En la actualidad muchas agencias donantes abogan por la descentralización de las actividades gubernamentales como componente principal de la reforma institucional. Sin embargo, la descentralización no sólo tiene que ver con la transferencia de funciones y recursos hacia otros niveles gubernamentales -del central al local-, sino que también involucra la transferencia de la toma de decisiones y recursos desde los entes gubernamentales hacia la sociedad civil y los agentes del mercado. Es necesario, entonces, profundizar las formas por medio de las cuales los gobiernos, tanto en el ámbito central como en el local, puedan fomentar un ambiente propicio que permita llevar a cabo dichas actividades. Este Manual es una contribución en esa dirección.
Al aplicarse a los servicios de apoyo a la agricultura, la descentralización puede convertirse en un proceso complejo y polifacético. Este Manual pretende proporcionar un marco de referencia que permita a los analistas y formuladores de políticas -tanto del gobierno como de las agencias donantes- decidir si la descentralización de los servicios es deseable; y si así fuese, cual es la modalidad más apropiada bajo las circunstancias del caso.
Buena parte del material de este Manual, en especial el que se refiere a los servicios específicos de apoyo a la agricultura, fue compilado por el Sr. Romano Pantanali, tarea por la cual la FAO le está profundamente agradecida. Las diversas direcciones técnicas de la FAO también han proporcionado valiosa información y asesoría, particularmente en servicios agrícolas específicos. No obstante, el autor asume la completa responsabilidad de las opiniones expresadas en este Manual, las que no deben tomarse como representación de la posición oficial de la FAO sobre ningún tema en particular. El Manual también recurre a una considerable cantidad de literatura sobre el papel de los sectores público y privado en la prestación de servicios agrícolas, generada por la FAO, el Banco Mundial y el Instituto para el Desarrollo Exterior del Reino Unido.
Los primeros cinco capítulos proporcionan un marco general de políticas para el análisis de los procesos de descentralización. El Capítulo 1 examina los antecedentes del interés actual para la descentralización, explica los diferentes ámbitos o modalidades que puede adoptar y los beneficios potenciales que pueden derivarse de este proceso. El Capítulo 2 examina algunos de los argumentos económicos, políticos y organizativos relacionados con la decisión de descentralizar. El Capítulo 3 subraya el hecho de que la 'prestación' de cualquier servicio puede ser desagregada en las funciones que lo componen y que no hay necesidad de que el mismo sector, organismo o ámbito de gobierno proporcione todas esas funciones. De igual manera, explica que no es necesario aplicar la misma modalidad de descentralización a todas ellas. Por ende, este capítulo abre toda una matriz de posibles vías de descentralización. Los Capítulos 4 y 5 proporcionan un marco para la ejecución de los procesos de reforma, destacando las opciones disponibles y la necesidad de avanzar por etapas. Es pertinente subrayar que el Capítulo 4 comienza planteando la pregunta '¿Vale la pena reformar?' La descentralización no es la panacea para todos los servicios de apoyo a la agricultura y ciertamente no puede resolver los problemas subyacentes a un inadecuado ejercicio de las funciones gubernamentales. De hecho, la descentralización es usualmente más fácil de lograr y tiende a ser más exitosa bajo un gobierno central eficiente.
Los Capítulos 6 al 11 adaptan los conceptos y el marco a los servicios específicos: investigación agrícola; extensión; financiamiento rural; suministro de insumos, equipamiento y comercialización; servicios veterinarios y manejo de recursos hídricos. Estos servicios han sido elegidos tanto por su pertinencia como porque ilustran el amplio rango de factores a considerar en la reforma de servicios específicos, bajo las condiciones particulares de cada país. Aún cuando los lectores interesados en un determinado servicio pueden ir directamente al capítulo específico, después de haber leído los cinco capítulos iniciales, una breve revisión de los demás resultaría muy ilustrativa, por dos razones fundamentales. Primero, cada capítulo resalta cuestiones que conciernen a la descentralización de ese servicio en particular y no cubre necesariamente temas más generales que puedan haber sido tratados en otras partes del Manual. Segundo, es mucho lo que puede aprenderse al leer sobre acciones que resultarían inadecuadas para descentralizar un determinado servicio.
Obviamente, no es posible cubrir aquí toda la variedad existente de servicios de apoyo agrícola. Además, el Manual otorga mayor atención a la reforma y descentralización de los servicios gubernamentales, que a los igualmente importantes métodos para capacitar a la sociedad civil y a los individuos en la prestación de estos servicios. Sin embargo, se espera que el marco general de políticas para el análisis y sus aplicaciones en los Capítulos 6 al 11, proporcionen ideas para analizar la descentralización de otros servicios de apoyo agrícola.
