4. El proceso de ordenación

4.1 Elaboración de un plan de ordenación basado en el EEP

En este capítulo se proporcionan orientaciones sobre el procedimiento que deberá seguirse para elaborar y revisar planes de ordenación en el marco del EEP. Estas orientaciones son válidas tanto para las pesquerías nuevas como para las que estén realizando la transición entre la ordenación orientada hacia los recursos objetivo (u otros enfoques de ordenación) y el EEP o las que se hayan manejado siempre con el EEP pero en las que se estén efectuando otros cambios (como la introducción de nuevos artes de pesca, la incorporación de nuevas zonas operativas, etc.). Muchos otros pasos incluidos en estas orientaciones ya son parte de las prácticas adecuadas de desarrollo de planes de ordenación orientada hacia los recursos objetivo.

Como se comenta en las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera, un punto de partida importante para las actividades de ordenación es la formulación de un plan de ordenación. Éste debería ser un acuerdo oficial u oficioso entre el organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas. Se debería incorporar al plan los antecedentes de la pesquería, una enumeración de las partes interesadas, los objetivos acordados (que se refieran a los componentes económico, social y ecológico de la pesquería) y las normas y reglamentaciones que deberán aplicarse(para mayores detalles, véase el recuadro 3).

El proceso de elaboración y modificación del plan de ordenación basado en el EEP exige una serie de pasos iterativos (véase la figura 1), que comprenden: la definición del alcance inicial; la recopilación y el análisis de la información básica; la definición de los objetivos (tanto los generales como los operacionales, junto con los indicadores y medidas de resultados conexos); la formulación de normas; y el seguimiento, la evaluación y el examen.

Se ha hecho lo posible para que estas orientaciones sean tan completas como sea posible y por lo tanto se aplican a una situación ideal. En muchos casos no se dispondrá de la capacidad y la información suficientes como para abordar todos los aspectos. Sin embargo, vale la pena aplicar el procedimiento reseñado en ellas, aún en las situaciones en que los datos sean escasos o cuando exista la necesidad de un desarrollo significativo de la capacidad. Aún así, el proceso permitirá obtener orientaciones sobre la forma en que los responsables de la ordenación pueden comenzar a trabajar para cumplir con los objetivos de normativos enumerados en los diversos acuerdos internacionales [resumidos en las sección de Antecedentes y examinados con amplitud en el anexo 1]. En la práctica, la mera aplicación del procedimiento facilitará la ordenación de la pesquería.

Figura 1 Desarrollo del EEP La representación diagramática del proceso de desarrollo, modificación y aplicación de un plan de ordenación basado en el EEP. Los números corresponden a las secciones del texto incluido a continuación. Obsérvese que los pasos indicados en el recuadro 1 son subconjuntos de la sección 4.1.4, Formulación de objetivos

Como el proceso explicado en el recuadro 3 supone distintas escalas cronológicas, puede ser necesario que el plan tenga al menos dos componentes: por ejemplo, un plan de alto nivel, aplicado durante tres a cinco años, en el que se formulen los objetivos de ordenación y las medidas que se desea lograr, y otro plan o informe, que refleje un ciclo anual de fijación y examen de objetivos operacionales, indicadores y medidas de resultados específicos. Con el paso del tiempo, y en la medida en que se estabilizan los objetivos operacionales, éstas pueden incluirse oficialmente en el plan de alto nivel.

4.1.1 Consultas

Para que las partes interesadas de la pesquería puedan sentirse identificadas con el plan y el proceso de aplicación, es preciso incluirlas en las consultas y lograr su participación en todas las etapas del proceso. Es probable que la gama de intereses y aspiraciones y el número de partes interesadas sean mayores que en las actividades de ordenación orientada hacia los recursos objetivo, por lo se deberán definir procedimientos encaminados a asegurar que la participación de las partes sea suficientemente representativa de la gran variedad de puntos de vista, evitando al mismo tiempo que el tamaño del grupo lo haga inmanejable. Deberá prestarse especial atención a las cuestiones vinculadas con la capacidad y la adhesión de las partes interesadas y definir procedimientos formales y transparentes y mecanismos de rendición de cuentas que permitan a todas las partes trabajar con espíritu de colaboración. En algunos casos, las dificultades de logística pueden convertirse en una limitación para la participación de las partes interesadas. Cuando ello ocurra, se deberá tener sumo cuidado en mantener la transparencia y la credibilidad de los resultados y la identificación de las partes con ellos.

4.1.2 Formas de definir el alcance de las actividades de ordenación pesquera basada en el EEP

4.1.2.1 Cómo identificar la pesquería, la zona y las partes interesadas

El primer paso del desarrollo de un plan de ordenación basado en el EEP es identificar las pesquerías y la zona geográfica correspondientes. En el marco del EEP esto es mucho más difícil que en el de la ordenación orientada hacia los recursos objetivo, aunque en algunos casos las pesquerías incluidas en el plan de ordenación se especifican antes de comenzar el proceso. En lo posible, la cobertura geográfica del plan deberá coincidir con un ecosistema definido inequívocamente y con precisión. No obstante, los ecosistemas no son entidades definidas nítidamente y con límites precisos y suelen atravesar distintas zonas de ordenación pesquera o estar contenidos en alguna de ellas. En última instancia, la definición de las pesquerías y la zona geográfica del plan de ordenación dependerán de los aspectos definidos en la etapa 4.1.2.2, pero es preciso una delimitación preliminar de la zona en cuestión, aunque más no sea para identificar a las partes interesadas. En la práctica, las primeras etapas están condicionadas entre sí y las decisiones iniciales pueden adaptarse a medida que en las etapas siguientes se obtenga nueva información o surjan otros problemas. Desde un punto de vista práctico, para definir el plan de ordenación basado en el EEP será preciso reconocer las pesquerías, las entidades de ordenación y las jurisdicciones existentes y trabajar a partir de ellas. En algunos casos, quizás sea necesario incorporar otros elementos a los planes de ordenación pesquera mientras que en otros habrá que coordinar medidas complementarias entre pesquerías (véase la sección 4.2).

4.1.2.2 Cómo identificar las cuestiones generales de la pesquería

El paso siguiente es que las partes interesadas incorporadas al proceso comiencen a realizar una evaluación preliminar de las cuestiones vinculadas con la pesquería. El propósito de esta evaluación es determinar, en la medida de lo posible, todos los efectos posibles de las pesquerías identificadas y las alternativas y herramientas de ordenación disponibles.

Ello debería abarcar los componentes económicos, sociales y ecológicos del desarrollo sostenible y estar orientado por los objetivos normativos de alto nivel establecidos en los planos nacional o regional. Entre las consideraciones ecológicas cabría incluir las siguientes:

• la explotación sostenible de las especies retenidas (las especies objetivo y las subproducto);

• la ordenación de los efectos directos de la pesca (especialmente sobre las capturas incidentales no retenidas y el hábitat); y

• la ordenación de los efectos indirectos de la pesca sobre la estructura y los procesos del ecosistema.

En las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera se han descrito varios marcos útiles para guiar este proceso en relación con los indicadores de desarrollo sostenible en la pesca de captura marina^[9]. Entre ellos cabe mencionar los marcos de «presión-situación-respuesta» y de «árbol jerárquico». El uso de un marco asegura la inclusión de todas las cuestiones pertinentes. En estas orientaciones se emplea el enfoque del árbol jerárquico adoptado por Australia (véase la figura 2)^[10]. El valor de este enfoque radica en que se ocupa explícitamente de la jerarquía de las cuestiones y los objetivos inherentes a la ordenación pesquera compatibles con el logro del desarrollo sostenible, vinculándolas con los objetivos de alto nivel. El enfoque del árbol jerárquico permite abordar, en primer lugar, los dos aspectos más importantes del desarrollo sostenible, o sea, el bienestar ecológico y de los seres humanos, e incorpora la capacidad de ordenación agregando un tercer componente relacionado con la capacidad de hacer (incluye la gobernancia y el impacto ambiental sobre la pesquería).

Figura 2 Marco del árbol jerárquico para identificar las cuestiones generales de la pesquería

4.1.3 Recopilación y análisis de la información básica

Una vez logrado un acuerdo sobre las cuestiones ecológicas y socioeconómicas que pueden resultar importantes, es preciso recopilar y analizar la información pertinente a fin de permitir la formulación de objetivos más detallados. Para ello generalmente será necesario realizar un estudio sistemático de la información

En el marco del EEP se debería hacer mayor hincapié del que se ha hecho en el contexto de la ordenación orientada hacia los recursos objetivo en el análisis de los impactos ambientales de la pesquería, en función de su efecto sobre el hábitat y el impacto directo o indirecto sobre las biotas que no sean las especies objetivo (las necesidades de datos y de información se detallan en el capítulo 2).

4.1.4 Cómo fijar los objetivos

4.1.4.1 Cómo fijar los objetivos generales de la pesquería

Los objetivos generales de la pesquería son una enumeración de los resultados que se pretende lograr mediante el plan de ordenación pesquera en cuanto a la solución de las cuestiones generales identificadas en la sección 4.1.2.2. Estos objetivos generales constituyen un vínculo entre los principios, los objetivos normativos, las cuestiones más importantes y lo que se está tratando de lograr en la pesquería de que se trate.

Por ejemplo, los objetivos generales de ordenación para una pesquería determinada pueden ser:

• mantener en niveles ecológicamente viables la población de las especies explotadas, evitando la pesca excesiva y manteniendo y optimizando los rendimientos de largo plazo;

• mantener en niveles ecológicamente viables los hábitat y las poblaciones de las especies no retenidas (pesca incidental);

• mantener en un nivel aceptable el impacto sobre la estructura, los procesos y las funciones del ecosistema;

• aumentar al máximo los ingresos netos; y

• apoyar el empleo en el plano regional.

Es importante que los encargados de fijar los objetivos generales hagan participar a los responsables de aplicar las políticas y los acuerdos pertinentes. En la mayoría de los casos, esto supondrá la participación de varios niveles de la administración pública y varios grupos importantes de interesados.

4.1.4.2 Formas de elaborar los objetivos operacionales a partir de los objetivos generales

A fin de aplicar el EEP, los objetivos generales deben traducirse en objetivos operacionales que tengan un sentido directo y práctico para el contexto de la pesquería y sirvan de punto de referencia para evaluar los resultados de la pesquería y su ordenación. El proceso de elaboración de los objetivos operacionales deberá ser transparente y participativo. Ello permitirá a las partes interesadas comprender dichas metas y contribuir a su desarrollo y selección, creará un amplio sentido de identificación de las partes interesadas y alentará el cumplimiento.

Con respecto a las pesquerías y los ecosistemas asociados hay muchos problemas en juego, pero el número de objetivos operacionales útiles para la adopción de decisiones en materia de ordenación está limitado por cuestiones de orden práctico. En el proceso de identificación de los objetivos operacionales, también debe ser posible analizar un gran número de alternativas y elegir sólo las más importantes y viables. Los aspectos concretos del proceso de consulta y de adopción de decisiones para el desarrollo de los objetivos operacionales a partir de los objetivos generales pueden variar considerablemente de una pesquería a otra. No obstante, entrañarán necesariamente tres pasos:

• identificación a nivel práctico de las cuestiones pertinentes a la pesquería que correspondan a cada uno de los objetivos generales;

• definir las cuestiones prioritarias en función de los riesgos que conllevan;

• desarrollar objetivos operacionales para las cuestiones prioritarias y, según sea necesario, definir un proceso de seguimiento de las cuestiones menos importantes.

Desde un punto de vista ideal, estos pasos deberán incluir la participación de técnicos especializados en los distintos temas de interés, que realizarán la evaluación descrita en la sección 4.1.6. Estos pasos proporcionarán la información necesaria para el análisis y la evaluación realizada por el equipo de evaluación. Al mismo tiempo, los resultados de la labor de este equipo aportarán información sobre aquéllos. Por ejemplo, el proceso de fijación de prioridades puede hacer necesario un análisis exploratorio y la identificación o especificación de un posible objetivo operacional y puede suponer varias iteraciones en las que se definan y pongan a prueba las distintas alternativas. En algún momento, y especialmente al fijar un objetivo operacional, quizás se decida que la información disponible es inadecuada para resolver satisfactoriamente algún problema importante y será necesario recopilar algunos datos antes de poder seguir avanzando en el desarrollo de los planes de ordenación basados en el EEP. Si se carece de esos conocimientos o de la oportunidad siempre puede ser constructivo e informativo realizar el proceso del mejor modo posible, por ejemplo realizando evaluaciones cualitativas.

i) Formas de identificar las cuestiones correspondientes a cada uno de los objetivos generales

Lo más fácil para cumplir con esta etapa es comenzar con los objetivos generales y perfeccionar el diagrama del árbol jerárquico a fin de incluir todas las cuestiones que guarden relación con cada objetivo para una pesquería determinada. La incorporación de ramas al árbol entraña pasar de las cuestiones de alto nivel al nivel operacional, creando tantas ramas como sea necesario para especificar la cuestión a un nivel que pueda manejarse mediante la aplicación de una o más de las medidas reseñadas en el capítulo 2. En la figura 3 se muestra un ejemplo de este proceso.

En esta figura se identifican dos cuestiones concretas relacionadas con el objetivo general sobre las especies retenidas:

• objetivo general: mantener en niveles ecológicamente viables la población de las especies explotadas, evitando la pesca excesiva y manteniendo y optimizando los rendimientos de largo plazo;

• cuestión específica: la masa reproductora está declinando a niveles que obstaculizan la renovación; y

• cuestión específica: la masa reproductora está declinando a niveles que no permiten maximizar los rendimientos a largo plazo teniendo en cuenta la evolución anterior de la variabilidad de la renovación.

Mediante un procedimiento similar, pueden traducirse otros objetivos generales en cuestiones específicas que sirvan de punto de referencia para definir objetivos operacionales, como reducir al máximo las capturas de determinadas especies vulnerables o amenazadas; mantener el nivel natural de los hábitat esenciales identificados; mantener determinadas poblaciones de presas de depredadores por arriba del 75 por ciento de la biomasa natural, a fin de dejar margen para la alimentación de los depredadores; y lograr una rentabilidad neta sobre el capital que sea comparable con otras industrias especificadas. En estos ejemplos será necesario proceder a una mayor ramificación del árbol para alcanzar niveles de mayor especificidad que, indudablemente, variarán de una pesquería a otra (por ejemplo, las tortugas pueden ser motivo de preocupación en una pesquería, por lo que será necesario definir determinados objetivos, mientras que para otras el problema pueden ser las aves marinas.

Figura 3 Identificación de las cuestiones específicas empleando el enfoque del marco jerárquico

* Objetivo general: lograr un rendimiento elevado y sostenible de la población objetivo
**NMMRLP = nivel de la masa reproductora que asegure el máximo rendimiento en el largo plazo

En un proceso será necesario formular interpretaciones operacionales de algunos conceptos e intenciones correspondientes a los objetivos normativos de alto nivel, cuya definición actual no es adecuada o no se comprenden cabalmente. Se trata de conceptos como biodiversidad, integridad del ecosistema, y funciones de los ecosistemas. Para ello habrá que emitir determinados juicios pero, lo que es más importante, el hecho de desarrollar el tema y expresarlo en términos cada vez más operacionales alienta la formulación de criterios más explícitos y aporta los argumentos mediante los cuales pueden explicarse. Por ejemplo, quizás se llegue a la conclusión de que la función del ecosistema se puede lograr planteando un objetivo operacional en el que se establezca que la ordenación de todas las especies objetivo y de captura incidental se haga de modo tal que su población se mantenga a un nivel compatible con su máximo rendimiento sostenible en el largo plazo y que no se reduzca el nivel actual de los tipos de ecosistemas más importantes. En cambio, puede llegarse a la conclusión de que la función del ecosistema quizás se logre planteando un objetivo operacional en el que se establezca que el 40 por ciento de la zona ocupada por la comunidad ecológica que contiene la especie objetivo debe convertirse en una zona marina protegida. A medida que se profundicen los conocimientos científicos se logrará una base más sólida para seleccionar determinados objetivos operacionales que satisfagan los objetivos normativos vinculados con la biodiversidad y las funciones del ecosistema, pero subsistirá la necesidad de formular las interpretaciones operacionales que se desarrollen para la pesquería y explicarlas.

ii) Clasificación jerárquica de las cuestiones

Es probable que en la primera etapa de este proceso surjan problemas cuya importancia sea muy diversa. En la segunda etapa se deberá dar prioridad a los asuntos que aparecen en la parte inferior del árbol a fin de identificar aquéllos para los cuales será necesario formular objetivos operacionales detallados, indicadores y puntos de referencia. Un enfoque práctico es realizar una evaluación de riesgos. Ésta puede ser cualitativa y efectuarse teniendo en cuenta diversas opiniones, o totalmente cuantitativa y basada en datos. El nivel apropiado dependerá de las circunstancias, pero siempre deberá realizarse conforme a las mejores prácticas que puedan aplicarse sobre la base de la información disponible para realizar y documentar al menos una evaluación de riesgos cualitativa y una evaluación de la capacidad. Se han descrito detalladamente muchos procedimientos para realizar una evaluación de riesgos cualitativa. Una posibilidad sería asignar una puntuación (de 1 a 5, por ejemplo) tanto a la probabilidad como a las consecuencias de un fracaso en la solución de un problema determinado. Las cuestiones de alta prioridad son aquéllas que tienen mayores probabilidades de ocurrir y las de mayor impacto (véase la figura 4).

iii) Desarrollo de objetivos operacionales para las cuestiones prioritarias y, cuando sea necesario, del proceso de seguimiento de algunas menos prioritarias

Figura 4 Un método de evaluación cualitativo para identificar cuestiones de alta prioridad

A continuación cada cuestión debe manejarse en el plan de ordenación en una medida proporcionada con el riesgo conexo. Las cuestiones de alto riesgo se traducen en objetivos operacionales detallados. Para algunas cuestiones de riesgo mediano puede ser necesario incorporar al plan un mecanismo de examen permanente y algún tipo de plan de contingencia. Las cuestiones de bajo riesgo deben incluirse en el plan explicando los motivos por los cuales se las considera de bajo riesgo. Siguiendo con el ejemplo del apartado ii) sobre las especies objetivo, un objetivo operacional para las dos cuestiones concretas vinculadas con estas especies puede ser el mantenimiento de una masa reproductora superior al 40 por ciento del nivel natural.

En el desarrollo de los objetivos operacionales se tiene en cuenta el nivel de comprensión y de incertidumbre sobre la cuestión de que se trate, especialmente la incertidumbre sobre el grado de concordancia entre el objetivo operacional y la finalidad del objetivo general y, por lo tanto de qué manera contribuirá la pesquería al desarrollo sostenible. Cuanto mayor sea el grado de incertidumbre tanto más restrictivo deberá ser el objetivo operacional, de modo que el cumplimiento de este objetivo permitirá lograr el objetivo general con el mismo nivel de riesgo, pese a la incertidumbre.

Algunos objetivos operacionales pueden ser contradictorios, porque representan objetivos normativos generales contrapuestos de la pesquería o bien interpretaciones contradictorias de aquéllos. Deberán evitarse las contradicciones innecesarias pero éstas también pueden reflejar exigencias que realmente se contraponen entre sí y que se tratan de equilibrar mediante el proceso y el plan de ordenación. El proceso de conciliación de estas exigencias contrapuestas se produce en forma interactiva entre el proceso de fijación de los objetivos operacionales y el proceso de definición de indicadores y puntos de referencia (véase la sección 4.1.4.3), y se fundamenta con el proceso técnico descrito en la sección 4.1.6. Los diversos indicadores y puntos de referencia estarán vinculados con una amplia variedad de aspectos del ecosistema y del sistema de pesca, y puede resultar imposible satisfacer ambos simultáneamente. Ciertas combinaciones de objetivos relacionados con una especia depredadora y las que son sus presas, por ejemplo, pueden no ser viables debido a sus interacciones biológicas.

4.1.4.3 Proceso de selección de indicadores y puntos de referencia para cada objetivo operacional

El paso siguiente es ponerse de acuerdo sobre los indicadores y los puntos de referencia y las medidas de resultados (véase el recuadro 4). Hoy día, la fijación de metas y medidas de resultados es un aspecto reconocido del proceso de ordenación orientado hacia los recursos objetivo, pero es preciso ampliarlo a fin de que abarque todas los objetivos operacionales ecológicos, sociales y económicos.

En el EEP la fijación de puntos de referencia para los objetivos puede resultar más difícil que en la ordenación orientada hacia los recursos objetivo, especialmente cuando se trata de propiedades menos específicas de los ecosistemas. Por ejemplo, es evidente que puede definirse una meta significativa en relación con la cantidad de hábitat béntico que se desea proteger, pero que sería más difícil establecer una meta para el flujo de energía a través de una parte determinada de un nivel trófico. La dificultad se debe a la incertidumbre de los procesos que ocurren en los ecosistemas y el carácter dinámico y naturalmente variable de estos últimos. Desde un punto de vista práctico, el indicador debería ser una propiedad del ecosistema que presumiblemente es modificada por la pesca de modo que al menos haya un impacto controlable sobre la pesquería cuyo nivel deseable pueda definirse. Si no corresponde fijar un punto de referencia deseable entonces al menos debe establecerse un punto de referencia límite.

En la selección definitiva de los indicadores y puntos de referencia habrá que tener en cuenta las cuestiones técnicas, de ordenación y operacionales de la pesquería de que se trate. En una situación ideal los indicadores deberían reflejar parámetros medibles o estimables con un mayor grado de certeza, tomando en consideración la dinámica de la población objetivo, y deberían posibilitar la estimación de los indicadores de los datos que hayan sido o hayan podido ser recopilados. La selección también dependerá de lo que se pueda lograr mediante el sistema de ordenación y la pesquería. Al terminar el proceso, todas las partes interesadas deberían confiar en que los indicadores son a la vez significativos y viables. En consecuencia, la selección de los indicadores y los puntos de referencia implica necesariamente un proceso iterativo (sugerir posibilidades y ponerlas a prueba) entre todos los participantes técnicos (véase la sección 4.1.5) y las partes interesadas que participen en la elaboración del plan de ordenación.

Cuando hay objetivos operacionales encontrados, es posible que surja un conjunto de metas y límites que se contrapongan entre sí. Será preciso identificar y caracterizar las ventajas y desventajas de conciliar estas diferencias mediante las evaluaciones descritas en la sección 4.1.5 y lograr un acuerdo sobre una definición más precisa de los objetivos operacionales, los indicadores y los puntos de referencia. Determinados ajustes pueden significar que algunas de las partes interesadas, o todas, tendrán que modificar sus expectativas sobre los resultados que podrán obtenerse a partir con estos ecosistemas y pesquerías, y si se desea que el plan siga siendo creíble cualquier negociación deberá realizarse entre las propias partes interesadas. Como en la selección de los objetivos operacionales, debería explicarse con claridad sobre qué base se han seleccionado los indicadores y los puntos de referencia.

En la bibliografía sobre la pesca existen varias fuentes de indicadores y puntos de referencia posibles, y los planes de ordenación pueden servir de orientación en el proceso, especialmente en lo que se refiere a las especies objetivo. Los indicadores de objetivos relacionadas con la estructura y función de los ecosistemas y de varios aspectos de la biodiversidad están menos desarrollados, pero en la bibliografía sobre ecología se pueden encontrar varios indicadores posibles, que quizás valga la pena tener en cuenta, siempre y cuando puedan vincularse con los objetivos operacionales (en el anexo 4 se ofrecen algunos ejemplos). Los fundamentos científicos de la base elegida pueden diferir según las circunstancias, y cabe esperar que mejorarán con el tiempo a medida que se vaya haciendo frente a las necesidades de investigación e información relativas al EEP. Sin embargo, la falta de certeza científica no debería impedir la selección de indicadores y puntos de referencia que se consideren importantes o una explicación clara de los fundamentos de una selección determinada.

4.1.5 Formulación de normas

Sobre la base de la información compilada (véase la sección 4.1.3) y la fijación de los objetivos operacionales (sección 4.1.4), el paso siguiente consiste en elegir una medida -o un conjunto de medidas- de ordenación que tengan por objeto lograr cada uno de los objetivos. Así, por ejemplo, quizás se promuevan medidas de control de las capturas para una especie y una limitación del esfuerzo de pesca para otra. También pueden proponerse zonas cerradas para cumplir con los objetivos de las pesquerías de especies múltiples o para lograr objetivos de protección de los hábitat. En este proceso deberá tenerse en cuenta la calidad y la disponibilidad de datos, tanto en lo que se refiere a los existentes como a los que podrían obtenerse mediante un programa ampliado de seguimiento.

En una situación ideal, la elaboración de medidas y normas de decisión (véase el recuadro 5) debería fundarse en un análisis riguroso de los datos, inclusión hecha del desarrollo de modelos de la dinámica de los sistemas o subsistemas. Sin embargo, como se ha destacado a lo largo de estas orientaciones, la falta de capacidad para hacerlo no es motivo para descartar este enfoque general. Aún en las situaciones en que se disponga de pocos datos, deberá analizarse y considerarse objetivamente la mejor información disponible. En estos casos, se puede utilizar una extrapolación de las conclusiones obtenidas en zonas mejor estudiadas para guiar el desarrollo de los objetivos operacionales y las normas de decisión conexas.

Para la elaboración de estas normas pueden emplearse varios procedimientos analíticos. Un criterio posible podría ser la utilización de un enfoque de ordenación orientada hacia los recursos objetivo anual ampliado, para el cual todos los datos disponibles se utilizan con el objeto de realizar la mejor evaluación posible de la productividad y la abundancia de una especie. Por ejemplo, este enfoque ha sido utilizado en la Convención de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCAMLR) que, a fin de tener en cuenta a las especies depredadoras, fijó límites precautorios de captura para las especies que son sus presas.

En otros enfoques se hace mayor hincapié en el largo plazo y se suele aplicar un «procedimiento de ordenación» ampliado o un criterio de «evaluación de la estrategia de ordenación» (véase el recuadro 6). Hasta ahora, este criterio ha sido aplicado principalmente en el marco de la ordenación orientada hacia los recursos objetivo, pero podría ampliarse provechosamente a fin de tener en cuenta las mayores dimensiones del EEP. Sin embargo, como generalmente no se conoce adecuadamente la forma precisa que adoptan las interacciones entre especies, es probable que los niveles de incertidumbre aumenten cuando se tomen en cuenta dichas interacciones.

Otro método es utilizar las interacciones entre especies, observadas en pesquerías de especies múltiples (por ejemplo, el volumen de las capturas incidentales de la especie B cuando se explota la especie A), para calcular un vector multiespecífico de capturas admisibles de la especie objetivo a fin de poder cumplir con las metas establecidas para las especies no objetivo. La Comisión Internacional de Pesquerías del Atlántico Noroeste (denominada actualmente Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste [NAFO]) aplica métodos de programación para calcular las tasas de capturas incidentales a fin de optimizar un vector multiespecífico para los totales admisibles de capturas.

4.1.6 Proceso de seguimiento, evaluación y examen

En el plan de ordenación basado en el EEP se debería estipular la realización de exámenes periódicos para evaluar hasta qué punto las medidas de ordenación han servido para lograr los objetivos establecidos. Estos exámenes serán mucho más útiles si pueden realizarse empleando datos recopilados en el marco de un programa eficaz y bien orientado de seguimiento, analizados por especialistas adecuados. Quienes realizan estos exámenes deberán hacerlo bajo la supervisión de un grupo designado de partes interesadas al que deberán presentar informes periódicos. Será necesario realizar exámenes de corto y largo plazo.

En los exámenes de corto plazo, que formen parte de un ciclo anual por ejemplo, se deberían realizar evaluaciones de la abundancia y productividad de las especies en el caso de los recursos objetivo y de los efectos de la pesca en otros aspectos ecológicos más amplios, así como evaluaciones sociales y económicas. Como para el proceso (descrito en la sección 4.1.4) es necesario fijar objetivos operacionales, indicadores conexos y puntos de referencia, las medidas de resultados deberán permitir evaluar hasta qué punto se ha cumplido con un objetivo operacional determinado. A su vez, en razón de los vínculos entre éstos y los objetivos de alto nivel, también deberá presentarse una evaluación sobre el grado de cumplimiento de los objetivos generales de largo plazo. Asimismo, se pueden tomar medidas apropiadas de ordenación a fin de que los indicadores se mantengan dentro de los límites establecidos, empleando las normas identificadas, como se describe en las secciones anteriores.

Si este proceso arrojara resultados inesperados debería existir un mecanismo para adelantar el examen de largo plazo que se explica a continuación. En este examen también se deberá considerar si el seguimiento permite realizar una recopilación de datos en la cantidad y la calidad necesarias para actualizar periódicamente las medidas de ordenación.

Los exámenes de largo plazo deberán llevarse a cabo con carácter periódico. Un intervalo de aproximadamente tres a cinco años puede ser adecuado, aunque el período exacto debe elegirse tomando como base de la dinámica de las especies de interés y la utilización de los sistemas de ordenación. Si la velocidad de los cambios es menor, los exámenes pueden ser más espaciados en el tiempo. En estos exámenes se debería incluir la consideración de todos los arreglos de ordenación, entre ellos el seguimiento de la recopilación de datos y los recursos, una reevaluación exhaustiva, una nueva apreciación de las normas de decisión y los progresos alcanzados en relación con los objetivos de largo plazo.

Los exámenes de largo plazo pueden servir para obtener datos que demuestren que un objetivo establecido anteriormente (por ejemplo, el restablecimiento de un determinado nivel de abundancia fijado como objetivo para una fecha determinada) ya no es adecuado. Alternativamente, los objetivos de la sociedad pueden haberse modificado o quizás se hayan encontrado fallas en el sistema de ordenación. A fin de dejar margen para este tipo de circunstancias, será preciso disponer lo necesario para que el grupo de partes interesadas formule objetivos operacionales revisados y convenidos y sus indicadores y puntos de referencia conexos, cuando sea necesario. Otro propósito del examen es planificar las investigaciones futuras, dirigidas a reducir el nivel de las incertidumbres más importantes.

4.2 Aspectos jurídicos e institucionales del EEP

4.2.1 Aspectos jurídicos

En consonancia con las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera, el término legislación se usa en su sentido más amplio, para abarcar todos los tipos de instrumentos internacionales así como las normas y regulaciones nacionales y locales. Los instrumentos internacionales que contengan disposiciones relativas a las pesquerías, y que deben ser tenidas en cuenta para la aplicación del EEP, se describen en el anexo 1. Éstas deberán estar reflejadas en la legislación nacional y todas las regulaciones y prácticas conexas relativas a la pesca.

Actualmente, las leyes internacionales vinculantes no dan un tratamiento adecuado al EEP, ya sea haciendo referencia explícita a este enfoque, o implícitamente en forma de principios de desarrollo sostenible. En cambio, sí se lo trata en instrumentos de carácter voluntario, como la Declaración de Río, el Programa 21, el Código de Conducta para la Pesca Responsable y la Declaración de Reykjavik. En consecuencia, pocas organizaciones y arreglos regionales de pesca reconocen explícitamente el EEP en sus instrumentos. Además, por lo general este enfoque no es parte de las políticas y leyes nacionales de pesca. A raíz de ello, existen muchas deficiencias en los regímenes actuales de ordenación pesquera, entre las que cabe mencionar: i) el bajo nivel de consultas y de cooperación entre sectores; y ii) el hecho de no considerar las influencias externas, como la contaminación o el deterioro de los hábitat o la incapacidad para tomar medidas a ese respecto. Es preciso abordar estos problemas y corregirlos, según corresponda. Particularmente, con respecto a las leyes y políticas nacionales, la adopción del EEP puede hacer necesario examinar los instrumentos jurídicos y las prácticas existentes de otros sectores que interactúan con las pesquerías o inciden sobre ellas y realizar los ajustes pertinentes.

Por lo tanto, es probable que para aplicar el EEP sean necesarios conjuntos más complejos de reglamentaciones, en los que se reconozca el impacto de las pesquerías sobre otros sectores y el de éstos sobre la pesca. Quizás sea deseable regular las interacciones más importantes y más o menos constantes entre sectores a través de la legislación primaria. Esto podría hacerse, por ejemplo, para las leyes que regulan el acondicionamiento del litoral y la protección del hábitat costero, el establecimiento de zonas marinas protegidas y la creación de instituciones intersectoriales. Sin embargo, muchas interacciones entre las pesquerías y otros sectores serán dinámicas, y en esos casos puede ser deseable buscar un modo de interacción más sensible y flexible de lo que generalmente permite la legislación primaria. En este tipo de situaciones sería preferible recurrir en cambio a normas convenidas entre las partes. Esto es coherente con lo aconsejado en las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera, es decir, que las medidas ordinarias de control de la ordenación que deban ser revisadas con frecuencia se incluyan en la legislación subordinada y no en la primaria (véase el apartado vi) de la sección 4.3.1).

En las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera se dice que en la legislación primaria deberían especificarse las «las funciones, facultades y responsabilidades del Gobierno y otras instituciones que intervienen en la ordenación de la pesca» (apartado vi) de la sección 4.3.1). También se afirma que al especificar la jurisdicción se deberán definir la zona geográfica, las partes interesadas y las instituciones que participen en las actividades de ordenación (apartado v) de la sección 4.3.1). Además, para la aplicación del EEP es necesario que: i) la jurisdicción geográfica coincida, en la medida de lo posible, con los límites ecológicos naturales; y ii) en la legislación se especifique cuál deberá ser el nivel apropiado de consultas y coordinación entre el organismo correspondiente a una pesquería determinada y las instituciones vinculadas con otras pesquerías u otros sectores que interactúan con aquélla.

4.2.2 Aspectos institucionales

Pese a la mayor complejidad y amplitud de muchos niveles y funciones, las tareas y procesos esenciales correspondientes al EEP son los mismos que en la ordenación orientada hacia los recursos objetivo y se resumen en la figura 1 de la sección 4.1. Las estructuras y procesos institucionales del EEP deben poder abordar estas tareas, aún con las dimensiones adicionales necesarias, como se comenta en toda esta sección.

El EEP lleva implícito la necesidad de contar con instituciones que aseguren la coordinación, las consultas y la cooperación, inclusive la adopción de decisiones, en forma conjunta por las pesquería que operan en la misma zona geográfica y entre una pesquería determinada y otros sectores que interactúan con ella. Por ejemplo, cuando una actividad de pesca tiene como objetivo una o más especies que son presa de un depredador pescado por otra pesquería, será necesaria contar con una institución o un acuerdo para coordinar el ordenamiento de ambas actividades, inclusive la conciliación de los diferentes objetivos de las dos pesquerías.

Lo más natural es que la elaboración y aplicación de las políticas y la legislación relativas al EEP esté a cargo de la dirección nacional de pesca o de los organismos de ordenación designados a esos efectos (en el plano nacional) y las organizaciones pesqueras (en el plano regional). Uno de los problemas más importantes en el desarrollo del EEP puede surgir de las disparidades existentes entre el ecosistema y los límites jurisdiccionales y en zonas como las que se enumeran a continuación será preciso encontrarles una solución:

• En las zonas costeras, los organismos de planificación del uso del mar y del aprovechamiento de tierras deben cooperar en el desarrollo de sistemas integrados de información y mecanismos de gestión adecuados para asignar los recursos y hacer cumplir los derechos de uso. Las actividades de zonificación pueden ser un medio para asignar los recursos inmóviles. En muchos casos, los límites de las zonas económicas exclusivas (ZEE) y los ecosistemas costeros no habrán de coincidir, por lo que será necesario recurrir a las negociaciones bilaterales o multilaterales. En el plano subnacional, cuando se deleguen responsabilidades de ordenación a las comunidades costeras será necesario tener en cuenta los límites de los ecosistemas, y puede ser deseable promover la coordinación intercomunitaria.

• En el mar abierto, los límites jurisdiccionales de las organizaciones pesqueras pueden no coincidir con los límites de los ecosistemas (los límites de los grandes ecosistemas marinos). Además, por lo general estos últimos suelen ser borrosos y varían según las estaciones de un año a otro, lo que exige contar con acuerdos flexibles entre los organismos pertinentes

En las pesquerías en las que se aplica la ordenación orientada hacia los recursos objetivos muchas veces surgen conflictos que suelen generar confusión en cuanto a su ordenación eficaz. En el marco del EEP es inevitable que los conflictos sean aún mayores pues se amplía el número de partes interesadas y de objetivos. Estos conflictos pueden ser muy profundos, y como ocurre en la ordenación orientada hacia los recursos objetivo pude resultar imposible lograr soluciones de compromiso voluntarias entre las partes interesadas cuyos intereses sean contrapuestos. Es preciso crear mecanismos institucionales «para reducir los conflictos y facilitar su solución» (Orientaciones para la Ordenación Pesquera, apartado xii de la sección 4.3.1). En algunos casos, será necesario adoptar una decisión política sobre las prioridades relativas de dos o más usos que se contrapongan entre sí.

La aplicación del EEP exige adherir a los mismos principios de ordenación transparente y participativa que la ordenación orientada hacia los recursos objetivo (Orientaciones para la Ordenación Pesquera, sección 3.3), como:

• traspasar las competencias en la adopción de decisiones y en las atribuciones de ordenación a las organizaciones o grupos de menor jerarquía que el nivel central nacional (por ejemplo, las comunidades costeras) cuando sea viable, a fin de mejorar el cumplimiento y la eficacia en función de los costos, aplicar los métodos tradicionales de ordenación y otros métodos similares;

• desarrollar la capacidad en los niveles descentralizados a fin de asegurar que los organismos encargados de la ordenación puedan desempeñar sus funciones;

• asegurar una participación adecuada de las partes interesadas en la adopción de decisiones, entre otros mediante la apertura de las instituciones, la ampliación de los debates públicos y el desarrollo de la capacidad de participación del sector;

• aumentar la transparencia y la difusión de más información; y

• establecer (o confirmar) el sistema adecuado de derechos de los usuarios.

Si bien en algunos niveles puede ser deseable el traspaso de las atribuciones y la competencia a los niveles más bajos (la comunidad local), esta decisión debe conciliarse con la necesidad de asegurar que las decisiones en materia de ordenación sean coordinadas y coherentes con los mayores niveles exigidos por el EEP en cada caso. Para ello será necesario crear una estructuración institucional eficaz cuyo objeto sea coordinar las decisiones y las medidas en las escalas geográficas y de pesquerías más amplias requeridas por el EEP.

Para asegurar que la pesca se lleva a cabo con éxito y en forma responsable en el marco de la ordenación orientada hacia los recursos objetivo, es esencial limitar el acceso y aplicar los sistemas de acceso apropiados (Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera, sección 3.2) y en el caso del EEP es preciso ampliarlos.

En este marco será necesario reconocer que el sistema de derechos de acceso muchas veces deberá abarcar otros usos además del de los recursos objetivos incluidos actualmente en la ordenación orientada hacia este tipo de recursos. Esto puede complicar la selección y aplicación de sistemas equitativos y eficaces de derechos de usuarios. Entre las partes que pueden tener interés en incorporarse a este sistema de derechos cabe mencionar:

• el reconocimiento explícito de las relaciones entre los depredadores y sus presas en el marco del EEP, que exige la asignación de una parte del rendimiento potencial de las especies que son presas de los depredadores a éstos en lugar de asignarlas totalmente a la pesca o a las pesquerías cuyo objetivo son las presas de los depredadores; y

• la ordenación para una multiplicidad de usuarios (diversas pesquerías, el turismo, los interesados en la conservación, la pesca recreativa, etc.) exigirá asignar adecuadamente los recursos y otorgar derechos de acceso a todos los grupos de usuarios.

Estas cuestiones de asignación no son nuevas, pero hasta ahora no se han tenido demasiado en cuenta. En el marco del EEP, las cuestiones de acceso y de asignación de recursos deberán ser reconocidas formalmente. Puede ser necesario considerar la posibilidad de asignar derechos a ciertas actividades terrestres que puedan incidir negativamente en la pesca, y ejercer el control correspondiente. Tal el caso de la contaminación. Para ello será preciso que la sociedad modifique por completo la forma en que aborda ciertos efectos, como la contaminación, pero al menos permitiría identificar los problemas y obligaría a la gente a pensar sobre las vinculaciones y las consecuencias.

4.2.3 Cómo educar e informar a las partes interesadas

En el ordenación orientada hacia los recursos objetivo, el reconocimiento de que las partes interesadas deben participar en la ordenación de la pesca ha llevado a organizar actividades dirigidas a brindarles información sobre la necesidad de la ordenación pesquera y los principios que la rigen. En algunos casos, ello ha permitido lograr una mayor conciencia en los grupos de interesadas y una mayor participación en las actividades de ordenación. No obstante, en muchos casos es muy poco lo que se ha podido avanzar. Para tener éxito en la aplicación del EEP es preciso que las partes interesadas (con inclusión de los organismos de ordenación) comprendan y acepten la necesidad de este enfoque más integrado de la ordenación pesquera y los organismos de ordenación deberían promover activamente la comprensión de esta necesidad y su aceptación. A la inversa, los científicos y las autoridades de ordenación deben valorar y utilizar los conocimientos sobre el ecosistema de los propios pescadores y el de sus representantes y comunidades. Sin esta interacción, las partes interesadas quizás no tengan interés en participar en la aplicación del EEP. Como en este enfoque el número y la amplitud de partes interesadas son mucho mayores, las eventuales disparidades de capacidad para participar en la ordenación también se verán aumentadas. Los organismos de ordenación deberían facilitar el desarrollo de la capacidad y empoderar a todas las partes interesadas para asegurar una participación equitativa.

La aplicación del EEP puede suponer cambios en las tareas y las prioridades del personal de los organismos pertinentes. Puede ser necesario proporcionar una capacitación eficaz y apropiada a todo el personal que tenga que hacer frente a estos cambios. Esta capacitación debería incluir explicaciones sobre los fundamentos del EEP, los motivos por los cuales es necesario, y qué es lo que se espera lograr a través de su aplicación.

4.2.4 Una estructura administrativa eficaz

Las estructuras administrativas empleadas para aplicar el EEP seguirán reflejando la variedad de sistemas de gobierno que existen en la ordenación orientada hacia los recursos objetivo y los enfoques de ordenación conexos. Sin embargo deberán estar mejor integrados y desempeñar un papel más eficaz en materia de auditoría y supervisión.

4.3 Seguimiento, control y vigilancia eficaces

La finalidad del sistema de seguimiento, control y vigilancia (SCV) es la aplicación plena, rápida y eficaz de la política pesquera en general y de las medidas de conservación y ordenación acordadas para una pesquería determinada (Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera, apartado i, sección 4.3.3). Como ocurre con todas las otras funciones del organismo de ordenación, la aplicación del EEP puede traer aparejada tareas nuevas y más amplias para el sector del organismo encargado del seguimiento, el control y la vigilancia. Las tareas específicas de este sector estarán vinculadas con las características de las medidas de ordenación utilizadas para lograr los objetivos de seguimiento control y vigilancia.

Las funciones de control y vigilancia del organismo dependerán de una combinación de componentes del ecosistema (especies, tipos de hábitat, etc.) de que se trate y de las medidas de ordenación que se apliquen, como ocurre en la aplicación del ordenación orientada hacia los recursos objetivo. En el marco del EEP se deberán tener en cuenta una gama más amplia de componentes del ecosistema y también puede ser necesario utilizar una variedad mayor de medidas de ordenación. Por ejemplo, en el EEP generalmente deberán abordarse una mayor variedad de cuestiones relacionadas con las capturas incidentales, el descarte y las especies amenazadas. Es indudable que el cumplimiento de las normas dirigidas a proteger estas especies exige el uso sistemático de regímenes eficaces de observadores en los buques pesqueros. También puede ser necesaria una aplicación más frecuente de las zonas cerradas, con inclusión de las zonas marinas protegidas, y esto planteará la necesidad de desarrollar y aplicar tecnologías adecuadas (por ejemplo, los sistemas de monitoreo de los buques, el aporte de personal de patrulla y de fiscalización o (cuando corresponda) el desarrollo de actividades de aplicación por parte de las comunidades locales que se benefician por la existencia de la zona marina protegida. En este último caso, quizás sea necesario proporcionar cierto grado de capacitación y apoyo logístico. Los organismos de ordenación deben prever los costos actuales de seguimiento control y vigilancia y los posibles aumentos necesarios para la aplicación del EEP.

De conformidad con el actual nivel de conciencia sobre el papel y las responsabilidades de las partes interesadas en la ordenación responsable, será necesario realizar mayores esfuerzos para crear un entorno social y político y un régimen de ordenación que aliente un alto nivel de cumplimiento y una actitud enérgica de autorregulación. Es probable que en muchas pesquerías, la transición a estos sistemas sea muy lenta.