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3.1 |
Es preciso reconocer las diferencias de género existentes en cuanto a la tenencia de la tierra para poder conseguir objetivos tales como aumentar la productividad de la tierra, facilitar el acceso a una vivienda asequible o promover la gestión sostenible de los recursos. Es necesario elaborar marcos normativos para la tenencia de tierra que aborden de forma explícita el acceso igualitario de hombres y mujeres a la tierra. Sin una atención específica a la integración de género, sectores importantes de la sociedad podrán verse excluidos de los beneficios de los sistemas de administración, gestión y desarrollo de la tierra. En las conclusiones de la Cumbre sobre la Mujer4 se resalta que en la mayoría de las sociedades actuales existen grandes desigualdades de género en el acceso a la tierra, a la vivienda y la infraestructura básica. Por último, pero no por ello menos importante, el acceso equitativo a la tierra es una cuestión de derechos humanos y como afirma la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, «la discriminación en materia de derechos sobre la tierra constituye una violación de los derechos humanos»5. |
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3.2 |
En muchos países no existen todavía disposiciones que garanticen a la mujeres derechos sobre la tierra con independencia de sus esposos o parientes masculinos. En muchos casos, el derecho escrito no prevé derechos independientes para la mujer y cuando lo hace, no existen mecanismos para imponer su cumplimiento. En las sociedades tradicionales o «consuetudinarias» se limita a menudo el acceso directo de la mujer a la tierra mediante compra o herencia, aunque tengan más derecho que los hombres a su gestión y utilización. Dado que las mujeres son en muchos casos los principales productores de alimentos de la familia, existen disposiciones consuetudinarias que facilitan el acceso indirecto a la tierra en forma de derechos de uso adquiridos a través de las relaciones de parentesco y de su condición de viudas, madres, hermanas o hijas. (Véase la Figura 1) |
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3.3 |
Sin embargo, los derechos de uso no siempre ofrecen la seguridad necesaria a las mujeres y otros familiares a cargo cuando se disuelven las estructuras familiares tradicionales. Cada vez es mayor el número de familias encabezadas por mujeres por efecto de la movilidad de la mano de obra, el divorcio, la separación o el fallecimiento. Son ellas, pues, quienes toman muchas de las decisiones cotidianas que afectan a la vivienda, la producción de alimentos y la economía familiar. Pese a ello, solamente un reducido porcentaje de mujeres tienen derechos seguros sobre la tierra. De modo análogo, hay sociedades en las que el acceso a la tierra se transmite por línea femenina y en ese caso son los hombres y los niños varones los que pueden resultar desfavorecidos cuando se registran cambios en la sociedad. |
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FIGURA 1
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3.4 |
La urbanización es un motor importante de esos cambios sociales. En la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) se señaló que las ciudades atraen población e inversiones y que previsiblemente esa tendencia se acelerará en el futuro. Friedman6 estima que entre el 30 y el 40 por ciento de las poblaciones urbanas dependen de las mujeres para su mantenimiento, es decir, que la mujer es la responsable de la alimentación y de otros asuntos familiares. Posiblemente, ese número es bastante mayor en muchos países en desarrollo, en los que el número de integrantes de la familia y por tanto, a cargo de las mujeres, es más elevado. Por otra parte, son cada vez más los hombres y los niños sin hogar. Estos cambios que se están registrando en materia de género en el mantenimiento familiar y comunitario deben ser abordados en los proyectos de fomento de la vivienda y desarrollo económicos que se orientan a los grupos de beneficiarios, por ejemplo, mediante planes especiales de crédito o arrendamiento. |
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3.5 |
La migración a los núcleos urbanos se ha traducido en un rápido aumento del número de familias rurales encabezadas por mujeres. Muchas de estas mujeres son también quienes gozan de menor poder social (madres solteras, viudas, divorciadas, esposas de trabajadores emigrados, ancianas y enfermas). Carecen casi por completo de poder de decisión, a menudo no tienen influencia en el gobierno de la comunidad y cada vez tienen menos seguridad individual en el marco de la legislación tradicional. Los intentos de hacer valer sus derechos pueden provocar conflictos de índole comunitario o incluso nacional. Con demasiada frecuencia, los derechos que pueda tener la mujer quedan a merced de la voluntad de los familiares varones. Las mujeres solteras, divorciadas o viudas pueden acabar dependiendo de la buena voluntad de parientes lejanos. |
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3.6 |
Por otro lado, las familias encabezadas por mujeres afrontan la responsabilidad de producir alimentos para una población en crecimiento. Incluso cuando el jefe de hogar es un varón, las mujeres tienen en muchos casos la responsabilidad primaria de producir alimentos, mientras que los hombres se centran en los cultivos comerciales. Las campesinas, en particular, son responsables de la mitad de la producción alimentaria mundial y producen entre el 60 y el 80 por ciento de los alimentos en la mayor parte de los países en desarrollo. En el África subsahariana y en el Caribe, producen hasta el 80 por ciento de los alimentos básicos, mientras que en Asia entre el 50 y el 90 por ciento del trabajo de los arrozales corre a cargo de las mujeres. Después de la cosecha, las campesinas de los países en desarrollo son casi las únicas encargadas de las actividades de almacenamiento, manipulación, comercialización y elaboración. |
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3.7 |
Un acceso a la tierra más equitativo no significa únicamente aumentar los derechos atribuidos. Para que sea posible hacer uso de los derechos y oportunidades, es necesario que el acceso a la tierra sea seguro y se pueda imponer (por ejemplo, frente a las incautaciones forzosas o legales). El acceso equitativo a la tierra debe ser también efectivo, incluyendo el acceso equitativo al transporte, al crédito, a los mercados, etc. El apoyo de las instituciones legales, consuetudinarias y familiares es fundamental para que los hombres y las mujeres puedan disfrutar de un acceso a la tierra más eficaz. |
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3.8 |
Para conseguir la igualdad entre el hombre y la mujer, ya sea para hacer valer los derechos humanos o por razones de eficiencia económica, los principales retos que se han de afrontar en la administración de la tierra consisten en: |
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Esto es importante porque en muchos países la tierra es la principal fuente de ingresos y seguridad alimentaria para la mayoría de las familias rurales. |
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3.9 |
Estos desafíos no son fáciles de afrontar porque los mecanismos de tenencia de la tierra son dinámicos y pueden variar enormemente dentro de los países y entre ellos. Es posible incluso que no exista consenso, a nivel nacional o regional, sobre los verdaderos objetivos de la política agraria. A pesar de esas limitaciones, los encargados de la administración de la tierra deben ser conscientes de la forma en que la reforma agraria y los sistemas de gestión y desarrollo de la tierra pueden influir en el acceso a la tierra desde una perspectiva de género. |
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3.10 |
Es cada vez más evidente que los resultados de la reforma agraria y las actividades relacionadas con la administración de la tierra tienen repercusiones diferentes sobre hombres y mujeres7. Tradicionalmente, se ha considerado suficiente la participación de los hombres en ese tipo de programas (en su condición de cabezas de familia de jure) como beneficiarios principales para asegurar que los restantes miembros del hogar disfruten también de los beneficios de los proyectos como familiares a cargo. Hoy en día, hay una convicción cada vez más clara de que eso no puede darse por sentado. |
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3.11 |
Los profundos cambios demográficos que se han producido en las zonas rurales y urbanas han obligado a las organizaciones y a los profesionales dedicados al desarrollo a buscar nuevas estrategias para afrontar las cuestiones de género. En el sector agrario, la estrategia puede consistir en ofrecer a hombres y mujeres mayor seguridad de la tenencia y mejor acceso a los recursos de la tierra, ya sea de forma directa o a través de la copropiedad. Una mayor seguridad de los derechos sobre la tierra refuerza la capacidad del titular de esos derechos para decidir estrategias económicas apropiadas como diversificar su actividad, para que no quede reducida a la agricultura de subsistencia. La seguridad de la tenencia es esencial para que las personas y las familias puedan participar de forma efectiva en el desarrollo económico. |
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3.12 |
La experiencia demuestra lo acertado de esta nueva visión. Como señalan Rocheleau y Edmunds (1997)8, las mujeres que tienen acceso a una diversidad de recursos arbóreos, forestales y de pastizales en el paisaje rural pueden ver restringido el acceso cuando una reforma oficial de titulación de tierras o de su tenencia conceden mayor poder de exclusión a los propietarios de tierras, ya sean hombres o mujeres. Incluso cuando se otorga un título oficial conjuntamente a los dos esposos, la mujer puede perder capacidad de decisión sobre sus posesiones anteriores en la explotación y fuera de ella, por cuanto los «cabezas» de familia asumen la responsabilidad plena y exclusiva de la gestión de las tierras familiares y de todas las plantas y animales que existen en ellas. |
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3.13 |
Lastarria-Cornhiel (1997) ofrece otro ejemplo9, indicando que entre los mandinka de Gambia se reconocen derechos de propiedad comunal e individual: tierra de propiedad familiar desbrozada calificada como maruo, que cultiva colectivamente la familia, aunque bajo control del hombre cabeza de familia y tierra desbrozada individualmente y catalogada como kamanyango, que si es desbrozada por una mujer le da acceso a la tierra con autonomía parcial, controlando los beneficios y pudiendo transferirla a sus hijas. A finales de los años cuarenta y comienzos de los cincuenta, las mujeres trataron de establecer derechos kamanyango sobre nuevos arrozales talando antiguos manglares. En 1984, se intentó asignar a mujeres derechos sobre la tierra en el marco del proyecto de riego Jahaly Pacharr, cuya finalidad era aumentar la productividad de los arrozales mediante el cultivo durante todo el año, al reconocerse que las mujeres eran quienes cultivan principalmente la tierra. Los cabezas de familia (generalmente hombres) registraron la tierra a nombre de las mujeres pero luego la calificaron como tierra maruo. |
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3.14 |
En la publicación «Toolkit in Agriculture»10 que ha preparado el Banco Mundial se señala que el título y la tenencia de la tierra se tiende a conferir a los hombres, ya sea en virtud de una situación jurídica o de normas socio-culturales. La reforma agraria y el reasentamiento han reforzado este sesgo contrario a la tenencia de las mujeres. La escasez de tierra es común entre ellas. En comparación con los hombres, las mujeres cultivan parcelas más pequeñas y dispersas y es raro que posean el título o la tenencia de la tierra, o los mismos derechos a utilizarla, mejorarla o enajenarla. |
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3.15 |
La información estadística está lejos de ser completa y cuando existe, la falta de uniformidad dificulta su comparación. Por ejemplo, en algunos casos la definición de «propiedad» no tiene en cuenta la «copropiedad». Algunos estudiosos11 indican que las mujeres poseen en propiedad menos del 10 por ciento de la tierra a escala mundial. Otros afirman que, de hecho, la mujer se ocupa más directamente de la utilización y gestión de la tierra que el hombre, aunque sobre la base de un derecho inferior al que confiere la propiedad. Sin embargo, las discrepancias entre el poder de decisión y la aportación del trabajo es total en muchos casos. |
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3.16 |
El hecho de que el porcentaje de la población que vive en hogares que se pueden considerar, de facto o de jure, encabezados por mujeres es cada vez mayor12, hace necesario reconsiderar cómo se asignan y garantizan los derechos de propiedad. Es necesario también comprender mejor las complejas relaciones entre el uso, el control y la propiedad de los recursos de la tierra. Sin duda, un simple título de propiedad no refleja la diversidad de derechos sobre la tierra que existen en muchas culturas. |
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3.17 |
Las dificultades de proteger y mejorar el acceso a la tierra se ilustran en el recuadro 1 y en los párrafos que siguen. |
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3.18 |
Documentación de la tenencia tradicional. En algunos países africanos existe un interés creciente por documentar los derechos consuetudinarios (por ejemplo, Ley Agraria de Uganda de 1998). Los argumentos para registrar esos certificados de tenencia consuetudinaria son que esos procesos: |
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3.19 |
Sean cuales fueren las ventajas y limitaciones de estos procesos, pueden
influir notablemente en algunos derechos sobre la tierra. Una dificultad
importante es el hecho de que la documentación puede invalidar
normas consuetudinarias vigentes. Por ejemplo, no se tienen en cuenta
derechos futuros tales como el derecho de un niño a regresar al
hogar y recibir una parcela de la tierra familiar cuando ha tenido lugar
un divorcio. La documentación puede suprimir derechos limitados
como el de recolectar fruta o madera en la propiedad de otra persona.
También está la cuestión de qué nombre(s)
debe(n) figurar en los certificados o registros. Por ejemplo, ¿figurará
el nombre del cabeza de facto del hogar, que puede ser una mujer cuyo
marido trabaja fuera del hogar, o el del cabeza de jure, según
el derecho consuetudinario? Ambos sistemas tienen limitaciones, entre
ellos el problema de si los documentos tienen prioridad sobre el derecho
consuetudinario en los casos de herencia cuando se han registrado ambos
nombres. En este sentido, la poligamia complica la situación cuando
se confieren títulos sobre la tierra. La no inscripción
del matrimonio en el registro, los divorcios y la poligamia pueden influir
de forma determinante en la seguridad de tenencia de la mujer. |
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RECUADRO 1 Causas de la pobreza de las campesinas y sus familias13:
Nuevas presiones que afectan a los sistemas tradicionales:
Dificultades para garantizar una vivienda aceptable en el entorno urbano14:
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3.21 |
Las sociedades tradicionales y las comunidades basadas en principios religiosos no son inmunes a la influencia de los cambios sociales que se registran en su torno. La educación de la mujer y el incremento de las oportunidades de empleo y de la autosuficiencia están afectando a muchas comunidades tradicionales. También el divorcio, el abandono del hogar y la emigración a la ciudad puedan poner en peligro las redes tradicionales de seguridad. La devastación causada por el VIH/SIDA y la guerra han fragmentado aún más los núcleos familiares extensos y tradicionales. Al mismo tiempo, aunque es obvia la necesidad de introducir cambios, ¿quién tiene derecho a pedir que se lleven a cabo esos cambios o a obligar a otra comunidad a adoptar sus valores? Esto plantea un dilema ético a los profesionales que se ocupan de asuntos relacionados con la tierra. |
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3.22 |
Proyectos de desarrollo con orientación de género. Desde hace decenios, las organizaciones internacionales de ayuda humanitaria brindan una ayuda especial a grupos concretos, como las mujeres y los niños. Más recientemente, la protección y promoción de los derechos de la mujer a la tierra ha sido el eje central de algunos proyectos de reforma agraria. Una dificultad que se presenta, es el hecho de que esos proyectos fomentan el valor económico de la tierra, lo cual puede modificar el concepto que se tiene de la tierra en el seno de la comunidad. Por ejemplo, una parte de la comunidad puede utilizar parcelas de tierras marginales para producir cultivos personales y cuando se lleva a cabo un proyecto de desarrollo agrario, esas tierras pueden tener acceso al riego y a una nueva carretera, lo que aumenta su valor. ¿Permitirán las autoridades locales que los usuarios originales de la tierra mantengan sus derechos sobre ella una vez concluido el proyecto? La experiencia en proyectos relacionados con la vivienda muestra también que la mejora de una casa puede provocar la «expropiación» de derechos sobre ella por algunos miembros más poderosos de la comunidad. |
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3.23 |
El propósito de este análisis no es desalentar los proyectos y programas con perspectiva de género, sino demostrar que los cambios no siempre producen los beneficios deseados15. Se trata de una situación compleja que exige examinar las limitaciones existentes de carácter general (legislación y políticas), los arreglos institucionales (mecanismos y procedimientos de administración de la tierra) y la dinámica local (organizaciones sociales dominantes y factores conexos en las creencias, normas y prácticas consuetudinarias sociales). |
