INFORME DE LA CONSULTA DE EXPERTOS SOBRE LA ORDENACIÓN PESQUERA BASADA EN EL ECOSISTEMA - REYKJAVIK, ISLANDIA, 16-19 DE SEPTIEMBRE DE 2002

ISBN 92-5-004903-X

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PREPARACIÓN DE ESTE DOCUMENTO

El presente texto es la versión definitiva del informe de la Consulta de expertos sobre la ordenación pesquera basada en el ecosistema, celebrada en Reykjavik, Islandia, del 16 al 19 de septiembre de 2002

Distribución:

Participantes
Directores de Pesca
Departamento de Pesca de la FAO
Oficiales Regionales de Pesca de la FAO

I. ANTECEDENTES Y FINALIDAD DE LA CONSULTA DE EXPERTOS

1. La reciente Conferencia de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino (octubre de 2001, denominada en adelante la Conferencia de Reykjavik) aprobó la Declaración de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino, que incluía un llamamiento para que la FAO elaborase directrices técnicas destinadas a facilitar la aplicación de un enfoque sobre la ordenación pesquera basado en el ecosistema:

“Alentaríamos a la FAO a que trabaje con expertos científicos y técnicos de todas las distintas regiones a fin de elaborar directrices técnicas sobre las mejores prácticas con respecto a la introducción de consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de la pesca. Estas directrices técnicas deberían presentarse al Comité de Pesca de la FAO en su próximo período de sesiones.”

2. De conformidad con esta petición, el Departamento de Pesca de la FAO organizó una Consulta de expertos sobre la ordenación pesquera basada en el ecosistema para que preparase el proyecto de directrices, que sería presentado al 25º período de sesiones del COFI, en febrero de 2003. El proyecto de directrices está siendo terminado y traducido. En el presente documento informativo se ofrece un amplio resumen de los resultados de la Consulta.

II. LA CONSULTA DE EXPERTOS

3. La Consulta de expertos se celebró en Reykjavik, Islandia, los días 16 al 19 de septiembre de 2002, acogida por el Instituto de Investigaciones sobre el Mar, Islandia, con fondos adicionales aportados por la FAO y diversos donantes^[7]. La organización local estuvo a cargo del Instituto de Investigaciones sobre el Mar, que contó con el amable apoyo del Dr. Jóhann Sigurjonsson (Director General del Instituto de Investigaciones sobre el Mar) y de su personal.

4. La preparación de la reunión fue supervisada por un Comité Permanente integrado por: K. Cochrane (FAO), S.M. García (FAO), J. Rice (Canadá), K. Sainsbury (Australia) y M. Sissenwine (Estados Unidos). Asistieron a la reunión 17 expertos de 15 países, que abarcaban una gama de disciplinas y actividades relacionadas con el enfoque de la ordenación pesquera basado en el ecosistema. No pudieron asistir a la reunión tres de los participantes invitados, de África oriental, África centrooccidental e Islas del Pacífico Sur. Se ocuparon de la secretaría de la reunión cuatro funcionarios de la FAO. Se adjunta la lista de participantes como Apéndice B.

5. Como material informativo, la FAO presentó los siguientes documentos:

• un examen detallado titulado “The ecosystem approach to fisheries: issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook”, redactado por S.M. García, A. Zerbi, C. Aliaume, T. Do Chi, y G. Lasserre”^[8];
• un proyecto de los “Elementos para las directrices”;
• un glosario, y
• todos los documentos presentados en la reciente Conferencia de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino.

6. Los documentos de la reunión, así como un gran número de documentos de base, se podían consultar en UN Atlas of the Oceans, basado en la Web (desarrollado por la FAO en nombre de diversos organismos de las Naciones Unidas que se ocupan de los océanos). Se estableció en el Atlas una “oficina virtual” para elaborar rápidamente un sitio Web destinado al acceso y la interacción de los participantes.

7. Antes de la reunión, se pidió a cada uno de los participantes que presentase un documento en el que se indicaran las cuestiones fundamentales sobre las repercusiones de un enfoque de ecosistemas en la pesca en su esfera de especialización.

8. La reunión fue presidida por el Dr Keith Sainsbury y se estructuró en una serie de sesiones plenarias, en las que se plasmó el consenso, y sesiones de tres grupos de redacción, encargados de elaborar los proyectos de directrices. El programa de la reunión se adjunta como Apéndice A. El proyecto de directrices se aprobó en la última sesión plenaria. Después de la reunión, la Secretaría de la FAO preparó el informe de la Consulta y ultimó algunos anexos y secciones de las directrices según las instrucciones de la Consulta. La versión definitiva del proyecto de directrices fue autorizada por los participantes por correo electrónico.

III. RESULTADOS DE LA REUNIÓN

9. Teniendo en cuenta las observaciones formuladas en la Conferencia de Reykjavik por algunos Estados Miembros y reconociendo la necesidad de describir una variedad más amplia de actividades, la Consulta decidió adoptar la expresión “enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP)” en lugar de “ordenación pesquera basada en el ecosistema”. También aprobó un propósito y una definición del EEP:

El propósito de un enfoque de ecosistemas en la pesca es planificar, desarrollar y ordenar la pesca de manera que tenga en cuenta la multiplicidad de necesidades y deseos de la sociedad, sin poner en peligro las opciones de las generaciones futuras para beneficiarse de una amplia variedad de bienes y servicios proporcionados por los ecosistemas marinos,

lo que da lugar a la siguiente definición:

Un enfoque de ecosistemas en la pesca se esfuerza por equilibrar diversos objetivos sociales, teniendo en cuenta los conocimientos y las incertidumbres acerca de los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas y sus interacciones, y aplicando a la pesca un enfoque integrado dentro de límites ecológicamente válidos.

10. El propósito y la definición reconocen que el EEP es un medio de aplicar a la pesca conceptos del desarrollo sostenible. Reconoce la variedad de usos y usuarios del medio ambiente marino (incluida la pesca) y la necesidad de tener en cuenta y conciliar los numerosos objetivos de estos usuarios a fin de que las generaciones futuras puedan también obtener la amplia variedad de bienes y servicios proporcionados por el sistema. Reconoce asimismo que el hombre es un componente fundamental del ecosistema en el que se lleva a cabo la pesca, que la pesca tiene repercusiones en el medio ambiente, y que éste a su vez tiene efectos sobre la pesca. Como el ecosistema es la unidad funcional integrada por un complejo dinámico de plantas, animales, microorganismos y el entorno no viviente, el EEP reconoce que estos ecosistemas existen en una variedad de escalas, que a menudo se definen en función de la pregunta que se formula. No obstante, para que los ecosistemas constituyan una unidad de ordenación funcional es necesario que tengan una base geográfica a fin de alinearse con límites ecológicamente válidos. Lo que es más importante, el EEP se centra en las interacciones existentes en el interior del sistema y trata de abordar las cuestiones de modo integrado, característica que a menudo está ausente en las prácticas actuales de ordenación de la pesca, que por lo general se centran en especies o grupos de especies individuales.

11. El EEP no es incompatible con los actuales enfoques de ordenación de la pesca (por ejemplo, el descrito en FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable - La Ordenación Pesquera Nº 4 (directrices OP)) ni constituye un sustituto de éstos, y es probable que sea adoptado como una ampliación gradual de la actual ordenación de la pesca. En la redacción de las directrices se tuvo en cuenta la labor ya realizada por diversos organismos nacionales, organizaciones no gubernamentales y universitarios. También se hizo mucho en las numerosas metas normativas comunes ya convenidas, derivadas de diversos acuerdos, conferencias e instrumentos internacionales, en particular, el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable.

12. Se acordó que, como había escasa experiencia previa en la aplicación del EEP, la propuesta de las directrices era facilitar la aplicación del enfoque mediante la descripción de un proceso que permitiría la conversión de los objetivos normativos económicos, sociales y ecológicos de alto nivel relativos al desarrollo sostenible en metas operacionales, que pudieran ser influidos directamente por medidas de ordenación. Esto constituye un problema importante en esferas en las que los objetivos de alto nivel se refieren a conceptos tales como la integridad y la salud del ecosistema, y la biodiversidad. No obstante, las directrices relativas al EEP subrayan que para el logro de estos objetivos de alto nivel se deben formular objetivos operacionales relacionados con la pesca^[9]. Las directrices subrayan también, que aunque faltan conocimientos acerca del funcionamiento y la estructura del ecosistema, está incertidumbre no debería impedir la elaboración de objetivos operacionales basados en los mejores conocimientos disponibles.

13. A fin de asegurar la continuidad entre la ordenación pesquera tradicional y el EEP, las directrices utilizaron como base las directrices OP y reforzaron las secciones que guardaban más relación con el EEP, añadiendo lo necesario para asegurar que se prestase la debida atención a las dimensiones adicionales requeridas por el EEP.

14. Por consiguiente, la estructura de las Directrices para el EEP siguen las directrices OP y se divide en las siguientes secciones principales:

• Introducción;
• Requisitos y utilización de datos e información sobre el EEP;
• Medidas y enfoques de ordenación;
• Procesos de ordenación;
• Investigación sobre la mejora del EEP (sección nueva); y
• Amenazas que afectan a la aplicación del EEP (sección nueva).

15. El EEP requiere una mayor ampliación de las investigaciones y recopilaciones de datos actuales en materia de pesca. Se observó que la disponibilidad de la información pertinente variará ampliamente entre los distintos países, pero se subrayó que se dispone de una información considerable, que a menudo está al margen de la esfera de pesca tradicional y con frecuencia está en posesión de quienes obtienen el recurso, especialmente en los países en desarrollo, donde los conocimientos tradicionales acerca de los ecosistemas y la pesca deben obtenerse y utilizarse.

16. Muchas de las medidas de que podrán disponer los gestores para poner en práctica el EEP se basarán en las utilizadas actualmente, pero ampliadas para incluir una mayor utilización de incentivos económicos y manipulaciones del ecosistema. Incluso las medidas actuales, tales como los controles de esfuerzo, los controles de capturas y los controles técnicos de artes y basados en zonas tendrán que ampliarse para abordar una variedad más extensa de metas y objetivos, así como la ordenación de las especies objetivo de la pesca.

17. Una gran parte de la Consulta se dedicó al examen de las modificaciones que el EEP introduciría en el actual proceso de ordenación. Se convino en que el proceso de ordenación es básicamente el mismo, pero que sería necesario consultar con un conjunto más amplio de interesados directos y ser incluso más rigurosos en el establecimiento de objetivos operacionales, normas de decisión y evaluación de los resultados de la ordenación. El enfoque descrito en las directrices del EEP supone la participación de todos los interesados directos, de modo que los objetivos normativos de alto nivel se conviertan en actividades cotidianas de ordenación, y que las metas y aspiraciones discrepantes puedan debatirse hasta alcanzar un consenso. Sin este enfoque operacional práctico, el EEP seguirá siendo simplemente otro concepto importante pero no puesto en práctica. El proceso es el mismo, sea que se aplique a una pesca en la que escaseen los datos, con escasa capacidad científica y de ordenación, o bien a pesquerías que posean una capacidad y datos abundantes.

18. Al examinar los aspectos jurídicos e institucionales se llegó a la conclusión de que, aunque los principios y conceptos orientadores básicos ya están incluidos en los instrumentos internacionales acordados, los requisitos pormenorizados de un EEP operacional no están adecuadamente abordados en la legislación internacional vinculante en materia de pesca en la actualidad. Esos requisitos se recogen principalmente en instrumentos voluntarios, tales como el Código de Conducta. En consecuencia, pocos órganos y acuerdos de pesca regionales reconocen expresamente el EEP en sus convenciones. De modo análogo, el EEP por lo general no forma parte de las políticas y la legislación nacionales en materia de pesca. Para que el EEP sea puesto en práctica, será necesario que la legislación vigente se examine y perfeccione según corresponda. El EEP puede necesitar conjuntos más complejos de normas o reglamentos que reconozcan y tengan en cuenta los efectos de la pesca en otros sectores y los efectos de estos últimos sobre la pesca.

19. El EEP requiere la adhesión a los mismos principios de transparencia y ordenamiento participativo que los aplicados en muchas de las actuales prácticas de ordenación y, dada la amplia base de interesados directos en el caso del EEP, se necesitarán a menudo instituciones encargadas de coordinar las consultas, la cooperación y la adopción conjunta de decisiones entre las actividades de pesca realizadas en la misma zona geográfica y entre la pesca y otros sectores que interactúan con ella. Por ejemplo, cuando una actividad de pesca tiene como objetivo una o más especies que son presa de un predador pescado por otra pesquería, será necesaria una institución o un acuerdo para coordinar el ordenamiento de ambas actividades, inclusive la conciliación de los diferentes objetivos de ambas actividades. Esto reconoce la verdadera naturaleza y el ámbito del acceso y la asignación de recursos dentro del ecosistema, lo que a menudo se deja de lado en las actuales prácticas de ordenación pesquera.

20. La transición al EEP se vería considerablemente facilitada si se prestara la debida atención a la educación y capacitación de todos los participantes, con inclusión de los pescadores, los oficiales y el personal de los organismos de ordenación y los demás interesados. También tendrán que adaptarse, cuando sea necesario, las estructuras y las funciones administrativas, con inclusión de la vigilancia, el control y la supervisión.

21. Se debería dar comienzo actualmente a la aplicación del EEP donde aún no se haya hecho, sobre la base de los conocimientos existentes. No obstante, su aplicación y eficacia se verían sin duda beneficiadas si se redujeran las incertidumbres básicas, y con este propósito se necesita una mayor investigación. Se identificaron diversas esferas clave para investigaciones ulteriores, entre ellas las siguientes:

• una mejor información acerca de la manera en que funcionan los ecosistemas, especialmente en lo que se refiere a la forma funcional de las interacciones entre especies;
• la elaboración de modelos bioeconómicos de multiespecies apropiados, así como la ampliación de los modelos ecológicos para tener en cuenta las dimensiones económicas y sociales;
• investigaciones sociológicas acerca del modo de mejorar el proceso de consultas con los interesados y la manera de dirigir y coordinar un procedimiento participativo eficiente que incluya a todos los interesados;
• investigaciones sociales para evaluar los efectos de distintas medidas de ordenación sobre los diversos interesados y la manera de reducir al mínimo estos efectos;
• métodos de evaluación rápidos y más sencillos, tanto a nivel práctico, por ejemplo para vigilar y evaluar la salud del ecosistema, como a nivel analítico, por ejemplo para evaluar las normas de decisión; y
• el desarrollo de estrategias o procedimientos par evaluar e integrar en la ordenación los conocimientos tradicionales y los de otros pescadores acerca del medio ambiente y la pesca.

22. También se identificaron varios posibles obstáculos importantes para la aplicación del EEP. Aunque el EEP generará beneficios importantes, una falta de inversiones en el proceso sin duda reduciría los progresos y en último término podría representar un fracaso. Se necesitarán recursos considerables para conciliar los objetivos contradictorios de los diferentes interesados, lo que quizá se verá agravado por las dificultades para asegurar la participación efectiva de todos los interesados en la elaboración y aplicación del EEP. La insuficiencia de los conocimientos biológicos y ecológicos seguirá representando una limitación, al igual que una educación y sensibilización insuficientes, lo que tendrá repercusiones en la capacidad de todos los interesados para ejercer sus responsabilidades, con inclusión de los organismos encargados de la ordenación pesquera. Siempre será difícil resolver las cuestiones de equidad en relación con la responsabilidad por la degradación del ecosistema, entre la pesca y otras actividades económicas, como la agricultura (con inclusión de la silvicultura), las industrias químicas, el desarrollo urbano y costero, la energía y el turismo.

23. Será menester tener en cuenta estos obstáculos e incluir soluciones de experiencia práctica en las futuras ediciones de las Directrices del EEP.

IV. RESULTADOS DE LA REUNIÓN

24. La reunión recogió muchos de los resultados antes mencionados, elaborando:

· el informe de la presente reunión; y

· un conjunto de proyectos de directrices que serán publicados por la FAO en su Serie de Orientaciones Técnicas para apoyar la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable.

25. Debido a la limitada experiencia práctica de que se dispone en esta etapa, se acordó que las Orientaciones Técnicas tendrían un carácter “preliminar” y se deberían revisar periódicamente, y en todo caso tan pronto como se dispusiera de una cantidad suficiente de experiencia práctica.

V. ACTIVIDADES AFINES FUTURAS

26. Se acordó que:

• las directrices se deberían publicar como parte de la serie FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable, como suplemento de las Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable Nº 4 - La Ordenación Pesquera;
• la FAO debería seguir participando en la elaboración de indicadores y la evaluación de los progresos realizados para alcanzar el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina. En particular, debería prestar asistencia a la labor del Grupo de Trabajo 119 del Comité Científico para las Investigaciones Oceánicas, que está elaborando indicadores del ecosistema para la ordenación pesquera y podría aportar una orientación científica complementaria para el EEP, y
• la FAO debería fomentar y seguir vigilando los progresos realizados en la aplicación del EEP a nivel nacional y regional, e informar sobre las mejores prácticas, siempre que fuera posible.

BACK COVER/COUVERTURE ARRIERE/COUBIERTA POSTERIOR

La Consulta de expertos sobre la ordenación pesquera basada en el ecosistema se celebró en Reykjavik, Islandia del 16 al 19 de septiembre de 2002, de conformidad con la solicitud contenida en la Declaración de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino, de que se elaborasen directrices técnicas sobre las mejores prácticas con respecto a la introducción de consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de la pesca. Asistieron a la reunión 17 expertos de 15 países, que redactaron las directrices para un enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP), que se publicarán en la serie de FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. El propósito de las directrices es hacer operativo el EEP mediante el reconocimiento de que se trata de una ampliación de las actuales prácticas de ordenación, para tener en cuenta los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas en los que se desarrolla la pesca. Las directrices proporcionan un enfoque para convertir los objetivos normativos de alto nivel de las dimensiones económica, social y ecológica del desarrollo sostenible ya acordados en una variedad de instrumentos y acuerdos, en objetivos operacionales, indicadores y medidas de los resultados que puedan aplicarse a nivel práctico para lograr el enfoque de ecosistemas.