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粮农组织渔业报告698号 |
FIPP/R698 |
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粮农组织渔业报告698号 |
FIPP/R698 |
联合国粮食及农业组织
2003年，罗马
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ISBN 92-5-104890-8
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© 粮农组织 2003
本文件是2002年12月3-6日在罗马召开的“渔业补贴的识别、评估和报告”专家咨询会的最终报告。
分发：
粮农组织全体成员国
与会人员
其它感兴趣的国家、各国机构和国际机构
粮农组织渔业部
粮农组织地区渔业办公室官员
粮农组织. “渔业补贴的识别、评估和报告”专家咨询报告，2002年12月3-6日，罗马 粮农组织渔业报告第698号。 罗马，粮农组织。 2002年， 80页。 “渔业补贴的识别、评估和报告”专家咨询会于2002年12月3-6日在粮农组织总部召开，大会为期4天。受大会邀请，来自世界各国的14位专家以个人的名义参加了会议。大会选举Trond Bjorndal博士为大会主席，Sita Kuruvilla女士为大会副主席。本次大会主要有两个议题：(i) 讨论渔业补贴的识别、评估和报告指南草稿，(ii) 比较渔业补贴的程度和影响。 与会专家认为，指南草稿只需稍加修改即可成为研究渔业补贴的一份很好的指南，并建议将指南投入使用。为了充分发挥该指南的作用，专家建议粮农组织 在几方面开展工作：(i) 补贴的长期影响，(ii) 资源定价，(iii) 政府无行动的影响。专家同时还通过了使用该指南的8项协定。这8项协定目的是为了促进渔业补贴研究的国际比较。 专家认为应该将现有的方法论用于评价补贴接受方的行为对环境、贸易、经济增长和社会条件的影响。大会认为，粮农组织应该通过实际案例研究促进开发并和应用适当的模型评价补贴的影响。 |
1. 渔业补贴的识别、评估和报告专家咨询会议于2002年12月3-6日在粮农组织总部意大利罗马召开。
2. 出席专家咨询会议的有14位专家和3位观察员。与会者名单见附录C。会议材料清单请见附录B。
3. 渔业部副主任Ichiro Nomura先生宣布大会正式开始。Nomura在欢迎辞中指出，渔业补贴仍然是国际渔业和环境会议所关注的问题。理所当然，粮农组织成员国业希望加深对这个颇有争议的政策工具的了解。他接下来回顾了过去两年的工作，详细介绍了渔业补贴的识别、评估和报告指南草稿的形成过程。他号召与会专家尽力完善该指南，为粮农组织如何在指南中加入对可持续、贸易和发展的影响评估提供建议。Nomura的开幕辞见附录D。
4. 大会选举Trond Bjorndal博士为大会主席，选举Sita Kuruvilla女士为大会副主席。
5.大会通过了会议议程和时间表（附录A）。
6. 一方面为了执行粮农组织渔业委员会(COFI) 2001年提出的建议，另一方面针对粮农组织渔业补贴第一次专家会议的结论1，即缺少渔业补贴的性质、程度和影响的详细资料已经成为影响进展的一大障碍。当时粮农组织渔业部决定，技术方面首先应该建立一套方法论，产生定量数据用于评估补贴的影响。建立一套渔业补贴的识别、评估和报告指南（该指南不考虑接受补贴的企业以外的间接影响），应该是策略的第一步。这样的策略有助于形成间接影响（对贸易、环境和发展的影响）的定量指标，并促进对间接影响的分析。
7. 2002年，粮农组织渔业部起草了《渔业部门补贴的识别、评估和报告指南》（以下简称“指南”）。具体过程如下：
8. 大会决定根据《渔业部门补贴的识别、评估和报告指南草案讨论指南》(FI:ECFS/2002/3)的建议展开讨论。讨论指南全文见附录E。
9. 讨论指南的主要作者Lena Westlund女士受大会主席邀请， 报告了起草指南过程中发现的问题。随后大会讨论了指南的背景和目标。下文是对这次讨论的小结。
10. 补贴研究工作不可能在“真空”中进行。必须对收集的补贴数据和信息进行筛选，使其不仅可以用于完成指南所指定的分析内容，同时还应该满足评估补贴对可持续性、经济发展和贸易的影响的需要。这同时也对信息的展式方式提出了要求。
11.与此同时，大会认为该指南在补贴方面还有待完善。指南只是为评估补贴对提供方的成本和对接受方的价值提供指导，并没有提供评价补贴对补贴所处的社会、经济、环境、贸易或其它特征的影响的方法论。使用指南得出的信息有待于进一步评价，并以其它类型的信息为补充，这样才能对影响做出判断。
12. 该指南为如何定义补贴提供了框架。但是政府的哪些政策属于补贴？这完全由指南使用者决定。普遍的观点是这样做不太有建设性。为此，大会提出了两条补救措施。其一，建议指南应该向使用者讲明，从经济理论的角度哪些可以或应该视为补贴，以促进国际比较。其二，指南还应该说明按照国际惯例，哪些可以视为对渔业部门的补贴。大会认为国际惯例除了受制度安排的影响外，还受公共部门资源可获得性的影响，任何国际比较时必须意识到这些差别。
13. 大会还讨论了渔业补贴程度的国际比较和评估问题。大会认为就识别补贴的标准和评估基准点而言，还需要进一步展开工作。可能就识别补贴的标准达成协议比就评估基准点达成协议容易一些。
14.大会讨论了“正补贴-负补贴”和“好补贴-坏补贴”的概念。大会认为，经济学家对这些术语的理解比较一致。但是对于实际处理补贴问题的非经济学专业人士则不然。所以，大会同意尽量避免使用这些术语，即便要用，最好式将“正补贴-负补贴”换成“增加/收益”和“增加/降低成本”。
15.大会还指出，仅仅考虑渔业补贴对接受方的影响还不够。为了掌握某项政策的总结果，必须考虑对行业和整个社会经济的影响。
16. 在讨论《指南》的第4章“什么是渔业补贴？”时，大会认为需要考虑的公共政策很多，可见补贴的实际定义范围比WTO补贴和补偿措施协议中对补贴的定义范围宽得多。大会认为《指南》对补贴的定义范围更有助于评价补贴对环境的影响，并同意通过《指南》对补贴的定义。
17.《指南》第4章在识别某项政策措施是不是补贴使用了“特殊性”这个概念。《指南》认为如果某项政策不是“常态的”，那它就是“特殊的”。一些专家认为，常识、经济理论和分析表明：某些政策措施虽然适用于一国经济，但事实上对补贴接受方有影响，并最终造成一些不希望看到的影响。对于这样的政策措施，虽然在这个国家看来是常规的，但也可以看成补贴。
18. 有人指出，发展中国家在很多方面都代表了一种特殊情形，这一点在评价补贴的影响时必须考虑到。这一建议得到了大会的认可。
19. 此外，大会同意将通过外来援助对渔业部门实行支持看成是补贴。
20.大会广泛讨论了《指南》提到的四类渔业补贴（详见第5章）：(1) 直接财政转移；(2) 服务和间接财政转移；(3) 造成短期和长期影响的干预；(4) 缺乏干预。大会认为分析前两类补贴相对要容易些，而且有必要将四类补贴都包含在《指南》中。大会还认为：
21. 大会还认为，《指南》在补贴分类上不应该过于死板。分类的目的是为了便于使用《指南》。因此《指南》应该将分类目的交代清楚。
22. 大会还认为，有必要进一步将第二类补贴至少分为两个亚类：直接转移和服务（就中包括渔业管理费用）。另一方面，如何确定“短期”的上限并没有明确的建议。大会认为根据具体情况决定这个上限可能更恰当。大会没能确定区分补贴的直接影响、第二阶段影响和间接结果的一般性原则。
23.大会认为，补贴给前序和后序活动造成的经济影响不应该属于本《指南》的讨论范围。《指南》应该识别补贴的间接结果（以外部性的形式），但不应该对其加以评估或量化。这属于更进一步评价补贴对环境、发展和贸易的影响的范围。
24. 在讨论第6章“补贴的评估”时，在识别补贴应考虑的时期方面，大多数与会专家支持《指南》提出的方法，即通过计算每年的补贴量或价值。此外，必须尽可能注意到补贴的长期影响。
25.大会还指出在基础设施（尤其是港口和类似大型固定资产）和其它服务方面，在估计补贴对使用者的价值时，对接受方的处理必须十分谨慎。这意味着就中重要的不是某项设施的设计目的，而是其实际使用情况。举个例子，某项补贴最初是想给捕渔船建一个港口，但结果实际使用港口的只有游艇。这种情况下港口对捕渔业就没有任何影响，所以不应该视为补贴。
26. 在基础设施方面，大会一致认为有必要将《指南》中“基础设施”一词的范围限定在物质基础设施，不包括制度和政府服务。
27. 关于使用的政府资源的机会成本，大会同意对于政府提供的重大基础设施（港口）和服务（贷款），最好计算资本的机会成本。
28. 大会广泛讨论了使用捕捞场所不收费或价格低于市场价格的问题。由于以下几方面的原因，这个问题很复杂：(i) 回收渔业管理费用和资源使用费的区别；(ii) 什么是正常使用费的问题。
29. 大会一致认为讨论的出发点，所谓“常态”情况是指应该收回管理费用和科研开发费用，否则就算是对渔业的补贴。但大会认为出现这种情况的时候，评估渔业补贴对行业的价值应该谨慎。
30. 大会接下来讨论了合理“纯”使用费（不包括用于支付管理服务的部分）的标准问题。大会认为“纯” 使用费是资源租的一部分。但是，出于实践层面的原因，大会将使用费量化为登陆捕获量价值的百分比，而不是资源租的百分比。大会建议《指南》应该：
31. 《指南》通过举例说明非渔业部门企业也在使用政府设施或服务情况下可能遇到的困难。该《指南》认为，可以按照生产者成本分摊比率，或接受方收益分摊比率，在渔业部门和其它部门之间进行分摊。大会讨论了分摊比例问题，认为《指南》的使用者应该根据实际情况确定分摊比例。
32. 经讨论，大会认为，外国资源使用费的估价不同于本国资源使用费，也是合理。
33.大会意识到第二类和第三类补贴的评估工作很困难。尤其使当一个渔业同时为几个国家使用，或列入了国际渔业协定时，评估工作更复杂。该《指南》有关这类补贴的建议还有待加强。开展旨在澄清第3类和第4类补贴对补贴接受方的影响机制的分析会有所帮助。
34. 大会讨论了《指南》的第7章 “成本和收入分析：补贴对行业利润率的影响”。大会认为，需要收集补贴接受方的成本收入信息。通常这些信息都是按照行业公布。有必要考虑如何将使用《指南》所产生的年度资料纳入长期分析。
35. 在讨论《指南》第8章 “比较分析”时，大会指出，《指南》建议的比率不仅有国内意义，而且有国际意义。《指南》建议的比率原本是用于国内分析。大会一致认为，目前建议的比率需改进后方能用于国际比较。
36. 大会结束对《指南》的讨论以前，Sita Kuruvilla介绍了特立尼达和多巴哥政府使用《指南》早期版本识别、评估和报告渔业补贴的情况。大会认为试点做了很多工作，信息很全面，并称赞了特立尼达和多巴哥政府所做的工作。
37. 在结束对《渔业部门补贴的识别、评估和报告指南》草案的讨论时，大会对编制该《指南》所做的出色工作表示满意。大会认为业内政府间组织有必要就形成共同的方法和报告形式达成协议。大会进一步意识到，《指南》所涉及的范围有限，使用者并不能用此评价某项补贴实现政府既定目标的程度，原因在于这些目标已经超出了对接受补贴企业的经济绩效的影响。
比较渔业部门补贴的程度和影响
38. 大会考虑了如何促进《指南》的标准化使用的问题。大会讨论了一系列旨在根据《指南》促进比较研究的协议。协议主要是关于研究方法论的使用和研究结果的报告。
39. 大会提出了如下几点《指南》使用协议：
第一条： 确定研究的地理范围和子部门范围；
第二条： 列出通过研究识别和分析的补贴；
第三条： 详细说明量化补贴的基准点；
第四条： 详细并清楚说明联合补贴的分配比例；
第五条： 将补贴提供方的管理费用作为补贴提供方成本的一部分；
第六条： 如果估计补贴时已经考虑补贴提供方的机会成本，应该详细说明；
第七条：根据政府的实际支出（经适当折旧）以及补贴接受方因得到转移所减少的财务成本计算直接财政转移的价值；
第八条： 计算物品和服务补贴对接受方的价值时，按照接受方在市场上购买同等物品和/或服务应该支付的货币与实际支付给补贴提供方的差额计算。
40. 大会接下来讨论了如何评价补贴的各种影响的问题。
41. 文献：OECD秘书处的Anthony Cox先生给大会介绍了《造成补贴对环境有害的因素？根据补贴的条件性列一份清单》。该文指出这样一份清单主要是用于国民经济的某些部门，包括渔业部门。该清单可以作为按照补贴对环境的影响排序的工具。但是必须说明的是，该清单并不能替代深入研究，只有通过深入研究才能完全描述这些补贴对环境的影响。事实上，这个建议最先是在OECD的一次研讨会上提出的，后来经过修改，清单更适合渔业部门。大会获悉在渔业方面，OECD秘书处将进一步开展案例研究，继续让“政策过滤器”的概念更加清楚和明确。
42. 大会意识到了清单的潜在用途，同时认为更重要的是直接用现有的方法论评估补贴接受方的行为对环境、贸易、经济增长和社会环境的影响。
43. 大会进一步认为，如果粮农组织决定做一个根据补贴的影响排序的清单，这项工作必须与相关的国际机构密切磋商。
44. 为了避免重复劳动，同时也为了给国际上涉及渔业补贴使用的国际机构提供一个协作的机会，此次会议还邀请观察员出席介绍相关的项目工作。
45. 来自CPPS的观察员Adolfo Jalil先生强调，CPPS非常愿意提供补贴对贸易和环境的影响的信息。CPPS正在通过最近成立的有成员国参与的工作小组促进这方面的工作。他表示在这个问题上CPPS愿意起草一个与粮农组织开展技术合作的框架。
46. 来自OECD的观察员Anthony Cox先生指出，长期以来OECD在补贴和渔业方面做了一系列工作。他还提到了他们最近对贸易自由化和渔业的研究，以及对渔业管理费用的研究。作为最近召开的“对环境有害的补贴OECD研讨会”的跟进，渔业秘书处将根据清单（见第41段）开展案例研究，并对相关的政策过滤器进行研究。
47. 来自UNEP的观察员Anja von Moltke女士提出，多哈部长宣言以后，UNEP在渔业方面的工作日渐重要。目前UNEP工作项目的一个方面是力图描述补贴、生产能力过剩和过渡捕捞之间的互动关系。为了解决这些问题，UNEP已经在几个国家开展了研究，并且组织利益相关者（包括相关机构）召开了非正式研讨会。UNEP今后在这方面的工作重点将放在分析不同管理条件下补贴的影响，并为各国制订可持续的渔业政策提供指导。
48. 听了几位观察员的介绍以后，咨询大会讨论了适当跟进以及补贴和渔业的继续问题。
49. 大会最后认为，该《指南》是研究补贴的最适当工具，而且可以投入使用。与会专家鼓励粮农组织帮助成员国根据《指南》开展研究并将研究结果公开。最后，大会认为粮农组织应该知悉这些研究的经验。今后可在恰当时候对《指南》进行修改。
50. 同时，粮农组织应该就如何识别和评价第3类和第4类补贴提出更好的建议。起初可将这类工作的目标定在提供量化评估上。另一个重要方面是为如何将年度分析纳入长期框架提供指导。
51. 大会特别敦促粮农组织研究以下问题：(i) 补贴的长期影响；(ii) 资源定价； 和(iii) 政府无行动的影响。
52. 大会意识到用《指南》生成的数据可用于关于补贴的影响的实证研究。本质上，这样的研究是确定企业的激励因素，评价企业对这些激励的反应，然后确定补贴对渔业生产量、渔类存量和贸易等的短期和长期影响。大会强烈建议开展这类研究。
53. 大会认为粮农组织应该通过实际的案例研究，促进适当的补贴影响评价模型的开发和使用。
54. 关于对环境的影响，目前有一些方法可供使用。其中包括计量和生物-经济模型。这些模型需要经过调整方能适应分析不同补贴的需要，就中还包括管理费用，以及捕捞和渔类存量的动态特征。大会意识到在模型开发和数据收集方面还有大量工作要做。不可能某一个模型就能评价所有可能的影响，必须根据影响的种类对模型进行调整。
55. 欲评价补贴对贸易的影响，需要另一种模型。国际贸易文献所使用的全球竞争力分析方法，可以直接使用补贴数据（与收获和加工活动的投入产出系数结合使用）评价补贴对渔业贸易的影响。由于是局部均衡方法，所以渔业行为重要参数的静态比较分析或敏感度分析相对容易一些。
56. 大会认为基于上述模型开展案例分析，可以分析补贴对环境的影响和对贸易的影响，并建议开展此类案例研究。
57. 2002年12月6日大会通过了报告。
1 “经济激励和渔业的责任专家咨询会议”（2000年11月28日-12月1日在罗马召开）—— 粮农组织渔业报告No.638。
2 会议材料中附有在特立尼达和多巴哥的实验研究报告：FI:ECFS/2002/Inf. 4 - 《特立尼达和多巴哥渔业部门补贴的研究》。
