la tenencia de la tierra. En algunos casos, el diseño de un proyecto puede incluir mejoras en los mecanismos de tenencia, con el fin de respaldar sus objetivos de desarrollo. En otros casos, las actividades de un proyecto pueden influir en los dispositivos que rigen la tenencia de la tierra. Estos efectos potenciales quizá no sean siempre visibles en la fase de diseño. No obstante, si no se tienen en cuenta esas repercusiones desde el comienzo, pueden provocarse consecuencias no deseadas. Esa omisión podría impedir que se produjeran mejoras si los efectos en la tenencia de la tierra contrarrestan los beneficios obtenidos por el proyecto en otras dimensiones, o podría hacer que la situación llegara incluso a deteriorarse.

4.2

En este capítulo se ilustra la importancia de considerar la tenencia de la tierra en la fase de diseño de los proyectos, para lo cual se ponen de manifiesto las repercusiones que podrían tener en la tenencia de la tierra los proyectos relacionados con la sostenibilidad ambiental, la promoción sistemática de la mujer y la resolución de los conflictos y los desplazamientos.

4.3

La tenencia de la tierra y las condiciones ambientales están estrechamente relacionadas: la primera puede promover prácticas de aprovechamiento de la tierra con efectos negativos o positivos en el medio ambiente.

4.4

Las normas desacertadas (sean formales o informales) sobre el acceso a la tierra pueden dar lugar a la degradación ambiental. En muchos lugares del mundo, el desbroce de las tierras ha representado una manera eficaz de reivindicar la propiedad de la misma. Por ejemplo, los bosques han sido utilizados tradicionalmente para la agricultura de corta y quema por la población local que tenía derechos consuetudinarios sobre esos recursos. Al poder adquirir tierras las personas ajenas a la comunidad mediante la tala de árboles que la cubren, se ha favorecido la deforestación en gran escala, provocando, por ejemplo, incendios y humo que han cubierto partes de Asia y de América del Sur en los últimos años.

4.5

La inseguridad en la tenencia de la tierra está vinculada a una utilización inadecuada de la misma, que a su vez provoca degradación ambiental. La falta de derechos claros puede reducir el incentivo para aplicar medidas de protección de los recursos a largo plazo. En el caso de la tierra de propiedad privada, por ejemplo, los campesinos arrendatarios con contratos a corto plazo quizá no adopten las medidas necesarias de protección del suelo, ni planten árboles o mejoren los pastos si no tienen la tierra el tiempo suficiente para aprovechar los beneficios de sus inversiones.

4.6

Los sistemas inadecuados de tenencia en las tierras de dominio público pueden dar lugar también a la degradación ambiental. En el caso de los sistemas de pastoreo en zonas áridas o semiáridas, algunos pastizales considerados oficialmente como propiedad estatal se han transformado sustituyendo la producción pastoril tradicional por el cultivo y la ganadería comercial. Estas políticas no han llegado a reconocer que la variabilidad de las precipitaciones requiere pastos muy extensos para las actividades de pastoreo. La retirada de algunas de estas tierras para dedicarlas a ganadería comercial limita la movilidad de quienes practican el pastoreo. En consecuencia, hay un exceso de concentración de estas actividades en los pastizales todavía accesibles a los pastores.

4.7

El concepto de utilización insostenible de los recursos comunes ha conseguido considerable notoriedad tras la divulgación de la «crisis de lo comunal» en la obra de Hardin. Este análisis de la sobreexplotación presentaba algunas deficiencias, ya que estaba basado en la capacidad ilimitada de utilizar los sistemas de propiedad de libre acceso y no en el acceso a los recursos de propiedad comunal bajo el control de la comunidad. No obstante, en algunas ocasiones los sistemas de tenencia de propiedad común se han transformado en sistemas de libre acceso, por ejemplo, cuando un sistema comunal es demasiado débil para evitar que las tierras de pastoreo comunales sean utilizadas por personas ajenas a la comunidad.

4.8

Por el contrario, las normas bien orientadas sobre la tenencia de tierras pueden promover su utilización sostenible. Los proyectos deben tratar no de amenazar sino de reforzar los sistemas de tenencia de la tierra existentes, cuando sean eficaces. Por ejemplo, el reconocimiento de las ventajas y complejidades de los sistemas de tenencia del pastoreo tradicional pueden conseguir una utilización de los recursos lo bastante flexible para evitar la degradación de los recursos naturales. Los encargados de la planificación pueden mejorar también los sistemas de tenencia con el fin de reforzar los proyectos relativos a los recursos naturales. Un proyecto puede mejorar la seguridad de la tenencia de los arrendatarios, por ejemplo, haciendo que las condiciones de sus arrendamientos les alienten a adoptar prácticas sostenibles de aprovechamiento de la tierra. Un acuerdo de arrendamiento podría alentar la inversión ofreciendo indemnización por los beneficios todavía disponibles al final del período de arrendamiento, o incrementando la duración del mismo y haciéndolo transferible a los herederos, para que de esa manera el desincentivo resulte insignificante.

4.9

Con el fin de mejorar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, las estrategias de tenencia de la tierra deberían estar vinculadas a instrumentos de ordenación adecuados, como la zonificación agroecológica, para garantizar que la tierra se destine a usos acordes con el tipo de suelo, la forma de la tierra y las características climáticas. La mayor participación y la potenciación de las estructuras comunitarias son también condición necesaria para garantizar la autogestión eficaz de la base de recursos naturales.

4.10

En la mayor parte de las sociedades, las mujeres no tienen igualdad de acceso a la tierra rural ni a los correspondientes recursos naturales. En muchos casos, las sociedades han protegido quizá en el pasado los intereses de la mujer mediante disposiciones consuetudinarias, leyes de inspiración religiosa y la legislación general, pero el cambio de la situación socioeconómica muchas veces hace que las antiguas normas no puedan garantizar que la mujer tenga acceso a los recursos necesarios para criar y atender a sus familias. Las comunidades que experimentan ahora situaciones de escasez de tierras o de rápido aumento de su valor a veces no pueden o no quieren impedir que los familiares varones reclamen tierras sobre las que tienen derechos las mujeres, en particular las viudas o solteras.

4.11

La migración a los centros urbanos ha dado lugar a un rápido aumento del número de familias rurales cuyo jefe de hogar es de facto o de jure una mujer. Muchas de estas mujeres son también las que gozan de menor poder social, es decir, madres solteras, viudas, divorciadas, esposas de trabajadores migrantes, ancianas y enfermas. En general carecen de poderes para tomar decisiones, muchas veces no tienen representación en el gobierno de la comunidad y cada vez tienen menos seguridad individual en el marco de la legislación tradicional. Los intentos de reafirmar sus derechos pueden provocar conflictos en la comunidad o incluso en el plano nacional. Con demasiada frecuencia, los derechos que pueda tener la mujer quedan a merced de la voluntad de los familiares varones. Las mujeres solteras, divorciadas o viudas pueden acabar dependiendo de la buena voluntad de parientes lejanos. En un número creciente de países, la pandemia del VIH/SIDA está contribuyendo notablemente a aumentar el número de hogares presididos por una mujer.

4.12

Por otro lado, estos hogares cargan con la responsabilidad de producir los alimentos necesarios para alimentar a una población en crecimiento. Incluso cuando el jefe de hogar es un varón, las mujeres muchas veces tienen la responsabilidad primaria de producir alimentos, mientras que los hombres se suelen concentrar más en los cultivos comerciales. Las mujeres campesinas, en particular, son las responsables de la mitad de la producción alimentaria mundial y producen entre el 60 y el 80 por ciento de los alimentos en la mayor parte de los países en desarrollo. En el África subsahariana y en el Caribe, producen hasta el 80 por ciento de los alimentos básicos. En Asia, entre el 50 y el 90 por ciento del trabajo en los arrozales es realizado por mujeres. Después de las cosechas, las campesinas de los países en desarrollo son casi las únicas encargadas de las actividades de almacenamiento, manipulación, comercialización y elaboración.

4.13

La introducción de normas jurídicas formales, mediante la reforma agraria y los proyectos de titulación y registro, muchas veces no ha llegado a reconocer los derechos de la mujer. En estos proyectos se consideraba suficiente la intervención de los varones, que solían recibir los títulos de propiedad, dándose por supuesto que las mujeres y los niños se beneficiarían al ser considerados dependientes de aquellos. Los bajos niveles de alfabetización de la mujer en algunos países hacen todavía más difícil que puedan cumplir los requisitos burocráticos para alcanzar la propiedad legal formal.

4.14

En muchas sociedades, para conseguir un mayor acceso y seguridad de la mujer se necesitarán cambios en las políticas y en la legislación, por ejemplo, para reconocer expresamente los derechos de la mujer a tener tierras y permitir la concesión de títulos jurídicos en su nombre, sea en forma individual o conjuntamente con su cónyuge. Además y sobre todo, quizá se requieran cambios en las normas y prácticas culturales. Las leyes de un país pueden declarar que el hombre y la mujer tienen igualdad de derechos para tener propiedades y heredarlas, pero, si las normas y prácticas culturales están en contradicción con dichas leyes, es probable que no se tengan en cuenta los derechos de la mujer.

4.15

La Comisión de las Naciones Unidas de la Condición Jurídica y Social de la Mujer observó en 1998 que la discriminación contra la mujer en lo que respecta a los derechos de propiedad de la tierra es una violación de los derechos humanos. Se instó a los Estados a que diseñen y revisen las leyes para garantizar que se reconozcan a la mujer derechos plenos e iguales para la posesión de la tierra y otros bienes, particularmente mediante el derecho a la transmisión hereditaria. Las leyes que repercuten en el sistema de tenencia y el género son muy diversas y entre ellas se incluyen las constituciones nacionales y la legislación relativa a la familia, la herencia, la privatización, la reforma agraria, el reconocimiento y registro de los títulos de propiedad y la administración de los recursos. Si bien el texto y las fórmulas de las leyes reglamentarias suelen ser imparciales en materia de género, las mismas leyes a veces no son tan neutrales, por ejemplo, cuando orientan los programas y reglamentos sobre la propiedad hacia los jefes de hogar varones.

4.16

Se necesitan programas de divulgación como complemento de las reformas jurídicas. Dichos programas pueden ser muy diversos, desde iniciativas de educación e información que permitan a las mujeres conocer cuáles son sus derechos a la tierra y otros recursos, hasta programas que ayuden a grupos de mujeres a proteger sus derechos de tenencia, o que sensibilicen a la comunidad acerca de estos derechos de la mujer. El Estado tiene la responsabilidad de garantizar una comunicación eficaz con los ciudadanos en estas materias. Al mismo tiempo, las organizaciones de la sociedad civil desempeñan muchas veces un papel muy valioso a la hora de informar a la población acerca de sus derechos.

4.17

Dentro de los proyectos de desarrollo, el diseño de los componentes de tenencia de la tierra deberían incorporar el análisis de género desde los primeros momentos para evitar que se pasen por alto algunos obstáculos específicos de la mujer. Cuando se intenta incorporar estas consideraciones en los objetivos y diseño de los proyectos una vez que ya están puestos en marcha, lo que se consigue de hecho es introducir dichas consideraciones en un marco inadecuado.

4.18

Normalmente hay una estrecha vinculación entre tenencia y conflictos en relación con la tierra. Dentro de una sociedad, las reivindicaciones opuestas sobre el control y utilización de la tierra pueden provocar conflictos. El crecimiento demográfico y la transformación de los factores económicos pueden a su vez aumentar la competencia por el acceso a la tierra. Esta competencia normalmente está regulada en las normas adoptadas por la sociedad, que se elaboran en respuesta a relaciones sociales, económicas y políticas dinámicas. Cuando estas normas no pueden adaptarse con la rapidez necesaria a las nuevas circunstancias, aumenta la posibilidad de que se produzcan conflictos. Por ejemplo, los sistemas de tenencia consuetudinarios normalmente surgieron en las zonas donde los recursos eran muy considerables en comparación con la población y lo que también es importante, donde había un consenso social compartido entre los distintos titulares de los derechos. Cuando este consenso social se descompone, se abre la puerta a los conflictos.

4.19

Las repercusiones de los cambios e incertidumbres aumentan cuando hay confusión y conflictos entre normas consuetudinarias y leyes modernas. Las discrepancias crean ambigüedades, que alguien puede tratar de explotar. Las partes en una «venta» de tierra consuetudinaria pueden tener diferentes opiniones sobre si la transferencia es permanente o temporal, o sobre si el «comprador» tiene derecho a vender la tierra a otra persona. Estas situaciones pueden complicarse cuando los intereses personales, derivados por ejemplo de la «personalización» del poder en una sociedad, se interrelacionan con grupos colectivos enfrentados. Los conflictos pueden surgir por la posibilidad de que un propietario «venda» la misma parcela de tierra a más de un comprador. Puede haber conflictos entre los miembros de una familia si el jefe vende parte del patrimonio familiar sin el consentimiento de los demás miembros. Las intervenciones estatales pueden aumentar también la inseguridad y generar conflictos en algunas circunstancias. Los procedimientos de registro inadecuados, o las expropiaciones abusivas pueden aumentar, por ejemplo, el riesgo de que un propietario se vea despojado de sus derechos.

4.20

En otros casos, los conflictos que se registran en una sociedad pueden implicar a agentes externos. Con mucha frecuencia, las sociedades aceptan migrantes que luego disfrutan de seguridad, siempre que respeten las condiciones de los acuerdos de tenencia y otros contratos sociales. Su acceso a la tierra quizá no tenga un límite temporal determinado, aun cuando puedan ser considerados como residentes temporales. Luego, pueden producirse conflictos cuando se modifican las circunstancias. Por ejemplo, en períodos de deterioro económico o de escasez de tierra, puede desaparecer la aceptación demostrada por las sociedades locales hacia los migrantes. Pueden producirse también conflictos cuando «los de fuera» obtienen acceso a la tierra de la comunidad en formas que no corresponden a las normas tradicionales. Los conflictos más 5.1 violentos y más graves proceden de una combinación explosiva de manipulación política de la competencia por la tierra y de enfrentamientos por el origen nacional, en un contexto de divisiones étnicas. Como el acceso a la tierra muchas veces está relacionado con la identidad social, los derechos a la tierra de determinados grupos sociales pueden impugnarse en relación con la identidad nacional y étnica, lo que ofrece un caldo de cultivo para la explotación política de esas tensiones. Los problemas de tenencia normalmente son de carácter político y suelen ocupar lugar importante en los discursos y debates. Al mismo tiempo, las relaciones sobre la tenencia están insertas en las relaciones interétnicas, al mismo tiempo que se ven afectadas por ellas. En otras palabras, podría decirse que los problemas de tenencia de la tierra pueden tener connotaciones políticas y las cuestiones políticas pueden tener resonancias étnicas.

4.21

Pueden producirse también conflictos cuando los proyectos de desarrollo, lejos de resolver los problemas, los agravan. Las intervenciones externas pueden cambiar las relaciones y equilibrios existentes. Por ejemplo, pueden provocar cambios relativos del valor de la tierra. En tales casos, la revisión del equilibrio del poder político local puede crear incertidumbre sobre las «reglas del juego» que definen el uso y el control de los recursos, lo que se prestaría a conflictos. Irónicamente, algunos proyectos orientados a ayudar a las personas desplazadas como consecuencia de la guerra han colocado a esas víctimas en medio de nuevos conflictos reasentándolos en tierras que estaban erróneamente definidas como vacantes solamente porque parecía que nadie las utilizaba en el momento de la inspección. La falta de negociaciones con los actuales titulares de los derechos coloca a las víctimas del conflicto en una situación de inseguridad. Esta situación puede resultar todavía más problemática cuando los titulares de los derechos se ven también desplazados y regresan una vez que se han presentado los nuevos colonos.

4.22

Un problema común a muchos países es que los mecanismos formales de resolución de conflictos son débiles o prácticamente inexistentes. Muchos sistemas judiciales formales están gravemente sobrecargados, con insuficiente dotación de personal y de especialistas para ocuparse del enorme número de casos que se presentan ante ellos. En algunos países, los conflictos relacionados con la tierra representan la mayoría de los casos sometidos a los tribunales y frecuentemente los más difíciles de resolver con rapidez, hasta el punto de que pueden prolongarse durante muchos años. Gran parte de la opinión pública considera que los tribunales son costosos, lentos, imprevisibles y en algunos casos, corruptos. El lenguaje de los abogados y jueces les parece ajeno y complejo.

4.23

La creación de tribunales especializados, con conocimientos especiales en los asuntos relacionados con la tierra y en la aplicación de técnicas alternativas de resolución de conflictos, es una posibilidad a la que se presta cada vez mayor atención. Hay un reconocimiento creciente de la importancia de reconocer y fortalecer los mecanismos no estatales de resolución de conflictos. Ello puede suponer el aprovechamiento de los actuales modelos de base comunitaria, algunos de cuales quizá estén en vigor desde hace tiempo, en paralelo con los sistemas judiciales públicos, algunos de los cuales son quizá de origen más reciente. La exploración y el aprovechamiento creativo de estas alternativas de la sociedad civil pueden resultar el camino más indicado para reducir la carga sobre los sistemas judiciales y para garantizar mecanismos accesibles de resolución de conflictos, en sincronía con las normas, costumbres y lenguaje de los litigantes.

4.24

Las cuestiones de la tenencia de la tierra relacionadas con el medio ambiente no están aisladas de los problemas de tenencia asociados con el género o los conflictos. Más bien, coexisten en las sociedades. Por ejemplo, el diseño de un proyecto para promover la forestería comunitaria o para mejorar los medios de subsistencia de las personas dedicadas al pastoreo suscita la necesidad de incorporar prácticas de tenencia de la tierra que promuevan usos de ésta que sean ecológicamente sostenibles, garanticen a los grupos desfavorecidos el acceso a los recursos y puedan resolver los conflictos por los derechos sobre la utilización de la tierra.

4.25

La promoción de cambios, como la igualdad entre género en cuanto a la propiedad de la tierra, podría requerir no sólo cambios en la política y en la legislación sobre las tierras, sino también en las actitudes de gran parte de la población. Como la tenencia de la tierra es una relación entre personas, las normas que definen los derechos de acceso a la tierra reproducen, en buena medida, el equilibrio o desequilibrio de poder. El cambio de las normas no consiste simplemente en facilitar el acceso a algunos; puede dar lugar a un desplazamiento fundamental en las estructuras de poder existentes. El mayor interés por la situación de la mujer ha dado lugar en varios países a la promulgación de medidas legislativas que permiten a ésta disfrutar de derechos legales a la tierra. No obstante, en ausencia de mecanismos eficaces de gobernancia y administración para conseguir la observancia de dicha legislación, es probable que continúen las prácticas tradicionales. Las campañas de promoción son importantes, pero debe tenerse en cuenta que muchos de los cambios que se proponen quizá no se lleven a cabo a corto plazo.

4.26

Si bien el fortalecimiento o adaptación de los mecanismos de tenencia de la tierra pueden contribuir en forma importante al resultado de los proyectos de desarrollo, los efectos dependen también, naturalmente, de otros factores. Muchas veces, un acceso más equitativo a la tierra y la mayor seguridad de la tenencia representan una parte importante del desarrollo rural, pero la seguridad del acceso a la tierra no es por sí sola suficiente. Las personas necesitan también acceso a recursos institucionales y productivos complementarios, en particular financiamiento, capacitación, mercados abiertos y eficaces, tecnología e infraestructura rural, para que se hagan realidad los posibles beneficios del mayor acceso a la tierra. Y cuando las crecientes presiones demográficas hacen disminuir el tamaño de las explotaciones familiares con el paso de las generaciones, la creación de oportunidades de generación de ingresos no agrícolas adquiere cada vez más importancia como medio de reducir las presiones sobre la tierra. Una de las formas más indicadas de abordar estas cuestiones es el establecimiento de una estrategia integrada de desarrollo rural centrada en la infraestructura rural, la creación de oportunidades de empleo rural no agrícola, la reducción de los costos de movilidad de la mano de obra y la mejor instrucción y capacitación junto con medidas para mejorar los sistemas de tenencia y ordenación de la tierra. Este planteamiento intersectorial tiene más probabilidades de contribuir provechosamente al desarrollo agrícola y al bienestar de los hogares rurales.