Desde el diagnóstico territorial participativo hasta la mesa de negociación: orientaciones metodológicas

Paolo Groppo
Oficial de análisis de sistemas de tenencia de la tierra, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO
(correo electrónico: [email protected])

Sylvia Clementi y Federica Ravera
Consultoras, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO
(correo electrónico: [email protected]; [email protected])

El Servicio de Tenencia de la Tierra de la Dirección de Desarrollo Rural de la FAO está oficializando una plataforma metodológica para afrontar los nuevos desafíos relativos a la tierra mediante el llamado «pacto social territorial». El proceso que conduce hacia el pacto consiste en dos elementos fundamentales: un diagnóstico territorial - a partir de una visión en la que se tienen en cuenta las perspectivas de todos los actores sociales - y una mesa de negociación en la que están eficazmente representados la sociedad civil, las instituciones de gobierno, las comunidades locales y el sector privado. Este planteamiento se traduce en un nuevo papel del experto en desarrollo, el cual no se limita ya a llevar a cabo una asesoría técnica sino que asume una función de facilitador del diálogo social.

INTRODUCCIÓN

Este artículo^[2] describe el estado actual de la reflexión sobre el análisis territorial, y ofrece una propuesta de intervención en territorios donde se presentan usos competitivos y/o alternativos de la tierra y los recursos naturales. El objetivo de este examen es apoyar en las zonas críticas, mediante la negociación, un ordenamiento territorial participativo cuando los instrumentos legales o informales (consuetudinarios) existentes no permiten dar respuestas adecuadas a los problemas.

Para hacer frente a situaciones territoriales tensas en zonas críticas, se plantea en primer lugar la cuestión del nivel de las intervenciones. El objetivo del proceso de diagnóstico territorial es reforzar el diálogo y la confianza entre los diversos actores y las instituciones. Para orientar de forma concertada los cambios sociales, culturales y políticos, y mejorar la articulación de las intervenciones entre los diferentes niveles de decisión (la sociedad civil y sus organizaciones, el Estado y sus órganos), se consideran las instituciones descentralizadas (locales o municipales) como el nivel de referencia por antonomasia. Sin embargo, como la mayoría de las dinámicas sobrepasa los límites políticos y administrativos, es importante tener en cuenta las externalidades que condicionan el desarrollo y las acciones llevadas a cabo en el territorio. Se plantea pues el problema del ordenamiento^[3] de las intervenciones intermunicipales, supralocales, regionales y, ocasionalmente, supranacionales . ambientales, productivas, etc.) que se han de valorar?

Las nuevas dinámicas de transformación estructural en curso obligan a interpretar de manera integrada la complejidad del sistema territorial objeto de análisis (Basile y Cecchi, 2001; Franceschetti, 1999; Groppo y Toselli, 1997; Iaquinta y Drescher, 2000). Este sistema se interpretará como un continuum compuesto de un conjunto de normas, modalidades de acceso y de uso y de gestión de los recursos naturales y humanos que son expresión de una organización social y de sus relaciones con el medio ambiente y los recursos (Groppo, 2001).

El concepto de ordenamiento territorial sistémico no puede dejar de lado la necesidad de presentar una utilidad práctica para los países miembros de la FAO. Operativamente, el ordenamiento territorial es un instrumento que requiere un diagnóstico, una planificación (u ordenación), y una propuesta y formulación de pautas para una actuación política que se ha de inscribir en un marco regulador adecuado, en función de ciertos objetivos colectivos, consensualmente identificados, de transformación del territorio.

Para la elaboración de un ordenamiento territorial socialmente consensuado - desde el diagnóstico hasta la mesa de negociación - el punto de entrada serán los actores sociales e institucionales - históricos o emergentes - que viven o interactúan en un determinado territorio; y aceleran, frenan, consolidan o modifican unas dinámicas territoriales ya definidas, o ponen en marcha nuevas dinámicas: «El objetivo no debería ser el espacio, sino la relación sostenible entre el territorio y sus habitantes»^[4] . En este proceso, «la percepción, las ideologías, los proyectos políticos, la dinámica económica y los niveles de articulación y coherencia entre los diversos sectores sociales juegan un rol fundamental»^[5] .

DEFINICIONES CONCEPTUALES

En ámbito científico y técnico, conceptos como «planificación» y «gestión» se suelen emplear de forma indistinta. Sin embargo, cabe distinguir entre «ordenamiento», «planificación» y «gestión».

«Planificar, tal como indica su nombre, significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan, basándose en un diagnóstico determinado y con objetivos previamente definidos. La planificación mira al futuro. El concepto de gestión proviene del inglés management, así pues se traduce al español indistintamente con los términos gestión o manejo, administración o dirección. La gestión es por lo tanto el manejo o administración de un objeto determinado. Serefiere al presente, y para su aplicación requiere planificar, es decir, mirar al futuro. Desde esta óptica, gestión ambiental es el manejo o administración de un espacio determinado, con especial atención a la dimensión ambiental.

«A partir de estas definiciones ordenar un territorio determinado comprende conocer la realidad del mismo (diagnóstico), proponer y evaluar (planificación) las formas de manejo del territorio para proponer las intervencionesa ejecutar (gestión).^[6]»

Según la propuesta presentada en este artículo, el ordenamiento territorial no pertenece al ámbito de la gestión de los proyectos de desarrollo, sino que se limita más bien a comprender el cuadro coherente de la evolución del territorio y de las partes interesadas. Mediante el ordenamiento se pone en marcha un proceso destinado a reanudar tanto el diálogo entre los actores como los vínculos de cohesión social, y a reforzar el sentimiento de confianza de las poblaciones locales en las instituciones que las representan.

Sobre la base de estos principios, el ordenamiento territorial se convierte en una modalidad operativa para conocer el territorio y enfrentar los desafíos que impone el desarrollo y su sostenibilidad y los conflictos provocados por diversas acciones que pueden ejercer un impacto en los recursos naturales y repercutir en la población presente y futura^[7] .

LA FUNCIÓN DEL ESTADO Y LA PARTICIPACIÓN

El ordenamiento territorial involucra a toda la sociedad, y el Estado debe liderar la programación general de dicho ordenamiento. Es necesario definir un marco normativo coherente de referencia, y brindar un apoyo efectivo a los procesos de descentralización del aparato administrativo y sus competencias. Los gobiernos locales (municipios, distritos, etc.) deben asumir la responsabilidad de manejar la confrontación entre las distintas aspiraciones e intereses –competitivos y eventualmente contradictorios– de las organizaciones de la sociedad civil y de los actores públicos y privados. Los representantes de los poderes públicos deben articular, en función de objetivos regionales y nacionales, las diferentes «visiones sectoriales» de los distintos actores, con el fi n de promover un desarrollo económico, social y ambientalmente sostenible.

Según esta lógica, las administraciones locales pueden, en ciertos casos, presentarse como los espacios de convergencia de un aparato estatal en vías de reorganización – llevando a cabo procesos de descentralización administrativa, técnica, decisional y financiera -, y de unos actores que están bajo la administración de las instancias del gobierno local. Muy a menudo, este proceso ideal se traduce en realidad en una mayor disgregación del contrato social y en una falta de confianza de la sociedad civil en el aparato de los gobiernos locales. En efecto, muchos gobiernos locales son percibidos por la población como corruptos y poco fiables. En la mayoría de los casos de descentralización considerados se ha hecho hincapié en la responsabilización de las instituciones locales, pero no se han ofrecido a éstas las capacidades o los recursos financieros para ejercer su poder.

Uno de los esfuerzos del Estado descentralizado debe estar dirigido a la concertación de voluntades, aspecto clave de la democratización del ordenamiento territorial. Ello presupone una ciudadanía informada, dotada de voluntad y posibilidades de participación; consecuentemente, uno de los problemas que hay que resolver es cómo generar esta capacidad de participación informada.

Otro aspecto de interés es la relación que establece el sector público con el sector privado. Se debe tender a una concertación guiada por los órganos públicos (a nivel local y del Estado) de las acciones de ambos sectores sociales, para llegar a un uso racional y sostenible de los territorios público y privado, y a considerar los recursos naturales, humanos y sociales en una perspectiva de desarrollo orientada al bien común.

El Estado –entendido como gobierno central, regional o local– debe actuar como protagonista de la promoción, liderazgo e implementación de una estrategia concertada de ordenamiento en un territorio determinado, que involucre tanto a la sociedad civil como al sector privado.

LA PERSPECTIVA DEL ORDENAMIENTO REGIONAL

En el contexto actual, los asuntos clave del debate sobre el ordenamiento regional, mediante el cual se intenta diseñar unas soluciones concertadas, son una política de descentralización de los órganos públicos, una amplia participación de la población en la definición de los objetivos comunes, una mayor autonomía en la gestión local de los costes de la administración territorial, y una redistribución de los recursos orientada a un desarrollo local sostenible.

Las acciones e interacciones de una multitud de actores marcan, estructuran y modelan constantemente el territorio. El territorio representa el espacio de las relaciones sociales, y por lo tanto se define como un espacio geográfico que es producido histórica y socialmente: el territorio es el producto la construcción de los actores sociales (un territorio per se no existe).

Para entender las actuaciones que tienen lugar en el territorio –su orientación y sus delimitaciones–, es necesario comprender las representaciones de los actores de tales actuaciones. El papel del hombre y su capacidad de acción han de ocupar un lugar central en el análisis, y una de las preocupaciones fundamentales ha de ser la de restablecer un diálogo que se ha vuelto cada vez más difícil debido a los intereses contrapuestos y a las situaciones de iniquidad.

La finalidad de las intervenciones técnicas no será formular un nuevo plan completo de gestión territorial, sino más bien posibilitar el debate y ofrecer a todos los actores amplias oportunidades de participar en una mesa de diálogo y negociación para formular objetivos que reflejan intereses comunes. Gracias al proceso de negociación, los protagonistas podrán llegar a un acuerdo, a un contrato de intervenciones que deben emprenderse a corto o medio plazo, o a un pacto que equivaldrá a una declaración de acuerdo mínimo sobre el cual los actores podrán trabajar conjuntamente.

Este enfoque conduce a la definición de un nuevo papel del agente de desarrollo: es este un interventor (externo o interno) que debe actuar como agente articulador y como facilitador de todo el proceso. Su intervención se conformará a los «márgenes de flexibilidad» de los actores al buscar una posible convergencia de intereses; su actitud será equitativa e imparcial, y la legitimidad de su intervención se traducirá en la consecución de un consenso.

En una perspectiva de buen gobierno local –en términos de gestión de las tierras y de adaptación y protección de las estructuras agrarias y de los regímenes de propiedad de la tierra–, la intervención del agente de desarrollo consistirá en promover el diálogo y la negociación entre los distintos actores para conseguir una definición colectiva de las opciones de actuación estratégica en el territorio.

El poder de negociación de los actores –su participación o no participación en el debate– es el aspecto más delicado de este planteamiento. Es importante lanzar, desde el comienzo de un proyecto, una extensa campaña de sensibilización y establecer partenariados. Los partenariados son adyuvantes de las capacidades de negociación de los individuos más frágiles y marginados, y un componente fundamental de la habilitación a la que debe conducir la metodología propuesta (Edmunds y Wollenberg, 2002).

Cada situación territorial será objeto de un análisis histórico que traza la evolución temporal del territorio. El pasado, el presente y el futuro del territorio se interpretarán desde un punto de vista dinámico, y permitirán evaluar los acontecimientos que se están desarrollando –«lo que va siendo»–, sus causas y su genealogía. Además del conocimiento de los recursos –naturales y humanos– y de los aspectos medioambientales, se analizarán las expectativas, la percepción, las imágenes y los proyectos de la sociedad. El proceso permitirá orientar los futuros cambios sociales, culturales, ambientales y económicos, y buscar un consenso popular a través de un pacto social territorial.

Estos grandes argumentos son los que despiertan el mayor interés. Sin pretender realizar un ulterior estudio sobre estos asuntos, se propone a continuación un examen de la sinergia de diferentes problemáticas de gestión territorial en sentido amplio. Se tratará de resumir los elementos de una metodología operativa (objetivos, etapas, actividades, resultados y herramientas metodológicas potenciales) de un diagnóstico territorial que lleva hacia la constitución de una mesa de negociación destinada a la formulación de las opciones del mencionado pacto social territorial.

OBJETIVOS DEL PROCESO METODOLÓGICO: DESDE EL DIAGNÓSTICO HASTA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL

Elaboración de un documento técnico de diagnóstico territorial mediante la participación. Para llevar a cabo un desarrollo territorial descentralizado, es necesario facilitar a las colectividades locales, en concertación con los administradores, el acceso progresivo a los instrumentos de análisis y diagnóstico de la problemática territorial. Gracias a sus conocimientos y aptitudes (y a los de los profesionales externos y/o locales que lo secundan), el experto de desarrollo orientará el proceso de diagnóstico hacia la formulación de opciones, y presentará a la mesa de negociación un documento técnico preliminar, confeccionado y validado por los actores mismos. Este documento servirá de base de concertación para la construcción conjunta del plan o pacto social territorial.

Refuerzo del capital social. Es necesario facilitar la comunicación y la instalación de un polo local de negociación con objeto de reanudar el diálogo y los vínculos entre la sociedad civil y las instituciones locales, con el reconocimiento, por parte de los actores institucionales, de las nuevas responsabilidades de las colectividades locales y del partenariado entre los distintos actores.

Etapas del diseño del proceso metodológico

El proceso metodológico se compone de tres etapas principales:

• La observación inicial, que permite la identificación de la situación mediante una primera aproximación al territorio en su conjunto. Esta etapa corresponde a una toma de contacto inicial con la situación problemática, y en ella se persigue «desbrozar» las vías por las cuales ha de proseguir el proceso de diagnóstico territorial.

• La comprensión, o valoración del territorio. En esta etapa se lleva a cabo una calificación del territorio y un estudio de los protagonistas; se analizan los problemas y sus causas, se hacen surgir las condiciones que favorecen la confrontación con los márgenes de flexibilidad de los actores, y se propicia la apertura del diálogo.

• El horizonte de negociación, o expresión de las condiciones favorables al debate sobre la problemática del territorio. En virtud de estas condiciones se diseñarán los principios de búsqueda de un consenso, y se establecerán normas y mecanismos para la mesa de negociación.

La enumeración de estas actividades no pretende ser exhaustiva, y su mención no obedece a un orden rígido y lineal. Puesto que el proceso pretende ser iterativo, probablemente se tratarán al mismo tiempo varias cuestiones que podrán ser retomadas posteriormente en función de nuevos análisis.

Por su parte, el experto deberá afinar su percepción, y explorar con atención las dinámicas sociales en juego en el territorio; él podrá poner en tela de juicio la información recibida y examinarla con espíritu crítico buscando sobre todo la pertinencia de los planteamientos y la coherencia del resultado. Esta actitud perdurará a lo largo de todo el proceso (Chambers, 1993); facultará al experto para ejercer su función de intermediario honesto, y garantizará la eficacia de la metodología propuesta.

Según esta óptica, la participación conferirá a la población un poder de iniciativa y de decisión al seleccionar y poner en ejecución las acciones y programas que se refieren a su futuro. Algunos autores hablan a este respecto de participación en la organización –en el contexto de un aprendizaje continuado–, y de construcción de colectividades, al pasar «de un hacer para implicar y responsabilizar a un identificar las condiciones para querer y poder participar» (Branca, 1996 y Latour, 2000, citados por Bertoncin y Pase, 2001). En la figura se presenta el esquema de las condiciones de apertura de un diálogo territorial, y la orientación lógica que conduce hacia la mesa de negociación de un pacto social territorial.

CÓMO REALIZAR UN DIAGNÓSTICO TERRITORIAL COHERENTE

Al elaborar el diagnóstico temático territorial, se plantean diversas cuestiones relativas a la presentación y coherencia del documento técnico de diagnóstico, y a las condiciones que favorecen las posibilidades de diálogo. A continuación figuran, referidas a las tres etapas del proceso metodológico, las principales cuestiones e interrogaciones que pueden orientar la intervención del experto.

Primera etapa: la observación inicial

• Identificación de las áreas de interacción y de desafíos territoriales potencialmente críticos;

• identificación de informadores cualificados y de las partes interesadas;

• sensibilización del público a la intervención del experto y creación de incentivos y vínculos de partenariado para reforzar el poder contractual de los grupos de población débiles mediante proyectos y acciones de habilitación;

• creación de condiciones favorables al proceso de diálogo;

• clarificación de los objetivos y logística de la intervención.

El problema

Es necesario identificar la situación en la que se pretende intervenir:

• ¿Cuál es la índole y cuáles son las características del problema que preocupa a la administración o a la institución que ha pedido una intervención externa (mediante un comanditario) en una zona determinada?

• ¿Cómo afecta a los actores dicho problema?

• ¿Dónde se encuentra la zona problemática?

• ¿Cuál es el territorio interesado; cuáles son sus límites espaciales, sus polos de agregación, atracción y repulsión; y cuáles son los flujos sociales que se manifiestan dentro de él?

(Las respuestas a estas preguntas no serán simples porque las interacciones son numerosas.)

Los objetivos de la intervención

La definición de los objetivos y la logística de la intervención del experto permitirán clarificar las reglas del juego entre las partes interesadas. En un proceso iterativo, la recopilación progresiva de la información y la explicación de las demandas y problemas servirán para redefinir normas.

• ¿Cuáles son, en función de una determinada situación, los objetivos del diagnóstico del comanditario y del experto?

• ¿Cuáles son las demandas y las expectativas de los actores?

• ¿Cuáles son las condiciones y la logística (escala de trabajo, recursos disponibles, tiempo, materiales)?

Cada actor solo podrá ser catalizador del proceso que lleva hacia el pacto social territorial si éste se incluye en la definición de las expectativas relativas a una intervención específica.

Los informantes cualificados

• ¿Quiénes son los informantes cualificados en el contexto en examen?
• ¿Dónde intervienen y qué función desempeñan en la situación problemática analizada?
• ¿Cuál es su relación con otros actores interesados?
• ¿Qué se espera poder obtener de los actores?

La sensibilización

Se entiende por sensibilización un proceso de formación orientado hacia la acción, tal como lo describe la pedagogía de Freire (1971) al aplicar en sentido amplio dicho concepto al fortalecimiento y a la implicación directa y activa de los actores sociales más débiles y marginales, con el fi n de que hagan suyos los instrumentos de análisis, los procesos y las decisiones que determinarán su destino.

El proceso de sensibilización debe tener lugar de forma continua a lo largo de todo el proyecto; inicia con la primera toma de contacto con la población local, prosigue con la adopción de estrategias de investigación –por ejemplo, el seguimiento de los partenariados con organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de la formación y de procedimientos de comunicación de los sujetos más débiles–, y llega hasta la identificación de los mecanismos de participación efectiva en una mesa de negociación.

• ¿Cómo es aceptada la intervención en este contexto?

• ¿Qué posibilidades de diálogo con el experto y con los otros actores existen^[8]?

• ¿Qué aptitudes –más que conocimientos– debería tener el experto/facilitador?

• ¿En qué consiste la creación de un «sentido» común (lenguaje, modalidades de comunicación, etc.)?

• ¿Con quiénes se ha de forjar ese «sentido» común (legitimación, aceptación)?

• ¿Cuáles son los posibles partenariados (apoyo a las acciones de habilitación de los beneficiarios más débiles; compartimiento y difusión de las experiencias y tendencias principales)?

Esta primera fase es muy importante para sentar las bases del diálogo; pero durante todo el proceso se deberá identificar y tomar contacto de forma progresiva con los actores interesados. El experto deberá formularse a sí mismo las siguientes preguntas:

• ¿Cuál es mi propia disponibilidad, y cuál es mi actitud frente a la confrontación/diálogo con los otros actores?

• ¿Son los actores partidarios u opositores al diagnóstico territorial participativo negociado?

• ¿Están ellos convencidos de la necesidad de negociar?

Segunda etapa: la comprensión^[9]

En esta etapa de evaluación de los problemas y del territorio se establece un primer marco –el más crítico y completo posible– de comprensión y caracterización de los actores locales y externos, y de su problemática. Se deben diferenciar las posiciones de los actores, sus intereses y las estrategias que ponen en acción. Se incluirán también en lo posible en esta etapa las relaciones de poder, las interrelaciones, y las dinámicas sociales, económicas y productivas a escala territorial. Estos elementos facilitarán la comprensión de los límites del debate, porque se persigue crear una base de información (socioeconómica, productiva, ecosistémica) espacialmente delimitada que permita comprender la tipología, intensidad y magnitud de los impactos, riesgos y conflictos de los actores en relación con distintos factores.

Se deberá reconstruir la evolución histórica y proyectar las tendencias futuras de los principales asuntos de interés (uso y gestión de tierras, normas de acceso, relaciones que se establecen a lo largo de la cadena productiva entre productores primarios, intermediarios estatales y empresas de transformación y consumidores, etc.); diagnosticar los problemas y formular de forma coherente sus relaciones de causa y efecto; analizar, evaluar y caracterizar las situaciones críticas, los conflictos de intereses, los malentendidos, los riesgos, los impactos, los aspectos de fragilidad, etc.; establecer partenariados y otras modalidades necesarias para continuar el proceso de sensibilización, comunicación y formación de los actores más débiles, sobre todo en vista de su participación activa en la mesa de negociación.

El análisis de los actores

El análisis de los actores se lleva a cabo para definir la situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones de los actores con el territorio en el cual han surgido los problemas. La identificación de los actores se asocia a las cuestiones de acceso y uso de la tierra y los recursos, y a la escala y finalidad del estudio o de la acción que se pretende realizar. Desde un principio, los informantes cualificados ayudarán a definir y analizar a los actores, y en un proceso iterativo y progresivo evaluarán la necesidad de tomar contacto y de trabajar con ellos directamente para profundizar el análisis y disipar las incongruencias de las reconstrucciones históricas (los testimonios directos o las confrontaciones entre diferentes individuos pueden ser útiles para este análisis).

La identificación de los actores

• ¿Quiénes son los actores (individuos, grupos, subgrupos; actores primarios, secundarios o externos)?

• ¿Han sido los actores formalmente reconocidos?

• ¿Cómo se manifiesta la legitimidad de la relación de cada actor con la cuestión problemática; con el poder que las autoridades públicas reconocen a cada actor; con la urgencia de su demanda (Mitchell et al., citado por Ramírez, 2001)? (Si, desde el punto de vista de las autoridades públicas, el poder y legitimidad de los actores son insuficientes, éstos correrán el riesgo de no poder intervenir y de desaprovechar la posibilidad de expresar correctamente sus demandas.)

• ¿Cómo están involucrados los diferentes actores en la problemática?

• ¿Están afectados positiva o negativamente por la problemática?

• ¿En qué medida? (Es preciso tener en cuenta a los actores directa o indirectamente involucrados en el área problemática; es decir a los que están afectados por el problema o lo reconocen como si fuera el suyo propio.)

• ¿Cuál es la actitud de los actores frente al problema?

La caracterización de los actores

a) Situación

• ¿Cuál es la actividad principal, ocupaciones subsidiarias y repartición del tiempo de trabajo y de ocio de los actores?

• ¿Cómo y dónde viven?

b) Recursos y visión del territorio

• ¿Cómo es el territorio donde viven y en el que se desenvuelven los actores?

• ¿Con qué elementos entran en relación? (¿Cuáles son los límites y cómo se diferencia el espacio homogéneo en que viven?)

• ¿Cómo utilizan el territorio? (¿De qué tipo de recursos materiales, humanos y físico-geográficos disponen?)

• ¿Qué beneficios les procura esta utilización (acciones típicas y sus significaciones)?

• ¿Cuál es el principal obstáculo a esta utilización?

• ¿Cuál es su visión del problema (cómo lo describen, sienten, valorizan)?

• ¿Quiénes son los individuos interesados, y cuáles son las causas y consecuencias de su interés?

Percepciones y estrategias relativas al territorio

• ¿Cómo actúan los individuos? (¿Cuáles son sus conocimientos sociales?)

• ¿Con quiénes se llevan a cabo las actuaciones?

• ¿Cuáles son las oportunidades/márgenes de decisión (autonomía de juicio) de los individuos?

• ¿Cuáles son las posibilidades de discusión?

• ¿Qué retos deben afrontar los individuos, y cuáles son los beneficios probables?

• ¿Cuáles son las estrategias de vida que han sido implementadas? (Olivier de Sardan y Bierschenk, 1994).

Puntos de vista y delimitación de los márgenes de flexibilidad

• ¿Cuáles son los puntos de vista de los actores respecto al problema?

• ¿Cuáles son los intereses expresados por los actores, y cuáles son los aspectos subentendidos?

• ¿Cuáles son los intereses comunes o convergentes?

• ¿Cuáles son los márgenes de flexibilidad de cada actor, y a qué asuntos de interés se refieren?

Las interrelaciones

• ¿Quiénes son los actores conocidos, y cuáles son sus relaciones con los demás actores (relaciones directas o indirectas, de colaboración, de conflicto, neutras, etc.)?

• ¿Cuál es su forma de acción (colectiva, individual o familiar)?

• ¿Cómo se establecen las asociaciones (redes sociales)?

• ¿Cuáles son las interacciones entre los actores locales, y cuáles son las interacciones entre actores locales y actores externos, y, en particular, cuáles son las interacciones entre actores locales e instituciones presentes en el territorio?

Las relaciones de fuerza y de poder

• ¿Cuáles son las relaciones de poder que están en juego?

• ¿Cuáles son los medios a que se tiene acceso y qué influencia ejercen (uso de la difusión mediática, acceso a las fuentes informativas y al conocimiento; niveles de integración económica; redes sociales)? (Chevalier, 2001).

El análisis histórico

Por una parte, se establecerá un historial de los acontecimientos locales y extralocales que ejercen un impacto en el territorio; este historial se hará con mucha atención con el fi n de obtener explicaciones rápidas y simplificadas.

Por otra parte, se tratará de reconstruir en términos de normas (formales o consuetudinarias) la evolución de los regímenes de tenencia y de acceso a la tierra; la evolución de la cobertura del suelo y del uso de la tierra y de los recursos (las fotografías aéreas y las imágenes de satélite pueden ser instrumentos de ayuda, pero no son estrictamente necesarias); la evolución de los sistemas de producción y agrarios; la evolución de la estructura demográfica; la evolución de las estrategias de vida de los actores; y la evolución de las relaciones sociales y de las relaciones de fuerza entre actores, instituciones públicas y el mundo exterior.

Se analizarán también los cambios históricos de las políticas macroeconómicas nacionales e internacionales, y los cambios de los marcos jurídicos e institucionales de referencia, porque de una u otra forma explican la problemática en examen.

Las principales preguntas que se han de formular sobre un determinado tema de análisis definido de antemano (por ejemplo, el comercio y el empleo, las migraciones y el uso de tierras, etc.) serán:

• ¿Cuál es la situación presente?

• ¿Cuáles han sido las tendencias de los últimos años?

• ¿Cuándo tuvo lugar un determinado acontecimiento?

• ¿En qué consistió?

• ¿Quién ha estado involucrado en él?

• ¿A qué se debió el acontecimiento?

• ¿Qué ocurrirá y cuáles serán las tendencias futuras?

La información que se debe identificar, analizar y cartografiar

• ¿De qué información se dispone?

• ¿Qué información puede ofrecer el diagnóstico de los sistemas agrarios (FAO, 1999)?

• ¿Qué información puede ofrecer el diagnóstico ecosistémico (De Marchi y Altissimo, 1996)?

• ¿Quién posee esa información?

• ¿Cuáles son los atributos y las variables de los diagnósticos (simples o complejos; cuantitativos o cualitativos)?

• ¿A qué acontecimientos, dinámicas y evolución se refieren?

• ¿Cómo recoger, sistematizar y tratar la información?

• ¿Cómo sintetizarla?

(Para responder a estas preguntas y almacenar la información recogida, se deberán usar instrumentos, técnicas y métodos simples, directos y prácticos.)

• ¿Se considera necesario trazar una cartografía de las variables (económicas, productivas, demográficas, ambientales etc.) de cada una de las zonas estudiadas; o una cartografía de las dinámicas sociales y territoriales?

• ¿Cuál es el territorio interesado y su delimitación?; ¿se considera dicho territorio con referencia a los polos de agregación, atracción y repulsión social, y con referencia a los flujos sociales?

• ¿Cuáles son las distintas percepciones que los actores tienen de los recursos; cuáles son las representaciones del territorio de los productores agrícolas y no agrícolas; y cuáles son las estrategias de uso/gestión de los recursos que deben cartografiarse?

• ¿Cuáles son las tendencias de la evolución demográfica, social, económica, cultural y medioambiental?

• ¿Cuáles son los riesgos de presión y de competencia por el uso de los recursos?

Para dar una noción más precisa de la representación de los actores del territorio, se recurre a una zonificación de tres dimensiones en lugar de la zonificación bidimensional con la que se describen las estrategias de uso físico del territorio. La zonificación de tres dimensiones define las interrelaciones (por ejemplo, los niveles de inserción, y la relación dominante/dominado en las actividades productivas).

Se realizará una primera cartografía de los actores y de su situación actual. El análisis histórico de su visión, de sus estrategias y de las tipologías permitirá identificar a los actores en una zonificación de tres dimensiones. En la dimensión horizontal –dimensión de los actores «tipos»–, los actores se caracterizarán en función de sus estrategias pasadas (sus antecedentes históricos) y de su visión actual (dominancia de los aspectos acumulativo o preservativo de los recursos naturales). Se observará un cierto solapamiento en la medida en que el mapa de la zonificación refleja una situación de eventuales conflictos preexistentes de uso competitivo de un mismo recurso limitado.

La dimensión vertical es la que describe con mayor generalidad las interrelaciones y los niveles de inserción en el proceso productivo (partiendo de un punto 0, de esclavitud y subordinación totales, hasta un nivel máximo de control del proceso productivo). Las dos dimensiones describen también las relaciones de los actores con las instituciones formales e informales.

Tercera etapa: el horizonte de negociación (formulación de las orientaciones y búsqueda de un consenso)

La tercera etapa corresponde a las posibles intervenciones técnicas resultantes del análisis de la situación, y sobre todo a la valoración del espacio público como lugar de encuentro y debate de una sociedad en su conjunto. Se comprueban en esta etapa las hipótesis relativas a una participación activa de los actores más débiles (efectividad de su habilitación) en una mesa de negociación, y de su reforzado poder contractual.

En esta etapa se delinea la orientación del diálogo y se concretan las condiciones de constitución de la mesa de negociación, que conducirá al proceso de debate en vista de una solución común de los problemas. Una verdadera aceptación colectiva de las condiciones de una solución se basa en una actitud responsable de todos los interesados; más adelante, dicha actitud hará posible la renegociación y adaptación de los acuerdos estipulados.

En esta etapa se procurará:

• definir y organizar los métodos e instrumentos para establecer, seguir y asegurar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociación;

• establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociación;

• formular opciones para encontrar una solución colectiva, y asegurar su viabilidad económica o técnica.

Discusión y validación del diagnóstico

Una vez presentado el diagnóstico territorial se plantean dos cuestiones:

• ¿Cómo difundir los resultados del estudio? Es necesario dar a conocer a todos los interesados, a partir de la etapa de diagnóstico, los pasos realizados y especificar los métodos, técnicas e instrumentos utilizados y los resultados obtenidos; y discutir, y eventualmente reorientar, el análisis según las exigencias y observaciones expresadas directamente por los interesados con el objeto de comunicar, sensibilizar y, sobre todo, provocar una actitud de compromiso directo y una participación activa^[10].

• ¿Cómo validar los resultados del estudio? La validación es la base del debate, y refleja una situación en que distintos actores toman conciencia de sus opiniones, convergencias y divergencias, y de su disponibilidad o no disponibilidad al diálogo. Durante esta fase, se confirman también los márgenes de flexibilidad que delimitan las actuaciones.

LA MESA DE NEGOCIACIÓN: GRUPOS DE TRABAJO, FIGURA DEL ANIMADOR Y FUNCIÓN DE LA ANIMACIÓN

Antes de iniciar un proceso de negociación, será necesario constituir comités de trabajo integrados por actores o grupos de actores interesados. Los actores servirán de catalizadores para facilitar la comunicación y la formación a lo largo del proyecto, y serán responsables de:

• reunir y difundir la información;

• llevar un registro de los informes conjuntamente con los técnicos, y fi rmarcon ellos los contratos de colaboración para actividades que se deben realizar durante las distintas fases del análisis y diagnóstico;

• ejercer la función de «promotores», ocupándose de la concienciación de los interesados;

• ayudar y/o conducir conjuntamente con los técnicos externos el análisis y el diagnóstico territorial hasta la formulación de las opciones;

• organizar y participar en la mesa de negociación;

• tomar las decisiones finales y participar en la planificación;

• controlar y evaluar el proceso de negociación.

Para garantizar la continuidad del diálogo, será necesario contar con un animador o con un grupo de animadores que deberán apoyar y encuadrar los debates en la mesa de negociación y en la fase sucesiva de puesta en práctica de las decisiones adoptadas.

Formulación de las opciones y estudio de factibilidad

El experto propondrá, a partir un estudio técnico validado por los actores, diversos métodos y herramientas que permitirán llegar a posibles soluciones de intervención estratégicas.

Los grupos de trabajo desempeñarán un papel fundamental en la investigación y formulación en común de opciones potenciales. La formulación conjunta de las opciones se basa en los trabajos de síntesis que han puesto de manifiesto los límites posibles, las tendencias, potencialidades y dificultades en vista de la priorización de las soluciones.

«Una gestión participativa no corresponde a una elección colectiva entre distintas opciones ofrecidas, sino más bien a una negociación interna en la colectividad para formular las opciones ella misma.^[11]»

Objetivos claros, una información comprobada, recursos disponibles y utilizables, dificultades y oportunidades, y capacidades que puedan ser movilizadas para una gestión participativa son los elementos que posibilitan la elaboración de un proyecto territorial original. El proyecto deberá discutirse en la mesa de negociación y conducir a la elaboración de un pacto social territorial.

La viabilidad técnica, social, económica y política también se tendrá en cuenta al examinar las posibles opciones.

Mecanismos de negociación

La negociación deberá seguir unos principios reguladores rigurosos, que son condición del buen funcionamiento del debate. Además de sus funciones didácticas, los principios reguladores revisten un papel fundamental al permitir un diálogo abierto, honesto y respetuoso de los participantes. Por ejemplo, uno de los principios se basa en la cooperación, que se considera como una opción gananciosa en la mesa de negociación.

Algunas características de la negociación resultan de la filosofía cooperativa: un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, en la inteligencia de los problemas comunes que deben solucionarse, conduce a la búsqueda de medios para aumentar los beneficios de las partes. La comunicación se ha de fundar en la difusión de la información; en la búsqueda de soluciones de reemplazo; en la justificación de las propuestas; en la utilización limitada de estrategias y tácticas; y en una argumentación rigurosa de los contenidos pero respetuosa de las personas interesadas.

PERSPECTIVAS

El proceso participativo se presenta en definitiva como motor del desarrollo de un proyecto territorial colectivo, continuamente negociable por los interesados, cuyo objetivo es la construcción del futuro del territorio. La mesa de negociación, de la que emanan los pactos sociales territoriales, se convierte en el instrumento para enfrentar los diversos asuntos y problemáticas territoriales y para ampliar los análisis. Se ha de evitar considerar por separado aspectos como la tenencia de la tierra, los sistemas agrarios/productivos, etc.; y se deberá adoptar un enfoque sistémico para describir la complejidad e interdependencia de los factores endógenos y exógenos que influyen en el desarrollo del territorio.

CONCLUSIÓN

Así pues, la mesa de negociación se presenta como una plataforma metodológica para responder, según el contexto y el momento histórico, a los desafíos del desarrollo local sostenible, y para prevenir conflictos o tratar del reconocimiento de los derechos culturales, sociales y económicos (por ejemplo, los derechos de las poblaciones indígenas).

El debate todavía sigue abierto sobre algunos puntos no resueltos que aquí solo se han presentado resumidamente: la armonización de las escalas de intervención (del nivel local al nivel nacional y supranacional, e inversamente); las modalidades de implementación de los instrumentos políticos y de las normas; el riesgo de celos, exclusiones y desequilibrios, a veces peligrosos, causados por las transformaciones introducidas en la estructura social local por las intervenciones externas; la representatividad y el efectivo poder de contratación de los actores más marginales en la mesa de negociación; y la posibilidad de negociar sin que se pongan en discusión los derechos fundamentales.

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